# Decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zamykająca dochodzenie z własnej inicjatywy OI/15/2014/PMC w sprawie sposobu, w jaki Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) rozpatruje zarzuty dotyczące poważnych nieprawidłowości związanych z misją UE w zakresie praworządności (EULEX) w Kosowie
- Autor: Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich
- Data : 2016-04-29T10:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/pl/decision/pl/58461)
---
> Po zwróceniu uwagi Rzecznika na pewne domniemane poważne nieprawidłowości mające wpływ na misję UE w zakresie praworządności (EULEX) w Kosowie, których dopuścił się prokurator EULEX, a także media, Rzecznik postanowił wszcząć dochodzenie z własnej inicjatywy w celu oceny, czy Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) i EULEX właściwie zbadały lub właściwie badają te zarzuty.
> 
> Aby ustalić, jakie działania powinna podjąć, Rzecznik Praw Obywatelskich zbadał akta ESDZ/EULEX dotyczące tej sprawy. Kontrola wykazała, że EULEX przeprowadził wstępne dochodzenie wewnętrzne i zatrudnił prokuratora zewnętrznego do zbadania nieprawidłowości. Ponadto ESDZ wyznaczyła doświadczonego eksperta do przeglądu mandatu EULEX z systemowego punktu widzenia, ze szczególnym uwzględnieniem podniesionych zarzutów.
> 
> Rzecznik zauważyła, że EULEX nie zastosował standardowej procedury badania takich zarzutów. Stwierdziła również, że należy zbadać sposób rekrutacji prokuratora zewnętrznego. Biorąc jednak pod uwagę, że ekspert powołany niedawno przez Wysokiego Przedstawiciela UE jasno stwierdził, że kwestie te będą stanowić część przeglądu, który ma przeprowadzić, Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że obecnie nie ma potrzeby podejmowania dalszych działań z jej strony.
> 
Okoliczności leżące u podstaw dochodzenia
-----------------------------------------

**1.** Pod koniec października 2014 r. prokurator pracujący dla EULEX zwrócił uwagę Rzecznika na domniemaną korupcję, a mianowicie przyjmowanie łapówek z udziałem niektórych pracowników EULEX. Doniesienia o tych zarzutach zostały również opublikowane w mediach. Pojawiły się wątpliwości co do tego, czy EULEX i ESDZ właściwie zbadały tę sprawę.

**2.** Biorąc pod uwagę poważny charakter zarzutów, Rzecznik uznał za swój obowiązek podjęcie działań. Niezależność i bezstronność administracji publicznej UE, w tym jej misji, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla budowania zaufania obywateli. Zaufanie obywateli do UE leży u podstaw dobrze funkcjonującej demokracji.

**3.** Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że kwestia, czy **EULEX i ESDZ właściwie zbadały wyżej wymienione zarzuty, stanowiła** kwestię budzącą duże zaniepokojenie opinii publicznej. W związku z tym postanowiła wszcząć dochodzenie z własnej inicjatywy[\[1\]](#_ftn1 ""){#_ftnref1} w odniesieniu do ESDZ[\[2\],](#_ftn2 ""){#_ftnref2} aby ocenić, czy EULEX i ESDZ właściwie zbadały lub właściwie badają zarzut poważnych nieprawidłowości.

**4.** Wszczynając dochodzenie, Rzecznik Praw Obywatelskich wyjaśniła, że celem tego dochodzenia było ustalenie, czy sposób, w jaki EULEX i ESDZ zajęły się domniemanymi nieprawidłowościami, jest zgodny z zasadami dobrej administracji. Dochodzenie koncentruje się zatem na aspektach systemowych i proceduralnych i nie dotyczy kwestii, czy domniemane nieprawidłowości miały miejsce.

Dochodzenie
-----------

### Wgląd do akt

**5.** Aby ustalić, jakie działania powinna podjąć Rzecznik Praw Obywatelskich, zwróciła się ona o zapoznanie się z aktami sprawy EULEX/ESDZ w tej sprawie. ESDZ szybko i pozytywnie zareagowała na ten wniosek.

**6.** W dniu 18 listopada 2014 r. przedstawiciele Rzecznika Praw Obywatelskich przeanalizowali odpowiednie akta EULEX/ESDZ, które zawierały dokumenty przedstawiające sposób postępowania z domniemanymi nieprawidłowościami. W kolejnych dniach przedstawiciele Rzecznika Praw Obywatelskich zwrócili się do ESDZ o dalsze informacje i dokumenty. Przedstawiciele ESDZ należycie zastosowali się do tych wniosków i przekazali kopie dalszych dokumentów przedstawicielom Rzecznika Praw Obywatelskich.

### Spotkanie z ekspertem zewnętrznym wyznaczonym przez Wysokiego Przedstawiciela UE

**7.** W dniu 1 grudnia 2014 r. przedstawiciele Rzecznika spotkali się z ekspertem zewnętrznym wyznaczonym przez Wysokiego Przedstawiciela UE, który otrzymał mandat do przeglądu mandatu misji EULEX, ze szczególnym uwzględnieniem domniemanych nieprawidłowości. Celem spotkania było lepsze zrozumienie przez Rzecznika mandatu eksperta.

Zarzut niewłaściwego zbadania zarzutów dotyczących poważnych nieprawidłowości
-----------------------------------------------------------------------------

### Okoliczności faktyczne związane ze sprawą

**8.** Z kontroli dokumentów przeprowadzonej przez przedstawicieli Rzecznika Praw Obywatelskich[\[3\]](#_ftn3 ""){#_ftnref3} oraz ze spotkania z ekspertem zewnętrznym wynikały następujące podstawowe fakty.

**9.** Wydaje się, że odnośne zarzuty dotyczące nieprawidłowości w EULEX zostały przedstawione najpierw w sprawozdaniu przedłożonym EULEX w 2012 r. przez prokuratora EULEX. Ani EULEX, ani ESDZ nie są w posiadaniu niniejszego sprawozdania. Nie jest jasne, co się z nim stało.

**10.** W maju 2013 r. EULEX wszczął wstępne dochodzenie wewnętrzne w sprawie domniemanych nieprawidłowości, koncentrując się głównie na sędzi EULEX.

**11.** Kodeks postępowania i dyscypliny EULEX przewiduje procedurę, którą należy stosować w przypadkach, gdy EULEX zostanie powiadomiony o poważnych nieprawidłowościach dotyczących członków personelu EULEX. Zgodnie z tą procedurą jednostka dochodzeniowa EULEX jest odpowiedzialna za badanie takich zarzutów. Procedura ta nie została zastosowana w niniejszej sprawie. Zamiast tego EULEX powołał grupę zadaniową *ad hoc* ds. dochodzeń wewnętrznych („grupa zadaniowa"), której przewodniczył szef działu wykonawczego i która podlegała bezpośrednio szefowi misji.

**12.** Grupa zadaniowa przedstawiła wyniki swojej analizy w sprawozdaniu (które wydaje się pochodzić z końca listopada lub początku grudnia 2013 r.) skierowanym do szefa misji. W sprawozdaniu tym grupa zadaniowa zaproponowała rekrutację i powołanie prokuratora zewnętrznego odpowiedzialnego za prowadzenie postępowania przygotowawczego.

**13.** Szczególne rozwiązanie, które doprowadziło do podjęcia decyzji o zatrudnieniu prokuratora zewnętrznego, zostało uzgodnione między wyższymi rangą urzędnikami EULEX posiadającymi doświadczenie prokuratorskie, a następnie zatwierdzone przez szefa misji. Zadanie prowadzenia postępowania przygotowawczego miało być realizowane wspólnie przez niezależnego prokuratora i prokuratora wyznaczonego przez władze kosowskie.

**14.** Z kontrolowanych dokumentów nie wynika jasno, ilu kandydatów zostało wziętych pod uwagę na stanowisko prokuratora zewnętrznego. Procedurę naboru przeprowadziły trzy osoby ze środowisk prokuratorskich i kadrowych, z których dwie były również członkami grupy zadaniowej. Komisji selekcyjnej przewodniczył kierownik działu wykonawczego.

**15.** Odpowiednie oświadczenia o konflikcie interesów stwierdzają, że w odniesieniu do tej procedury nie istniały żadne konflikty.

**16.** Życiorysy zainteresowanych osób wskazują, że wiele z nich miało duże doświadczenie w misjach UE w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB). Niektóre z nich służyły razem w tej samej misji w tym samym okresie czasu.

**17.** W marcu 2014 r. wszczęto formalne postępowanie przygotowawcze w sprawie domniemanych nieprawidłowości, prowadzone wspólnie przez prokuratora zewnętrznego wyznaczonego przez EULEX i prokuratora kosowskiego.

**18.** W połowie 2014 r. wszczęto proces uchylenia immunitetu byłego członka personelu EULEX, a następnie częściowo go przyznano w celu przeprowadzenia postępowania przygotowawczego.

**19.** Na podstawie skontrolowanych dokumentów nie można było ustalić dokładnego zakresu postępowania przygotowawczego prowadzonego przez wspólny zespół prokuratorski.

**20.** W dniu 10 listopada 2014 r. Wysoki Przedstawiciel UE mianował niezależnego i doświadczonego eksperta zewnętrznego w celu dokonania przeglądu wykonywania mandatu przez EULEX, koncentrując się w szczególności na rozpatrywaniu przez EULEX zarzutów dotyczących korupcji.

**21.** Podczas spotkania ze służbami Rzecznika Praw Obywatelskich ekspert stwierdził, że zamierza zidentyfikować wszystkie zarzuty dotyczące niewłaściwego prowadzenia misji EULEX, w tym zarzuty opublikowane w mediach dotyczące domniemanej korupcji, a następnie ocenić, w jaki sposób EULEX zareagował na te zarzuty.

**22.** Według eksperta jego mandat nakazuje mu identyfikowanie systemowych niedociągnięć w operacjach misji EULEX oraz proponowanie ulepszeń. Nie będzie on badał zasadności domniemanych nieprawidłowości, ale to, czy EULEX właściwie się nimi zajął.

**23.** Ekspert wskazał, że zamierza trzykrotnie udać się do Kosowa z zamiarem przesłuchania zainteresowanych osób.

**24.** Ekspert stwierdził również, że planuje przedstawić Parlamentowi Europejskiemu wstępne sprawozdanie lub przynajmniej przeprowadzić wymianę poglądów na temat swoich wstępnych ustaleń w styczniu 2015 r.

### Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

**25.** Oceniając, czy EULEX i ESDZ właściwie zbadały lub właściwie badają domniemane nieprawidłowości w ramach EULEX, takie jak przyjmowanie łapówek przez pracowników EULEX, Rzecznik Praw Obywatelskich koncentruje się na **zakresie** dochodzeń prowadzonych dotychczas przez EULEX i ESDZ, **procedurach** stosowanych do prowadzenia tych dochodzeń oraz na tym, czy dochodzenia przeprowadzono **w sposób niezależny i bezstronny.**

**26.** Po pierwsze, jeśli chodzi o zakres przeprowadzonych dotychczas dochodzeń, Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest w stanie ustalić, czy obawy wyrażone przez jednego z prokuratorów EULEX w sprawozdaniu dla EULEX z 2012 r. dotyczącym nieprawidłowości zostały w pełni uwzględnione we wstępnym dochodzeniu prowadzonym przez grupę zadaniową EULEX. Aby odpowiedzieć na to pytanie, konieczne byłoby przeanalizowanie niniejszego sprawozdania. Wydaje się jednak, że -- jak wspomniano powyżej -- sprawozdanie to zaginęło. Ponadto, ponieważ toczące się postępowanie przygotowawcze jest oczywiście poufne, zakres tego postępowania jest obecnie również nieznany.

**27.** Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza jednak, że uchylenie immunitetu jednego z byłych członków EULEX sugeruje, że postępowanie przygotowawcze obejmuje zarzuty wysunięte przeciwko tej osobie. Może się również zdarzyć, że w ramach postępowania przygotowawczego prowadzone jest dochodzenie w sprawie innych osób.

**28.** Fakt, że nie można już znaleźć sprawozdania z 2012 r. na temat nieprawidłowości w EULEX, jest ewidentnie sam w sobie bardzo niepokojący. Rzecznik zauważa jednak, że ekspert wyznaczony przez Wysokiego Przedstawiciela UE jasno stwierdził, że zbada bardziej szczegółowo sposób, w jaki EULEX zareagował na zgłoszone nieprawidłowości. Rzecznik ufa, że kwestia, w jaki sposób tak ważny dokument mógłby zniknąć oraz czy EULEX kiedykolwiek skontaktował się ze swoim autorem w celu uzyskania kolejnej kopii sprawozdania, zostanie zbadana przez eksperta zewnętrznego przy rozpatrywaniu ewentualnych niedociągnięć systemowych w operacjach EULEX.

**29.** Po drugie, jeśli chodzi o procedury rozpatrywania sprawy, Rzecznik zauważa, że EULEX nie zastosował standardowej procedury postępowania w przypadku zgłoszonych nieprawidłowości. Kodeks postępowania i dyscypliny EULEX stanowi, że zarzuty dotyczące poważnych nieprawidłowości powinny być rozpatrywane przez jednostkę dochodzeniową. Zamiast tego w niniejszej sprawie EULEX postanowił powołać grupę zadaniową *ad hoc*pod przewodnictwem kierownika wydziału wykonawczego. Rzecznik rozumie, że krok ten został podjęty ze względu na delikatny charakter zarzutów i ich potencjalnie kryminalny charakter. Niemniej jednak EULEX nie zastosował swojej standardowej procedury.

**30.** Rzecznik przyznaje jednak, że EULEX i ESDZ podjęły kroki w celu zbadania domniemanych nieprawidłowości i dobrze współpracowały z Rzecznikiem w zakresie prowadzonego przez niego dochodzenia. Ponadto Wysoki Przedstawiciel UE wyznaczył eksperta zewnętrznego o szerokim mandacie do badania i identyfikowania niedociągnięć w operacjach EULEX. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje tę nominację. Ufa ona, że ekspert ten będzie również w stanie zbadać wyżej wspomnianą kwestię proceduralną.

**31.** Po trzecie, jeżeli chodzi o niezależność i bezstronność dochodzeń, Rzecznik zauważa, że kodeks postępowania i dyscypliny EULEX nie przewiduje żadnego zewnętrznego kanału zgłaszania nieprawidłowości, który umożliwiałby osobom pragnącym zgłosić potencjalne nieprawidłowości w ramach EULEX zwrócenie się do osoby lub organu spoza samej EULEX[\[4\].](#_ftn4 ""){#_ftnref4} Taka możliwość rozwiązałaby oczywisty dylemat, że potencjalny sygnalista lub ogólnie obywatele mogą nie być przekonani, że zarzuty dotyczące poważnych nieprawidłowości w odniesieniu do EULEX są właściwie i niezależnie badane.

**32.** W odniesieniu do kwestii, czy prowadzone dotychczas dochodzenia były prowadzone w sposób niezależny i bezstronny, po zbadaniu wszystkich istotnych dokumentów zawartych w aktach sprawy, Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma powodu, aby wątpić w rzetelność zawodową lub zachowanie osób, które prowadziły lub prowadzą obecnie dochodzenia w tej sprawie. Ich życiorysy pokazują, że są profesjonalistami posiadającymi kwalifikacje, które są więcej niż odpowiednie do przydzielonych im zadań.

**33.** Niemniej jednak kwestia naboru prokuratora zewnętrznego zasługuje na bliższą analizę, w szczególności z punktu widzenia postrzegania przez opinię publiczną. Z akt skontrolowanych przez przedstawicieli Rzecznika Praw Obywatelskich wynikało, że dwóch z trzech członków właściwej komisji selekcyjnej, której powierzono wybór niezależnego prokuratora zewnętrznego, było również członkami grupy zadaniowej, która przeprowadziła dochodzenie wewnętrzne, w tym kierownika Wydziału Wykonawczego. Wydaje się również, że ta ostatnia osoba była, przynajmniej z administracyjnego punktu widzenia, bezpośrednim przełożonym niektórych osób w EULEX, do których skierowano zarzuty korupcji. Co więcej, grupa osób pracujących dla misji WPZiB wydaje się stosunkowo niewielka, a osoby regularnie przecinają sobie nawzajem ścieżki zawodowe. Ze skontrolowanych życiorysów wynikało, że dwóch członków komisji selekcyjnej współpracowało w ramach innej misji w tym samym okresie co wybrany prokurator zewnętrzny.

**34.** Jak już wcześniej podkreślał Rzecznik Praw Obywatelskich, ważne jest unikanie nie tylko rzeczywistych lub potencjalnych, ale także widocznych konfliktów interesów. W związku z tym Rzecznik ponownie podkreśla, że zaufanie publiczne do systemu administracyjnego ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania demokracji.

**35.** Zainteresowane osoby oświadczyły, że nie ma konfliktu interesów w odniesieniu do rekrutacji prokuratora zewnętrznego. Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma powodu, aby wątpić w te oświadczenia. Niemniej jednak, nie chcąc w żaden sposób sugerować istnienia takich konfliktów interesów przy rozpatrywaniu sprawy przez EULEX, Rzecznik uważa, że zdecydowanie lepiej byłoby, gdyby decyzja, taka jak zatrudnienie niezależnego prokuratora w celu zbadania zarzutów dotyczących poważnych nieprawidłowości w EULEX, została podjęta przez osobę spoza EULEX, na przykład przez ESDZ. Ponownie jest to kwestia, którą prawdopodobnie zajmie się ekspert zewnętrzny wyznaczony przez Wysokiego Przedstawiciela UE.

**36.** Podsumowując, biorąc pod uwagę toczące się postępowanie przygotowawcze prowadzone przez wspólny zespół sądowy, fakt, że ekspert zewnętrzny wyznaczony przez Wysokiego Przedstawiciela UE ma zamiar wszcząć własne dochodzenie, że ekspert ten wyjaśnił, iż dochodzenie to obejmie zarzuty dotyczące poważnych nieprawidłowości w EULEX oraz że Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma powodów, by wątpić, że ekspert ten przejdzie do przeglądu, który jest zarówno dokładny, jak i szybki, Rzecznik uważa, że **jest zbyt wcześnie, aby mogła ona wyciągnąć ostateczne wnioski w kwestii tego, czy ESDZ lub EULEX właściwie zbadały zarzuty dotyczące poważnych nieprawidłowości mających wpływ na EULEX lub odpowiednio je badają.** **W związku z powyższym Rzecznik ogranicza się obecnie do przedstawienia powyższych uwag. Zastrzega sobie jednak prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy po przedstawieniu wniosków w ramach postępowania przygotowawczego lub przez doświadczonego eksperta.**

**37.** Rzecznik jest jednak przekonana, że jej dochodzenie przyczyniło się zarówno do wsparcia wysiłków na rzecz zbadania odnośnych zarzutów, jak i do poinformowania opinii publicznej o okolicznościach tej sprawy.

Wnioski
-------

Po przeprowadzeniu dochodzenia z własnej inicjatywy Rzecznik zamyka je następującymi wnioskami:

**Biorąc pod uwagę, że postępowanie przygotowawcze prowadzone przez wspólny zespół wymiaru sprawiedliwości oraz przegląd prowadzony przez eksperta zewnętrznego wyznaczonego przez Wysokiego Przedstawiciela UE są nadal w toku, jest zbyt wcześnie, aby Rzecznik Praw Obywatelskich doszedł do ostatecznego wniosku w kwestii tego, czy ESDZ lub EULEX właściwie przeprowadziły dochodzenie/odpowiednio prowadzą dochodzenie w sprawie zarzutów dotyczących poważnych nieprawidłowości mających wpływ na EULEX.**

**W związku z powyższym Rzecznik ogranicza się obecnie do przedstawienia powyższych uwag. Zastrzega sobie jednak prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy po przedstawieniu wniosków w postępowaniu przygotowawczym lub przez doświadczonego eksperta.**

ESDZ zostanie poinformowana o tej decyzji.

Emily O'Reilly  
Sporządzono w Strasburgu dnia 4 grudnia 2014 r.  

*** ** * ** ***

[\[1\]](#_ftnref1 ""){#_ftn1} Zgodnie z art. 228 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Rzecznik Praw Obywatelskich jest uprawniony do prowadzenia z własnej inicjatywy dochodzeń w związku z działalnością instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii.  
[\[2\]](#_ftnref2 ""){#_ftn2} W ramach OI/12/2010/MMN Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdziła, że w odniesieniu do przyszłych dochodzeń zwróci się do Komisji (i) w odniesieniu do kwestii związanych z wykonaniem budżetu misji cywilnych oraz (ii) do Wysokiego Przedstawiciela/ESDZ w odniesieniu do wszystkich innych zarzutów dotyczących niewłaściwego administrowania w związku z misjami WPBiO. Ponieważ przedmiotowa sprawa należy do kategorii (ii), niniejsze dochodzenie jest skierowane do ESDZ.  
[\[3\]](#_ftnref3 ""){#_ftn3} Przedstawiciele ESDZ uznali za poufne wszystkie dokumenty, których kopie przekazano przedstawicielom Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z art. 5 ust. 2 przepisów wykonawczych do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, z wyjątkiem materiałów prasowych i informacji dotyczących niektórych istotnych spraw sądowych. W związku z tym, zgodnie z art. 13 ust. 3 i art. 14 ust. 2 przepisów wykonawczych Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznik nie może udzielić dostępu do tych dokumentów żadnej osobie spoza biura Rzecznika Praw Obywatelskich. Niniejsza decyzja opiera się jednak na informacjach zawartych w tych dokumentach. ESDZ została poinformowana i przyjęła do wiadomości, że informacje te, zawarte również w sprawozdaniu Rzecznika Praw Obywatelskich z kontroli przeprowadzonej w tej sprawie, zostaną wykorzystane przez Rzecznika Praw Obywatelskich do analizy i wyciągnięcia wniosków.  
[\[4\]](#_ftnref4 ""){#_ftn4} Sprawiedliwie należy podkreślić, że wytyczne misji dotyczące zgłaszania korupcji przewidują możliwość zwrócenia się do OLAF-u. Wytyczne te nie zastępują jednak kodeksu postępowania i dyscypliny, który zawiera główne zasady mające zastosowanie do pracowników EULEX, a zatem ma pierwszeństwo przed wytycznymi.