Kontekst dochodzenia

1. Pod koniec października 2014 r. prokurator pracujący dla EULEX zwrócił uwagę Rzecznika na domniemaną korupcję, a mianowicie przyjmowanie łapówek z udziałem niektórych pracowników EULEX. Doniesienia o tych zarzutach zostały również opublikowane w mediach. Pojawiły się wątpliwości co do tego, czy EULEX i ESDZ odpowiednio zbadały tę sprawę.

2. Biorąc pod uwagę poważny charakter zarzutów, Rzecznik uznała za swój obowiązek aktywne działanie. W rzeczywistości niezależność i bezstronność administracji publicznej UE, w tym jej misji, ma zasadnicze znaczenie dla budowania zaufania ze strony obywateli. Zaufanie obywateli do UE leży u podstaw dobrze funkcjonującej demokracji.

3. Rzecznik uznał, że kwestia, czy EULEX i ESDZ właściwie zbadały wyżej wymienione zarzuty, stanowi kwestię budzącą duże zaniepokojenie opinii publicznej. W związku z tym postanowiła wszcząć dochodzenie z własnej inicjatywy [1] w odniesieniu do ESDZ [2], aby ocenić, czy EULEX i ESDZ odpowiednio zbadały lub właściwie badają zarzut poważnych nieprawidłowości.

4. Wszczynając dochodzenie, Rzecznik wyjaśniła, że celem tego dochodzenia jest ustalenie, czy sposób, w jaki EULEX i ESDZ zajęły się domniemanymi nieprawidłowościami, jest zgodny z zasadami dobrej administracji. Dochodzenie koncentruje się zatem na aspektach systemowych i proceduralnych i nie dotyczy kwestii, czy zarzucane nieprawidłowości miały miejsce, czy też nie.

W przedmiocie dochodzenia

Wgląd do akt

5. Aby ustalić, jakie działania powinna podjąć, Rzecznik zwróciła się o wgląd do akt EULEX/ESDZ w tej sprawie. ESDZ szybko i pozytywnie odpowiedziała na ten wniosek.

6. W dniu 18 listopada 2014 r. przedstawiciele Rzecznika zbadali odpowiednie akta EULEX/ESDZ, które zawierały dokumenty pokazujące, w jaki sposób potraktowano domniemane nieprawidłowości. W kolejnych dniach przedstawiciele Rzecznika zwrócili się do ESDZ o dalsze informacje i dokumenty. Przedstawiciele ESDZ należycie zastosowali się do tych wniosków i przekazali kopie dalszych dokumentów przedstawicielom Rzecznika Praw Obywatelskich.

Spotkanie z ekspertem zewnętrznym wyznaczonym przez Wysokiego Przedstawiciela UE

7. W dniu 1 grudnia 2014 r. przedstawiciele Rzecznika spotkali się z ekspertem zewnętrznym wyznaczonym przez Wysokiego Przedstawiciela UE, któremu udzielono mandatu do dokonania przeglądu mandatu EULEX, ze szczególnym uwzględnieniem domniemanych nieprawidłowości. Celem spotkania było lepsze zrozumienie przez Rzecznika mandatu eksperta.

Rzekomy brak właściwego zbadania zarzutów dotyczących poważnych nieprawidłowości

Okoliczności faktyczne związane ze sprawą

8. Z kontroli dokumentów przeprowadzonej przez przedstawicieli Rzecznika [3] oraz ze spotkania z ekspertem zewnętrznym wynikały następujące podstawowe fakty.

9. Wydaje się, że odnośne zarzuty dotyczące nieprawidłowości w ramach EULEX zostały po raz pierwszy przedstawione w sprawozdaniu przedłożonym EULEX w 2012 r. przez prokuratora EULEX. Ani EULEX, ani ESDZ nie posiadają tego sprawozdania. Nie jest jasne, co się z nim stało.

10. W maju 2013 r. EULEX wszczął wstępne dochodzenie wewnętrzne w sprawie domniemanych nieprawidłowości, koncentrując się głównie na sędziach EULEX.

11. Kodeks postępowania i dyscypliny EULEX przewiduje procedurę, którą należy stosować w przypadkach, gdy EULEX zostanie powiadomiony o poważnych nieprawidłowościach dotyczących członków personelu EULEX. Zgodnie z tą procedurą za badanie takich zarzutów odpowiada Dział Dochodzeń Wewnętrznych EULEX. Procedura ta nie została zastosowana w niniejszej sprawie. Zamiast tego EULEX utworzył grupę zadaniową ad hoc ds. dochodzeń wewnętrznych (zwaną dalej „grupą zadaniową”) pod kierownictwem szefa wydziału wykonawczego, który podlegał bezpośrednio szefowi misji.

12. Grupa zadaniowa przedstawiła wyniki swojej analizy w sprawozdaniu (które wydaje się pochodzić z końca listopada lub początku grudnia 2013 r.) skierowanym do szefa misji. W sprawozdaniu tym grupa zadaniowa zaproponowała zatrudnienie i powołanie prokuratora zewnętrznego, któremu powierzono zadanie przeprowadzenia postępowania przygotowawczego w sprawie karnej.

13. Szczególne rozwiązanie, które doprowadziło do podjęcia decyzji o zatrudnieniu prokuratora zewnętrznego, zostało uzgodnione między wyższymi rangą urzędnikami EULEX posiadającymi doświadczenie prokuratorskie, zanim zostało zatwierdzone przez szefa misji. Zadanie przeprowadzenia postępowania przygotowawczego miało być wykonywane wspólnie przez niezależnego prokuratora i prokuratora wyznaczonego przez władze kosowskie.

14. Ze skontrolowanych dokumentów nie wynika jasno, ilu kandydatów uwzględniono na stanowisko prokuratora zewnętrznego. Procedurę naboru przeprowadziły trzy osoby z doświadczeniem prokuratorskim i kadrowym, z których dwie były również członkami grupy zadaniowej. Komisji selekcyjnej przewodniczył kierownik działu wykonawczego.

15. W odpowiednich oświadczeniach o braku konfliktu interesów stwierdza się, że w odniesieniu do tej procedury nie istniały żadne konflikty.

16. Życiorysy zainteresowanych osób wskazują, że wiele z nich miało duże doświadczenie w misjach w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE („WPZiB”). Niektórzy z nich służyli razem w tej samej misji w tym samym czasie.

17. W marcu 2014 r. wszczęto formalne postępowanie przygotowawcze w sprawie domniemanych nieprawidłowości, prowadzone wspólnie przez prokuratora zewnętrznego powołanego przez EULEX i prokuratora kosowskiego.

18. W połowie 2014 r. wszczęto, a następnie częściowo przyznano, procedurę uchylenia immunitetu byłemu członkowi personelu EULEX w celu przeprowadzenia postępowania przygotowawczego w sprawie karnej.

19. Ze skontrolowanych dokumentów nie można było ustalić dokładnego zakresu postępowania przygotowawczego prowadzonego przez wspólny zespół prokuratorski.

20. W dniu 10 listopada 2014 r. Wysoki Przedstawiciel UE mianował niezależnego i doświadczonego eksperta zewnętrznego, który miał dokonać przeglądu wykonywania jego mandatu przez EULEX, koncentrując się w szczególności na tym, jak EULEX zajmuje się zarzutami korupcji.

21. Podczas spotkania ze służbami Rzecznika Praw Obywatelskich ekspert stwierdził, że zamierza zidentyfikować wszystkie zarzuty dotyczące niewłaściwego prowadzenia misji EULEX, w tym te opublikowane w mediach dotyczące domniemanej korupcji, a następnie ocenić, w jaki sposób EULEX zareagował na te zarzuty.

22. Według eksperta jego mandat upoważnia go do zidentyfikowania systemowych niedociągnięć w operacjach misji EULEX oraz do zaproponowania ulepszeń. Nie zbada on zasadności domniemanych nieprawidłowości, lecz to, czy zostały one właściwie rozpatrzone przez EULEX.

23. Biegły oświadczył, że zamierza trzykrotnie udać się do Kosowa z zamiarem przesłuchania zainteresowanych osób.

24. Ekspert stwierdził również, że w styczniu 2015 r. zamierza przedstawić Parlamentowi Europejskiemu wstępne sprawozdanie lub przynajmniej przeprowadzić wymianę poglądów na temat swoich wstępnych ustaleń.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

25. Oceniając, czy EULEX i ESDZ odpowiednio zbadały lub właściwie badają domniemane nieprawidłowości w ramach EULEX, takie jak przyjmowanie łapówek przez personel EULEX, Rzecznik koncentruje się na zakresie dochodzeń prowadzonych dotychczas przez EULEX i ESDZ, procedurach stosowanych do prowadzenia tych dochodzeń oraz na tym, czy dochodzenia były prowadzone w sposób niezależny i bezstronny.

26. Po pierwsze, jeśli chodzi o zakres przeprowadzonych dotychczas dochodzeń, Rzecznik nie jest w stanie ustalić, czy obawy wyrażone przez jednego z prokuratorów EULEX w sprawozdaniu dla EULEX z 2012 r. dotyczące nieprawidłowości zostały w pełni uwzględnione we wstępnym dochodzeniu prowadzonym przez grupę zadaniową EULEX. Aby odpowiedzieć na to pytanie, konieczne byłoby przeanalizowanie niniejszego sprawozdania. Jednak, jak wspomniano powyżej, wydaje się, że sprawozdanie to zaginęło. Ponadto, ponieważ toczące się postępowanie przygotowawcze jest w sposób oczywisty poufne, zakres tego postępowania przygotowawczego jest obecnie również nieznany.

27. Rzecznik dochodzi jednak do wniosku, że uchylenie immunitetu byłego członka EULEX sugeruje, że postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej obejmuje zarzuty wysunięte przeciwko tej osobie. Może się również zdarzyć, że inne osoby są objęte dochodzeniem w ramach postępowania przygotowawczego.  

28. Fakt, że sprawozdanie z 2012 r. dotyczące nieprawidłowości w EULEX nie może już być zlokalizowane, jest oczywiście kwestią budzącą poważne obawy. Rzecznik zauważa jednak, że ekspert wyznaczony przez Wysokiego Przedstawiciela UE jasno dał do zrozumienia, że zbada bardziej szczegółowo sposób, w jaki EULEX zareagował na zgłoszone nieprawidłowości. Rzecznik ma nadzieję, że kwestia, w jaki sposób tak ważny dokument mógłby zniknąć i czy EULEX kiedykolwiek skontaktował się ze swoim autorem w celu uzyskania kolejnej kopii sprawozdania, zostanie zbadana przez eksperta zewnętrznego przy analizie ewentualnych niedociągnięć systemowych w operacjach EULEX.

29. Po drugie, jeśli chodzi o procedury rozpatrywania sprawy, Rzecznik zauważa, że EULEX nie zastosował standardowej procedury postępowania w przypadku zgłoszonych nieprawidłowości. Kodeks postępowania i dyscypliny EULEX stanowi, że zarzuty dotyczące poważnych nieprawidłowości powinny być rozpatrywane przez Dział Dochodzeń Wewnętrznych. Zamiast tego w niniejszej sprawie misja EULEX postanowiła powołać grupę zadaniową ad hoc pod kierownictwem szefa wydziału wykonawczego. Rzecznik rozumie, że krok ten został podjęty ze względu na delikatny charakter zarzutów i ich potencjalnie przestępczy charakter. Niemniej jednak misja EULEX nie postępowała zgodnie ze swoją standardową procedurą.

30. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje jednak, że EULEX i ESDZ podjęły kroki w celu zbadania domniemanych nieprawidłowości i dobrze współpracowały z Rzecznikiem Praw Obywatelskich w zakresie prowadzonego przez niego dochodzenia. Ponadto Wysoki Przedstawiciel UE wyznaczył eksperta zewnętrznego o szerokim mandacie, którego zadaniem jest badanie i identyfikowanie niedociągnięć w operacjach EULEX. Rzecznik Praw Obywatelskich z zadowoleniem przyjmuje tę nominację. Ufa, że ekspert ten będzie mógł również zbadać wyżej wymienioną kwestię proceduralną.

31. Po trzecie, jeśli chodzi o niezależność i bezstronność dochodzeń, Rzecznik zauważa, że kodeks postępowania i dyscypliny EULEX nie przewiduje żadnego zewnętrznego kanału zgłaszania nieprawidłowości, który umożliwiałby osobom pragnącym zgłosić potencjalne nieprawidłowości w ramach EULEX zwrócenie się do osoby lub organu spoza samej EULEX [4]. Taka możliwość rozwiązywałaby oczywisty dylemat, że potencjalny sygnalista lub obywatele w ogóle mogą nie być przekonani, że zarzuty poważnych nieprawidłowości dotyczących EULEX są właściwie i niezależnie badane.

32. W odniesieniu do kwestii, czy przeprowadzone dotychczas dochodzenia zostały przeprowadzone w sposób niezależny i bezstronny, po zbadaniu wszystkich istotnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, Rzecznik nie ma powodu, by wątpić w uczciwość zawodową lub zachowanie osób, które przeprowadziły lub obecnie prowadzą dochodzenia w tej sprawie. Ich życiorysy pokazują, że są profesjonalistami posiadającymi kwalifikacje, które są bardziej niż odpowiednie do powierzonych im zadań.  

33. Niemniej jednak kwestia rekrutacji prokuratora zewnętrznego zasługuje na bliższą analizę, w szczególności z punktu widzenia postrzegania przez opinię publiczną. Z akt sprawdzonych przez przedstawicieli Rzecznika wynika, że dwóch z trzech członków właściwej komisji selekcyjnej, której powierzono wybór niezależnego prokuratora zewnętrznego, było również członkami grupy zadaniowej, która przeprowadziła dochodzenie wewnętrzne, w tym szefa wydziału wykonawczego. Wydaje się również, że ten ostatni był, przynajmniej z administracyjnego punktu widzenia, bezpośrednim przełożonym niektórych osób w EULEX, którym kierowano zarzuty korupcji. Co więcej, grupa osób pracujących dla misji WPZiB wydaje się stosunkowo niewielka, a ludzie regularnie przekraczają swoje ścieżki zawodowe. Ze skontrolowanych życiorysów wynika, że dwóch członków komisji selekcyjnej pracowało razem w innej misji w tym samym okresie co wybrany prokurator zewnętrzny.

34. Jak już wcześniej podkreślał Rzecznik, ważne jest unikanie nie tylko rzeczywistych lub potencjalnych, ale również widocznych konfliktów interesów. W tym względzie Rzecznik ponownie podkreśla, że zaufanie publiczne do systemu administracyjnego ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania demokracji.

35. Zaangażowane osoby oświadczyły, że nie ma konfliktu interesów w odniesieniu do rekrutacji prokuratora zewnętrznego. Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma powodu, by wątpić w te oświadczenia. Niemniej jednak, nie chcąc w żaden sposób sugerować, że istniały takie konflikty interesów przy rozpatrywaniu sprawy przez EULEX, Rzecznik uważa, że zdecydowanie lepiej byłoby, gdyby decyzja, taka jak rekrutacja niezależnego prokuratora w celu zbadania zarzutów dotyczących poważnych nieprawidłowości w EULEX, została podjęta przez kogoś spoza EULEX, na przykład przez ESDZ. Jest to również kwestia, którą prawdopodobnie zajmie się ekspert zewnętrzny wyznaczony przez Wysokiego Przedstawiciela UE.

36. Podsumowując, biorąc pod uwagę, że postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej prowadzone przez wspólny zespół sądowy jest w toku, że ekspert zewnętrzny wyznaczony przez Wysokiego Przedstawiciela UE ma wkrótce wszcząć własne dochodzenie, że ekspert ten jasno stwierdził, iż dochodzenie to obejmie zarzuty dotyczące poważnych nieprawidłowości w EULEX oraz że Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma powodu wątpić, że ekspert ten przystąpi do dokładnego i szybkiego przeglądu, Rzecznik uważa, że jest zbyt wcześnie, aby doszła ona do ostatecznego wniosku w kwestii tego, czy ESDZ lub EULEX odpowiednio przeprowadziły/odpowiednio badają zarzut dotyczący poważnych nieprawidłowości mających wpływ na EULEX. W związku z powyższym Rzecznik ogranicza się obecnie do przedstawienia powyższych uwag. Zastrzega ona sobie jednak prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy po przedstawieniu wniosków przez śledztwo lub doświadczonego eksperta.

37. Rzecznik jest jednak przekonana, że jej dochodzenie przyczyniło się zarówno do wsparcia wysiłków na rzecz zbadania odnośnych zarzutów, jak i do poinformowania opinii publicznej o tle tej sprawy.

Wnioski

Po przeprowadzeniu dochodzenia z własnej inicjatywy Rzecznik zamyka je następującymi wnioskami:

Biorąc pod uwagę, że postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej prowadzone przez wspólny zespół sądowy, a także przegląd przeprowadzony przez eksperta zewnętrznego wyznaczonego przez Wysokiego Przedstawiciela UE, są nadal w toku, jest zbyt wcześnie, aby Rzecznik Praw Obywatelskich doszedł do ostatecznego wniosku w kwestii tego, czy ESDZ lub EULEX odpowiednio przeprowadziły lub właściwie badają zarzut poważnych nieprawidłowości mających wpływ na EULEX.

W związku z powyższym Rzecznik ogranicza się obecnie do przedstawienia powyższych uwag. Zastrzega sobie jednak prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy po przedstawieniu wniosków przez postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej lub doświadczonego eksperta.

ESDZ zostanie poinformowana o tej decyzji.

Emily O'Reilly