Okoliczności powstania skargi

Kontekst ogólny

1. Skarżący jest przedsiębiorstwem działającym w przemyśle chemicznym. Jej działalność podlega rozporządzeniu (WE) nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (rozporządzenie REACH)[1], które nakłada na wszystkich producentów i importerów substancji chemicznych w ilościach przekraczających jedną tonę rocznie obowiązek rejestracji tych substancji (tj. przedłożenia dokumentacji rejestracyjnej) w Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA). Niniejsza skarga wynikała z braku porozumienia między ECHA a skarżącym co do tego, które informacje należy publicznie rozpowszechniać zgodnie z rozporządzeniem REACH.

Ramy prawne

Właściwe przepisy rozporządzenia REACH

2. Artykuł 10 stanowi, co następuje:

„Rejestracja [...] obejmuje [...] a) dokumentację techniczną zawierającą: i) dane identyfikacyjne producenta (producentów) lub importera (importerów) określone w sekcji 1 załącznika VI;

[...]

(xi) wniosek dotyczący informacji, o których mowa w art. 119 ust. 2, które zdaniem producenta lub importera nie powinny być udostępniane w internecie zgodnie z art. 77 ust. 2 lit. e), wraz z uzasadnieniem, dlaczego publikacja mogłaby być szkodliwa dla interesów handlowych producenta lub importera lub jakiejkolwiek innej zainteresowanej strony.”;

3. Artykuł 77 ust. 2 stanowi:

„Sekretariat wykonuje następujące zadania: [...] e) ustanowienie i prowadzenie baz danych zawierających informacje na temat wszystkich zarejestrowanych substancji, wykazu klasyfikacji i oznakowania oraz zharmonizowanego wykazu klasyfikacji i oznakowania ustanowionego zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1272/2008. Udostępnia on publicznie i nieodpłatnie informacje określone w art. 119 ust. 1 i 2 w bazie(-ach) danych przez Internet, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek złożony na podstawie art. 10 lit. a) ppkt (xi) uznaje się za uzasadniony. Agencja udostępnia na żądanie inne informacje zawarte w bazach danych zgodnie z art. 118.”;

4. Artykuł 119 stanowi:

„1. Zgodnie z art. 77 ust. 2 lit. e) następujące informacje posiadane przez Agencję na temat substancji w ich postaci własnej, w mieszaninach lub w wyrobach są bezpłatnie udostępniane publicznie w internecie:

[...]

2. Następujące informacje dotyczące substancji w ich postaci własnej, w mieszaninach lub w wyrobach są nieodpłatnie udostępniane publicznie w internecie zgodnie z art. 77 ust. 2 lit. e), z wyjątkiem sytuacji, gdy strona przedkładająca informacje przedłoży uzasadnienie zgodnie z art. 10 lit. a) ppkt (xi), zaakceptowane jako ważne przez Agencję, dlaczego taka publikacja jest potencjalnie szkodliwa dla interesów handlowych rejestrującego lub jakiejkolwiek innej zainteresowanej strony:

[...]

b) całkowity zakres wielkości obrotu (tj. od 1 do 10 ton, od 10 do 100 ton, od 100 do 1 000 ton lub ponad 1 000 ton), w którym dana substancja została zarejestrowana;

[...].

d) informacje, inne niż wymienione w ust. 1, zawarte w karcie charakterystyki;

[...]”.

5. Załącznik II do rozporządzenia REACH jest zatytułowany Wymogi dotyczące sporządzania kart charakterystyki. Punkt 1.3 załącznika II ma następujące brzmienie:

„1.3. Dane dostawcy karty charakterystyki

Należy wskazać dostawcę, niezależnie od tego, czy jest on producentem, importerem, jedynym przedstawicielem, dalszym użytkownikiem czy dystrybutorem. Podaje się pełny adres i numer telefonu dostawcy oraz adres e-mail kompetentnej osoby odpowiedzialnej za kartę charakterystyki.

Ponadto, jeżeli dostawca nie ma siedziby w państwie członkowskim, w którym substancja lub mieszanina jest wprowadzana do obrotu, i wyznaczył osobę odpowiedzialną za to państwo członkowskie, podaje się pełny adres i numer telefonu tej osoby odpowiedzialnej.

W przypadku rejestrujących informacje muszą być spójne z informacjami dotyczącymi tożsamości producenta lub importera podanymi w rejestracji.

W przypadku wyznaczenia wyłącznego przedstawiciela można również podać dane producenta lub formulatora spoza Wspólnoty.”

Stan faktyczny

6. W dniu 11 maja 2011 r. ECHA opublikowała komunikat prasowy dotyczący wykładni zakresu stosowania art. 119 ust. 2 rozporządzenia REACH. Komunikat prasowy miał na celu poinformowanie opinii publicznej, że ECHA zamierza opublikować nazwy swoich zarejestrowanych podmiotów w Internecie na podstawie tego przepisu. ECHA oparła swoją interpretację na opinii Służby Prawnej Komisji i decyzji jej zarządu.

7. W piśmie z dnia 26 września 2011 r. skarżący wyraził sprzeciw wobec dokonanej przez ECHA wykładni art. 119 ust. 2 rozporządzenia REACH. Jej zdaniem art. 119 ust. 2 nie zezwala na publikację nazwisk zarejestrowanych podmiotów. Skarżący twierdził, że (i) art. 119 ust. 2 dotyczy wyłącznie informacji związanych z substancjami; (ii) nazwa dostawcy wskazana w karcie charakterystyki może różnić się od nazwy rejestrującego; (iii) ujawnienie nazwy rejestrującego pozbawiłoby sensu art. 4 rozporządzenia REACH, który przewiduje możliwość zawarcia porozumienia przedstawicielskiego przez stronę trzecią [2]. Zwróciła się zatem do ECHA o ponowną ocenę jej stanowiska.

8. W dniu 20 października 2011 r. ECHA poinformowała skarżącego, że po dokładnej analizie jej zarząd i Służba Prawna Komisji doszły do wniosku, że nazwy rejestrujących muszą zostać opublikowane zgodnie z art. 119 ust. 2 lit. d) rozporządzenia REACH, ponieważ są one zwykle zawarte w karcie charakterystyki. Ponadto ECHA wskazała, że art. 119 ust. 2 nie ogranicza się do swoistych cech substancji. Świadczy o tym lit. b) tego przepisu dotycząca całkowitych zakresów tonażu. ECHA poinformowała również skarżącego, że rejestrujący mogą złożyć wniosek o nieujawnianie ich nazwy. Dodał, że może to być szczególnie istotne w przypadkach, w których przedstawiciel strony trzeciej został wyznaczony zgodnie z art. 4 rozporządzenia REACH.

9. W dniu 2 grudnia 2011 r. skarżący zwrócił się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

10. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie następującego zarzutu i roszczenia:

Zarzut:

ECHA nie miała kompetencji ani podstawy prawnej do podjęcia decyzji o ujawnieniu nazw rejestrujących.

Roszczenie:

ECHA nie powinna ujawniać na swojej stronie internetowej nazwiska skarżącego jako jednego z rejestrujących.

W przedmiocie dochodzenia

11. W dniu 16 stycznia 2012 r. Rzecznik zwrócił się do ECHA o wydanie opinii w sprawie skargi. W dniu 2 maja 2012 r. ECHA przesłała swoją opinię, która została przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag. W dniu 11 lipca 2012 r. skarżący przedstawił swoje uwagi.

12. W dniu 5 sierpnia 2013 r. skarżący przesłał nową skargę dotyczącą zasadniczo tej samej kwestii, a mianowicie publikacji nazwisk zarejestrowanych podmiotów.

13. W dniu 9 października 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował skarżącego, że zbada uwagi przedstawione w piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r. w ramach niniejszego dochodzenia.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwagi wstępne

14. W swojej opinii ECHA zakwestionowała dopuszczalność niniejszego zarzutu. Twierdził on, że (i) skarżący zwrócił się o opinię prawną w sprawie abstrakcyjnej kwestii prawnej i nie powołał się na konkretny przypadek niewłaściwego administrowania, (ii) skarga dotyczyła hipotetycznej przyszłej praktyki administracyjnej, która nie była wystarczająco konkretna, aby można ją było zbadać, oraz (iii) ECHA powinna mieć możliwość wprowadzenia procedury administracyjnej przed wszczęciem dochodzenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich. W swoich uwagach skarżący nie zgodził się z uwagami ECHA dotyczącymi niedopuszczalności skargi.

15. Rzecznik uważa za użyteczne wskazanie, że w oparciu o definicję "niewłaściwego administrowania" zatwierdzoną przez Parlament Europejski niewłaściwe administrowanie ma miejsce, gdy organ publiczny nie działa zgodnie z wiążącym go przepisem lub zasadą. Niniejsza sprawa dotyczy dokonanej przez ECHA wykładni art. 119 ust. 2 lit. d) rozporządzenia REACH, czyli konkretnej zasady wiążącej agencję. Co ważniejsze, podstawowym założeniem dobrej administracji jest proaktywne działanie i zapobieganie niewłaściwemu administrowaniu. W związku z tym zastrzeżenia ECHA dotyczące dopuszczalności skargi do Komisji nie mogą zostać uwzględnione.

A. Domniemany brak kompetencji lub podstawy prawnej do ujawnienia nazw podmiotów rejestrujących

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

16. Skarżący twierdził, że art. 119 ust. 2 rozporządzenia REACH odnosi się wyłącznie do informacji o substancjach. W związku z tym odniesienie do karty charakterystyki należy rozumieć jako odnoszące się wyłącznie do informacji o substancjach. Wykładnia oparta wyłącznie na niektórych sformułowaniach zawartych w art. 119 ust. 2 lit. d) sama w sobie nie uwzględnia brzmienia całego przepisu, w szczególności kontekstu i celu tego przepisu oraz rozporządzenia REACH.

17. Karta charakterystyki stanowi, że należy podać tylko dostawcę. Dostawca i rejestrujący mogą jednak nie być tymi samymi podmiotami. Zdaniem skarżącego jasne jest zatem, że rozpowszechnianie nazwy rejestrującego na podstawie art. 119 ust. 2 lit. d) rozporządzenia REACH nie było przewidziane. Ponadto motyw 117 rozporządzenia REACH [3] stanowi, że obywatele UE powinni mieć dostęp do informacji o substancjach chemicznych; tożsamość producenta nie stanowi takiej informacji.

18. Ponadto porozumienie przedstawicielskie osoby trzeciej przewidziane w art. 4 rozporządzenia REACH stałoby się bezprzedmiotowe, gdyby nazwa rejestrującego została podana do wiadomości publicznej.

19. Nazwa rejestrującego jest tajemnicą handlową, ponieważ gdyby została ujawniona, można by wówczas zidentyfikować jego adres, miejsce produkcji i szacowane ilości.

20. Wniosek o zachowanie poufności na podstawie art. 10 lit. a) ppkt (xi) rozporządzenia REACH nie byłby odpowiednim rozwiązaniem alternatywnym, ponieważ, po pierwsze, mógłby zostać po prostu odrzucony przez ECHA, a po drugie, opłata za wniosek o zachowanie poufności jest w każdym razie nieproporcjonalna do prac, które ECHA ma wykonać w tym zakresie.

21. W swojej opinii ECHA wyjaśniła, że rozporządzenie REACH zobowiązuje wszystkich producentów i importerów substancji chemicznych w ilości co najmniej jednej tony rocznie do rejestracji tych substancji w ECHA. Muszą one przedłożyć ECHA dokumentację rejestracyjną zawierającą pewne dane dotyczące właściwości substancji, a także ocenę i zalecenia dotyczące sposobu kontrolowania ryzyka związanego z substancją. Po przedłożeniu dokumentacji rejestracyjnej ECHA umieszcza te informacje w swojej bazie danych. Zgodnie z art. 77 ust. 2 lit. e) rozporządzenia REACH ECHA musi podać do wiadomości publicznej informacje wymienione w art. 119 ust. 1 i 2, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o zachowanie poufności na podstawie art. 10 lit. a) ppkt (xi) uznaje się za uzasadniony.

22. Artykuł 119 ust. 2 lit. d) rozporządzenia REACH zobowiązuje ECHA do publicznego udostępniania informacji zawartych w karcie charakterystyki, która nie jest jeszcze rozpowszechniana na podstawie art. 119 ust. 1. Ponieważ ECHA sama nie otrzymuje kopii karty charakterystyki [4], informacje, które uznaje się za odpowiadające „informacjom zawartym w karcie charakterystyki”, należy określić na podstawie rodzaju informacji będących w posiadaniu Agencji, które zawsze muszą być zawarte w karcie charakterystyki. Początkowo ECHA uznała, że tylko informacje dotyczące zastosowań i zastosowań, od których odradzano, mają taki charakter. Podczas przeglądu zakresu stosowania art. 119 ust. 2 lit. d) agencja zidentyfikowała jednak dodatkowe informacje, które zawsze musiałyby być zawarte w kartach charakterystyki, takie jak tożsamość rejestrującego [5].

23. Karta charakterystyki zawiera nazwę rejestrującego, ponieważ rejestrujący jest pierwszą stroną dostarczającą substancję i jako taki jest zobowiązany do sporządzenia karty charakterystyki zgodnie z art. 31 ust. 1 rozporządzenia REACH. Karta charakterystyki rejestruje tożsamość dostawcy zgodnie z pkt 1.3 załącznika II do rozporządzenia REACH.

24. ECHA stwierdziła, że wszyscy rejestrujący mają możliwość, zgodnie z art. 10 lit. a) ppkt (xi), złożenia wniosku o nierozpowszechnianie ich nazwy w Internecie.

25. ECHA przyznała, że złożenie wniosku o zachowanie poufności jest szczególnie ważne w przypadku, gdy rejestrujący wyznacza przedstawiciela osoby trzeciej zgodnie z art. 4 rozporządzenia REACH. Potwierdziła ona, że informacje dotyczące łańcucha dostaw lub obliczania cen oraz inne informacje, które są poufne na konkurencyjnym rynku, nie zostaną ujawnione na podstawie art. 119 ust. 2 rozporządzenia REACH. Biorąc pod uwagę, że publikacja byłaby potencjalnie szkodliwa dla interesów handlowych rejestrującego, ECHA najprawdopodobniej zaakceptowałaby dobrze uzasadniony wniosek o zachowanie poufności.

26. Jeżeli chodzi o obawy skarżącego, że jego tonaż produkcyjny można wywnioskować z publikacji jego nazwy, ECHA wskazała, że zgodnie z art. 10 lit. a) ppkt (xi) i art. 119 ust. 2 rozporządzenia REACH każdy rejestrujący może już złożyć wniosek o zachowanie poufności w odniesieniu do zakresu tonażu wskazanego w jego dokumentacji rejestracyjnej.

27. ECHA dodała, że w przypadku odrzucenia wniosku o zachowanie poufności przewiduje się różne środki odwoławcze, takie jak wniosek o dokonanie przeglądu na podstawie art. 118 ust. 3 rozporządzenia REACH lub późniejsza skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona do Sądu.

28. W swoich uwagach skarżący odniósł się do argumentów, które przedstawił wcześniej. Dodała ona, że wniosek o zachowanie poufności nie jest odpowiednim rozwiązaniem, ponieważ kwota pobierana za wniosek o zachowanie poufności jest nieproporcjonalna w stosunku do opłaty rejestracyjnej i nie odzwierciedla prac, które ma wykonać ECHA na podstawie art. 74 ust. 3 rozporządzenia REACH.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

29. Niniejszy zarzut dotyczy wykładni art. 119 ust. 2 lit. d) rozporządzenia REACH. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że Trybunał Sprawiedliwości UE nie miał jeszcze możliwości zbadania tego konkretnego przepisu. Wobec braku wykładni dokonanej przez Trybunał ECHA miała prawo opracować własne zasady wykładni, aby móc stosować rozporządzenie REACH, a do Rzecznika należy zbadanie, czy wykładnia ta była prawidłowa i rozsądna. Najwyższym organem, który może zapewnić wykładnię rozporządzenia REACH, i jedynym, który może zapewnić wiążącą wykładnię, jest Trybunał Sprawiedliwości.

30. W swojej opinii ECHA wyjaśniła, że art. 119 ust. 2 lit. d) rozporządzenia REACH zobowiązuje ją do publicznego udostępnienia informacji zawartych w karcie charakterystyki, które nie są jeszcze rozpowszechniane na podstawie art. 119 ust. 1. Skarżący nie kwestionuje, że nazwa rejestrującego stanowi część tych informacji.

31. Skarżący twierdził jednak, że (i) art. 119 ust. 1 i 2 wymaga jedynie publikacji informacji „o substancjach” oraz (ii) interpretacja ECHA jest sprzeczna z motywem 117. W odniesieniu do argumentu (i) interpretacja skarżącego jest zgodna z brzmieniem odpowiedniego przepisu. Jednakże, jak słusznie zauważyła ECHA, art. 119 ust. 2 lit. b) rozporządzenia REACH zobowiązuje również ECHA do podania do wiadomości publicznej informacji na temat całkowitego zakresu wielkości obrotu, w którym substancja została zarejestrowana. Tego rodzaju informacje nie stanowią informacji „o substancjach” w ścisłym znaczeniu zalecanym przez skarżącego. Biorąc pod uwagę, że art. 119 ust. 2 lit. b) rozporządzenia REACH zobowiązuje ECHA do publikowania informacji zawartych w karcie charakterystyki (innych niż informacje, które już muszą zostać opublikowane zgodnie z art. 119 ust. 1 rozporządzenia REACH) oraz że bezsporne jest, iż nazwa rejestrującego stanowi część tych informacji, Rzecznik uważa, że interpretacja ECHA jest wiarygodna. ECHA nie odniosła się konkretnie do argumentu (ii). W motywie 117 nie ma jednak niczego, co sugerowałoby, że wykładnia ECHA była oczywiście błędna.

32. Skarżący skrytykował również podejście ECHA, odnosząc się do ustaleń dotyczących reprezentacji stron trzecich przewidzianych w art. 4 rozporządzenia REACH. Wydaje się, że w przypadku stosowania takiego rozwiązania w karcie charakterystyki widnieje nie nazwisko rejestrującego, lecz przedstawiciela osoby trzeciej. ECHA słusznie zauważyła jednak, że art. 10 lit. a) ppkt (xi) rozporządzenia REACH przewiduje możliwość żądania, aby niektóre dane nie były publicznie dostępne w Internecie. Z opinii ECHA wynika, że byłaby przychylnie nastawiona do przyjęcia takiego wniosku w odniesieniu do nazw. Z korespondencji między skarżącym a ECHA (zob. pkt 12 powyżej) wynikało bowiem, że w międzyczasie skarżący skierował do ECHA szereg takich wniosków, z których wszystkie zostały zatwierdzone. ECHA zaleciła również skarżącemu rozważenie tego w odniesieniu do publikacji dalszej dokumentacji rejestracyjnej. W tych okolicznościach wydaje się, że publikacja nazw rejestrujących nie jest nieunikniona i że ECHA nie przystąpiłaby do takiej publikacji, gdyby złożono w tym celu uzasadniony wniosek o zachowanie poufności.

33. W tym kontekście Rzecznik uważa, że dokonana przez ECHA wykładnia art. 119 ust. 2 lit. d) rozporządzenia REACH jest rozsądna.

34. Ponadto skarżący twierdził, że kwota pobierana za wniosek o zachowanie poufności jest nieproporcjonalna w stosunku do opłaty rejestracyjnej i nie odzwierciedla prac, które ma przeprowadzić ECHA zgodnie z art. 74 ust. 3 rozporządzenia REACH. W tym kontekście należy zauważyć, że opłaty pobierane przez ECHA, w tym opłaty za wniosek o zachowanie poufności na podstawie art. 10 lit. a) ppkt (xi) rozporządzenia REACH, określono w rozporządzeniu Komisji 340/2008 [6]. Wynika z tego, że co do zasady, ponieważ ECHA przestrzegała rozporządzenia 340/2008, nie można było stwierdzić, że dopuściła się niewłaściwego administrowania. Przydatne może być również dodanie, że rozporządzenie 340/2008 stanowi, iż struktura i wysokość opłat powinny uwzględniać prace wymagane na mocy rozporządzenia REACH i powinny być ustalane na poziomie zapewniającym, aby uzyskane z nich dochody, wraz z innymi źródłami przychodów ECHA, były wystarczające do pokrycia kosztów świadczonych usług [7].

35. W związku z powyższym Rzecznik zamyka niniejszą sprawę, stwierdzając, że nie doszło do niewłaściwego administrowania.

B. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

W niniejszej sprawie nie stwierdzono niewłaściwego administrowania.

Skarżący i ECHA zostaną poinformowani o tej decyzji.

 

Emily O'Reilly

Sporządzono w Strasburgu dnia 12 marca 2014 r.

---

[1] Rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE, Dz.U. 2006, L 396, s. 1, ze zmianami.

Każdy producent, importer lub, w stosownych przypadkach, dalszy użytkownik może, zachowując pełną odpowiedzialność za wypełnienie swoich obowiązków wynikających z niniejszego rozporządzenia, wyznaczyć przedstawiciela strony trzeciej do wszystkich postępowań na mocy art. 11, 19, tytułu III i art. 53 obejmujących rozmowy z innymi producentami, importerami lub, w stosownych przypadkach, dalszymi użytkownikami. W takich przypadkach tożsamość producenta, importera lub dalszego użytkownika, który wyznaczył przedstawiciela, nie jest zwykle ujawniana przez Agencję innym producentom, importerom ani, w stosownych przypadkach, dalszym użytkownikom.”;

[3] Odpowiednie części motywu 117 mają następujące brzmienie: „Obywatele UE powinni mieć dostęp do informacji o chemikaliach, na które mogą być narażeni, aby umożliwić im podejmowanie świadomych decyzji dotyczących stosowania chemikaliów. Przejrzystym sposobem osiągnięcia tego celu jest zapewnienie im swobodnego i łatwego dostępu do podstawowych danych przechowywanych w bazie danych Agencji, w tym krótkich profili niebezpiecznych właściwości, wymogów dotyczących etykietowania i odpowiedniego prawodawstwa wspólnotowego, w tym dozwolonych zastosowań i środków zarządzania ryzykiem...”

[4] Obowiązek sporządzenia karty charakterystyki jest przeznaczony dla osób trzecich.

[5] Proces przeglądu został zainicjowany przez Grupę Doradczą ds. Grupa doradcza składała się z członków zarządu z różnych państw członkowskich oraz przedstawicieli Komisji, przemysłu, związków zawodowych i organizacji pozarządowych. Przedstawiciel przemysłu pochodził z Europejskiej Rady Przemysłu Chemicznego, której członkiem był skarżący.

[6] Rozporządzenie Komisji (WE) nr 340/2008 z dnia 16 kwietnia 2008 r. w sprawie opłat i należności wnoszonych na rzecz Europejskiej Agencji Chemikaliów na mocy rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), Dz.U. 2008, L 107, s. 6.

[7] Zobacz motyw 2 rozporządzenia 340/2008.