Okoliczności powstania skargi

1. Skarżący jest organizacją społeczeństwa obywatelskiego, która zgodnie ze swoją stroną internetową jest koalicją prawie 200 grup interesu publicznego, związków zawodowych, pracowników naukowych i firm zajmujących się sprawami publicznymi, zaniepokojoną rosnącym wpływem lobbystów korporacyjnych na agendę polityczną w Europie i jej wpływem na kształtowanie polityki w UE.

2. W dniu 8 sierpnia 2008 r. organizacja wchodząca w skład koalicji składającej się ze skarżącego wystosowała do przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej listy otwarte, w których zwróciła uwagę Komisji na pewne kwestie związane z grupami ekspertów. Odniosła się przy tym do zasad i wytycznych Komisji dotyczących gromadzenia i wykorzystywania wiedzy specjalistycznej [1], a także do minimalnych standardów konsultacji [2]. Zasadniczo skarżący podkreślił, że w interesie przejrzystości ważne jest, aby opinia publiczna wiedziała, z kim się konsultowano i dlaczego, oraz zwrócił się o opublikowanie list członków grup ekspertów doradzających Komisji. Ponadto argumentowała, że określone grupy interesów mają uprzywilejowany dostęp do Komisji oraz że, w przeciwieństwie do wyżej wymienionych komunikatów Komisji, interesy gospodarcze stanowią bezwzględną większość w stosunku do wszystkich innych podmiotów pozarządowych, z którymi przeprowadzono konsultacje. Skarżący wezwał Komisję do ustanowienia spójnych kryteriów wyboru członków oraz do uwzględnienia w nich „jasnej definicji tego, co oznacza równa, proporcjonalna i partycypacyjna reprezentacja wszystkich odpowiednich i dotkniętych grup społecznych”.

3. W piśmie z dnia 19 września 2008 r. sekretarz generalny Komisji odpowiedział w imieniu Komisji i stwierdził, że przejrzystość została wysunięta na pierwszy plan strategicznego programu Komisji za pośrednictwem europejskiej inicjatywy na rzecz przejrzystości. Najnowszą zmianą w tej dziedzinie było utworzenie internetowego rejestru reprezentacji interesów oraz rejestru grup ekspertów (w tym, od 2006 r., publikacji nazwisk członków grup ekspertów). Ponadto Komisja przyjęła horyzontalne zasady dotyczące grup ekspertów (SEC(2005)1004), które mają być przestrzegane przez wszystkie jej służby przy tworzeniu grupy ekspertów, powoływaniu jej ekspertów lub organizowaniu jej posiedzeń. Sekretarz generalny Komisji wyjaśnił, że rolą grup ekspertów jest zapewnianie służbom Komisji specjalistycznej wiedzy technicznej na wysokim szczeblu, a nie reprezentowanie interesów. Podstawą wyboru ekspertów jest zatem ich wiedza specjalistyczna, choć mogą oni również reprezentować określone interesy. Biorąc pod uwagę, że połowa grup ekspertów składa się z ekspertów z administracji krajowych, pozostałe grupy mają mieszane składy obejmujące pracowników akademickich lub naukowców działających we własnym imieniu, urzędników publicznych, organizacje pozarządowe i sektor biznesu. Według Komisji ogólny skład grup ekspertów jest zrównoważony: Organizacje pozarządowe i związki zawodowe oraz sektor biznesu są reprezentowane w 25% grup ekspertów, naukowcy i naukowcy w 30%, a praktycy publiczni w 70% grup ekspertów.

4. W odniesieniu do konkretnych grup wymienionych w pismach skarżącego sekretarz generalny Komisji przedstawił załącznik zatytułowany „Informacje techniczne dotyczące niektórych grup wchodzących w zakres kompetencji DG [3] ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu, DG ds. Środowiska, DG ds. Badań Naukowych, DG ds. Transportu i Energii oraz DG ds. Zdrowia i Konsumentów”. W odniesieniu do składu tych grup ekspertów Komisja zwróciła się do skarżącego o uwzględnienie następujących czynników: (i) skład zależy od konkretnego celu/mandatu grupy, (ii) grupy ekspertów nie podejmują decyzji, (iii) w przypadku każdego pojedynczego wniosku można konsultować się z kilkoma grupami oraz (iv) grupy ekspertów są tylko jednym ze sposobów gromadzenia doświadczeń lub zasięgania opinii różnych zainteresowanych stron, biorąc pod uwagę, że Komisja korzysta z uzupełniających lub alternatywnych sposobów gromadzenia wiedzy fachowej lub reprezentacji interesów, takich jak badania, agencje europejskie, zielone księgi, wysłuchania itp.

5. Jeżeli chodzi o publikację nazwisk członków grupy ekspertów, Komisja potwierdziła swoje zobowiązanie, ale wyjaśniła, że jest to możliwe do przewidzenia wyłącznie w przypadku osób fizycznych uczestniczących we własnym imieniu. W przypadku gdy organizacja jest reprezentowana przez osoby fizyczne na zasadzie rotacji, jest to nazwa organizacji, która zostanie opublikowana. Komisja zapewniła skarżącego, że proces publikowania nazwisk osób fizycznych zostanie zakończony do końca 2008 r. Komisja wyjaśniła również, że przeprowadza ocenę zasad horyzontalnych dotyczących grup ekspertów, aby ocenić, czy można wprowadzić dalsze usprawnienia.

6. W liście otwartym z dnia 16 grudnia 2008 r. skarżący z zadowoleniem przyjął postępy poczynione w ujawnianiu informacji o członkostwie w grupach ekspertów i uznał cel Komisji, jakim jest opublikowanie wszystkich nazwisk przed styczniem 2009 r. Wskazała jednak, że w przypadku dwóch trzecich grup nadal brakuje podstawowych informacji. Skarżący zwrócił się do Komisji o wyjaśnienie następujących kwestii poruszonych w piśmie: Po pierwsze, skarżący argumentował, że członkostwo w grupie ekspertów powinno być uzależnione od ujawnienia nazwiska eksperta, a w interesie przejrzystości poufność powinna mieć zastosowanie wyłącznie w wyjątkowych przypadkach. Po drugie, skarżący zwrócił się o potwierdzenie, że do grup ekspertów mają zastosowanie minimalne standardy komunikacji konsultacyjnej oraz wytyczne w sprawie gromadzenia i wykorzystywania wiedzy fachowej. Po trzecie, skarżący zwrócił się do Komisji o opinię w sprawie zgodności niektórych grup z powyższymi komunikatami [4]. Po czwarte, skarżący wyraził zaniepokojenie stwierdzeniem Komisji, że „jakość wiedzy specjalistycznej przeważa nad reprezentacją interesów” oraz że „poziom i jakość poszczególnych ekspertów prezentowanych na każdym spotkaniu jest często ważniejsza niż liczba ekspertów reprezentujących różne interesy”. Zdaniem skarżącego wyjaśnia to, dlaczego skład grup ekspertów jest niewystarczająco zróżnicowany, aby zapewnić reprezentację „różnic w podejściu naukowym”. Brakowało „różnych rodzajów wiedzy fachowej i różnych powiązań instytucjonalnych”, takich jak uniwersytety i organizacje interesu publicznego, natomiast jedynie przedsiębiorstwa mające bezpośredni interes finansowy w niektórych obszarach polityki UE są proszone o przekazanie Komisji odpowiedniej wiedzy fachowej. Po piąte, skarżący wyraził zaniepokojenie stwierdzeniem Komisji, że liczba organizacji w ramach grupy ekspertów nie wpływa na równowagę interesów, i wyjaśnił, że liczba przypadków, w których reprezentowany jest konkretny pogląd, może wpływać na podejmowanie decyzji w ramach grupy. Ponadto skarżący nie zgodził się z propozycją, aby zasady horyzontalne dotyczące grup ekspertów zapewniały przejrzystość. W związku z tym z zadowoleniem przyjął fakt, że przepisy te podlegają ocenie. Ponadto skarżący wyraził przekonanie, że Komisja powinna wprowadzić otwarty, przejrzysty i pluralistyczny proces wyboru członków grupy ekspertów.

7. W dniu 9 marca 2009 r. Komisja poinformowała skarżącego, że chociaż formalnie nie otrzymała pisma z dnia 16 grudnia 2008 r., pismo to zostało załączone do pytania poselskiego E-7074/08. Komisja uznała, że odpowiedź przewodniczącego Komisji na to pytanie z dnia 6 marca 2009 r. dotyczyła większości kwestii poruszonych w niniejszym piśmie. Komisja poinformowała również skarżącego, że publiczny rejestr grup ekspertów został ukończony w styczniu 2009 r.

8. Odpowiedź Komisji na pytanie poselskie E-7074/08 jest następująca. Jeżeli chodzi o ujawnianie nazwisk ekspertów, Komisja zasadniczo stwierdziła, że członkowie, którzy sprzeciwiają się publikacji, muszą przedstawić uzasadnione powody, a jeżeli tego nie zrobią, takie osoby nie mogą już być członkami grup ekspertów. Jeżeli chodzi o stosowanie komunikatu w sprawie minimalnych standardów konsultacji, Komisja potwierdziła, że mają one zastosowanie do grup ekspertów zaangażowanych na różnych etapach cyklu kształtowania polityki, ale nie są istotne, gdy grupy ekspertów zajmują się kwestiami czysto technicznymi. Jeżeli chodzi o zgodność sześciu grup ekspertów wymienionych przez skarżącego w piśmie z dnia 16 grudnia 2008 r. z odpowiednimi komunikatami, Komisja stwierdziła, że miało to miejsce w przypadku pięciu z nich, podczas gdy jedna grupa nie spotkała się od 2004 r. Komisja odrzuciła twierdzenie, że istnieje kompromis między jakością wiedzy fachowej a różnorodnością punktów widzenia. Komisja broniła swojego poprzedniego stwierdzenia, że „liczba organizacji nie jest uznawana za punkt odniesienia dla równowagi interesów”. Wreszcie Komisja stwierdziła, że nie uważa za konieczne opracowania ogólnych kryteriów wyboru. Wybór ekspertów, w przypadku gdy Komisja stara się uzyskać najlepszą dostępną wiedzę fachową i zapewnić zrównoważoną reprezentację wchodzących w grę interesów, może zależeć od szeregu czynników, takich jak dana dziedzina i mandat grupy. W przypadku konieczności powołania ekspertów w tych grupach Komisja określa kryteria wyboru w zaproszeniu do składania wniosków.

9. Pismem z dnia 31 lipca 2009 r. skarżący wystosował do Komisji pismo, w którym skarżył się na fakt, że „Komisja nie zapewnia odpowiedniej przejrzystości w odniesieniu do składu grup ekspertów i nie podjęła wystarczających działań w celu zaradzenia niezrównoważonemu składowi niektórych grup ekspertów”. W szczególności skarżący zakwestionował stanowisko Komisji przedstawione we wcześniejszej korespondencji oraz odpowiedź Komisji na pytanie poselskie E-7074/08 w następujący sposób: (i) ujawnianie informacji o członkostwie w grupach ekspertów nie jest kompletne; (ii) minimalne standardy komunikacji konsultacyjnej mają zastosowanie do grup ekspertów zajmujących się kwestiami technicznymi; (iii) niektóre grupy ekspertów zdominowane przez branżę nie stosują się do odpowiednich komunikatów; (iv) konieczne jest przyjęcie nowych kryteriów wyboru grup ekspertów; (v) należy opublikować powody, dla których członkowie grupy ekspertów są wyłączeni z ujawniania informacji; oraz (vi) przedstawiciele przedsiębiorstw i lobbyści nie mogą uczestniczyć „w charakterze osobistym”. Skarżący zwrócił się do Komisji o podjęcie działań zgodnych z jego powyższymi poglądami.

10. Pismem z dnia 23 października 2009 r. Komisja odpowiedziała skarżącemu, podziękowała mu za spotkanie z Komisją w dniu 22 września 2009 r. w celu przeprowadzenia nieformalnej dyskusji i odniosła się do kwestii poruszonych przez skarżącego w piśmie w kolejności, w jakiej zostały one przedstawione.

(i) Jeżeli chodzi o ujawnienie informacji o członkostwie w rejestrze grup ekspertów, Komisja broniła swojego oświadczenia, że obecnie ujawniane są pełne informacje. W szczególności Komisja wyjaśniła, że w piśmie skarżącego wskazano 103 grupy. W rzeczywistości 44 z nich składa się wyłącznie z organów krajowych, a eksperci uczestniczący w posiedzeniach grup ekspertów nie są mianowani w sposób mianujący. W takich przypadkach wystarczy wskazanie organu krajowego. W odniesieniu do 38 innych grup Komisja podziękowała skarżącemu za zwrócenie uwagi na błędy rzeczowe w rejestrze, które od tego czasu zostały skorygowane. Przypisała błędy ogromnej ilości informacji i ograniczonym dostępnym zasobom oraz zobowiązała się do poprawy informacji na temat grup ekspertów. W 20 przypadkach Komisja uznała, że zarzuty skarżącego nie były uzasadnione, albo dlatego, że wykaz został faktycznie dostarczony, albo „ponieważ informacje zawarte w rejestrze nie pozwalają stwierdzić, że członkowie reprezentują przemysł, w związku z czym nie należy podawać nazw członków z przemysłu.” W odniesieniu do pozostałej grupy Komisja przyznała, że wykaz nie został do niej dostarczony. Informacje dotyczące tej grupy usunięto z rejestru, ponieważ „wydawało się, że nie jest to prawdziwa grupa ekspertów, lecz raczej seria jednorazowych spotkań”.

(ii) Jeżeli chodzi o stosowanie komunikatu w sprawie minimalnych standardów konsultacji, Komisja stwierdziła, że ma on zastosowanie tylko wtedy, gdy Komisja pragnie uzyskać wkład zainteresowanych stron w kształtowanie polityki przed podjęciem decyzji przez Komisję i podczas konsultacji w sprawie głównych inicjatyw politycznych. Komunikat mógłby mieć zastosowanie do „grup ekspertów zajmujących się kwestiami, które nie są częścią cyklu kształtowania polityki, pod warunkiem że są one dostosowane do zadań do wykonania”.

(iii) Jeżeli chodzi o skład grup ekspertów, Komisja stwierdziła, że „członkostwo w grupach ekspertów zależy przede wszystkim od mandatu/zadań grupy oraz wymaganej specjalistycznej wiedzy. W przypadku gdy to Komisja mianuje ekspertów we własnym imieniu, wyboru dokonuje się, w szczególności w drodze zaproszenia do składania wniosków. Czasami skład grup ekspertów jest ustalany przez prawodawcę. Ponadto grupy ekspertów są tylko jednym ze sposobów gromadzenia wiedzy fachowej w celu uzyskania opinii zainteresowanych stron. Prace grup ekspertów są często uzupełniane innymi instrumentami i procesami, takimi jak badania, konsultacje publiczne, agencje europejskie, zielone księgi i wysłuchania. W związku z tym stopień ogólnego uczestnictwa i zaangażowania zainteresowanych stron w danej sprawie należy oceniać w świetle wszystkich inicjatyw podejmowanych przez Komisję, a nie tylko poprzez analizę składu poszczególnych grup ekspertów”.

(iv) Jeżeli chodzi o opracowanie ogólnych kryteriów wyboru członków grup ekspertów, Komisja podkreśliła, że „wybór ekspertów zależy od szeregu różnych czynników, takich jak dziedzina, której to dotyczy, mandat grupy, wymagana konkretna wiedza fachowa, a także ewentualne procedury wyboru, które mogą zostać ustalone przez prawodawcę przy ustanawianiu grup ekspertów. Kiedy to Komisja mianuje ekspertów we własnym imieniu, zawsze staramy się zorganizować proces selekcji w taki sposób, aby zagwarantować wysoki poziom wiedzy fachowej oraz, w miarę możliwości, równowagę geograficzną i równowagę płci, unikając przy tym wszelkich konfliktów interesów. Jak już wskazano, wyboru dokonuje się między innymi w drodze zaproszeń do składania wniosków. Komisja stwierdziła, że jest zaangażowana w zwiększanie przejrzystości i rozważy dalsze kroki w kierunku poprawy mających zastosowanie procedur wyboru przy aktualizacji ram dotyczących grup ekspertów.

(v) W odniesieniu do publikacji w rejestrze liczby ekspertów z każdej grupy oraz powodów, dla których niektóre nazwiska nie zostały podane, Komisja wyjaśniła, że odstępstwo od publikacji może zostać przyznane tylko wtedy, gdy ujawnienie nazwiska eksperta mogłoby zagrozić jego bezpieczeństwu lub integralności lub nadmiernie naruszyć jego prywatność. Jeżeli konkretny powód zachowania anonimowości zostanie opublikowany w rejestrze, istnieje ryzyko, że dana osoba zostanie zidentyfikowana, co może naruszyć prywatność i dane osobowe eksperta.

(vi) W odniesieniu do kwestii udziału przedstawicieli branży we własnym imieniu Komisja podkreśliła znaczenie szczególnej wiedzy fachowej wymaganej przez grupę ekspertów, która może uzasadniać udział członka z branży. Gdy tacy eksperci są powoływani we własnym imieniu, "są zobowiązani do podpisania pisemnego oświadczenia o działaniu w interesie publicznym, wraz z oświadczeniem, czy istnieje interes, który mógłby naruszyć ich niezależność. Jeżeli eksperci odmówią podpisania tych oświadczeń, zostaną wykluczeni z grup ekspertów”. Następnie Komisja przeanalizowała rolę grup ekspertów jako forów dyskusji i burzy mózgów, których głównym zadaniem jest zapewnienie Komisji specjalistycznej wiedzy na wysokim poziomie. Dodała jednak, że pozostaje w pełni niezależna przy proponowaniu nowej polityki lub środka. Jeżeli chodzi o publikację wszystkich deklaracji dotyczących interesu publicznego i konfliktu interesów, Komisja wyjaśniła, że nie byłoby to przydatne, ponieważ w wielu przypadkach odpowiednie dokumenty są jedynie podpisanymi standardowymi deklaracjami. Jeżeli dana osoba jest zainteresowana konkretną treścią tych oświadczeń, może złożyć wniosek o dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia 1049/2001.

11. W załączniku do pisma Komisja przedstawiła szczegółowe informacje dotyczące poszczególnych grup ekspertów wymienionych w piśmie skarżącego. Dotyczą one sześciu grup zarządzanych przez DG ds. Przedsiębiorstw, dwóch grup zarządzanych przez DG ds. Badań Naukowych, dwóch grup zarządzanych przez DG ds. Rynku Wewnętrznego, jednej grupy zarządzanej przez DG ds. Środowiska, jednej grupy zarządzanej przez DG ds. Społeczeństwa Informacyjnego i jednej zarządzanej przez DG ds. Transportu i Energii.

12. W listopadzie 2009 r. skarżący opublikował sprawozdanie zatytułowane „A Captive Commission: rola sektora finansowego w kształtowaniu regulacji UE”. Podsumowując, w sprawozdaniu krytykuje się skład grup ekspertów doradzających Komisji w dziedzinie regulacji finansowych. Zdaniem skarżącego rzekomo jednostronny wkład, jaki Komisja otrzymała od grup ekspertów zdominowanych przez sektor finansowy, „bezpośrednio przyczynił się do obecnej niestabilności finansowej”.

13. W piśmie z dnia 18 lutego 2010 r. skierowanym do komisarza odpowiedzialnego za rynek wewnętrzny i usługi skarżący wskazał osiem grup, których członkostwo sprzyjało sektorowi przedsiębiorstw finansowych, o których mowa w badaniu z listopada 2009 r., i dodał niedawno utworzoną grupę .. Skarżący powtórzył swoją opinię, że grupy te nie przestrzegają wytycznych dotyczących gromadzenia i wykorzystywania wiedzy fachowej oraz komunikatu w sprawie minimalnych standardów konsultacji, i zwrócił się o spotkanie w celu omówienia konkretnych kroków, które Komisja zamierza podjąć, aby zagwarantować zrównoważoną reprezentację.

14. W dniu 28 lipca 2010 r. skarżący złożył niniejszą skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

15. W swojej skardze skarżący przedstawił następujące zarzuty i twierdzenia:

Zarzuty

(1) Komisja nie przedstawiła kompletnego rejestru grup ekspertów.

Na poparcie tego zarzutu skarżący twierdzi, że skład szeregu grup ekspertów pozostaje niejasny. Ponadto istnieją grupy ekspertów, które w ogóle nie są ujęte w rejestrze.

(2) Komisja nie zagwarantowała odpowiedniej przejrzystości w działaniu grup ekspertów.

Na poparcie tego zarzutu skarżący twierdzi, że (i) Komisja nie dostarcza opinii publicznej informacji niezbędnych do oceny ogólnego udziału i zaangażowania zainteresowanych stron w danej sprawie; (ii) Komisja nie publikuje kompleksowego przeglądu posiedzeń i nie posiada strony internetowej zawierającej wszystkie działania konsultacyjne i poszukiwawcze wiedzy fachowej w odniesieniu do różnych inicjatyw politycznych i ustawodawczych oraz (iii) w przypadku zdecydowanej większości grup ekspertów porządki obrad i protokoły nie są dostępne w internecie za pośrednictwem linków z rejestru grup ekspertów do odpowiednich stron internetowych danej dyrekcji generalnej.

(3) Komisja nie przyjęła jednakowo najlepszych praktyk dotyczących przedstawicieli przemysłu, którzy są powoływani do grup ekspertów we własnym imieniu.

Na poparcie tego zarzutu skarżący twierdzi, że (i) Komisja nie uwzględnia w odpowiedni sposób potencjalnego konfliktu interesów przedstawicieli przemysłu działających we własnym imieniu; (ii) że (potencjalnego) konfliktu interesów nie można zrównoważyć deklaracją zaangażowania na rzecz interesu publicznego.

(4) Komisja nie przedstawiła przekonujących powodów, dla których nie opracowała ogólnych kryteriów wyboru członków grup ekspertów.

Na poparcie tego zarzutu skarżący twierdzi, że obecny proces wyboru jest niezgodny z wytycznymi dotyczącymi gromadzenia i wykorzystywania wiedzy fachowej oraz z komunikatem w sprawie minimalnych standardów konsultacji.

(5) Komisja nie zapewniła zrównoważonego składu grup ekspertów.

Na poparcie tego zarzutu skarżący twierdzi, że w większości grup ekspertów wskazanych przez skarżącego większość stanowią przedstawiciele przemysłu, podczas gdy wszystkie inne zainteresowane strony, takie jak grupy konsumentów, pracownicy akademiccy i społeczeństwo obywatelskie, są niedostatecznie reprezentowane.

Roszczenia

(1) Komisja powinna uzupełnić swój rejestr grup ekspertów, dopilnowując, aby obejmował on wszystkich ekspertów i wszystkie grupy ekspertów.

(2) Komisja powinna zapewnić odpowiednią przejrzystość prac grup ekspertów poprzez publikowanie informacji o odbytych spotkaniach oraz udostępnianie odnośników do porządków obrad i protokołów oraz innych istotnych informacji, takich jak oświadczenia o braku konfliktu interesów i oświadczenia o braku konfliktu interesów.

(3) Komisja powinna konsekwentnie stosować we wszystkich innych dyrekcjach generalnych zasadę zawartą w wytycznych DG SANCO dotyczących konfliktu interesów, zgodnie z którą osoba, o której wiadomo, że pracuje dla organizacji mającej żywotny interes w danej kwestii politycznej, nie powinna być wyznaczana do udzielania porad Komisji.

(4) Komisja powinna opracować i opublikować ogólne kryteria wyboru członków grup ekspertów.

(5) Komisja powinna zająć się kwestią niezrównoważonego składu grup ekspertów.

W przedmiocie dochodzenia

16. Skarga została przekazana przewodniczącemu Komisji do zaopiniowania. Opinia Komisji z dnia 22 lutego 2011 r. została przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag. Skarżący przedstawił uwagi w dniu 31 maja 2011 r.

17. W dniu 27 czerwca 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Komisji propozycję polubownego rozwiązania, na którą Komisja odpowiedziała w dniu 30 października 2013 r. Odpowiedź Komisji została przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag. W ramach uwag skarżący przedstawił w dniu 6 listopada 2013 r. sprawozdanie z listopada 2013 r. zatytułowane „Rok niespełnionych obietnic – duże przedsiębiorstwa nadal odpowiadają za grupy ekspertów UE pomimo zobowiązania do przeprowadzenia reform”, którego skarżący jest współautorem.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwagi wstępne

18. Obecne dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy niektórych aspektów składu, funkcjonowania i przejrzystości grup ekspertów Komisji. Artykuł 2 zasad horyzontalnych dotyczących grup ekspertów Komisji [5] zawiera następującą definicję grupy ekspertów Komisji:

"1)"grupa ekspertów Komisji" (zwana dalej "grupą ekspertów") oznacza jednostkę konsultacyjną utworzoną przez Komisję lub jej służby w celu zapewnienia im doradztwa i wiedzy fachowej, jak określono w art. 3, która składa się z co najmniej sześciu członków i przewiduje się, że spotka się więcej niż jeden raz.

(2) "Formalna grupa ekspertów" oznacza grupę ekspertów ustanowioną decyzją Komisji.

3) "nieformalna grupa ekspertów" oznacza grupę ekspertów utworzoną przez służby Komisji za zgodą Sekretariatu Generalnego.";

Ponadto art. 2 ust. 4 zasad horyzontalnych dotyczących grup ekspertów Komisji zawiera następującą definicję innych podobnych podmiotów:

»Inny podobny podmiot« oznacza podmiot doradczy, który nie został utworzony przez Komisję ani jej służby, którego rola jest taka sama jak rola określona w zasadzie 3 lub do niej podobna i w odniesieniu do którego służby Komisji zapewniają zarządzanie administracyjne i finansowe.”;

Artykuł 3 zasad horyzontalnych dotyczących grup ekspertów Komisji określa rolę grup ekspertów w następujący sposób:

„Rola grup ekspertów polega na zapewnianiu Komisji i jej służbom doradztwa i wiedzy fachowej w odniesieniu do:

(1) przygotowywanie wniosków legislacyjnych i inicjatyw politycznych w ramach prawa inicjatywy Komisji;

2) przygotowanie aktów delegowanych;

(3) wdrażania obowiązujących przepisów, programów i polityk Unii, a także koordynacji i współpracy z państwami członkowskimi i zainteresowanymi stronami w tym zakresie.";

Do celów niniejszego dochodzenia Rzecznik uznaje odniesienie do „grup ekspertów” w zarzutach i wnioskach przedstawionych przez skarżącego za obejmujące formalne i nieformalne grupy ekspertów Komisji, a także inne podobne podmioty.

19. W swoich uwagach dotyczących opinii Komisji skarżący uznał, że obecnie istnieje ponad 100 niezrównoważonych grup ekspertów, w wyniku których polityka UE służy wąskiemu interesowi, a nie wspólnemu interesowi obywateli UE. Według skarżącego zostało to na przykład podkreślone przez niewystarczającą regulację rynków finansowych i osłabienie polityki ochrony środowiska, co zagraża źródłom utrzymania obywateli w UE i w państwach trzecich.

20. Aby uniknąć nieporozumień, Rzecznik przypomina, że niniejsze dochodzenie dotyczy pewnych aspektów dotyczących składu, funkcjonowania i przejrzystości grup ekspertów Komisji. Dochodzenie nie dotyczy natomiast treści polityk Komisji, które zostały wcześniej rozpatrzone przez grupy ekspertów, ani porad udzielonych Komisji przez grupy ekspertów. Rzecznik nie ma zatem obowiązku uwzględniania w swojej ocenie wyników prac grup ekspertów.

21. W swojej opinii Komisja wskazała, że zarówno zasady i wytyczne dotyczące gromadzenia i wykorzystywania wiedzy fachowej, jak i komunikat w sprawie minimalnych standardów konsultacji odnoszą się przede wszystkim do cyklu kształtowania polityki. Zgodnie z wcześniejszą korespondencją ze skarżącym Komisja potwierdziła jednak, że komunikaty te mogą mieć również zastosowanie do grup ekspertów zajmujących się kwestiami, które nie są częścią cyklu kształtowania polityki, „pod warunkiem że są one dostosowane do zadań, które mają być realizowane”. Rzecznik uważa, że to ostatnie zastrzeżenie jest wyjątkowo niejasne i wydaje się pozostawiać Komisji nieograniczoną swobodę w zakresie stosowania komunikatów w niektórych obszarach. Chociaż skarżący nie poruszył tej kwestii w swoich zarzutach, wielokrotnie się do nich odwoływał. Biorąc pod uwagę, że kwestia stosowania wspomnianych komunikatów jest nierozerwalnie związana z zarzutami i twierdzeniami, które mają zostać zbadane w niniejszej sprawie, Rzecznik Praw Obywatelskich uwzględniła ten aspekt w swojej propozycji polubownego rozwiązania (zob. pkt 144 poniżej).

Ramy prawne

22. Jeżeli chodzi o przepisy i zasady dotyczące oceny niniejszej skargi przez Rzecznika Praw Obywatelskich, odsyła się do następujących przepisów.

23. Artykuł 9 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) ma następujące brzmienie:

„We wszystkich swoich działaniach Unia przestrzega zasady równości swoich obywateli, którzy są traktowani z jednakową uwagą przez jej instytucje, organy i jednostki organizacyjne. ...”

24. Artykuł 11 TUE ma następujące brzmienie:

„1. Instytucje, za pomocą odpowiednich środków, umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich obszarach działania Unii.

2. Instytucje prowadzą otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim.

3. Komisja Europejska prowadzi szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii.

25. Artykuł 6 ust. 2 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego [6] stanowi, że „podejmując decyzje, urzędnik przestrzega właściwej równowagi między interesami osób prywatnych a ogólnym interesem publicznym”.

26. Art. 9 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego stanowi, że „podejmując decyzje, urzędnik bierze pod uwagę istotne czynniki i przypisuje każdemu z nich odpowiednią wagę w decyzji, wykluczając wszelkie nieistotne elementy z rozpatrzenia”.

27. Komunikat Komisji z 2005 r. pt. „Ramy grup ekspertów Komisji: Zasady horyzontalne i rejestr publiczny"[7] (zwane dalej "zasadami ramowymi z 2005 r.") przewiduje "zasady horyzontalne inimum"regulujące między innymi skład i powoływanie członków grup ekspertów, a także ich funkcjonowanie. Przewidziano w nim również uruchomienie publicznego rejestru grup ekspertów.

28. Komunikat Komisji z 2010 r. pt. „Ramy grup ekspertów Komisji: Zasady horyzontalne i rejestr publiczny”[8] (zwane dalej „zasadami ramowymi z 2010 r.”), wraz z dokumentem roboczym służb Komisji [9], mają na celu uproszczenie i wyjaśnienie przepisów wprowadzonych zasadami ramowymi z 2005 r. i przewidują „zasady horyzontalne dla grup ekspertów Komisji”. Towarzyszący dokument roboczy służb Komisji zawiera:

zarys głównych cech rejestru grup ekspertów Komisji i innych podobnych podmiotów (załącznik I);

standardową decyzję Komisji ustanawiającą grupę ekspertów (załącznik II);

standardowe zaproszenie do zgłaszania kandydatur dotyczące wyboru ekspertów powołanych we własnym imieniu (załącznik III); oraz

standardowy regulamin wewnętrzny grupy ekspertów (załącznik IV).

29. Komunikat Komisji z 2002 r. "W kierunku wzmocnionej kultury konsultacji i dialogu - Ogólne zasady i minimalne standardy konsultacji Komisji z zainteresowanymi stronami"[10] ("Komunikat w sprawie minimalnych standardów konsultacji") określa szereg ogólnych zasad, które powinny regulować stosunki Komisji z zainteresowanymi stronami oraz określa zestaw minimalnych standardów procesu konsultacji Komisji.

30. Komunikat Komisji z 2002 r. w sprawie gromadzenia i wykorzystywania wiedzy specjalistycznej przez Komisję: Zasady i wytyczne"[11] ("Wytyczne dotyczące gromadzenia i wykorzystywania wiedzy specjalistycznej") mają na celu określenie i promowanie dobrych praktyk w zakresie gromadzenia i wykorzystywania wiedzy specjalistycznej na wszystkich etapach kształtowania polityki przez Komisję.

31. Europejska inicjatywa na rzecz przejrzystości [12] obejmuje uruchomienie baz danych zawierających informacje na temat organów konsultacyjnych i grup ekspertów doradzających Komisji i ma na celu szeroko zakrojone konsultacje z zainteresowanymi stronami oraz dogłębne oceny skutków przed przedstawieniem wniosków ustawodawczych.

32. W białej księdze w sprawie sprawowania rządów w Europie [13] za priorytet uznano a) ustanowienie i opublikowanie minimalnych standardów konsultacji w sprawie polityki UE; b) tworzenie porozumień partnerskich wykraczających poza minimalne standardy w wybranych obszarach oraz c) zobowiązanie Komisji do dodatkowych konsultacji w zamian za większe gwarancje otwartości i reprezentatywności konsultowanych organizacji.

A. Zarzut niekompletnego rejestru i powiązane roszczenie

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

33. Skarżący twierdził, że Komisja nie dostarczyła kompletnego rejestru grup ekspertów. Na poparcie tego zarzutu skarżący argumentował, że skład szeregu grup ekspertów pozostaje niejasny. Ponadto istnieją grupy ekspertów, które w ogóle nie są ujęte w rejestrze. Skarżący twierdził, że Komisja powinna uzupełnić swój rejestr grup ekspertów, dopilnowując, aby obejmował on wszystkich ekspertów i wszystkie grupy ekspertów.

34. W swojej opinii Komisja odniosła się do ogromnych wysiłków, jakie poczyniła w celu zapewnienia przejrzystości w odniesieniu do grup ekspertów. Po przyjęciu ram z 2005 r. w październiku 2005 r. uruchomiono internetowy publiczny rejestr grup ekspertów. Chociaż rejestr był regularnie aktualizowany, nie zawsze można było uniknąć błędów rzeczowych lub opóźnień w jego aktualizacji.

35. Komisja stwierdziła, że ramy z 2010 r. stanowiły podstawę do uruchomienia nowej i dokładniejszej wersji rejestru w grudniu 2010 r. Od 2007 r. Komisja stopniowo publikowała nazwiska członków grupy ekspertów. Podczas gdy ramy z 2005 r. przewidywały jedynie publikację w odniesieniu do formalnych grup ekspertów, Komisja wykroczyła poza to zobowiązanie, udostępniając również istotne informacje dotyczące grup nieformalnych. Komisja stwierdziła następnie, że „ujawnienie informacji o członkostwie grup ekspertów w rejestrze zostało zakończone w styczniu 2009 r. W związku z tym zasadniczo dostępne są nazwiska wszystkich członków grup ekspertów.„W świetle tych okoliczności Komisja uznała, że rejestr jest kompletny, i stwierdziła, że jest w pełni zaangażowana w zapewnienie, aby wszystkie grupy ekspertów i wszyscy członkowie grup byli ujawniani oraz aby odpowiednie informacje były regularnie aktualizowane. Komisja stwierdziła również, że nowa wersja rejestru zwiększyła przejrzystość i wskazała, że „przejście ze starej do nowej wersji rejestru jest nadal w toku, w związku z czym niektóre dane nadal wymagają zatwierdzenia; przejście powinno zostać zakończone w ciągu najbliższych kilku miesięcy”.

36. Komisja dodała, że – jak wyjaśniła we wcześniejszej korespondencji ze skarżącym – rodzaj informacji publikowanych w rejestrze zależał od członkostwa w grupie. W ten sposób opublikowała indywidualne nazwiska ", gdy członkowie są mianowani w sposób mianujący". Jeżeli jednak członkami są organizacje lub państwa członkowskie, należy opublikować nazwy organizacji lub zainteresowanych państw członkowskich, biorąc pod uwagę, że te, a nie osoby je reprezentujące, należy uznać za członków grupy. Niemniej jednak Komisja stwierdziła, że czasami wykracza ona poza to rozwiązanie i publikuje również indywidualne nazwiska przedstawicieli. Komisja wskazała ponadto, że w przypadku państw członkowskich często publikuje nazwy zainteresowanych organów państw członkowskich. Komisja odniosła się również do załącznika zawierającego szczegółowe informacje na temat kilku grup ekspertów zarządzanych przez następujące dyrekcje generalne: DG ds. Przedsiębiorstw, DG ds. Rolnictwa, DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług, DG ds. Badań Naukowych, DG ds. Społeczeństwa Informacyjnego, DG ds. Zdrowia i Konsumentów, DG ds. Mobilności i Transportu, DG ds. Podatków i Unii Celnej, DG ds. Środowiska, DG ds. Energii, DG ds. Polityki Regionalnej, DG ds. Eurostatu oraz DG ds. Gospodarczych i Finansowych.

37. W swoich uwagach skarżący stwierdził, że Komisja złożyła sprzeczne oświadczenia dotyczące kompletności rejestru. Chociaż Komisja stwierdziła, że uważa rejestr za kompletny, wskazała jednocześnie, że przejście ze starego do nowego rejestru jest w toku i nadal wymaga zatwierdzenia odpowiednich danych, aby było kompletne. W tym kontekście skarżący zwrócił uwagę na komunikat pojawiający się przy dostępie do rejestru o następującej treści: „Rejestr jest obecnie odbudowywany i nie obejmuje wszystkich grup ekspertów Komisji i innych podobnych podmiotów.” W tym kontekście skarżący stwierdził, że Komisja nie powinna uznawać rejestru za kompletny. Skarżący odniósł się również do oświadczeń złożonych na spotkaniu z Sekretariatem Generalnym Komisji, podczas którego, według skarżącego, stwierdzono, że rejestr nigdy nie będzie w 100% kompletny, w szczególności biorąc pod uwagę wahania w tworzeniu i zamykaniu grup. Skarżący nalegał jednak, aby obowiązujące przepisy wymagały pełnej przejrzystości. Rejestr, który nie byłby w 100% kompletny lub w pełni wiarygodny, stanowiłby zatem przypadek niewłaściwego administrowania.

38. Skarżący stwierdził również, że w załączniku do opinii Komisji wymieniono niektóre grupy ekspertów (np. CARS 21 i CESAME2), których wraz z szeregiem innych grup nie można znaleźć w rejestrze. Ponadto z rejestru nie wynikało jasno, czy niektóre grupy, takie jak na przykład Grupa Doradcza ds. Konkurencyjności w dziedzinie Biotechnologii, zostały rozwiązane, czy też były po prostu nieaktywne.

39. Ponadto nie ujawniono w ogóle składu grupy ekspertów zatytułowanej „Propriété industrielle”. Ponadto informacje zawarte w rejestrze dotyczące liczby członków grup ekspertów zarządzanych przez DG ds. Rolnictwa nie odpowiadały podziałowi mandatów przewidzianemu w decyzji 2004/391/WE.

40. Skarżący uznał również, że informacje zawarte w rejestrze dotyczące charakteru podmiotów, z których pochodzą członkowie grupy ekspertów, są mylące. Na przykład skarżący stwierdził, że grupy lobbingowe były czasami określane jako organizacje pozarządowe lub organizacje międzynarodowe, podczas gdy uniwersytet uznano za należący do kategorii „przedsiębiorstwa”. Zdaniem skarżącego niespójności te uniemożliwiłyby społeczeństwu ocenę i kontrolę składu grup ekspertów. Skarżący stwierdził zatem, że Komisja powinna wprowadzić wspólne podejście do kategoryzacji grup interesów.

41. Skarżący przypomniał, że Sekretariat Generalny Komisji musi zatwierdzić utworzenie grup ekspertów. Stwierdziła, że takie zatwierdzenie należy uznać za ważne, a członkowie powinni być upoważnieni do udziału w posiedzeniach tylko wtedy, gdy wszystkie istotne informacje na temat grupy zostały umieszczone w rejestrze w ciągu jednego miesiąca od utworzenia grupy. Zdaniem skarżącego jest oczywiście niedopuszczalne, że grupa ekspertów, taka jak CARS21, nie została jeszcze wpisana do rejestru, mimo że została utworzona sześć miesięcy temu. Skarżący stwierdził również, że Komisja powinna wyraźnie ogłosić moment, w którym przekazanie danych jest kompletne, i „[t] tutaj nie byłoby wymówki po tym punkcie, aby nie włączać wszystkich grup ekspertów” do rejestru. Skarżący uznał również, że wyszukiwarki rejestru nie działają prawidłowo, i zasugerował, aby wszystkie dostępne informacje były umieszczane w jednej bazie danych, a nie w ogromnej liczbie różnych baz danych.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji polubownego rozwiązania

Uwaga wstępna

42. W swoich uwagach dotyczących opinii Komisji skarżący uznał, że stwierdzenia Komisji, zgodnie z którymi rejestr jest kompletny, są nieprawidłowe i należy je uznać za przypadek niewłaściwego administrowania. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomniał, że zarzut w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy rejestr jest kompletny, ale nie dotyczy tego, czy oświadczenia Komisji w tym zakresie są prawidłowe. Rzecznik Praw Obywatelskich musiał zatem przeanalizować, czy zarzut skarżącego, że Komisja nie dostarczyła kompletnego rejestru, jest zasadny. Czyniąc to, musiała ona uwzględnić oświadczenia złożone przez Komisję w toku dochodzenia i, przynajmniej w sposób dorozumiany, wypowiedzieć się na ich temat. Poza tym Rzecznik uznał jednak, że uwzględnienie w niniejszym dochodzeniu kwestii, czy Komisja złożyła prawidłowe oświadczenia w tym zakresie, nie byłoby użytecznym celem.

43. Skarżący argumentował również, że skład wielu grup jest niejasny, biorąc pod uwagę, że powiązania członków pełniących służbę we własnym imieniu nie są ujawniane. Tak jest na przykład w przypadku „grupy ekspertów ds. prawa upadłościowego” i „Europejskiego Forum Ładu Korporacyjnego”. Biorąc pod uwagę, że skarżący przedstawił osobny zarzut dotyczący powołania ekspertów we własnym imieniu, Rzecznik rozpatrzył tę kwestię w kontekście badania tego zarzutu.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

44. Art. 1 ust. 2 TUE przewiduje, że decyzje powinny być podejmowane z jak największym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywatela. Wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego zasada przejrzystości nabrała dalszego rozmachu i na mocy art. 11 TUE, który między innymi zobowiązuje instytucje UE do prowadzenia otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim, zyskała dodatkowe uznanie jako zasadniczy element demokratycznych zasad rządzących działaniami Unii. Ponadto w art. 15 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) wyraźnie powiązano to, co przekształciło się w ogólną zasadę prawa Unii, z pracą instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Ponadto wiąże przejrzystość z podwójnym celem, jakim jest promowanie dobrych rządów i zapewnienie udziału społeczeństwa obywatelskiego.

45. W komunikacie w sprawie minimalnych standardów konsultacji przyjętym w 2002 r. Komisja uznała już, że „aby proces konsultacji był konstruktywny i wiarygodny, konieczne jest określenie, kto uczestniczył w tych procesach.” Z komunikatu tego wynika, że proces konsultacji powinien zatem jasno określać, z kim prowadzone są konsultacje i jakie interesy reprezentują konsultowane strony, aby umożliwić, między innymi, zainteresowanej społeczności ocenę jego inkluzywności. Dzięki ramom z 2005 r. obowiązki Komisji w zakresie przejrzystości zostały dodatkowo wzmocnione poprzez utworzenie rejestru i wprowadzenie wymogu „maksymalnej przejrzystości” w odniesieniu do formalnych grup ekspertów Komisji. W dokumencie roboczym służb Komisji [14] towarzyszącym ramom z 2010 r. upoważniono Sekretariat Generalny Komisji do dalszego zarządzania rejestrem na podstawie danych zakodowanych przez służby Komisji i w ścisłej współpracy z nimi. Dokument ten stanowi ponadto, co następuje: „W celu zapewnienia przejrzystości istotne jest, aby informacje udostępniane w rejestrze były w pełni wiarygodne. Wszystkie służby powinny regularnie aktualizować dane.

46. Z tego krótkiego przeglądu komunikatów Komisji w kontekście zasady przejrzystości wynika, że Komisja podjęła jasne i jednoznaczne zobowiązanie do stworzenia kompletnego i wiarygodnego rejestru. W związku z tym obywatele mogą zasadnie oczekiwać, że informacje udostępniane w rejestrze są wiarygodne oraz że wszelkie zmiany zachodzące w trakcie istnienia i funkcjonowania grupy ekspertów zostaną wpisane do rejestru w odpowiednim czasie.

47. Chociaż skarżący uznał, że rejestr zawiera luki w odniesieniu do niektórych grup, ale także w odniesieniu do członkostwa w grupach już umieszczonych w wykazie, Komisja w swojej opinii uznała, że rejestr jest kompletny, ale utrzymywała również, że przejście jest nadal w toku. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że uwagi Komisji na temat stanu rejestru w momencie przedkładania opinii nie są łatwe do pogodzenia ze sobą. W rzeczywistości zadeklarowana potrzeba przejścia obejmującego wprowadzenie dalszych danych do rejestru wydaje się wykluczać wniosek, że rejestr jest kompletny. W każdym razie z oświadczeń Komisji odczytywanych łącznie wynikało, że w momencie przedkładania opinii konieczne były dalsze prace w celu uzupełnienia rejestru.

48. Wynika z tego, że opinia skarżącego, że rejestr nie jest kompletny, została potwierdzona własnymi oświadczeniami Komisji. W tym kontekście Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił również uwagę na fakt, że jeszcze na początku 2012 r. formularz wyszukiwania w rejestrze zawierał następujące zastrzeżenie prawne: „Rejestr jest obecnie rekonstruowany i nie obejmuje wszystkich grup ekspertów Komisji i innych podobnych podmiotów.” Nie można zatem mieć wątpliwości, że przynajmniej na początku 2012 r. sama Komisja uznała, że w rejestrze nie wymieniono wszystkich grup ekspertów Komisji i innych podobnych podmiotów. Rzecznik zauważył ponadto, że w swoich uwagach skarżący wskazał konkretne przykłady sugerujące, że wbrew zobowiązaniom podjętym przez Komisję informacje zawarte w rejestrze nie były kompletne.

49. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za godne uwagi, że (i) w momencie składania propozycji polubownego rozwiązania wyżej wymienione zastrzeżenie prawne nie pojawiało się już w formularzu wyszukiwania w rejestrze. Rzecznik zauważył ponadto, że (ii) w międzyczasie wprowadzono pewne ulepszenia w zakresie zakresu informacji zawartych w rejestrze. Na przykład skarżący wskazał, że nie jest jasne, czy „grupa ds. pewności prawnej” nadal działa, biorąc pod uwagę, że nie figuruje w rejestrze. Jednak w momencie, gdy Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawiał Komisji propozycję polubownego rozwiązania, rejestr rejestr rejestrował „grupę ds. pewności prawnej” jako zamkniętą grupę ekspertów i, zgodnie z poziomem szczegółowości przedstawionym w odniesieniu do innych grup, opisywał jej skład. Podobnie skarżący wskazał na brak grup „CARS 21” w rejestrze. Jednak w momencie przedstawiania propozycji rozwiązania polubownego grupa wysokiego szczebla CARS 21 została wymieniona jako grupa ekspertów, która została wstrzymana. W tym kontekście Rzecznik z satysfakcją zauważył, że formularz wyszukiwania pozwala nie tylko na wyszukiwanie aktywnych grup, ale także tych, które są "zamknięte" lub "zawieszone". Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za uzasadnioną decyzję Komisji o opublikowaniu, w odniesieniu do członkostwa w grupach, indywidualnych nazwisk tylko w przypadku, gdy członkowie są mianowani w sposób mianujący, ale nie w przypadku organizacji lub państw członkowskich posiadających członkostwo.

50. Wciąż jednak zdarzały się przypadki grup, które nie figurowały jeszcze w rejestrze. Przykładowo „grupa doradcza ds. planu działania w zakresie energii do 2050 r.”, do której odniósł się skarżący i która, jak się wydaje, zakończyła swoją misję [15], nie została wymieniona w rejestrze. To samo dotyczyło grupy doradczej ds. konkurencyjności w biotechnologii, której nie było w rejestrze.

51. Rzecznik zauważył, że w szczególności w swoich uwagach skarżący odniósł się do wielu innych grup, które jego zdaniem nie zostały wpisane do rejestru. Uznała, że Rzecznikowi trudno będzie podjąć się czasochłonnego i pracochłonnego zadania polegającego na przeprowadzeniu kompleksowej i systematycznej kontroli rejestru w celu oceny jego kompletności. W każdym razie przeprowadzenie takiej kontroli nie byłoby jednak przydatne w niniejszej sprawie, w której przykłady przeanalizowane powyżej (i) ujawniają, poza postępami poczynionymi w niektórych obszarach, wyraźne braki w zakresie kompletności rejestru oraz (ii) sugerują, że rejestr jest również niekompletny w odniesieniu do innych grup. Brak kompletnego rejestru, pomimo zobowiązań Komisji w tym zakresie, sugerował przypadek niewłaściwego administrowania. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich poruszył ten aspekt w poniższej propozycji rozwiązania polubownego.

52. Rzecznik Praw Obywatelskich przyjął ponadto do wiadomości opinię skarżącego, że dokonana przez Komisję kategoryzacja niektórych podmiotów, z których pochodzą członkowie grup ekspertów, jest myląca. Jednocześnie zdała sobie sprawę, że kategoryzacja danej organizacji przez Komisję może być złożonym zadaniem. Na przykład nie wydaje się nie do pomyślenia, aby organizacja pozarządowa została faktycznie utworzona przez branżę w celu promowania określonego interesu. Mogłoby to oczywiście rodzić problemy związane z właściwą kategoryzacją. Podobnie mogą pojawić się wątpliwości co do odpowiedniej kategoryzacji ośrodków badawczych prowadzonych i finansowanych przez przemysł. Niezależnie od tych zawiłości Rzecznik uznał, że Komisja powinna rozważyć określenie kryteriów dla różnych kategorii podmiotów, aby zapewnić poprawność i adekwatność odpowiednich informacji w rejestrze. Biorąc pod uwagę, że kompletny i wiarygodny rejestr musi opierać się na odpowiedniej kategoryzacji podmiotów, z którymi związani są członkowie grup ekspertów, Rzecznik Praw Obywatelskich uwzględnił również ten aspekt we wniosku dotyczącym rozwiązania polubownego.

53. W swoich uwagach skarżący uznał również, że wyszukiwarki rejestru nie działają prawidłowo, i zasugerował, aby wszystkie dostępne informacje były umieszczane w jednej bazie danych, a nie w ogromnej liczbie różnych baz danych. Chociaż okazało się, że skarżący nie poruszył jeszcze tego aspektu w rozmowach z Komisją, Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o uwzględnienie go przy rozpatrywaniu propozycji rozwiązania polubownego.

54. Rzecznik Praw Obywatelskich zrozumiał wreszcie, że według skarżącego grupy ekspertów powinny być upoważnione do zwoływania posiedzeń tylko wtedy, gdy wszystkie istotne informacje zostaną umieszczone w rejestrze w ciągu jednego miesiąca od utworzenia danej grupy. Rzecznik Praw Obywatelskich w pełni podzielił podstawowe założenie skarżącego, zgodnie z którym kompletność rejestru wymaga również terminowego dokonywania aktualizacji dotyczących nowych grup lub grup już działających. Jednocześnie miała wątpliwości, czy środek zaproponowany przez skarżącego odpowiednio rozwiązałby problem. W szczególności nie przyczyniłoby się to do terminowości aktualizacji w odniesieniu do istniejących grup. Poza tym Rzecznik zauważył jednak, że art. 4 ust. 4 zasad horyzontalnych dotyczących grup ekspertów Komisji, załączonych do zasad ramowych z 2010 r., stanowi, co następuje: „Służba Komisji pragnąca utworzyć nieformalną grupę ekspertów składa wniosek do Sekretariatu Generalnego za pośrednictwem rejestru. W przypadku dostarczenia wszystkich istotnych informacji Sekretariat Generalny udziela formalnego upoważnienia do utworzenia grupy ekspertów...” Okazało się zatem, że w przypadkach, do których ma zastosowanie art. 4 ust. 4 zasad horyzontalnych dotyczących grup ekspertów Komisji, Sekretariat Generalny posiada wszystkie informacje niezbędne do umieszczenia w rejestrze przed formalnym zatwierdzeniem utworzenia grupy ekspertów.

B. Zarzut braku odpowiedniej przejrzystości i powiązane roszczenie

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

55. Skarżący twierdził, że Komisja nie zagwarantowała odpowiedniej przejrzystości w działaniu grup ekspertów. Na poparcie tego zarzutu skarżący argumentował, że (i) Komisja nie dostarcza opinii publicznej informacji niezbędnych do oceny ogólnego udziału i zaangażowania zainteresowanych stron w danej sprawie; (ii) Komisja nie publikuje kompleksowego przeglądu posiedzeń i nie posiada strony internetowej zawierającej wszystkie działania konsultacyjne i związane z poszukiwaniem wiedzy fachowej w odniesieniu do różnych inicjatyw politycznych i ustawodawczych oraz (iii) w przypadku zdecydowanej większości grup ekspertów porządki obrad i protokoły nie są dostępne w internecie za pośrednictwem łączy łączących rejestr grup ekspertów ze stronami internetowymi danej dyrekcji generalnej. Skarżący twierdził, że Komisja powinna zapewnić odpowiednią przejrzystość prac grup ekspertów poprzez nagłaśnianie odbytych spotkań i udostępnianie linków do porządków obrad i protokołów, a także innych istotnych informacji, takich jak oświadczenia o braku konfliktu interesów i oświadczenia o braku konfliktu interesów.

56. W swojej opinii Komisja stwierdziła, że „w wielu przypadkach właściwe służby Komisji przekazywały w internecie, za pośrednictwem specjalnych stron internetowych, istotne informacje na temat działalności grup ekspertów, w tym porządki obrad, protokoły i dokumenty do dyskusji”, a także na temat innych inicjatyw uzupełniających prace grup ekspertów. W załączniku do swojej opinii Komisja przedstawiła dalsze informacje na temat swojej działalności mającej na celu zapewnienie przejrzystości działań grup ekspertów.

57. Komisja stwierdziła ponadto, że ramy z 2010 r. mają na celu zwiększenie przejrzystości, przewidując w szczególności, że jej służby zapewnią, aby informacje dotyczące działalności prowadzonej przez te grupy były podawane do wiadomości publicznej bezpośrednio w rejestrze lub poprzez link w rejestrze do specjalnej strony internetowej. Komisja podkreśliła swoje zobowiązanie do zapewnienia prawidłowego spełnienia tego wymogu przez wszystkie zainteresowane służby.

58. Komisja uznała, że publikowanie w rejestrze a) pisemnych oświadczeń zobowiązujących ekspertów, którzy je podpisują, do działania w interesie publicznym, a także b) oświadczeń dotyczących jakiegokolwiek naruszenia ich niezależności nie stanowiłoby dodatkowej wartości, biorąc pod uwagę, że eksperci zazwyczaj podpisują standardowe oświadczenia. Biorąc ponadto pod uwagę dużą liczbę zainteresowanych ekspertów i ograniczone dostępne zasoby, publikacja tych informacji wydawałaby się niepotrzebna i nieproporcjonalna. Komisja dodała, że zasady ramowe z 2010 r. nie wymagają już od ekspertów podpisywania wyżej wymienionych oświadczeń. Zamiast tego art. 9 ust. 1 zasad ramowych z 2010 r. stanowi, że właściwe służby Komisji informują ekspertów wyznaczonych we własnym imieniu, że zgadzając się na członkostwo w grupie, zobowiązują się do działania w sposób niezależny i w interesie publicznym. Służby Komisji informują również tych ekspertów, że mogą zostać wykluczeni z grupy lub z jej konkretnego posiedzenia w przypadku wystąpienia konfliktu interesów. Komisja podkreśliła swoje zobowiązanie do zapewnienia przestrzegania tych wymogów przez wszystkie zainteresowane służby.

59. W swoich uwagach skarżący przyjął do wiadomości stanowisko Komisji w odniesieniu do przejrzystości działań grup ekspertów zgodnie z zasadami ramowymi z 2010 r. Jednocześnie skarżący utrzymywał, że wyrywkowa kontrola w rejestrze potwierdziła, że w większości przypadków zawarte w nim hiperłącza zawierały jedynie ogólne informacje na temat odpowiedniej polityki, a nie protokoły lub porządki posiedzeń grup ekspertów. Skarżący wyraził również obawę, że zgodnie z zasadami ramowymi z 2010 r. dokumenty te będą dostarczane, gdy „możliwe”, co pozostawiło Komisji swobodną decyzję o ich niepublikowaniu. Zdaniem skarżącego było to ponadto sprzeczne z wytycznymi dotyczącymi gromadzenia i wykorzystywania wiedzy fachowej, które stanowią, że „główne dokumenty związane z korzystaniem z wiedzy fachowej w danej dziedzinie polityki, a w szczególności w zakresie samego doradztwa, powinny być udostępniane publicznie”. Skarżący odniósł się również do białej księgi w sprawie sprawowania rządów w Europie, zgodnie z którą „demokracja zależy od tego, czy obywatele będą mogli uczestniczyć w debacie publicznej. W tym celu muszą mieć dostęp do wiarygodnych informacji na temat kwestii europejskich i być w stanie kontrolować proces polityczny na różnych etapach.

60. Ponadto skarżący stwierdził, że rejestr nie zawiera powiązań w odniesieniu do niektórych grup, takich jak „Grupa Ekspertów ds. Infrastruktury Rynku”. Zdaniem skarżącego Komisja nie wyjaśniła ponadto, w jaki sposób zapewnia przejrzystość w odniesieniu do różnych rodzajów konsultacji, które prowadzi w danej sprawie.

61. Podsumowując, skarżący uznał, że Komisja nie zapewnia dostępu do protokołów i porządków obrad zdecydowanej większości grup ekspertów, co zdaniem skarżącego stanowi przypadek niewłaściwego administrowania. W odniesieniu do swojego twierdzenia skarżący stwierdził, że porządki obrad, protokoły i uwagi członków grup ekspertów powinny być udostępniane za pośrednictwem linków do stron internetowych odpowiednich dyrekcji generalnych w rejestrze, „z wyjątkiem szczególnych okoliczności przewidzianych w przepisach (bezpieczeństwo itp.)”. Komisja powinna również przedstawić informacje na temat wszystkich metod konsultacji stosowanych w danym obszarze.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji polubownego rozwiązania

62. Rzecznik przypomniał na wstępie, że niniejsze dochodzenie dotyczy składu i funkcjonowania grup ekspertów Komisji. W omawianym tutaj zarzucie skarżący zarzucał brak przejrzystości w odniesieniu do funkcjonowania grup ekspertów Komisji. Jednocześnie jednak skarżący, w niektórych swoich argumentach potwierdzających, wydawał się wykraczać poza kwestię przejrzystości w funkcjonowaniu tych grup. Skarżący argumentował na przykład, że brakuje przejrzystości w odniesieniu do ogólnego udziału i zaangażowania zainteresowanych stron w określone kwestie polityczne. Skarżący odniósł się również do tego, co uważa za brak kompleksowego przeglądu konsultacji i działań związanych z poszukiwaniem wiedzy fachowej. Mając na uwadze przedmiot dochodzenia i biorąc pod uwagę szeroki zakres niektórych argumentów popierających skarżącego, które wykraczają poza to, co już samo w sobie jest szeroką i złożoną kwestią, a mianowicie przejrzystość w działaniu grup ekspertów Komisji, w dalszej części Rzecznik wziął pod uwagę tylko te argumenty popierające, które odpowiadają zarzutowi skarżącego dotyczącemu braku przejrzystości w działaniu grup ekspertów Komisji.

63. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich musiał zbadać, czy Komisja udostępniła, w szczególności za pośrednictwem rejestru, wystarczające informacje na temat (i) udziału i zaangażowania zainteresowanych stron w grupy ekspertów; oraz (ii) posiedzenia grup ekspertów, w tym porządki obrad i protokoły.

64. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że w białej księdze Komisji w sprawie sprawowania rządów w Europie wśród działań, które ma podjąć Komisja, wymieniono publikację „... wytycznych dotyczących gromadzenia i korzystania z porad ekspertów w Komisji w celu zapewnienia rozliczalności, pluralizmu i rzetelności korzystania z wiedzy fachowej. Powinno to obejmować publikację udzielonych porad."[16]

65. Realizując to zobowiązanie, w wytycznych z 2002 r. dotyczących gromadzenia i wykorzystywania wiedzy specjalistycznej określono pewne podstawowe zasady i wytyczne, które mają zastosowanie „za każdym razem, gdy departamenty Komisji gromadzą i korzystają z porad ekspertów spoza odpowiedzialnego departamentu”. Zgodnie z wytyczną 13 tego komunikatu „[g]łówne dokumenty związane z korzystaniem z wiedzy fachowej w danej dziedzinie polityki, a w szczególności samo doradztwo, powinny być jak najszybciej udostępniane opinii publicznej, przy czym nie ma zastosowania żaden wyjątek od prawa dostępu”.

66. Rzecznik przypomniał ponadto, że zasady horyzontalne dotyczące grup ekspertów Komisji załączone do zasad ramowych z 2010 r. przewidują szczegółowe zasady dotyczące przejrzystości grup ekspertów. Zgodnie z art. 17 ust. 1 wszystkie grupy ekspertów Komisji i inne podobne podmioty „są publikowane w rejestrze”. Chociaż art. 17 ust. 2 nakłada jedynie na służby Komisji obowiązek dostarczania „informacji wymaganych w rejestrze” bez określania tych informacji, informacje, które mają być publikowane, nie ograniczają się do składu grupy ekspertów. Staje się to oczywiste, gdy art. 17 przepisów horyzontalnych dotyczących grup ekspertów Komisji odczytuje się w związku z art. 18 tych przepisów, który zawiera szczegółowe przepisy dotyczące publikacji nazwisk członków grup ekspertów. Ten sam wniosek wynika z cytowanej powyżej wytycznej nr 13 wytycznych w sprawie gromadzenia i wykorzystywania wiedzy specjalistycznej, która rozszerza wymogi dotyczące publikacji na główne dokumenty i na samą poradę. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich szeroko rozumiał odniesienie do „informacji wymaganych w rejestrze” jako obejmujące informacje na temat składu grup ekspertów, a także ich postępowań, w tym wyników ich obrad. Rozumowanie to zostało potwierdzone przez własną praktykę Komisji, której przykładem jest rejestr, który w odniesieniu do każdej z wymienionych grup przewiduje różne zakładki o następujących tytułach: „Szczegóły”, „Informacje dodatkowe”, „Podgrupy”, „Statystyka” i „Członkowie”.

67. Podsumowując, a w szczególności mając na uwadze art. 15 ust. 1 TFUE, Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że Komisja zobowiązała się do dostarczenia szczegółowych informacji zarówno na temat (i) składu, jak i (ii) funkcjonowania grup ekspertów. W odniesieniu do tego ostatniego rodzaju informacji zobowiązanie Komisji jest uzależnione od braku „wyjątku od prawa dostępu”. Rzecznik Praw Obywatelskich rozumiał to w ten sposób, że Komisja powinna publikować odpowiednie informacje, chyba że istnieją należycie uzasadnione powody do zachowania tajemnicy. Warto dodać, że wyjątki od ogólnego zobowiązania do przejrzystości powinny być interpretowane wąsko.

68. Stosując powyższe zasady do informacji przekazanych przez Komisję, Rzecznik zauważył, że w swoich uwagach skarżący odniósł się między innymi do „grupy ekspertów ds. infrastruktury rynkowej”, aby potwierdzić swoją opinię, że poziom informacji dostarczonych przez Komisję jest niewystarczający. W dalszej części Rzecznik posłużył się tą grupą jako przykładem i ocenił przekazane w związku z nią informacje, zanim doszedł do bardziej ogólnych wniosków.

69. W rejestrze wymieniono grupę ekspertów ds. infrastruktury rynkowej w kategorii zamkniętych grup ekspertów. W zakładce „Szczegóły” Komisja, poza ogólnym opisem członkostwa, podaje podstawowe informacje na temat misji, zadania i daty rozpoczęcia działalności tej grupy. W zakładce „Informacje dodatkowe” można znaleźć informacje o wyborze członków i regulaminie wewnętrznym grupy. Jeśli chodzi o posiedzenia tej grupy, istnieje hiperłącze do strony internetowej DG ds. Rynku Wewnętrznego, która zawiera dalsze hiperłącza do porządków obrad, list uczestników i "sprawozdań podsumowujących" dotyczących posiedzeń grupy. Zakładka "Podgrupy" rejestruje, że nie ma podgrup przypisanych do grupy, a zakładka "Statystyka" podaje ogólne informacje statystyczne, takie jak równowaga płci członków grupy. Ponadto w zakładce „Członkowie” wymieniono wszystkich członków powołanych jako osoby prywatne, podając ich imiona i nazwiska oraz przynależność, a także organizacje posiadające status obserwatora.

70. Powyższy opis wykazał, że poziom informacji publikowanych w rejestrze w odniesieniu do „Grupy Ekspertów ds. Infrastruktury Rynku” wydaje się zasadniczo zadowalający i zgodny ze zobowiązaniami podjętymi przez Komisję. Istnieją jednak dwa aspekty wymagające dalszych komentarzy.

71. Po pierwsze, jeśli chodzi o protokoły posiedzeń tej grupy, „sprawozdania podsumowujące” opublikowane na stronie internetowej DG ds. Rynku Wewnętrznego wydają się przedstawiać jedynie bardzo ogólny zarys prac tej grupy, co nie pozwala użytkownikowi na zapoznanie się w wystarczającym stopniu z rzeczywistą pracą tej grupy. Natomiast dokumentacja prac innych grup, takich jak CESAME 2 (Grupa Ekspertów ds. Doradztwa i Monitorowania Rozliczeń i Rozliczeń) lub FISCO (Grupa ds. Przestrzegania Przepisów Podatkowych), wydawała się znacznie bardziej szczegółowa i umożliwiała obywatelom dogłębne zapoznanie się z różnymi poglądami i stanowiskami wymienianymi podczas danego posiedzenia. Rzecznik uznała, że nie musi przeprowadzać kompleksowej i systematycznej analizy informacji zawartych w rejestrze w odniesieniu do każdej wymienionej grupy ekspertów, aby dojść do wniosku, że przykład „grupy ekspertów ds. infrastruktury rynkowej” sugerował bardziej ogólnie, że w przeciwieństwie do zobowiązań poddanych przeglądowi powyżej Komisja nie udostępniła w rejestrze wystarczającego poziomu szczegółowości w odniesieniu do protokołów lub sprawozdań z posiedzeń. Może to oznaczać przypadek niewłaściwego administrowania. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich poruszył ten aspekt w poniższej propozycji rozwiązania polubownego.

72. Po drugie, za pośrednictwem rejestru nie są dostępne żadne oświadczenia członków grupy dotyczące interesu publicznego ani konfliktu interesów. W tym względzie Rzecznik Praw Obywatelskich przyjął do wiadomości stanowisko Komisji, zgodnie z którym zasady ramowe z 2010 r. nie wymagają już od ekspertów podpisywania takich oświadczeń, a publikacja standardowych oświadczeń byłaby niepotrzebna i nieproporcjonalna. Chociaż brak wymogu podpisywania oświadczeń na podstawie zasad ramowych z 2010 r. nie uniemożliwiłby Komisji publikowania oświadczeń przedłożonych jej zgodnie z poprzednimi przepisami ani podkreślania faktu, że dany członek złożył standardowe oświadczenie, Rzecznik uznał, że taka praktyka publikowania może prowadzić do nieporozumień co do wymogów w zakresie składania oświadczeń zgodnie z obowiązującymi przepisami. W związku z tym uznała stanowisko Komisji za rozsądne.

C. Zarzut nieprzyjęcia najlepszych praktyk i związane z nim twierdzenie

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

73. Skarżący twierdził, że Komisja nie przyjęła w sposób jednolity najlepszych praktyk dotyczących przedstawicieli przemysłu, którzy są powoływani do grup ekspertów we własnym imieniu. Na poparcie tego zarzutu skarżący argumentował, że (i) Komisja nie uwzględnia w odpowiedni sposób potencjalnego konfliktu interesów przedstawicieli przemysłu działających we własnym imieniu; oraz (ii) (potencjalnego) konfliktu interesów nie można zrównoważyć deklaracją zaangażowania na rzecz interesu publicznego. Skarżący twierdził, że Komisja powinna konsekwentnie stosować we wszystkich innych dyrekcjach generalnych zasadę zawartą w wytycznych DG SANCO dotyczących konfliktu interesów, a mianowicie, że osoba, o której wiadomo, że pracuje dla organizacji mającej żywotny interes w danej kwestii politycznej, nie powinna być powoływana do grupy ekspertów doradzającej Komisji.

74. W swojej opinii Komisja stwierdziła, że członkowie grup ekspertów są wybierani przede wszystkim na podstawie umiejętności i wiedzy fachowej niezbędnych do jak najskuteczniejszego i najefektywniejszego wypełniania mandatu danej grupy. W tym względzie można dążyć do udziału członków pochodzących z branży w odniesieniu do zadania, które grupa musi wykonać. Ewentualne konflikty interesów są rozwiązywane na etapie selekcji poprzez dogłębną analizę dotychczasowego doświadczenia zawodowego kandydatów, w tym etycznego postępowania, lub podczas mianowania poprzez obowiązkowe ujawnienie wszelkich interesów, które mogłyby zagrozić niezależności eksperta i formalnemu zobowiązaniu do działania w interesie publicznym.„Komisja stwierdziła ponadto, że zwraca uwagę na wszelkie ewentualne konflikty interesów, które mogą pojawić się w trakcie działalności grupy, mogące zanieczyścić jej cele oraz zagrozić jej skuteczności i wydajności.

75. Komisja powtórzyła, że ramy z 2010 r. przewidują jaśniejsze i bardziej rygorystyczne przepisy horyzontalne, mające zastosowanie do wszystkich grup ekspertów, dotyczące sposobu zarządzania konfliktami interesów. Komisja stwierdziła następnie, że DG SANCO opracowała dokument otwierający debatę na temat sposobu wdrożenia powyższej polityki w konkretnym obszarze wchodzącym w zakres jej kompetencji. Wbrew temu, co sugerował skarżący, odpowiedni dokument DG SANCO nie zawierał jednak żadnych wytycznych tej DG dotyczących konfliktu interesów, lecz był dokumentem do dyskusji sporządzonym przez „grupę dialogu zainteresowanych stron” w kwietniu 2008 r. Odnośny dokument nie implikował żadnych konkretnych działań następczych i nie stanowił formalnego oświadczenia dotyczącego polityki DG SANCO w zakresie konfliktów interesów.

76. W swoich uwagach dotyczących powołania ekspertów we własnym imieniu skarżący przypomniał, że zgodnie z zasadami ramowymi z 2010 r. wyboru ekspertów dokonuje się w taki sposób, aby uniknąć konfliktu interesów. Zasady ramowe z 2010 r. stanowią ponadto, że wyrażając zgodę na pełnienie funkcji członków grupy, eksperci powołani we własnym imieniu zobowiązują się do działania w sposób niezależny i w interesie publicznym. Mogą oni zostać wykluczeni z grupy lub z jej konkretnego posiedzenia w przypadku wystąpienia konfliktu interesów. W tym kontekście skarżący uznał zasady ramowe z 2010 r. za sprzeczne z twierdzeniami zawartymi w opinii Komisji, jak również w poprzednich kontaktach ze skarżącym.

77. Dokładniej rzecz ujmując, skarżący stwierdził, że podczas spotkań ze skarżącym pracownicy Komisji stwierdzili, że wykluczenie osób pracujących dla przemysłu z możliwości mianowania we własnym imieniu utrudniłoby znalezienie ekspertów posiadających niezbędną wiedzę techniczną. Jednocześnie pracownicy Komisji przyznali również, że pracownicy przedsiębiorstw są zobowiązani do wspierania interesów swojego przedsiębiorstwa i że nie jest logiczne zakładanie, że pracownicy przedsiębiorstw odłożą interesy swoich przedsiębiorstw na bok, uczestnicząc w grupie ekspertów. Skarżący znalazł potwierdzenie tego ostatniego punktu w badaniu naukowym. Zdaniem skarżącego całkowicie uzasadnione i logiczne było, aby Komisja polegała na technicznej wiedzy fachowej osób zatrudnionych w przemyśle. Komisja powinna jednak uznać, że wbrew temu, co zakładają ramy z 2010 r., jest całkowicie niemożliwe, aby osoby te działały „niezależnie i w interesie publicznym”. W związku z tym Komisja nigdy nie powinna powoływać ekspertów branżowych we własnym imieniu, lecz jako ekspertów i zainteresowane strony, mając na uwadze potrzebę zachowania równowagi między różnymi rodzajami interesów. W związku z tym istniała sprzeczność między unikaniem konfliktów interesów, zgodnie z wymogami zasad ramowych z 2010 r., a praktyką Komisji polegającą na powoływaniu przedstawicieli przemysłu na niezależnych członków.

78. Odnosząc się do definicji konfliktu interesów opracowanej przez OECD, skarżący stwierdził, że przedstawiciele przedsiębiorstw powołani we własnym imieniu znaleźli się w konflikcie interesów, ponieważ mogli wykorzystać swoje członkostwo z korzyścią dla swojej branży.

79. Skarżący zauważył, że w swoich kontaktach przed złożeniem niniejszej skargi Komisja stwierdziła, że eksperci powołani we własnym imieniu muszą podpisać pisemne oświadczenia, że a) będą działać w interesie publicznym, b) żaden ich interes nie będzie naruszał ich niezależności oraz c) naruszenie tych warunków może prowadzić do wykluczenia ich z grupy. Takie podejście nigdy jednak nie zostało wdrożone. Skarżący wyjaśnił, że w następstwie wniosku o dostęp do dokumentów uzyskał dostęp do odpowiednich oświadczeń członków ośmiu grup ekspertów zarządzanych przez DG MARKT. Chociaż brakowało odpowiednich oświadczeń wielu ekspertów, ci ostatni nie zostali wykluczeni z grupy.

80. Skarżący wskazał ponadto, że według Komisji zasady ramowe z 2010 r. nie wymagają już od członków grup ekspertów podpisywania odpowiednich oświadczeń. Zamiast tego Komisja stwierdziła, że możliwe konflikty interesów są rozwiązywane na etapie wyboru i w momencie mianowania ekspertów poprzez obowiązkowe ujawnianie wszelkich szkodliwych interesów. W odniesieniu do tych aspektów skarżący wskazał, że (i) zasady ramowe z 2010 r. nie wspominają o „obowiązkowym ujawnieniu wszelkich interesów”. W każdym razie przepisy powinny przewidywać takie obowiązkowe ujawnianie informacji w odniesieniu do wszystkich rodzajów działalności zawodowej i pro bono, które powinny być publicznie dostępne. Skarżący wskazał ponadto na (ii) udział konkretnej organizacji pozarządowej w dwóch grupach ekspertów. Proces selekcji w odniesieniu do tej organizacji pozarządowej obejmował dogłębną analizę dotychczasowego doświadczenia zawodowego danego kandydata podczas serii rozmów kwalifikacyjnych. Nie było jednak jasne, czy procedura wyboru była równie rygorystyczna dla wszystkich kandydatów. Według skarżącego Komisja nie przedstawiła żadnych wskazówek dotyczących poważnego procesu oceny potencjalnych konfliktów interesów ekspertów powołanych we własnym imieniu przed podjęciem decyzji w sprawie składu grupy ekspertów. Komisja powinna była wreszcie (iii) wykluczyć z grup ekspertów tych ekspertów, którzy nie podpisali odpowiednich oświadczeń.

81. Skarżący stwierdził również, że jest całkiem normalne, że eksperci nie chcą podpisywać „nieracjonalnego i fałszywego oświadczenia, że są niezależni, gdy jest tak oczywiste, że nie są”. Według skarżącego był to kolejny argument przemawiający za tym, aby Komisja zaprzestała powoływania ekspertów powiązanych z branżą we własnym imieniu. W tym kontekście skarżący wskazał, że Sekretariat Generalny Komisji wykazał pewną otwartość w odniesieniu do stanowiska skarżącego, zgodnie z którym „członkowie korporacyjni grup ekspertów powinni być zarejestrowani w imieniu przedsiębiorstwa, dla którego pracują, albo powinni reprezentować określony sektor”. Zdaniem skarżącego jeden z pracowników Sekretariatu Generalnego Komisji oświadczył, że Komisja nie zatwierdzi grup, w których nie jest wyraźnie wymieniona sytuacja członków. W przypadku istniejących grup sytuacja była jednak bardziej złożona i zmiana tej sytuacji zajęłaby trochę czasu. Skarżący wskazał, że nie zaakceptuje „stopniowej zmiany” w tej sprawie, biorąc pod uwagę, że obecna praktyka Komisji nie ma podstaw w obowiązujących przepisach i wprowadza społeczeństwo w błąd. Skarżący zwrócił również uwagę na fakt, że praktyka Komisji spotkała się z krytyką ze strony niektórych posłów do Parlamentu Europejskiego podczas debaty plenarnej, która odbyła się w lutym 2011 r. Ponadto w niedawnym piśmie skierowanym do dwóch komisarzy grupa posłów do PE zwróciła się do Komisji o opracowanie procedur uniemożliwiających osobom o partykularnych interesach osobisty udział w grupach ekspertów.

82. Skarżący przedstawił wreszcie wykaz 19 grup ekspertów, w przypadku których „obecne przepisy dotyczące konfliktu interesów zostały wyraźnie naruszone, a przedstawiciele branży zostali wyznaczeni „w imieniu własnym”. Skarżący dodał, że prawdopodobnie miało to miejsce również w przypadku wielu innych grup ekspertów.

83. Odnosząc się do oświadczeń Komisji dotyczących dokumentu pochodzącego od DG SANCO, skarżący przyjął wyjaśnienia Komisji, że dokument ten był jedynie dokumentem do dyskusji. Jednocześnie skarżący uznał, że zasady zawarte w tym dokumencie „idą we właściwym kierunku”, wskazując, że pogląd ten został również zatwierdzony przez wyżej wymienionych posłów do PE. W związku z tym osoby "pracujące dla korporacji i grup lobbystycznych"nigdy nie powinny być mianowane we własnym imieniu, a jedynie jako interesariusze. Skarżący wyraził opinię, że przepisy zawarte w ramach z 2010 r. dotyczące konfliktu interesów powinny zostać wyjaśnione i wzmocnione. Zamiast odwoływać się do potrzeby unikania konfliktów interesów przy wyborze ekspertów, powinny one stwierdzać, że „przy wyborze ekspertów należy dokładnie ocenić ryzyko potencjalnych konfliktów interesów, a ekspertów o wysokim ryzyku należy wykluczyć”. Ponadto zamiast przewidywać możliwość wykluczenia ekspertów powołanych we własnym imieniu w przypadku wystąpienia konfliktu interesów, przepisy powinny przewidywać, że eksperci „zostaną wykluczeni z grup, jeżeli wystąpi konflikt interesów”. Ponadto oświadczenia o działalności zawodowej ekspertów działających we własnym imieniu powinny być dostępne za pośrednictwem rejestru, a odpowiednie przepisy powinny to przewidywać.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

84. Rzecznik zauważył, że zarzut skarżącego dotyczy powołania do grup ekspertów w charakterze osobistym przedstawicieli powiązanych z daną branżą. Mając na uwadze, że twierdzenie skarżącego dotyczące tego zarzutu odnosi się do osób powiązanych z organizacjami posiadającymi partykularny interes, Rzecznik w dalszej ocenie oparł się na tym ostatnim pojęciu, przy czym rozumie się, że organizacja mająca partykularny interes w danej polityce niekoniecznie jest spółką lub korporacją biznesową.

85. W art. 4 ust. 2 wzoru decyzji Komisji załączonego do dokumentu roboczego służb Komisji [17] (zwanego dalej "wzorem decyzji") wyraźnie przewidziano rozróżnienie między członkami grup ekspertów powołanymi jako osoby prywatne a członkami wyznaczonymi do reprezentowania interesów. Jeżeli chodzi o byłą kategorię członków, art. 4 ust. 7 decyzji modelowej stanowi, że działają oni niezależnie i w interesie publicznym. Ponadto art. 4 ust. 8 decyzji modelowej wymaga, aby ich nazwy były publikowane w rejestrze.

86. Wytyczne dotyczące gromadzenia i wykorzystywania wiedzy specjalistycznej zawierają następujące stwierdzenie: Truizmem jest to, że nikt nie jest całkowicie "niezależny". Niemniej jednak należy w miarę możliwości oczekiwać, że eksperci będą działać w sposób niezależny. Eksperci mogą oczywiście nadal przekazywać wiedzę, którą posiadają ze względu na przynależność państwową lub narodowość: Rzeczywiście, eksperci mogą być czasami wybierani właśnie z tego powodu. Niemniej jednak celem jest zminimalizowanie ryzyka, że partykularne interesy zniekształcą doradztwo oferowane przez ustanowienie praktyk promujących uczciwość, wyraźne określenie zależności oraz uznanie, że niektóre zależności – różniące się w zależności od problemu – mogą mieć większy wpływ na proces polityczny niż inne.”[18] Zgodnie z wytyczną 12 eksperci powinni niezwłocznie zadeklarować wszelkie bezpośrednie lub pośrednie zainteresowanie daną kwestią, a także wszelkie istotne zmiany po rozpoczęciu prac.

87. Artykuł 9 zasad horyzontalnych dotyczących grup ekspertów Komisji, załączonych do zasad ramowych z 2010 r., zawiera szczegółowe zasady wyboru i powoływania członków grup ekspertów, którzy mają zostać powołani we własnym imieniu. Warto przytoczyć je w całości:

„Procedura wyboru i mianowania członków

W przypadku gdy członkowie grupy ekspertów są powoływani przez Komisję lub jej służby, zastosowanie mają następujące przepisy:

(1) W przypadku gdy poszczególni eksperci są powoływani we własnym imieniu, są oni wybierani zgodnie z procedurą wyboru gwarantującą wysoki poziom wiedzy fachowej oraz, w miarę możliwości, równowagę geograficzną i równowagę płci, z uwzględnieniem konkretnych zadań grupy ekspertów i rodzaju wymaganej wiedzy fachowej. Ponadto wyboru ekspertów dokonuje się w taki sposób, aby uniknąć konfliktu interesów.

Bez uszczerbku dla szczególnych procedur wyboru przewidzianych w decyzjach Komisji ustanawiających grupy ekspertów, w miarę możliwości stosuje się publiczne zaproszenia do składania wniosków. W tym celu służby Komisji korzystają ze standardowego wzoru zaproszenia do zgłaszania kandydatur na potrzeby wyboru ekspertów powołanych we własnym imieniu przez Sekretariat Generalny. Usługi mogą odbiegać od wzoru lub go uzupełniać, jeżeli jest to uzasadnione szczególnymi wymogami.

W przypadku gdy zaproszenie do składania wniosków nie jest racjonalnie wykonalne (na przykład gdy wymagana jest bardzo konkretna wiedza fachowa), wyboru ekspertów dokonuje się na podstawie obiektywnie weryfikowalnych kryteriów.

Zainteresowane służby Komisji informują ekspertów powołanych we własnym imieniu, że zgadzając się na członkostwo w grupie, zobowiązują się do działania w sposób niezależny i w interesie publicznym. Służby Komisji informują również tych ekspertów, że mogą zostać wykluczeni z grupy lub z jej konkretnego posiedzenia w przypadku wystąpienia konfliktu interesów.”;

88. Wzór "Zaproszenia do zgłaszania kandydatur na ekspertów powołanych we własnym imieniu" załączony do dokumentu roboczego służb Komisji [19] zawiera następujące przepisy: „Członkowie przedstawiają Komisji niezależną opinię wolną od wpływów zewnętrznych...” Wzór zaproszenia do składania wniosków zawiera również następujące postanowienie: „Zobowiążą się do działania w sposób niezależny i w interesie publicznym”.

89. Ponadto art. 11 ust. 1 wzoru regulaminu wewnętrznego załączonego do tego samego dokumentu roboczego służb Komisji stanowi, że w przypadku wystąpienia konfliktu interesów w odniesieniu do eksperta służby Komisji mogą wykluczyć tego eksperta z grupy lub z jej konkretnego posiedzenia. Alternatywnie mogą postanowić, że dany ekspert powstrzyma się od omawiania punktów porządku dziennego oraz od głosowania nad tymi punktami.

90. To właśnie w kontekście tych przepisów Rzecznik Praw Obywatelskich musiał ocenić zarzut skarżącego w niniejszej sprawie.

91. Na wstępie zauważyła ona, że powołanie do grupy ekspertów w charakterze osobistym różni się od powołania do reprezentowania interesu. Ponadto powoływanie ekspertów we własnym imieniu nie ogranicza się do osób pochodzących z branży, lecz jest otwarte dla każdej osoby spełniającej m.in. wymogi art. 9 ust. 1 zasad horyzontalnych dotyczących grup ekspertów Komisji. Wynika z tego, że mające zastosowanie przepisy opierają się najwyraźniej na założeniu, że obiektywną poradę służącą interesowi publicznemu można co do zasady uzyskać od ekspertów niezależnie od ich przynależności do organizacji mających żywotny interes, pod warunkiem przestrzegania pewnych gwarancji.

92. W swojej opinii Komisja odniosła się do umiejętności i doświadczenia wniesionych do grupy przez członków mianowanych we własnym imieniu. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał oświadczenia Komisji w tym zakresie za wiarygodne. Skarżący nie zakwestionował użyteczności doświadczenia i wiedzy fachowej wniesionych do grup przez członków powołanych we własnym imieniu. Skarżący argumentował jednak, że Komisja nigdy nie powinna powoływać ekspertów branżowych we własnym imieniu, lecz w charakterze ekspertów i zainteresowanych stron. Rzecznik uznał, że zatwierdzenie stanowiska skarżącego, zgodnie z którym członek powołany we własnym imieniu z definicji reprezentowałby interesy stowarzyszenia, z którym jest powiązany, w rzeczywistości wykluczałoby powołanie jakiegokolwiek eksperta we własnym imieniu, przy czym nie ma uzgodnionej definicji ani progu określającego, czym byłaby organizacja działająca wyłącznie w interesie publicznym. Niemniej jednak Rzecznik z zadowoleniem przyjął przyszłą refleksję nad tą kwestią i zrozumiał, że dokument pochodzący od DG SANCO stanowi istotny wkład w tym zakresie.

93. W związku z tym Rzecznik uznał za oczywiste, że wyznaczenie osoby powiązanej z organizacją posiadającą partykularny interes może prowadzić do konfliktu interesów. Było zatem równie jasne, że zaleca się szczególną ostrożność, (i) w szczególności przy podejmowaniu decyzji o powołaniu członków we własnym imieniu, aby zminimalizować ryzyko konfliktu interesów. Ponadto (ii) w trakcie kadencji członków powołanych we własnym imieniu ryzyko konfliktu interesów musi być również zarządzane za pomocą odpowiednich środków.

94. W odniesieniu do pierwszego aspektu Rzecznik uznał za istotne, aby w jak największym stopniu korzystano z publicznych zaproszeń do składania wniosków oraz aby w przypadkach, w których publiczne zaproszenia do składania wniosków nie służyłyby użytecznemu celowi, wybór opierał się na obiektywnych kryteriach. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył z zadowoleniem, że art. 9 zasad horyzontalnych dotyczących grup ekspertów Komisji zawiera wyraźne przepisy w tym zakresie. Artykuł 9 ust. 1 przewiduje również unikanie konfliktów interesów przy wyborze ekspertów, a tym samym umożliwia zajęcie się kwestią konfliktu interesów na kluczowym etapie wyboru członków powołanych jako osoby prywatne. Twierdzenie Komisji, że potencjalne konflikty interesów są oceniane na etapie selekcji lub w momencie mianowania, znalazło zatem potwierdzenie w wyżej wymienionych przepisach.

95. Jeżeli chodzi o drugi aspekt, przepisy dotyczące cytowania przewidują, że członkowie powołani we własnym imieniu muszą zobowiązać się do działania w sposób niezależny i w interesie publicznym. Rzecznik podzielił wątpliwości skarżącego co do skuteczności formalnego oświadczenia w celu zapewnienia niezależności i zobowiązania do działania w interesie publicznym. Jednocześnie przypomniała, że art. 9 ust. 1 zasad horyzontalnych dotyczących grup ekspertów Komisji zezwala na wykluczenie członka z grupy lub z jej konkretnego posiedzenia, a zatem przewiduje szczególne sankcje w przypadku wystąpienia konfliktu interesów. Chociaż skarżący wydawał się twierdzić, że konflikt interesów powinien skutkować automatycznym wykluczeniem zainteresowanego członka grupy, Rzecznik uznał, że skarżący nie wykazał, dlaczego taka zasada nie pozostawiająca marginesu na uwzględnienie specyfiki danego konfliktu interesów byłaby konieczna.

96. Nie ma wątpliwości, że przewidziane sankcje mogą być skuteczne tylko wtedy, gdy w pierwszej kolejności zostanie wykryty konflikt interesów. Skuteczność tych sankcji zależy zatem od (i) gotowości danego członka do zgłoszenia takiego konfliktu lub (ii) możliwości wykrycia takiego konfliktu za pomocą innych środków. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że nawet w przypadku braku członka deklarującego konflikt interesów istnienie rzeczywistych lub potencjalnych konfliktów można stwierdzić, jeżeli w rejestrze Komisji dostępne są informacje na temat (i) członków grup ekspertów, w tym na temat przynależności członków powołanych jako osoby prywatne, oraz (ii) obrad grup ekspertów, w tym porządków obrad, protokołów posiedzeń i sprawozdań z działalności grup.

97. Biorąc pod uwagę, że Rzecznik przedstawił propozycję polubownego rozwiązania w odniesieniu do poniższego rejestru Komisji, nie było potrzeby dalszych działań ze strony Rzecznika w odniesieniu do trzeciego zarzutu i roszczenia skarżącego.

D. Zarzut nieprzedstawienia przekonujących powodów nieopracowania jednolitych kryteriów kwalifikacji i związanych z nimi twierdzeń

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

98. Skarżący twierdził, że Komisja nie przedstawiła przekonujących powodów, dla których nie opracowała ogólnych kryteriów wyboru członków grup ekspertów. Na poparcie tego zarzutu skarżący argumentował, że obecny proces wyboru jest niezgodny z wytycznymi dotyczącymi gromadzenia i wykorzystywania wiedzy fachowej oraz z komunikatem w sprawie minimalnych standardów konsultacji. Skarżący twierdził, że Komisja powinna opracować i opublikować ogólne kryteria wyboru członków grup ekspertów.

99. W swojej opinii Komisja wyjaśniła, że powołuje grupy ekspertów, gdy do wykonywania swoich zadań musi zgromadzić zewnętrzną wiedzę fachową. W związku z tym „dobór ekspertów dokonywany jest indywidualnie dla każdego przypadku w świetle ich specjalistycznej wiedzy w danej dziedzinie i z uwzględnieniem rodzaju pracy, która ma być wykonywana, która może się znacznie różnić”. Komisja podkreśliła techniczny charakter kwestii, którymi zajmują się niektóre grupy, oraz różnice w ich zakresie. Jako przykłady przedstawiono kwestie związane z wdrażaniem obowiązującego prawodawstwa lub przygotowywaniem nowych inicjatyw politycznych. Jeśli chodzi o powoływanie ekspertów we własnym imieniu, Komisja wskazała, że wybór opierał się na kompetencjach eksperta związanych z daną polityką, określonych między innymi w trakcie zaproszeń do składania wniosków. Jeżeli chodzi o członkostwo w organach lub organizacjach publicznych, Komisja stwierdziła, że zazwyczaj to do nich należy określenie ich przedstawicieli i zapewnienie wysokiego poziomu wiedzy fachowej.

100. Wbrew temu, co twierdził skarżący, Komisja uznała swoją wyżej wymienioną praktykę za „w pełni zgodną z komunikatami w sprawie gromadzenia i wykorzystywania wiedzy fachowej oraz w sprawie minimalnych standardów konsultacji”. Zgodnie z poprzednim komunikatem „uzgodnienia dotyczące gromadzenia i wykorzystywania wiedzy fachowej powinny być opracowywane proporcjonalnie do danego zadania, z uwzględnieniem danego sektora, danej kwestii i etapu cyklu polityki”. Ponadto zgodnie z komunikatem w sprawie minimalnych standardów konsultacji „zasada proporcjonalności [...] musi regulować praktykę administracyjną Komisji” oraz „Komisja musi oceniać swoje potrzeby w zakresie konsultacji indywidualnie dla każdego przypadku zgodnie ze swoim prawem inicjatywy”. Komisja odniosła się również do komunikatu w sprawie inteligentnych regulacji [20], zgodnie z którym „zaangażowanie Komisji we współpracę ze społeczeństwem obywatelskim należy postrzegać w kontekście pełnego zakresu możliwości, jakie mają obywatele i inne zainteresowane strony, aby wnieść wkład w proces kształtowania polityki”. W tym kontekście Komisja stwierdziła, że nawiązała „regularny dialog z zainteresowanymi stronami w różnych formatach, przy czym grupy ekspertów są tylko jedną z nich”. Według Komisji formaty te uwzględniają jej wieloletnią politykę otwartości i inkluzywności oraz odzwierciedlają znaczne różnice w obszarach polityki, a także różnorodność zainteresowanych stron.

101. Biorąc pod uwagę wspomnianą różnorodność okoliczności, Komisja stwierdziła, że nie jest przekonana o potencjalnej wartości dodanej bardziej rygorystycznych przepisów dotyczących jej interakcji ze społeczeństwem obywatelskim. W związku z tym stwierdziła, że nie uważa za stosowne opracowania ogólnych kryteriów wyboru członków grupy ekspertów.

102. Komisja stwierdziła również, że jest w pełni zaangażowana w zapewnienie wdrożenia przepisów zawartych w ramach z 2010 r., w szczególności że eksperci powołani we własnym imieniu są wybierani zgodnie z procedurą wyboru gwarantującą wysoki poziom wiedzy fachowej i unikanie wszelkich konfliktów interesów. Komisja wskazała również, że zgodnie z zasadami ramowymi z 2010 r. publiczne zaproszenia do składania wniosków są wykorzystywane w stopniu, w jakim jest to racjonalnie wykonalne, a w przypadku gdy nie jest to możliwe, wyboru ekspertów dokonuje się na podstawie obiektywnie weryfikowalnych kryteriów. Komisja wyraziła również swoje zobowiązanie do dalszego zwiększania przejrzystości procedur wyboru poprzez włączenie informacji na temat wyżej wymienionych procedur wyboru do nowej wersji rejestru, jak określono w zasadach ramowych z 2010 r.

103. W swoich uwagach i po odnotowaniu odniesienia Komisji do wytycznych dotyczących gromadzenia i wykorzystywania wiedzy specjalistycznej skarżący uznał, że biorąc pod uwagę, iż są one wykorzystywane jako środek interakcji z Komisją i gromadzenia wiedzy fachowej, grupy ekspertów należy uznać za związane komunikatem w sprawie minimalnych standardów konsultacji. Zdaniem skarżącego zostało to zaakceptowane przez Komisję. Skarżący wskazał, że komunikat w sprawie minimalnych standardów konsultacji zobowiązuje Komisję do zapewnienia spójności i przejrzystości w sposobie, w jaki jej departamenty prowadzą swoje procesy konsultacji. Skarżący uznał, że interpretacja tej zasady wraz z zasadami pluralistycznego i zróżnicowanego składu grup ekspertów mającymi na celu uniknięcie sytuacji, w której poszczególne grupy korzystają z uprzywilejowanego dostępu, jak wynika z komunikatów Komisji, powinna skłonić Komisję do ustanowienia pewnych wspólnych kryteriów w składzie grup ekspertów. Zdaniem skarżącego byłby to jedyny pewny sposób wdrożenia zasady, zgodnie z którą służby Komisji powinny w miarę możliwości zapewnić zrównoważoną reprezentację.

104. Z drugiej strony „bez wspólnych kryteriów wyboru naruszane są kodeksy postępowania Komisji [...] oraz nowe przepisy dotyczące grup ekspertów”. Według skarżącego obecna interpretacja obowiązujących przepisów przez Komisję umożliwia jej obronę każdego składu, niezależnie od tego, jak niezrównoważony może być, poprzez skupienie się na „efektywności”. Biorąc pod uwagę, że ramy z 2010 r. wymagają jedynie „w miarę możliwości” wyważonego składu, Komisja nie wyjaśniła, dlaczego w niektórych przypadkach wyważony skład nie jest możliwy. Według skarżącego jedynie Komisja mogła obecnie ocenić, czy osiągnięto wystarczającą równowagę między równą reprezentacją zainteresowanych stron a skutecznością. Skarżący skrytykował również rozumienie przez Komisję pojęcia „efektywność”, które wydaje się być interpretowane „w krótkim terminie i w sposób administracyjny, podczas gdy rzeczywista skuteczność polega na tworzeniu polityk i przepisów przynoszących korzyści całemu społeczeństwu”.

105. Zdaniem skarżącego ogólne kryteria wyboru „powinny obejmować zabezpieczenia przed dominacją grup ekspertów nad interesami szczególnymi, a w szczególności interesami przedsiębiorstw”. Ponadto tworzenie grup ekspertów powinno być ogłaszane publicznie, a zainteresowane strony powinny być publicznie wzywane do składania wniosków „w przypadku gdy grupy mają składać się z ekspertów działających we własnym imieniu i gdy eksperci są również przedstawicielami grup interesu”.

106. Skarżący podsumował, stwierdzając, że „pewna minimalna równowaga w grupach interesów, z którymi konsultowała się Komisja”, przyczyniłaby się do bardziej zrównoważonego procesu decyzyjnego zgodnie z art. 9 TUE. Skarżący zgodził się, że można utrzymać zróżnicowane kryteria wyboru w poszczególnych przypadkach, ale argumentował, że powinna istnieć „pewna ogólna zasada zapewniająca zabezpieczenia przed dominacją grup ekspertów ze względu na szczególny interes”. O ile eksperci nie są "niezależni od jakichkolwiek interesów, są również przedstawicielami interesów, jednak ich zadanie może być "techniczne". Należy zatem zawsze zachować równowagę, a nie tylko „w miarę możliwości”.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

107. Rzecznik zauważył, że zarzut będący przedmiotem niniejszego postępowania dotyczy rzekomego braku przekonujących powodów, dla których nie opracowano ogólnych kryteriów wyboru członków grupy ekspertów. Podczas gdy skarżący w swoich uwagach wielokrotnie odwoływał się do kwestii zrównoważonej reprezentacji w grupach ekspertów Komisji, Rzecznik przypomniał, że ta ostatnia kwestia stanowi część odrębnego zarzutu i zostanie przeanalizowana pod tym tytułem. Poniższa ocena dotyczyła zatem kwestii reprezentatywności jedynie w zakresie, w jakim jest ona bezpośrednio związana z domniemanym brakiem najlepszych praktyk w zakresie ogólnych kryteriów powoływania ekspertów.

108. Wytyczna nr 8 wytycznych w sprawie gromadzenia i wykorzystywania wiedzy specjalistycznej stanowi, że przy określaniu i wyborze ekspertów departamenty „powinny jak najszerzej korzystać z sieci w poszukiwaniu odpowiedniej wiedzy fachowej. W miarę możliwości należy poszukiwać nowych pomysłów i spostrzeżeń, włączając osoby spoza zwykłego kręgu kontaktów departamentu. Departamenty powinny również dążyć do zapewnienia, aby grupy składały się z co najmniej 40% każdej płci." Wytyczna 9 wymaga ponadto uwzględnienia zarówno głównych, jak i rozbieżnych poglądów. W załączniku do wytycznych wyszczególniono pewne „praktyczne pytania”, które mogą pojawić się w związku z ich stosowaniem, a także „praktyczne wskazówki” w odpowiedzi na te pytania. Nagłówek „Identyfikacja i wybór ekspertów” zawiera następujące stwierdzenia: „Czy przy poszukiwaniu wiedzy eksperckiej dla grup ekspertów należy publikować otwarte zaproszenia do zgłaszania kandydatur? Czy takie zaproszenia do składania wniosków zostały nagłośnione w jak najszerszym zakresie, w tym za pomocą środków elektronicznych? Otwarte zaproszenia do składania wniosków mogą być szczególnie odpowiednie w przypadku newralgicznych kwestii i gdy grupy mogą stać przez rozsądny okres czasu.

109. Zgodnie z komunikatem w sprawie minimalnych standardów konsultacji „procesy konsultacji prowadzone przez Komisję muszą być przejrzyste, zarówno dla podmiotów bezpośrednio zaangażowanych, jak i dla ogółu społeczeństwa”. Zgodnie z tym komunikatem musi być jasne między innymi, „kto jest konsultowany i dlaczego”[22].

110. Punkt 3.2 zasad ramowych z 2005 r. stanowi, że „[m] embers wybiera się w sposób przejrzysty, na podstawie jasno określonych obiektywnych kryteriów. Członkowie powołani we własnym imieniu są wybierani, w miarę możliwości, w drodze zaproszenia do zgłaszania kandydatur.”;

111. Zasada 9 ust. 1 zasad ramowych z 2010 r. stanowi:

„W przypadku gdy eksperci indywidualni są powoływani we własnym imieniu, są oni wybierani zgodnie z procedurą wyboru gwarantującą wysoki poziom wiedzy fachowej oraz, w miarę możliwości, równowagę geograficzną i równowagę płci, z uwzględnieniem szczególnych zadań grupy ekspertów i rodzaju wymaganej wiedzy fachowej. ...

Bez uszczerbku dla szczególnych procedur wyboru przewidzianych w decyzjach Komisji ustanawiających grupy ekspertów, w miarę możliwości stosuje się publiczne zaproszenia do składania wniosków. W tym celu służby Komisji korzystają ze standardowego wzoru zaproszenia do zgłaszania kandydatur na potrzeby wyboru ekspertów powołanych we własnym imieniu przez Sekretariat Generalny. Usługi mogą odbiegać od wzoru lub go uzupełniać, jeżeli jest to uzasadnione szczególnymi wymogami.

W przypadku gdy zaproszenie do składania wniosków nie jest racjonalnie wykonalne (na przykład gdy wymagana jest bardzo konkretna wiedza fachowa), wyboru ekspertów dokonuje się na podstawie obiektywnie weryfikowalnych kryteriów."[23]

112. Zgodnie z pkt 8 dokumentu roboczego służb Komisji [24] w celu zapewnienia przejrzystości odpowiednie informacje na temat zastosowanego procesu selekcji zostaną udostępnione w rejestrze. W załączonym do dokumentu roboczego służb Komisji wzorze „Zaproszenie do składania wniosków dotyczących wyboru ekspertów powołanych we własnym imieniu” wymieniono kryteria, które należy uwzględnić przy ocenie wniosków. Obejmują one udokumentowane kompetencje i doświadczenie w odpowiednich obszarach; konieczność osiągnięcia równowagi w ramach grupy pod względem reprezentatywności wnioskodawców; a także płeć i pochodzenie geograficzne.

113. Rzecznik zauważył, że w swojej opinii Komisja odniosła się do analizy poszczególnych przypadków, którą musi przeprowadzić przy podejmowaniu decyzji w sprawie wiedzy fachowej wymaganej od członków grup ekspertów. Mając na uwadze, że grupy ekspertów działają we wszystkich obszarach polityki UE, a zatem zakres poszukiwanej wiedzy fachowej jest szeroki i wymaga, aby Komisja, która jest beneficjentem, dysponowała wystarczającym stopniem swobody decyzyjnej, Rzecznik uznał stanowisko Komisji za rozsądne. W szczególności nie była ona w stanie zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że stanowisko Komisji jest niezgodne z obowiązującymi przepisami poddanymi przeglądowi powyżej, które, wręcz przeciwnie, wydawały się uznawać uprawnienia dyskrecjonalne Komisji, a jednocześnie wyznaczały pewne granice tych uprawnień dyskrecjonalnych. Na przykład art. 9 ust. 1 zasad ramowych z 2010 r. zobowiązuje Komisję, w odniesieniu do ekspertów indywidualnych powołanych we własnym imieniu, do zastosowania procedury wyboru gwarantującej wysoki poziom wiedzy fachowej oraz, w miarę możliwości, równowagę geograficzną i równowagę płci, z uwzględnieniem szczególnych zadań grupy ekspertów i rodzaju wymaganej wiedzy fachowej. Na pierwszy rzut oka trudno byłoby określić dalsze ogólne kryteria mające zastosowanie do wszystkich grup ekspertów. Z drugiej strony, w zakresie, w jakim skarżący odniósł się do kryterium reprezentacji, aspekt ten zostanie zbadany w ramach piątego zarzutu.

114. W związku z powyższym Rzecznik uznał, że Komisja wprowadziła ogólne kryteria wyboru członków grup ekspertów. Ponadto uznała za przekonujące stanowisko Komisji, zgodnie z którym przyjęcie bardziej rygorystycznych zasad ogólnych nie byłoby użyteczne. Jednocześnie odnotowała i pochwaliła zobowiązanie Komisji do dalszego zwiększania przejrzystości procedur wyboru poprzez umieszczanie odpowiednich informacji w rejestrze. Rzecznik stwierdził zatem, że nie ma podstaw do dalszych dochodzeń w sprawie niniejszego zarzutu.

E. Zarzut niezapewnienia wyważonego składu i związane z nim roszczenie

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

115. Skarżący twierdził, że Komisja nie zapewniła zrównoważonego składu grup ekspertów. Na poparcie tego zarzutu skarżący argumentował, że w większości wskazanych przez niego grup ekspertów przedstawiciele branży stanowią większość, podczas gdy wszystkie inne zainteresowane strony, takie jak grupy konsumentów, pracownicy akademiccy i społeczeństwo obywatelskie, są niedostatecznie reprezentowane. Skarżący twierdził, że Komisja powinna zająć się kwestią niezrównoważonego składu grup ekspertów.

116. W swojej opinii Komisja wskazała, że wbrew temu, co stwierdził skarżący, przestrzega litery i ducha wytycznych dotyczących gromadzenia i wykorzystywania wiedzy specjalistycznej, które określają doskonałość, zakres, w jakim eksperci działają w sposób niezależny, oraz pluralizm jako determinanty jakości doradztwa. Komisja wskazała, że przy wyborze członków grup ekspertów zawsze stara się znaleźć równowagę między powyższymi trzema kryteriami. Komisja stwierdziła również, że – jak wskazał skarżący w swojej wcześniejszej korespondencji z Komisją – wielokrotnie przekazywała skarżącemu „istotne i szczegółowe informacje na temat tego, w jaki sposób skutecznie zapewniono to wielu grupom ekspertów”.

117. W celu uzyskania szczegółowych i aktualnych informacji na temat uzasadnienia składu wielu grup ekspertów Komisja odniosła się do załącznika do swojej opinii. Według Komisji dostarczone informacje wykazały, że zarzut skarżącego był „w dużej mierze bezpodstawny lub niedokładny”. Jednocześnie Komisja wskazała, że ze względu na skuteczność nie jest w stanie podjąć kosztownych i długotrwałych prac związanych z dostarczeniem szczegółowych informacji na temat każdej ze 111 grup ekspertów, o których mowa w skardze skarżącego.

118. Komisja stwierdziła ponadto, że ramy z 2010 r. przewidują, że jej odpowiednie służby „mają na celu zapewnienie zrównoważonej reprezentacji odpowiednich obszarów wiedzy fachowej i obszarów zainteresowania, przy jednoczesnym uwzględnieniu prac, które mają zostać przeprowadzone, oraz wymaganej specjalistycznej wiedzy”. Komisja podkreśliła, że jest w pełni zaangażowana we wdrażanie tych przepisów, a także wyraziła gotowość do „zastanowienia się, w razie potrzeby, nad sposobami zwiększenia równowagi w składzie istniejących grup ekspertów”. Jako przykład swojego zaangażowania Komisja odniosła się do „Komunikatu w sprawie Aktu o jednolitym rynku”, który przewiduje nasilenie konsultacji i dialogu ze społeczeństwem obywatelskim. W szczególności, tam gdzie jest to wykonalne i właściwe, grupy ekspertów zostałyby rozszerzone poza przedstawicieli biznesu, aby uwzględnić między innymi poglądy konsumentów, organizacji pozarządowych i związków zawodowych.

119. Komisja przypomniała również, że w piśmie skierowanym do skarżącego komisarz Barnier w pełni przyznał, że nadal konieczne będzie osiągnięcie sprawiedliwej równowagi w zakresie reprezentacji zainteresowanych stron spoza branży w procesach konsultacji. Komisja podkreśliła, że jest zdecydowana „dążyć do zapewnienia odpowiedniej obecności przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego w swoich grupach ekspertów” w dziedzinie rynku wewnętrznego, zarówno w odniesieniu do istniejących, jak i nowo utworzonych grup. Komisja podkreśliła jednak, że potrzebny jest pewien stopień elastyczności, biorąc pod uwagę „techniczny” charakter niektórych grup, dla których posiadanie większości przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego może nie być optymalne. Na przykład Komisja odniosła się do grup ekspertów w dziedzinie usług hurtowych i płatności.

120. Komisja stwierdziła ponadto, że również w dziedzinie społeczeństwa informacyjnego podjęto wysiłki w celu zapewnienia bardziej zrównoważonej reprezentacji odpowiednich zainteresowanych stron, a także równowagi geograficznej i równowagi płci we wszystkich grupach. Wybór członków grup ekspertów w tej dziedzinie odbywałby się na podstawie publicznych zaproszeń do składania wniosków.

121. W swoich uwagach skarżący uznał, że Komisja nie twierdzi, iż dąży do zapewnienia zrównoważonego składu grup ekspertów, lecz jedynie, że dąży do osiągnięcia równowagi między doskonałością, niezależnością i pluralizmem. Zdaniem skarżącego nie było jasne, co Komisja rozumie przez „doskonałość”. Skarżący wskazał również, że odniesienie do „doskonałości” może w praktyce uzasadniać każdy skład. Skarżący stwierdził natomiast, że sam dał jasną definicję tego, co rozumie przez „równowagę” i „pluralizm”, a mianowicie, że „nie więcej niż połowa podmiotów pozarządowych powinna pochodzić z jednego rodzaju zainteresowania (w szczególności z dużego przedsiębiorstwa)”. Uzasadnieniem tej zasady, która powinna mieć zastosowanie do każdej grupy ekspertów i jest zgodna z art. 6 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego, jest zapewnienie równowagi między szczególnymi interesami gospodarczymi a „interesem publicznym lub ogólnym”. Zdaniem skarżącego „eksperci z różnych środowisk reprezentujący różne aspekty interesu publicznego (środowiskowe, konsumenckie, społeczne itp.), a także szerokie grupy ludności (praca, MŚP, specjaliści) i niezależni naukowcy powinni zawsze wspólnie przewyższać liczebnie przedstawicieli dużych przedsiębiorstw”. W przeciwnym razie doszłoby do dyskryminacji na korzyść interesów gospodarczych jako szczególnej kategorii interesów.

122. W związku z powyższym znalezienie równowagi między „doskonałością” a „pluralizmem” nie może uzasadniać zdominowania grupy ekspertów przez interesy przedsiębiorstw. Fakt, że ekspert pracujący dla sektora przedsiębiorstw może zostać uznany za doskonałego, nie może mieć wpływu na wniosek, że porady tego eksperta nie można oddzielić od interesów gospodarczych danego sektora. Włączenie ekspertów z sektora przedsiębiorstw wymagało zatem zrównoważenia ich włączenia z udziałem ekspertów związanych z innymi rodzajami interesów. Fakt, że nie wszyscy eksperci z sektora przedsiębiorstw mieliby ten sam interes, nie gwarantował odpowiedniego uwzględnienia interesu publicznego, który nie powinien być równy sumie różnych interesów handlowych. Zdaniem skarżącego posiadanie ekspertów zajmujących się problemem głównie z perspektywy handlowej mogłoby poważnie zakłócić rozumienie przez Komisję konkretnej kwestii.

123. Odnosząc się do informacji na temat składu różnych grup ekspertów dostarczonych przez Komisję, skarżący, najwyraźniej mówiąc o przeszłości, uznał oświadczenie Komisji, że dostarczyła jej istotnych i szczegółowych informacji na temat sposobu zapewnienia równowagi, za bezpodstawne. Podkreśliła, że Komisja nigdy wcześniej nie próbowała wyjaśnić, w jaki sposób taka równowaga zostanie osiągnięta. Jego zdaniem jednak "widzimy- w niektórych przypadkach - jego pierwsze wysiłki, aby to zrobić, ale te wyjaśnienia są niewystarczające". Ogólnie rzecz biorąc, skarżący stwierdził, że przedstawione informacje na temat uzasadnienia składu niektórych grup były bardzo ogólne i abstrakcyjne. Ponadto Komisja podkreśliła, że w kilku przypadkach przyjęła „problematyczne podejścia”, wykazując wyraźną stronniczość wobec interesów przedsiębiorstw.

124. Skarżący przedstawił następnie szczegółowe uwagi dotyczące konkretnych grup ekspertów, do których Komisja odniosła się w załączniku do swojej opinii. Informacje na temat problemów postrzeganych przez skarżącego, które mają znaczenie dla oceny zarzutu i twierdzenia będącego przedmiotem niniejszego przeglądu, można podsumować w następujący sposób:

W odniesieniu do grupy „CARS 21” Komisja stwierdziła, że jest ona bardziej wyważona niż wcześniej i że obecnie istnieje lepsza równowaga między producentami a dostawcami. Skarżący uznał zatem podejście Komisji, zgodnie z którym nie będzie żadnych problemów co do składu tej grupy, o ile zachowana zostanie równowaga między różnymi sektorami przemysłu. Skarżący uznał to podejście za błędne.

-Jeżeli chodzi o Grupę Wysokiego Szczebla ds. Konkurencyjności Przemysłu Chemicznego, Komisja stwierdziła, że wielokrotnie zachęcała organizacje pozarządowe do zwiększenia ich udziału, ale odniosła w tym zakresie ograniczone sukcesy. Skarżący uznał, że w tych okolicznościach Komisja powinna była zmniejszyć liczbę uczestników z branży, aby uzyskać zrównoważony skład.

W odniesieniu do „grupy doradczej ds. konkurencyjności w dziedzinie biotechnologii” skarżący wskazał, że badanie konkurencyjności biotechnologii bez uwzględnienia implikacji etycznych, społecznych i związanych z bezpieczeństwem jest wysoce ryzykowne.

-Skarżący zauważył, że w skład „Strategicznego Komitetu Doradczego ds. Konkurencyjności i Innowacji” powinni wchodzić z jednej strony przedstawiciele przemysłu i stowarzyszeń przedsiębiorców, a z drugiej strony członkowie powoływani są we własnym imieniu i doradzają Komisji niezależnie od jakichkolwiek wpływów zewnętrznych. Zdaniem skarżącego nieracjonalne było wymaganie od członków reprezentowania stowarzyszeń przedsiębiorców, a jednocześnie niezależności.

W odniesieniu do (rozwiązanej)„Grupy Wysokiego Szczebla ds. Konkurencyjności, Energii i Środowiska” skarżący uznał, że Komisja nawet nie próbowała wyjaśnić, w jaki sposób grupę można uznać za „zrównoważoną”. W każdym razie, biorąc pod uwagę, że grupa ta składała się z 13 członków z branży i tylko czterech „uczestników pozarządowych”, nie można było twierdzić, że grupa ta była zrównoważona.

-Komentując grupy ekspertów zarządzane przez DG AGRI (Rolnictwo), skarżący wskazał, że decyzja 2004/391 [25] zobowiązuje Komisję do "poszukiwania opinii sektorów społeczno-gospodarczych i konsumentów"w pewnych kwestiach. Nie zadbano jednak o to, by opinie różnych zainteresowanych stron były wyważone. W tym kontekście skarżący stwierdził, że decyzja 2004/391 zalicza pracowników, konsumentów i ekologów do jednej kategorii, podczas gdy rolników i przedsiębiorstwa dzieli się na trzy kategorie. W efekcie jedna konkretna organizacja reprezentowała 48 % wszystkich miejsc w grupach doradczych zarządzanych przez DG AGRI.

Jeśli chodzi o grupy ekspertów zarządzane przez DG MARKT, skarżący uznał za zaskakujące, że Komisja odniosła się do „domniemanej nadmiernej reprezentacji interesów przemysłu”, podczas gdy na przykład komisarz Barnier uznał potrzebę przywrócenia równowagi grupom ekspertów. Ponadto Komisja oparła się na technicznym charakterze omawianych kwestii, aby uwzględnić fakt, że zainteresowane strony i konsumenci spoza branży są mniej liczni w tych grupach ekspertów. Zdaniem skarżącego było to błędne podejście, które przeczyło uznaniu przez Komisję potrzeby przywrócenia równowagi grup ekspertów. Skarżący przedstawił następnie szczegółowe uwagi na temat składu kilku grup ekspertów, aby wykazać, że są one niezrównoważone na korzyść dużych przedsiębiorstw, i stwierdził, że Komisja nie przedstawiła uwag na temat składu dwóch grup.

-W odniesieniu do grup ekspertów zajmujących się regulacją finansową skarżący stwierdził, że pozostają one wysoce niezrównoważone, pomimo uznania przez Komisję potrzeby odpowiedniej i wyważonej reprezentacji. Skarżący wskazał, że 11 z 20 grup zajmujących się regulacją finansową ma członków pozarządowych, z których siedem jest zdominowanych przez przedstawicieli przedsiębiorstw. Skarżący przyznał, że odsetek doradców korporacyjnych DG MARKT w tym obszarze zmniejszył się z 84 % (w 2009 r.) do 73 %. Zmiany w tym tempie nie mogły jednak wpłynąć na politykę jednostronną. Skarżący zauważył również, że według urzędników DG MARKT ich podejście do przywrócenia równowagi polegało na zastąpieniu członków, którzy opuścili grupę, osobami z różnych kategorii interesów, co oczywiście doprowadziło do zbyt powolnych postępów. Skarżący podkreślił potrzebę szybszego postępu i stwierdził, że prostą metodą, którą powinna rozważyć Komisja, byłoby rozwiązanie grup zdominowanych przez przedsiębiorstwa.

-Skarżący stwierdził, że również w odniesieniu do grup ekspertów niefinansowych wiele grup było problematycznych. Wskazała ona, że przynależność do niektórych z tych grup nie została ujawniona.

-Przechodząc do grup ekspertów zarządzanych przez DG ds. Badań Naukowych, skarżący zauważył, że według Komisji niektóre grupy, które skarżący uznał za zdominowane przez duże przedsiębiorstwa, monitorują trwające projekty objęte umowami o udzielenie dotacji, co oznacza, że ich protokoły i dokładne postępowania nie powinny pojawiać się na publicznie dostępnej stronie internetowej. Skarżący uznał, że Komisja powinna nadal być w stanie dostarczyć więcej informacji bez narażania na szwank trwających projektów. Skarżący stwierdził również, że monitorowania nie należy pozostawiać ekspertom korporacyjnym, ponieważ istnieje ryzyko konfliktu interesów.

Jeśli chodzi o skład „grup technicznych ds. węgla i stali”, skarżący skrytykował podejście Komisji jako błędne, ponieważ nie uznał, że eksperci z sektora przedsiębiorstw są również przedstawicielami grup interesu. Eksperci ci powinni zatem zostać wykluczeni z grup technicznych lub przynajmniej posiadać mniejszość członków, pozostawiając zadania związane z monitorowaniem podmiotom, które nie są bezpośrednio zainteresowane finansowaniem badań.

Skarżący zauważył również, że Komisja nie zgodziła się z danymi liczbowymi wymienionymi przez skarżącego w odniesieniu do „grupy doradczej ds. transportu w ramach 7PR”. Chociaż skarżący nie wykluczył, że popełnił błąd, różnice między nim a Komisją wykazały problemy z wiarygodnością rejestru. Przedstawiciele przedsiębiorstw nie powinni być przyjmowani jako eksperci we własnym imieniu.

-W odniesieniu do trzech grup zarządzanych przez DF INFSO i komentowanych przez Komisję skarżący zakwestionował założenie Komisji, zgodnie z którym osoby fizyczne pracujące dla przedsiębiorstw nie działają jako czyści przedstawiciele grup interesu w charakterze członków grupy. Skarżący utrzymywał, że przynajmniej działali oni również jako przedstawiciele grup interesu. Skarżący dodał, że fakt, iż Komisja zakwalifikowała niektóre laboratoria badawcze jako należące do „akademii”, nie uwzględnia faktu, że wiele laboratoriów jest częścią korporacji lub same są przedsiębiorstwami posiadającymi partykularne interesy.

W odniesieniu do „grupy doradczej ds. inteligentnych systemów produkcji przemysłowej” Komisja wyraźnie stwierdziła, że w grupie tej reprezentowane są wyłącznie przedsiębiorstwa. Według skarżącego nie istnieją inne struktury doradcze dające innym stronom możliwość wypowiedzenia się. W odniesieniu do grupy „eSafety” skarżący podkreślił, że Komisja nie zakwestionowała opinii skarżącego, że jest ona zdominowana przez sektor przedsiębiorstw, ale wyjaśniła, że grupa sterująca tej grupy decyduje o mianowaniu. Zdaniem skarżącego Komisja powinna kontrolować skład grup, a nie przekazywać te uprawnienia osobom trzecim.

-Jeśli chodzi o grupy ekspertów zarządzane przez DG SANCO, skarżący wskazał, że w opinii Komisji ta DG stwierdziła, że „przy wyborze członków grup … równowaga między przemysłem a organizacjami społeczeństwa obywatelskiego ma kluczowe znaczenie”. Zdaniem skarżącego zasada ta powinna być przestrzegana przez Komisję jako całość.

-Komentując konkretne grupy zarządzane przez DG SANCO, skarżący zauważył, że w odniesieniu do „Grupy Doradczej ds. Łańcucha Żywnościowego oraz Zdrowia Zwierząt i Roślin” Komisja w 2010 r. ogłosiła publiczne zaproszenie „do wypełnienia pustych okienek, zwłaszcza w celu uwzględnienia niereprezentowanych sektorów”. Chociaż proces ten nie został jeszcze zakończony na początku 2011 r., skarżący podkreślił, że jest to właściwe podejście do rozwiązania problemu niezrównoważonego składu grupy. Jednocześnie skarżący skrytykował fakt, że sporna grupa pozostała niezrównoważona.

-Według skarżącego „Grupa ds. zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt” nie była już dostępna w rejestrze, ale wystąpiła nierównowaga ze względu na fakt, że „duże przedsiębiorstwa w ich sektorze zbiorowo” dominują. Jeżeli chodzi o Europejskie Forum ds. Alkoholu i Zdrowia, większość jego składu stanowią duże przedsiębiorstwa. Ponadto „grupa robocza ds. badań klinicznych i oceny” obejmuje wyłącznie rządy i grupy biznesowe, ale powinna również obejmować organizacje społeczeństwa obywatelskiego.

-Jeśli chodzi o grupy ekspertów zarządzane przez DG MOVE, skarżący z zadowoleniem zauważył, że „grupa zdominowana przez przedsiębiorstwa”„Télépéages” została rozwiązana. Wydaje się, że „grupa ekspertów ds. żeglugi śródlądowej” jest obecnie zrównoważona. „Grupy ekspertów ds. intermodalności i logistyki” pozostały jednak niezrównoważone, a stowarzyszenia przedsiębiorców reprezentowały większość podmiotów pozarządowych.

-W odniesieniu do grup zarządzanych przez DG TAXUD (Podatki i unia celna) skarżący uznał, że „grupa kontaktowa ds. handlu” jest przykładem niewłaściwego podejścia, biorąc pod uwagę, że „każde stowarzyszenie międzynarodowe, które ubiega się o członkostwo i dowodzi swojego zaangażowania w działania związane z cłami, jest akceptowane”. Uniemożliwiło to zasadniczo Komisji uniknięcie nadmiernej reprezentacji przedstawicieli przemysłu. Podgrupa tej grupy nie była dostępna w rejestrze.

W odniesieniu do „grupy kontaktowej ds. akcyzy” skarżący nie zgodził się z opinią Komisji, że trudno byłoby stwierdzić, które zainteresowane strony inne niż stowarzyszenia handlowe byłyby zainteresowane udziałem w takiej grupie. W tym kontekście skarżący stwierdził, że grupa ta powinna zainteresować konsumentów, biorąc pod uwagę, że podatek akcyzowy może mieć wpływ na ostateczną cenę produktów. „Grupa ekspertów ds. opodatkowania i oszczędności” składa się wyłącznie z członków z sektora finansowego, przy czym należy również reprezentować konsumentów i inne grupy. Ponadto „Wspólne Forum Cen Transferowych” było „kolejnym skandalicznym przypadkiem dominacji przemysłu w delikatnej kwestii”.

-Skarżący ponownie podkreślił nierównowagę charakteryzującą skład niektórych grup zarządzanych przez DG ENV (Środowisko). W odniesieniu do „forum wymiany informacji na temat najlepszych dostępnych technik w ramach prawodawstwa dotyczącego emisji przemysłowych” uznał, że fakt, iż dyrektywa IPCC [26] odnosi się jedynie do zaangażowania przemysłu, jest typowym przykładem błędnego podejścia.

-W odniesieniu do grup zarządzanych przez DG ENER (Energia) skarżący sprzeciwił się opinii Komisji, że zgodnie z art. 11 statutu Agencji Dostaw Euratomu [27] członkowie „Comité Consultatif de l'Agence d'Approvisionnement de l'Euratom” są wybierani przez państwa członkowskie spośród organizacji publicznych, przemysłowców i użytkowników. Skarżący wskazał, że art. 11 nie przewiduje, że dodatkowi członkowie powinni pochodzić z przemysłu. W każdym razie przedstawiciele przedsiębiorstw nie są wpisani do rejestru jako przedstawiciele rządów, co Komisja powinna wyjaśnić. W tym kontekście skarżący stwierdził również, że niedawno utworzona grupa doradcza ad hoc ds. planu działania w zakresie energii do 2050 r. nie jest uwzględniona w rejestrze.

-Jeśli chodzi o DG ECFIN, skarżący wskazał, że sektor przedsiębiorstw jest nadreprezentowany w „grupie użytkowników gotówki euro”. Komisja nie zaprzeczyła temu, podkreślając jedynie, że grupa ta nie jest zaangażowana w przygotowywanie aktów prawnych, lecz w informowanie i wymianę poglądów. Zdaniem skarżącego Komisja nie powinna dyskryminować konkretnych grup przy przekazywaniu informacji lub wymianie poglądów.

-Mówiąc o grupie „Information des partenaires sociaux sur les activités des Fonds structurels” zarządzanej przez DG REGIO, skarżący zauważył, że Komisja odniosła się do widocznej nadmiernej reprezentacji przemysłu, która wynika ze specyfiki różnych organizacji pracodawców, które są mniej skoncentrowane niż organizacje pracowników. Zdaniem skarżącego rozwiązanie tej kwestii było proste, tj. Komisja powinna zaprosić do udziału większą liczbę przedstawicieli związków zawodowych.

Wreszcie, jeśli chodzi o DG ESTAT, skarżący zwrócił uwagę na niezrównoważony skład „FEBI-FEBS-BUSINESSEUROPE-EUROCHAMBRES-INS-EUROSTAT”. Komisja wskazała, że grupa ta jest otwarta na wszelkie federacje, które wykazują zainteresowanie uczestnictwem w jej spotkaniach informacyjnych i mają przedstawicieli ze wszystkich sektorów gospodarki. Zdaniem skarżącego było to wyraźnie dyskryminujące, biorąc pod uwagę, że związki zawodowe i konsumenci są również „podmiotami gospodarki” i powinni zostać zaproszeni.

125. Skarżący stwierdził, że powyższe sprawy „oraz liczne grupy, na które Komisja nie odpowiedziała” wskazują, że Komisja nie zapewniła skutecznego wyważonego składu wielu swoich grup ekspertów. Problemy z podejściem Komisji wynikały również z jej komunikatu w sprawie inteligentnych regulacji, który opiera się na założeniu, że obywatele i przedsiębiorstwa mają równe znaczenie jako rozmówcy instytucji UE. Zdaniem skarżącego niezrównoważony skład dużej liczby grup ekspertów narusza komunikat Komisji w sprawie minimalnych standardów konsultacji, wytyczne dotyczące gromadzenia i wykorzystywania wiedzy fachowej, białą księgę w sprawie zarządzania w Europie, Europejski kodeks dobrego postępowania administracyjnego oraz art. 9 TUE.

126. W szczególności w odniesieniu do swojego twierdzenia skarżący uznał, że najlepszym rozwiązaniem wydaje się praktyka DG SANCO polegająca na dotarciu do stosunkowo niskiego odsetka grup ekspertów zdominowanych przez przedsiębiorstwa. W związku z tym skarżący stwierdził, że zasada sformułowana przez DG SANCO, zgodnie z którą „przy wyborze członków grup … równowaga między przemysłem a organizacjami społeczeństwa obywatelskiego ma zasadnicze znaczenie”, powinna zostać przyjęta przez Komisję jako całość.

127. Skarżący wskazał, że „grupa ds. nieformalnego dialogu na temat jednolitego rynku” zarządzana przez DG MARKT jest dobrym przykładem wyważonej grupy. Z drugiej strony członkostwo w grupach, w których ponad połowa członków pozarządowych pochodzi z jednego rodzaju interesów, a w szczególności z wielkiego biznesu, powinno zostać poddane przeglądowi, aby stworzyć równowagę między szczególnymi interesami gospodarczymi a interesem publicznym. Komisja powinna rozwiązać grupy ekspertów zdominowane przez partykularne interesy lub ewentualnie zwiększyć udział społeczeństwa obywatelskiego lub ograniczyć udział przedsiębiorstw. Brak jednego interesu posiadającego bezwzględną większość w danej grupie powinien być zasadniczym warunkiem tworzenia lub utrzymywania grup ekspertów przez dyrekcje generalne.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji polubownego rozwiązania

Uwagi wstępne

128. W swoich uwagach skarżący zauważył, że Komisja przedstawiła jedynie uwagi na temat składu niektórych grup ekspertów wymienionych w skardze. Odnosząc się w szczególności do grup ekspertów zarządzanych przez DG ENTR, skarżący zinterpretował fakt, że Komisja nie przedstawiła uwag na temat wszystkich grup jako wskazujący na niezdolność do uzasadnienia ich składu. Rzecznik przypomniał, że w swojej opinii Komisja stwierdziła, że ze względu na skuteczność nie jest w stanie przedstawić szczegółowych informacji na temat każdej ze 111 grup ekspertów, o których mowa w skardze skarżącego. Chociaż mogły istnieć wątpliwości co do stanowiska Komisji w odniesieniu do wysiłków administracyjnych niezbędnych do dostarczenia istotnych informacji, Rzecznik uznał, że w świetle wyjaśnień Komisji wniosek skarżącego nie był przekonujący.

129. W swoich uwagach skarżący, przedstawiając swoje opinie na temat składu grup ekspertów, powtórzył również niektóre kwestie objęte innymi zarzutami. W związku z tym skarżący zakwestionował kompletność i wiarygodność rejestru w odniesieniu do niektórych grup ekspertów i powtórzył swoją opinię, że eksperci związani z branżą nie powinni być powoływani jako członkowie we własnym imieniu. Biorąc pod uwagę, że kwestie te zostały poruszone przez Rzecznika w ramach innych zarzutów skarżącego, nie było potrzeby ponownego zajmowania się nimi przy ocenie obecnego zarzutu skarżącego.

130. W swoich uwagach skarżący argumentował również, że Komisja powinna wyjaśnić, czy zbadała ryzyko konfliktu interesów w odniesieniu do przewodniczącego grupy doradczej ad hoc ds. planu działania w zakresie energii do 2050 r. Artykuł 2 ust. 4 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich wymaga, aby skargi były poprzedzone odpowiednimi działaniami administracyjnymi skierowanymi do danej instytucji. Nie wydaje się, aby skarżący zwrócił się już w tej sprawie do Komisji, w związku z czym Rzecznik nie był uprawniony do zajęcia się tym aspektem. W każdym razie zauważyła ona, że biorąc pod uwagę przedmiot jej niniejszego dochodzenia, uwzględnienie tej kwestii w dochodzeniu nie wydaje się przydatne. Wyjaśniła jednak, że skarżący może złożyć nową skargę po zastosowaniu odpowiedniego podejścia administracyjnego do Komisji.

131. Skarga skarżącego dotyczy dużej liczby grup ekspertów, w tym niektórych grup, których skład określono w przepisach Unii. Skarżący skrytykował na przykład fakt, że dyrektywa IPCC [28] przewiduje jedynie udział przemysłu w grupach ekspertów w niektórych dziedzinach. Rzecznik przypomniała, że powierzono jej zadanie badania przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii (art. 228 TFUE). Nie jest ona jednak uprawniona do badania zasadności przepisów przyjętych przez instytucje polityczne Unii. Ocena Rzecznika nie mogła zatem obejmować składu grup ekspertów, jak przewidziano w przepisach Unii.

Ocena

132. Jako punkt wyjścia Rzecznik zauważył, że co do zasady strony zgadzają się, że Komisja jest zobowiązana do dążenia do wyważonego składu grup ekspertów. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził ponadto, że idea, zgodnie z którą instytucje powinny otrzymywać pluralistyczny wkład, jest mocno zakorzeniona w TUE, a także w komunikatach Komisji zawierających przepisy dotyczące konsultacji z obywatelami oraz w białej księdze w sprawie sprawowania rządów w Europie, która łączy jakość polityki UE z zapewnieniem szerokiego uczestnictwa w całym łańcuchu polityki. Spór między stronami dotyczy zakresu i dokładnej treści obowiązku Komisji.

133. Rzecznik Praw Obywatelskich miał już okazję stwierdzić, że zwiększenie zakresu i intensywności udziału obywateli UE w pracach instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE wzmacnia demokratyczny charakter UE. Demokracja uczestnicząca, oparta na zasadach równości i przejrzystości, zwiększa zaufanie obywateli do UE i administracji UE. Większe zaufanie do UE i administracji UE jest kluczowym elementem zwiększania skuteczności UE i jej administracji [29].

134. Art. 11 ust. 1 TUE stanowi, że instytucje, za pomocą odpowiednich środków, umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii. Instytucje są ponadto zobowiązane do prowadzenia otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim (art. 11 ust. 2 TUE). Komisja prowadzi szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii (art. 11 ust. 3 TUE). Artykuł 11 ust. 1 TUE nakłada zatem na instytucje obowiązek określenia, za pomocą jakich odpowiednich środków należy umożliwić obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów. Tę samą uwagę należało uznać za mającą zastosowanie do art. 11 ust. 2 i 2 TUE.

135. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził następnie, że dokładny sposób, tj. odpowiednie środki, za pomocą których demokracja uczestnicząca staje się skuteczna w każdych okolicznościach, będzie zależał od szczególnego charakteru danego działania Unii. Wiąże się to również z określeniem, kiedy i w jaki sposób uczestnictwo jest odpowiednie w danym procesie [30]. Instytucje Unii muszą mieć pewien margines swobody przy podejmowaniu decyzji w sprawie dokładnego sposobu, w jaki demokracja uczestnicząca staje się skuteczna. Jest tak tym bardziej w obszarach, które są technicznie skomplikowane. Powinny one jednak zawsze upewnić się, że mogą obiektywnie uzasadnić sposób, w jaki skorzystały z tego zakresu uznania [31].

136. Jeżeli chodzi konkretnie o gromadzenie wiedzy fachowej, które należy rozumieć jako jeden ze sposobów zapewnienia skuteczności zasady demokracji uczestniczącej zapisanej w art. 11 TUE, wytyczne dotyczące gromadzenia i wykorzystywania wiedzy fachowej stanowią, że sposób zaangażowania ekspertów „powinien zależeć od pilności, złożoności i wrażliwości kwestii politycznej”(wytyczna 3). Na przykład, wraz z grupami ekspertów, wytyczna 3 zawiera wykazy obejmujące ekspertów wewnętrznych, a także poprzez doradztwo i konferencje. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z ramami z 2010 r. Komisja może liczyć na instrumenty i procesy inne niż grupy ekspertów, takie jak badania, agencje, zielone księgi i wysłuchania, aby zapewnić uzyskanie pełnego zakresu opinii i wiedzy fachowej w danej sprawie.

137. Wynika z tego, że choć niewątpliwie bardzo ważne, poleganie na grupach ekspertów jest tylko jednym z aspektów dialogu między obywatelami a instytucjami Unii przewidzianego w art. 11 TUE. Rzecznik Praw Obywatelskich nie miał zatem problemu z uznaniem, że „stopień ogólnego uczestnictwa i reprezentacji zainteresowanych stron należy oceniać w świetle wszystkich inicjatyw podejmowanych przez Komisję”.[32] W rezultacie Rzecznik Praw Obywatelskich uzasadnił, że oceny, czy dialog przewidziany w art. 11 TUE jest wyważony i wystarczająco pluralistyczny, nie można przyrównać do prostego działania arytmetycznego. W związku z tym fakt, że grupa ekspertów w danej dziedzinie nie składa się z przedstawicieli konkretnego interesu, można zrekompensować zaangażowaniem tych zainteresowanych stron za pomocą innych środków. Biorąc pod uwagę, że wybór wymaganej wiedzy fachowej oraz środków jej uzyskania jest objęty swobodą decyzyjną Komisji, do celów art. 11 TUE wydaje się zasadniczo wystarczające, aby obywatele i stowarzyszenia przedstawicielskie posiadające wymaganą wiedzę fachową mieli możliwość zasięgnięcia ich opinii za pomocą środków umożliwiających im odpowiednie przedstawienie swoich opinii. W tym kontekście Rzecznik zauważył, że w wytycznych dotyczących gromadzenia i wykorzystywania wiedzy specjalistycznej wyróżniono różnorodność jako jeden z czynników decydujących o jakości doradztwa i uznano, że różnorodność punktów widzenia „może wynikać z różnic w podejściu naukowym, różnych rodzajów wiedzy specjalistycznej, różnych powiązań instytucjonalnych lub sprzecznych opinii na temat podstawowych założeń leżących u podstaw tej kwestii”[33].

138. Prawdą jest, że art. 9 ust. 2 zasad ramowych z 2010 r. określa dodatkowe szczególne wymogi dla grup, w których poszczególni eksperci są powoływani do reprezentowania interesów lub w których organizacje są wyznaczane na członków grup. W takich przypadkach Komisja „w miarę możliwości” zapewnia zrównoważoną reprezentację odpowiednich zainteresowanych stron, „uwzględniając szczególne zadania grupy ekspertów i rodzaj wymaganej wiedzy fachowej”. Ponadto w komunikacie Komisji stwierdza się również, że „określając skład grup ekspertów, Komisja i jej służby dążą do zapewnienia zrównoważonej reprezentacji odpowiednich obszarów wiedzy fachowej i obszarów zainteresowania, a także zrównoważonej reprezentacji płci i pochodzenia geograficznego, przy jednoczesnym uwzględnieniu szczególnych zadań każdej konkretnej grupy ekspertów i rodzaju wymaganej wiedzy fachowej”.

139. Zdaniem Rzecznika warto zauważyć, że wymóg „wyważonej reprezentacji” idzie w parze z dodatkowymi zastrzeżeniami, które Komisja ma uwzględnić, innymi niż względy płci i pochodzenia geograficznego, konkretne zadania grupy, rodzaj wymaganej wiedzy fachowej, a także odpowiednie obszary wiedzy fachowej i zainteresowania. Po raz kolejny zdecydowanie sugerowało to, że ocena, czy grupa korzysta ze zrównoważonej reprezentacji, nie jest po prostu ćwiczeniem arytmetycznym, przy założeniu, że grupy ekspertów nie są podmiotami decydującymi o kwestii politycznej poprzez głosowanie. Zamiast tego, w świetle różnych aspektów, które Komisja ma wziąć pod uwagę przy tworzeniu grupy ekspertów, ocena, czy skład grupy przekłada się na zrównoważoną reprezentację, mogłaby być przeprowadzana wyłącznie indywidualnie dla każdego przypadku. Taka analiza musi również uwzględniać faktyczne różnice w sposobie organizacji różnych grup interesów. W tym kontekście Rzecznik Praw Obywatelskich odnotował odniesienie Komisji w związku z grupą „Informations des partenaires sociaux sur les activités des Fonds structurels” do różnych poziomów koncentracji organizacji pracodawców i związków zawodowych. Stanowisko Komisji, zgodnie z którym w wyniku tej różnicy faktycznej liczba członków pochodzących z każdej ze stron jest różna, nie wydaje się na pierwszy rzut oka nieuzasadnione. Z tych samych powodów opinia skarżącego, że to, co określał jako przedstawicieli interesu publicznego, powinno zawsze zbiorowo przewyższać liczbę przedstawicieli branży, nie była przekonująca.

140. W związku z tym Rzecznik miał trudności z zaakceptowaniem stanowiska skarżącego, zgodnie z którym oparcie się na kryterium doskonałości nieuchronnie prowadziłoby do nadmiernej reprezentacji przemysłu. Po pierwsze, argument ten opiera się na założeniu, że doskonałość można znaleźć tylko w tym sektorze, z wyłączeniem na przykład środowiska akademickiego, które Rzecznik uznał za trudne do zaakceptowania. Po drugie, pomija ona fakt, że zgodnie z wytycznymi w sprawie gromadzenia i wykorzystywania wiedzy fachowej doskonałość jest tylko jednym z kryteriów, które należy zrównoważyć pluralizmem, nie przejmując żadnej automatycznej przewagi nad tym ostatnim kryterium. W każdym razie, o ile wyważenie należy do uprawnień dyskrecjonalnych Komisji, o tyle powinna ona być w stanie obiektywnie uzasadnić swoje decyzje w sprawie powołania ekspertów (zob. pkt 135 powyżej).

141. W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że na pierwszy rzut oka Komisja posiada odpowiednie przepisy, aby zapewnić zrównoważoną reprezentację różnych interesów w swoich grupach ekspertów, i z zadowoleniem przyjął jej zobowiązanie do przestrzegania tych przepisów.

142. Jednocześnie Rzecznik zdał sobie sprawę, że jeśli chodzi o faktyczne wdrożenie tych przepisów, skarżący odniósł się do szeregu przykładów grup ekspertów, w których trudno było twierdzić, że ich skład odpowiada jakiemukolwiek pojęciu zrównoważonej reprezentacji. Tak było na przykład w przypadku „grupy użytkowników gotówki euro”, aktywnej grupy działającej na stałe. Zgodnie z informacjami zawartymi w rejestrze grupa ta składa się z 27 członków, z których 24 jest wymienionych w kategorii „przedsiębiorstwo”. Jeśli chodzi o grupę "Intermodalność i logistyka", aby posłużyć się innym przykładem, mogą istnieć przynajmniej wątpliwości co do jej zrównoważonego składu, przy czym najwyraźniej zdecydowana większość członków pochodzi z branży transportowej. Z drugiej strony istnieją grupy, które pod względem składu wydają się być w pełni zgodne z zasadami Komisji przedstawionymi powyżej. Na przykład spośród 37 członków grupy ekspertów „Cars 2020” 21 to członkowie instytucjonalni reprezentujący Komisję, Komitet Regionów i Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, a także państwa członkowskie. Jeśli chodzi o pozostałe 16 miejsc, wydaje się, że istnieje dokładny parytet (i) członków reprezentujących przemysł (takich jak stowarzyszenia producentów samochodów i motocykli) oraz (ii) członków związków zawodowych, organizacji pozarządowych i stowarzyszeń konsumenckich, przy czym każda z tych dwóch kategorii zajmuje osiem miejsc.

143. W swojej opinii Komisja wielokrotnie odwoływała się do potrzeby dalszego zwiększania równowagi w niektórych obszarach. Stwierdziła ponadto, że w dodatkowych obszarach działania są już w toku. W swoich uwagach skarżący przyznał, że poczyniono postępy w odniesieniu do niektórych grup, podtrzymując jednocześnie swój zarzut i odnosząc się do konkretnych przypadków niezrównoważonych grup ekspertów. Rzecznik uznał, że przykłady przeanalizowane powyżej są wystarczające, aby zasugerować, że nadal występują problemy związane z wdrażaniem przepisów Komisji dotyczących składu grup ekspertów. Rzecznik zrozumiała, że Komisja jest świadoma problemu składu grup ekspertów, a także potrzeby dalszych postępów w odniesieniu do niektórych grup, aby zapewnić bardziej zrównoważony skład, niemniej jednak uwzględniła ten aspekt w poniższym wniosku dotyczącym polubownego rozwiązania.

F. Propozycja rozwiązania polubownego

144. Na podstawie powyższych rozważań Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Komisji następującą propozycję polubownego rozwiązania:

„Biorąc pod uwagę ustalenia Rzecznika Praw Obywatelskich, Komisja mogłaby rozważyć:

(1) Wyjaśnienie zakresu stosowania (i) komunikatu „W kierunku wzmocnionej kultury konsultacji i dialogu – zasady ogólne i minimalne standardy konsultacji Komisji z zainteresowanymi stronami” oraz (ii) komunikatu „W sprawie gromadzenia i wykorzystywania wiedzy specjalistycznej przez Komisję: Zasady i wytyczne”;

(2) określenie kryteriów kategoryzacji różnych podmiotów reprezentowanych w grupach (przemysł, środowisko akademickie itp.), aby zapewnić poprawność i adekwatność odpowiednich informacji w rejestrze;

(3) Ukończenie rejestru grup ekspertów poprzez zapewnienie, aby obejmował on wszystkich ekspertów i wszystkie grupy ekspertów oraz zapewniał wystarczający poziom szczegółowości protokołów lub sprawozdań z posiedzeń;

(4) przegląd przyjazności dla użytkownika i dostępności informacji przedstawionych w rejestrze;

(5) Podjęcie dalszych środków w celu zapewnienia, zgodnie z odpowiednimi komunikatami, zrównoważonej reprezentacji odpowiednich obszarów wiedzy fachowej i zainteresowań w grupach ekspertów.

G. W odniesieniu do pierwszej części wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich („wyjaśnienie zakresu stosowania”)

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po przedstawieniu propozycji rozwiązania polubownego

145. Komisja powtórzyła, że jak wynika z treści obu komunikatów, odnoszą się one przede wszystkim do cyklu kształtowania polityki. Komisja sprecyzowała, że w wytycznych w sprawie gromadzenia i wykorzystywania wiedzy fachowej stwierdzono, że „są one istotne dla zaangażowania wiedzy fachowej na wszystkich etapach cyklu kształtowania polityki”. W tym samym duchu w komunikacie w sprawie minimalnych standardów konsultacji zdefiniowano „konsultacje” jako „procesy, za pomocą których Komisja pragnie uzyskać informacje od zewnętrznych zainteresowanych stron na potrzeby kształtowania polityki przed podjęciem decyzji przez Komisję”.

146. Komisja dodała, że może stosować zasady i wytyczne zawarte w obu komunikatach również w odniesieniu do grup ekspertów zajmujących się kwestiami, które nie są częścią cyklu kształtowania polityki. Rozważając różne warianty konsultacji w tym zakresie, Komisja kieruje się zasadą proporcjonalności. Przekłada się to na ocenę potrzeb Komisji w zakresie konsultacji w poszczególnych przypadkach i opracowanie odpowiednich ustaleń proporcjonalnie do danego zadania, z uwzględnieniem na przykład danego sektora i danej kwestii. Na zakończenie Komisja stwierdziła, że „duch tych przepisów” ma również znaczenie dla grup ekspertów działających poza cyklem kształtowania polityki, niezależnie od faktu, że zawarte w nich względy proporcjonalności formalnie mają zastosowanie wyłącznie do cyklu kształtowania polityki.

147. W swoich uwagach dotyczących odpowiedzi Komisji na propozycję polubownego rozwiązania skarżący nie przedstawił konkretnych uwag na ten temat.

Ocena Rzecznika po zaproponowaniu rozwiązania polubownego

148. Rzecznik uważa, że Komisja przedstawiła wyjaśnienia dotyczące stosowania wyżej wymienionych komunikatów. W związku z tym Komisja wyjaśniła, że (i) oba są ukierunkowane na cykl kształtowania polityki; (ii) ich duch może jednak mieć zastosowanie do grup ekspertów spoza cyklu kształtowania polityki; oraz (iii) zakres ich stosowania do grup spoza cyklu kształtowania polityki podlega zasadzie proporcjonalności. W związku z tym stwierdza, że Komisja zaakceptowała pierwszą część propozycji rozwiązania polubownego.

H. W odniesieniu do drugiej części wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich („Określenie kryteriów kategoryzacji różnych podmiotów”)

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po przedstawieniu propozycji rozwiązania polubownego

149. Komisja stwierdziła, że w jej przepisach dotyczących grup ekspertów ustanowiono cztery różne rodzaje członków grupy: (i) osoby mianowane we własnym imieniu, (ii) osoby reprezentujące wspólny interes, (iii) organizacje w szerokim znaczeniu tego słowa oraz (iv) organy państw członkowskich. Komisja stwierdziła, że w celu przedstawienia ogółowi społeczeństwa dalszych wyjaśnień dotyczących różnic między rodzajami członków zmieniła tekst wyjaśniający dostępny w rejestrze w lipcu 2013 r.

150. Wiosną 2012 r. Komisja zleciła swoim służbom przeprowadzenie przeglądu grup, w których skład wchodzą członkowie mianowani we własnym imieniu, w celu zapewnienia pełnego przestrzegania przepisów. W wyniku tego przeglądu okazało się, że pewna liczba ekspertów została wpisana do rejestru jako eksperci powołani we własnym imieniu, podczas gdy w rzeczywistości byli to przedstawiciele zainteresowanych stron lub państw członkowskich. Poprawiono to latem 2012 r.

151. Komisja odniosła się również do załącznika do swojej odpowiedzi. Załącznik ten nosi tytuł „Stan prac nad warunkami określonymi przez Parlament Europejski w celu zniesienia rezerwy w budżecie na 2012 r. w odniesieniu do grup ekspertów (2 mln EUR)” i pochodzi z dnia 6 września 2012 r. Jednym z warunków określonych przez Parlament w celu zniesienia rezerwy było zakazanie lobbystom i kadrze kierowniczej przedsiębiorstw zasiadania w grupach ekspertów w charakterze „osobistym”. Wśród działań następczych podjętych przez Komisję w tym zakresie w załączniku odnotowano, że Komisja rozpoczęła przegląd grup ekspertów, za które jest odpowiedzialna, w celu zapewnienia przestrzegania przepisów dotyczących konfliktu interesów. Ponadto przegląd wykazał, że niektórzy lub wszyscy eksperci z 31 grup są w rzeczywistości przedstawicielami zainteresowanych stron, a w niektórych przypadkach państw członkowskich, ale nie ekspertami powołanymi we własnym imieniu. Zgodnie z załącznikiem wprowadzenie niezbędnych zmian będzie wymagało zmiany decyzji Komisji ustanawiających zainteresowane grupy.

152. Komisja stwierdziła następnie, że od lata 2012 r. jej służby podejmują dodatkowe środki w odniesieniu do innych problematycznych spraw, również w odpowiedzi na wnioski kilku zainteresowanych stron, w tym skarżącego. W tym względzie Komisja odniosła się do dwóch kolejnych załączników przedstawiających stan prac odpowiednio w lutym i czerwcu 2013 r. oraz do kolejnego załącznika zawierającego odpowiedzi poszczególnych służb Komisji na uwagi zainteresowanych stron dotyczące konkretnych grup ekspertów. Komisja dodała, że wnioski zainteresowanych stron zostały jej przekazane bezpośrednio lub za pośrednictwem grupy posłów do Parlamentu Europejskiego o podobnych poglądach, z którymi w 2012 r. nawiązała nieformalny dialog na temat grup ekspertów.

153. Komisja stwierdziła, że w świetle powyższego nie uważa za konieczne określenia dalszych szczegółowych kryteriów klasyfikacji różnych podmiotów reprezentowanych w grupach. Kategoryzacji członków należy raczej dokonywać indywidualnie dla każdego przypadku, zgodnie z obowiązującymi przepisami i w świetle informacji posiadanych przez odpowiednie służby Komisji w odniesieniu do poszczególnych członków. Podejście to powinno mieć również zastosowanie do kategoryzacji organizacji (korporacji, organizacji pozarządowych, uniwersytetów itp.). Komisja podkreśliła swoje zobowiązanie do zapewnienia spójnego stosowania tego podejścia we wszystkich dyrekcjach generalnych oraz odpowiedniego umieszczania w rejestrze nazwisk członków grup ekspertów. Stwierdziła również, że w ten sposób będzie nadal współpracować z zainteresowanymi stronami i Parlamentem.

154. W swojej odpowiedzi Komisja załączyła również załącznik zatytułowany „Grupy, w których członkostwo zostało wyjaśnione w rejestrze”. Załącznik zawiera wyjaśnienia dotyczące łącznie 31 grup ekspertów.

155. W swoich uwagach skarżący stwierdził, że większość wszystkich organizacji nieoznaczonych jako reprezentujące interesy przedsiębiorstw została sklasyfikowana jako „stowarzyszenia”. Zdaniem skarżącego to nieprecyzyjne oznaczenie obejmujące organizacje pozarządowe, związki zawodowe, rolników i spółdzielnie nie wskazuje jednak, jaki interes może reprezentować dana organizacja. Skarżący stwierdził również, że „organizacja międzynarodowa” to kolejna niejasna i wszechstronna etykieta umożliwiająca uwzględnienie interesów przedsiębiorstw.

Ocena Rzecznika po zaproponowaniu rozwiązania polubownego

156. Rzecznik przyjmuje do wiadomości opinię Komisji, że nie ma potrzeby określania dalszych szczegółowych kryteriów kategoryzacji różnych podmiotów reprezentowanych w grupach ekspertów. Przyznaje również, że Komisja podkreśliła, iż obecne przepisy przewidują już rozróżnienie między różnymi podmiotami. W tym względzie zauważa ona ponadto, że rejestr Komisji zawiera obecnie link zatytułowany "Wyjaśnione grupy ekspertów", który między innymi wyjaśnia rodzaje członków grupy i w ten sposób wskazuje na cztery kategorie podmiotów, do których Komisja odniosła się w swojej odpowiedzi na propozycję polubownego rozwiązania (zob. pkt 149 powyżej).

157. Jeżeli chodzi o kategorię „organizacje”, w rejestrze przedstawiono następujące wyjaśnienia: „Organizacje w szerokim znaczeniu tego słowa, w tym przedsiębiorstwa, stowarzyszenia, organizacje pozarządowe, związki zawodowe, uniwersytety, instytuty badawcze, organy UE i organizacje międzynarodowe. Organizacje te mianują osoby fizyczne jako swoich stałych przedstawicieli w grupie lub mianują przedstawicieli na zasadzie ad hoc w zależności od porządku obrad.„W związku z tym wyraźnie słuszne jest twierdzenie, że członkowie zaklasyfikowani jako organizacje mogą w rzeczywistości mieć bardzo różny charakter, a zatem mogą być na przykład członkami korporacyjnymi, organizacjami pozarządowymi lub instytutami badawczymi. Nie budzi to jednak obaw, o ile nazwa organizacji jest wymieniona, a tym samym pozwala na dokładne określenie obszaru działalności konkretnego członka grupy.

158. Rzecznik przypomina jednak również, że rejestr nie odnosi się po prostu do członków instytucjonalnych grup ekspertów jako "organizacji", ale zamiast tego, pod nagłówkiem "kategoria", wyjaśnia, czy organizacja jest na przykład organizacją pozarządową, stowarzyszeniem czy związkiem zawodowym. Jak stwierdzono we wniosku dotyczącym rozwiązania polubownego, na przykład nazwanie danej organizacji stowarzyszeniem lub organizacją pozarządową może być złożonym zadaniem.

159. Chociaż Rzecznik nadal uważa, że Komisja mogłaby rozważyć udzielenie swoim pracownikom wskazówek dotyczących dokładnego rozumienia pojęć takich jak „organizacja pozarządowa” lub „stowarzyszenie”, uważa ona również, że nawet gdyby takie wytyczne istniały, jak słusznie stwierdziła Komisja, decyzja o właściwej kategoryzacji danego członka musi być ostatecznie podejmowana indywidualnie dla każdego przypadku.

160. Ponadto należy zauważyć, że zarówno nazwa organizacji, jak i kategoria, do której należy, są upublicznione za pośrednictwem rejestru, a każda taka decyzja podlega kontroli publicznej. Biorąc pod uwagę, że Komisja wielokrotnie wyjaśniała, że jest gotowa naprawić ewentualne błędy, a w trakcie niniejszego dochodzenia faktycznie dokonała szeregu takich korekt, Rzecznik uważa, że obecnie nie ma potrzeby dalszego zajmowania się tą kwestią.

I. W odniesieniu do trzeciej części wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich („Wypełnienie rejestru”)

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po przedstawieniu propozycji rozwiązania polubownego

161. Komisja ponownie wyraziła przekonanie, że dzięki nowemu rejestrowi utworzonemu w grudniu 2010 r. przejrzystość w dziedzinie grup ekspertów została skutecznie zwiększona na wiele sposobów. Komisja przyznała, że ze względu na ogromną ilość informacji, które należy przetwarzać, przejście ze starej do nowej wersji rejestru trwało dłużej niż przewidywano i zostało zakończone dopiero na początku 2012 r. Jednocześnie wskazała, że rejestr jest „żywym” instrumentem, który zawiera informacje na temat setek grup podlegających dziesiątkom różnych departamentów Komisji. Rejestr podlega codziennym zmianom w świetle informacji zakodowanych przez odpowiednie służby i zatwierdzonych przez Sekretariat Generalny zgodnie z obowiązującymi przepisami. Komisja stwierdziła, że w tym kontekście czasami nie można całkowicie uniknąć niedociągnięć lub nieścisłości.

162. Komisja wyraziła ubolewanie, że informacje na temat grupy doradczej ds. planu działania w zakresie energii do 2050 r. nie zostały opublikowane w rejestrze. Biorąc pod uwagę, że prace przeprowadzono w ciągu kilku miesięcy, od maja do września 2011 r., podczas których odbyły się tylko trzy posiedzenia, grupę tę uznano za serię posiedzeń ad hoc, a nie za właściwą grupę ekspertów Komisji. Pełną przejrzystość zapewniono jednak za pośrednictwem specjalnej strony internetowej [34].

163. Komisja podkreśliła jednak, że ewentualne niespójności wykryte w danym dniu nie powinny sugerować, że rejestr jako taki jest niekompletny lub nie zapewnia odpowiedniej przejrzystości. Komisja stwierdziła również, że szereg uwag przedstawionych przez skarżącego jest nieuzasadnionych lub nie uwzględnia nowszych wydarzeń lub szczególnych okoliczności, w których działały niektóre grupy. Następnie Komisja skomentowała szereg grup, w przypadku których według skarżącego informacje nie zostały opublikowane w rejestrze.

164. Według archiwów Komisji informacje na temat 2 grupy ekspertów ds. doradztwa i monitorowania w zakresie rozliczania i rozrachunku (CESAME 2) zostały opublikowane w rejestrze w październiku 2008 r., a zatem były widoczne w momencie składania skargi. Grupa ta została zamknięta w grudniu 2010 r., co wyjaśnia, dlaczego nie była już wpisana do rejestru, gdy skarżący przedstawił swoje uwagi Rzecznikowi Praw Obywatelskich w czerwcu 2011 r. W tym względzie Komisja wyjaśniła, że początkowo rejestr był pomyślany jako baza danych zawierająca wyłącznie aktywne grupy. Od kwietnia 2013 r. grupa ta jest wpisana do rejestru jako grupa zamknięta, co jest wynikiem wprowadzonych przez Komisję usprawnień w wyszukiwarce, które umożliwiają wyszukiwanie nie tylko grup aktywnych, ale także grup wstrzymanych i grup zamkniętych.

165. Komisja nalegała, aby informacje na temat „CARS 21” zostały już opublikowane w rejestrze w momencie, gdy skarżący przedstawił swoje uwagi Rzecznikowi Praw Obywatelskich w czerwcu 2011 r., ponieważ publikacja tych informacji miała miejsce na początku maja 2011 r. Grupa ta została wstrzymana w lutym 2013 r., a następnie zamknięta w czerwcu 2013 r. Komisja stwierdziła, że to samo dotyczy „grupy ds. pewności prawnej”, która została zamknięta w grudniu 2010 r., a zatem nie była widoczna w rejestrze do kwietnia 2013 r. Ponadto w czerwcu 2006 r. pod tą nazwą wpisano do rejestru „Grupę Doradczą ds. Konkurencyjności w dziedzinie Biotechnologii”. W 2008 r. nazwę tej grupy zmieniono na „grupę doradczą ad hoc ds. produktów pochodzenia biologicznego”, co wyjaśnia, dlaczego nie można jej znaleźć w rejestrze pod jej pierwotną nazwą, gdy skarżący przedstawił uwagi Rzecznikowi Praw Obywatelskich w czerwcu 2011 r.

167. Komisja stwierdziła, że podtrzymuje swoje zobowiązanie do zapewnienia, aby rejestr zapewniał pełną przejrzystość grup ekspertów, i podkreśliła swoją gotowość do skorygowania niespójności i błędów rzeczowych, na które zwrócono jej uwagę. Przypomniała, że wielokrotnie podejmowała działania w tym zakresie, również w odpowiedzi na konkretne uwagi i wnioski przedstawione przez szereg zainteresowanych stron, w tym przez skarżącego.

168. Komisja stwierdziła również, że w marcu 2012 r., na wniosek Parlamentu i zgodnie z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, zobowiązała się do dalszego zwiększania przejrzystości prac wykonywanych przez grupy ekspertów poprzez publikowanie wszystkich istotnych dokumentów (takich jak porządki obrad, protokoły i uwagi uczestników) w rejestrze lub za pośrednictwem linku z rejestru do specjalnej strony internetowej. Komisja stwierdziła, że zobowiązanie to, które dotyczy dokumentów sporządzonych od dnia 1 kwietnia 2012 r., stanowi pozytywną odpowiedź na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich i jest zgodne z wytycznymi w sprawie gromadzenia i wykorzystywania wiedzy specjalistycznej. Komisja potwierdziła swoje zaangażowanie i podkreśliła, że dokłada wszelkich starań, aby wszystkie istotne dokumenty zostały faktycznie opublikowane.

169. Komisja wyraziła przekonanie, że chociaż poziom szczegółowości sprawozdań z posiedzeń zależy od wielu czynników, a zatem nie może być w pełni ujednolicony na szczeblu Komisji, publikacja różnych odpowiednich dokumentów powinna umożliwić ogółowi społeczeństwa odpowiednie informowanie o pracach grup ekspertów. Komisja dodała, że wyjątki od publikacji są możliwe w przypadku, gdy ujawnienie dokumentu naruszyłoby ochronę interesu publicznego lub prywatnego w rozumieniu art. 4 rozporządzenia 1049/2001 [35]. Komisja ostatecznie zgodziła się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że konflikty interesów można łatwiej wykryć, jeżeli w rejestrze dostępne są odpowiednie informacje na temat członków grup ekspertów i działań prowadzonych przez grupy.

170. W swoich uwagach skarżący argumentował, że utworzenie rejestru i jego stopniowa poprawa umożliwiły społeczeństwu lepsze zrozumienie grup ekspertów. Skarżący zauważył również, że naciski ze strony społeczeństwa obywatelskiego i posłów do PE skłoniły Komisję do umieszczenia w rejestrze wszystkich istotnych dokumentów, w tym porządków obrad, protokołów i uwag podczas posiedzeń. Jednocześnie skarżący uznał, że w odniesieniu do nowych grup ekspertów nie można jeszcze ocenić, czy Komisja spełniła swoje obietnice. Uznając „ostateczną poprawę”, skarżący wskazał również na problemy z ustaleniem, jak długo grupy są aktywne.

Ocena Rzecznika po zaproponowaniu rozwiązania polubownego

171. Rzecznik przyjmuje do wiadomości oświadczenie Komisji, że rejestr został ukończony na początku 2012 r., i z zadowoleniem przyjmuje decyzję Komisji o zapewnieniu przejrzystości również w odniesieniu do grup zamkniętych.

172. Jak podkreślono we wniosku dotyczącym rozwiązania polubownego, istotne jest, aby informacje udostępniane w rejestrze były kompletne i wiarygodne. Oznacza to, że rejestr powinien dostarczać informacji również w odniesieniu do tych grup, które udostępniają informacje o swojej pracy na poszczególnych stronach internetowych. Oznacza to ponadto, że wszelkie zmiany zachodzące w trakcie istnienia i funkcjonowania grupy ekspertów będą terminowo rejestrowane w rejestrze.

173. W tym kontekście Rzecznik Praw Obywatelskich z satysfakcją odnotowuje odnowione zobowiązanie Komisji do zachowania kompletności i aktualności rejestru oraz do udostępniania w rejestrze treści prac grup ekspertów, w tym porządków obrad, protokołów i uwag uczestników.

174. Biorąc również pod uwagę, że skarżący w swoich uwagach uznał, że wprowadzono ulepszenia, Rzecznik stwierdza, że Komisja zaakceptowała trzecią część propozycji rozwiązania polubownego. Rzecznik przyjmuje do wiadomości obawy skarżącego dotyczące niedostępności informacji na temat daty rozpoczęcia działalności przez grupy i zwraca się do Komisji o ich uwzględnienie. Ponadto w odniesieniu do grup, które w trakcie swojego istnienia zmieniły swoją nazwę, Rzecznik uważa, że przydatne jest wpisanie zarówno starej, jak i nowej nazwy do rejestru, aby umożliwić wyszukiwanie grup w rejestrze przy wyszukiwaniu którejkolwiek z tych nazw.

175. Rzecznik zauważa wreszcie, że w swoich uwagach skarżący odniósł się do grup utworzonych po dniu 20 września 2012 r. i w odniesieniu do tych grup stwierdził, że nie można jeszcze ocenić, czy Komisja wywiązała się ze swoich zobowiązań. Chociaż Rzecznik uważa, że fakt ten nie ma wpływu na powyższy wniosek, zastrzega sobie prawo do uwzględnienia tego aspektu w dochodzeniu z własnej inicjatywy dotyczącym grup ekspertów przewidzianym na 2014 r. (zob. pkt 194 poniżej).

J. W odniesieniu do czwartej części wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich („Przegląd przyjazności dla użytkownika i dostępności”)

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po przedstawieniu propozycji rozwiązania polubownego

176. W odpowiedzi na propozycję Rzecznika dotyczącą polubownego rozwiązania Komisja stwierdziła, że w ciągu ostatnich kilku lat znacznie poprawiła zarówno przyjazność dla użytkownika, jak i dostępność informacji zawartych w rejestrze. W szczególności Komisja wskazała, że:

(i) dokładność i czytelność zakodowanych danych były stale poprawiane;

(ii) w sierpniu 2012 r. w rejestrze wprowadzono sekcję „Aktualności”, w której przewidziano m.in. pojedynczy punkt dostępu do informacji o nowych zaproszeniach do składania wniosków dotyczących grup wpisanych do rejestru lub takich, które mają zostać w nim umieszczone, ułatwiając m.in. łatwy dostęp ogółowi społeczeństwa i ekspertom zainteresowanym przystąpieniem do grup;

(iii) udoskonalono wyszukiwarkę i od kwietnia 2013 r. umożliwia ona wyszukiwanie zamkniętych grup, podczas gdy informacje o zamkniętych grupach zostały wcześniej usunięte z rejestru; oraz

(iv) od kwietnia 2013 r. wszystkie dane można pobrać z rejestru w formacie nadającym się do odczytu maszynowego.

177. W swoich uwagach skarżący nie powrócił konkretnie do tej kwestii.

Ocena Rzecznika po zaproponowaniu rozwiązania polubownego

178. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że Komisja poczyniła znaczne postępy w tej dziedzinie na wielu szczeblach, i przywiązuje szczególną wagę do faktu, że rejestr umożliwia obecnie konsekwentne uzyskiwanie informacji również w odniesieniu do zamkniętych grup. W związku z tym stwierdza, że Komisja zaakceptowała czwartą część jej propozycji rozwiązania polubownego.

K. W odniesieniu do piątej części wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich („zapewnienie … zrównoważonej reprezentacji”)

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po przedstawieniu propozycji rozwiązania polubownego

179. W swojej odpowiedzi na propozycję polubownego rozwiązania przedstawioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja z satysfakcją odnotowała opinię Rzecznika, że posiada on odpowiednie przepisy, aby zapewnić zrównoważoną reprezentację różnych interesów w swoich grupach ekspertów. Komisja uznała ponadto za godne odnotowania, że Rzecznik zgadza się z nią, że stopień ogólnego uczestnictwa i reprezentacji zainteresowanych stron należy oceniać w świetle wszystkich inicjatyw podejmowanych przez Komisję oraz że zapewnienie zrównoważonego i pluralistycznego dialogu nie może być porównywane do ćwiczenia arytmetycznego.

180. Jeżeli chodzi o wdrożenie obowiązujących przepisów dotyczących składu grup ekspertów, Komisja stwierdziła, że przywiązuje dużą wagę do wezwania Rzecznika do zajęcia się problematycznymi sprawami. Komisja stwierdziła, że w rzeczywistości w ciągu ostatnich kilku lat podjęła już istotne środki w celu zaradzenia ewentualnym zakłóceniom równowagi. W szczególności wiosną 2012 r. służby Komisji przeprowadziły ogólny przegląd grup ekspertów, które nie składają się wyłącznie z organów publicznych. W wyniku przeglądu przeprowadzonego przez Komisję skład szeregu grup wymienionych przez skarżącego został zmieniony lub jest w trakcie modyfikacji. Komisja dodała, że działania te podjęto również w odpowiedzi na wnioski zainteresowanych stron, niezależnie od tego, czy zostały one przesłane bezpośrednio do Komisji, czy za pośrednictwem wspomnianej grupy posłów do PE o podobnych poglądach.

181. W celu uzyskania bardziej szczegółowych informacji Komisja odniosła się do wyżej wymienionych załączników (zob. pkt 151 i 152 powyżej).

182. Komisja wyjaśniła następnie, że w kilku przypadkach, pomimo zaproszeń do składania wniosków i bezpośrednich zaproszeń ze strony służb Komisji, nie było możliwe wyznaczenie wystarczającej liczby nowych członków. W niektórych przypadkach nie można było w ogóle powołać nowych członków. Wynikało to często z ograniczonej liczby otrzymanych wniosków oraz z faktu, że wiele wniosków nie było odpowiednich w stosunku do prac, które miały zostać wykonane. Komisja dodała, że wielokrotnie informowała zainteresowane strony i posłów do PE, że jej departamenty są gotowe rozpatrzyć dodatkowe wnioski zainteresowanych organizacji pozarządowych lub społeczeństwa obywatelskiego, aby znaleźć lepszą równowagę dla tych grup, w których równowaga nadal nie jest optymalna.

183. W celu uzyskania bardziej szczegółowych informacji Komisja odniosła się do wyżej wymienionych załączników (zob. pkt 151 i 152 powyżej).

184. W swoich uwagach skarżący przyznał, że w wyniku kampanii publicznej i nacisków ze strony niektórych posłów do PE niektóre dyrekcje generalne podjęły działania, które doprowadziły do zniesienia niektórych grup ekspertów zdominowanych przez przedsiębiorstwa lub poddania ich nowym rundom zaproszeń do składania wniosków. Skarżący przyjął również do wiadomości akceptację Komisji, że interesy przedsiębiorstw nie powinny mieć prawa do dominacji nad grupami ekspertów.

185. Skarżący argumentował jednak, że w odniesieniu do grup utworzonych między 20 września 2012 r. a 20 września 2013 r. (zwanych dalej „nowymi grupami ekspertów”) nieformalny dialog Komisji z posłami do PE okazał się nieskuteczny, a Komisja „wydawała się złamać swoją obietnicę”. W szczególności skarżący stwierdził, że interesy przedsiębiorstw nadal dominują w nowych grupach ekspertów, których gospodarzami są kluczowe dyrekcje generalne Komisji, takie jak DG ds. Podatków i Unii Celnej, DG ds. Przedsiębiorstw i Sekretariat Generalny Komisji. Według skarżącego w całej Komisji „w nowych grupach ekspertów zasiada więcej przedstawicieli przedsiębiorstw (52 %) niż w przypadku wszystkich innych zainteresowanych stron łącznie, przy czym MŚP i związki zawodowe zajmują po 3 % miejsc.” Skarżący przedstawił szczegółowe dane liczbowe na poparcie swojego stanowiska i, na przykład, w odniesieniu do grupy „CARS 2020” argumentował, że „wciąż ma 10 z 16 miejsc obsadzonych interesami przedsiębiorstw”.

Ocena Rzecznika po zaproponowaniu rozwiązania polubownego

186. We wniosku dotyczącym polubownego rozwiązania Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o podjęcie dalszych działań w celu zapewnienia zrównoważonej reprezentacji odpowiednich obszarów wiedzy fachowej i zainteresowań w grupach ekspertów.

187. Z informacji przedłożonych przez Komisję, a w szczególności z załączników do jej odpowiedzi zawierających szczegółowe informacje na temat podjętych działań, wynika, że Komisja poczyniła znaczne postępy w kierunku przywrócenia równowagi grup ekspertów. I tak na przykład trzy sprawozdania dotyczące aktualnej sytuacji w odniesieniu do dokonanego przez Komisję przeglądu istniejących grup pokazują, że Komisja zobowiązała się do przywrócenia równowagi w składzie ponad pięćdziesięciu grup. Konkretnie w sprawozdaniu Komisji na temat aktualnej sytuacji z lutego 2013 r. odnotowano, że trzynaście grup w DG ENTR zostało zrównoważonych na podstawie jednego zaproszenia do wyrażenia zainteresowania. Ponadto w tym samym sprawozdaniu odnotowano, że zamknięto szereg grup, w odniesieniu do których zarzucano nierównowagę składu. Jeżeli chodzi konkretnie o grupę „CARS 2020”, do której skarżący odniósł się w swoich uwagach i która zastąpiła grupę „CARS21”, z tego samego sprawozdania wynika, że Komisja zaprosiła dwóch kolejnych członków spoza branży na pierwsze posiedzenie nowej grupy w lutym 2013 r. w celu poprawy równowagi interesów. Komisja dodała, że „na początku lata planowane jest wysłuchanie publiczne tej grupy, tak aby wszystkie zainteresowane strony miały możliwość wyrażenia swoich poglądów i opinii na tematy, którymi zajmuje się grupa”.

188. Oczywiście obraz nie jest doskonały, a sama Komisja wskazała na problemy w dążeniu do osiągnięcia wyważonej reprezentacji. W szczególności Komisja odniosła się do liczby zainteresowanych grup, złożoności procesów zmian i ograniczeń instytucjonalnych, w związku z czym potrzeba było trochę czasu, aby w pełni zrealizować swoje zdecydowane zobowiązanie polityczne do zapewnienia zrównoważonego składu tych grup. Komisja stwierdziła również, że pomimo zaproszeń do składania wniosków i bezpośrednich zaproszeń ze strony służb Komisji nie było możliwe wyznaczenie wystarczającej liczby nowych członków w niektórych grupach, na przykład w kilku grupach obsługiwanych przez DG ENTR. Rzecznik zauważa jednak, że w sprawozdaniu na temat aktualnej sytuacji z czerwca 2013 r. DG ENTR potwierdziła swoją gotowość „do rozpatrzenia dodatkowych wniosków zainteresowanych organizacji pozarządowych lub społeczeństwa obywatelskiego w celu znalezienia lepszej równowagi dla tych grup, w przypadku których ostateczny wynik nadal nie jest optymalny”.

189. W swoich uwagach skarżący przyznał, że poczyniono postępy w odniesieniu do istniejących grup. Poza tym skarżący odniósł się do problemów z nowymi grupami ekspertów, a mianowicie grupami utworzonymi między 20 września 2012 r. a 20 września 2013 r.

190. W odniesieniu do tych nowych grup ekspertów Rzecznik przypomina, że niniejsza skarga została złożona w 2010 r. i dotyczyła dużej liczby grup ekspertów istniejących w tym czasie. W związku z tym propozycja polubownego rozwiązania przedstawiona przez Rzecznika Praw Obywatelskich oraz odpowiedź Komisji na tę propozycję dotyczyły grup, które skarżący zawarł w swojej skardze.

191. Rzecznik Praw Obywatelskich może co do zasady rozszerzyć swoje dochodzenie w celu zbadania nowych grup ekspertów, do których skarżąca odniosła się w swoich uwagach i które zostały utworzone w trakcie dochodzenia, nie uważa jednak, aby było to właściwe, biorąc pod uwagę interes ekonomii procesowej.

192. W świetle wyraźnych ulepszeń wprowadzonych przez Komisję w odniesieniu do grup ekspertów, o których mowa w skardze skarżącego, Rzecznik stwierdza zatem, że Komisja zaakceptowała piątą część propozycji polubownego rozwiązania.

193. Niezależnie od tego ustalenia informacje zawarte w uwagach skarżącego budzą obawy w odniesieniu do nowych grup ekspertów. Rzecznik uważa zatem, że konieczne jest uważne obserwowanie sytuacji.

194. W szczególności Rzecznik Praw Obywatelskich przewiduje wszczęcie w 2014 r. dochodzenia z własnej inicjatywy w sprawie składu grup ekspertów Komisji. Pozwoli jej to nie tylko na dokładne przyjrzenie się wszelkim dalszym zmianom w praktyce Komisji, w szczególności w odniesieniu do grup utworzonych od września 2012 r. Wszczęcie takiego dochodzenia z własnej inicjatywy umożliwi również wszystkim zainteresowanym stronom przedstawienie swoich opinii, umożliwiając w ten sposób Rzecznikowi Praw Obywatelskich uwzględnienie tych opinii.

L. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka ją następującymi wnioskami:

Komisja zaakceptowała pierwszą i trzecią do piątej część propozycji polubownego rozwiązania przedstawionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Jeśli chodzi o drugą część zarzutu, nie ma obecnie potrzeby podejmowania dalszych działań przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

 

Emily O'Reilly

Sporządzono w Strasburgu dnia 19 grudnia 2013 r.

---

[1] W sprawie gromadzenia i wykorzystywania wiedzy specjalistycznej przez Komisję: Zasady i wytyczne, „Poprawa bazy wiedzy na rzecz lepszej polityki”, COM(2002) 713 wersja ostateczna, Bruksela, 11.12.2002.

[2] W kierunku wzmocnionej kultury konsultacji i dialogu - Ogólne zasady i minimalne standardy konsultacji Komisji z zainteresowanymi stronami, COM(2002)704, Bruksela, 11.12.2002.

[3] DG oznacza Dyrekcję Generalną.

Grupa Doradcza ds. Konkurencyjności w Biotechnologii (CBAG)

Grupa Wysokiego Szczebla ds. Konkurencyjności Europejskiego Przemysłu Chemicznego

Europejska Rada Konsultacyjna ds. Badań nad Bezpieczeństwem

Grupa Wysokiego Szczebla ds. Konkurencyjności, Energii i Środowiska

– Surveillance de la moyenne des émissions spécifiques de CO2 dues aux véhicules particuliers neufs

Spalanie węgla, czyste i wydajne technologie węglowe, wychwytywanie CO2.

[5] C(2010) 7649 wersja ostateczna z dnia 10 listopada 2010 r.

[6] Kodeks jest dostępny na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich: http://www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces#/page/1

[7] C(2005) 2817 z dnia 27 lipca 2005 r.

[8] Zob. przypis 5 powyżej.

[9] SEC(2010) 1360 wersja ostateczna.

[10] Zob. przypis 3 powyżej.

[11] Zob. przypis 2 powyżej.

[12] Zielona księga, Europejska inicjatywa na rzecz przejrzystości, COM(2006) 194 wersja ostateczna z dnia 3 maja 2006 r.

[13] Biała księga w sprawie sprawowania rządów w Europie, COM(2001) 428 wersja ostateczna, Bruksela, 25 lipca 2001 r.

[14] Zob. przypis 11 powyżej.

[15] Patrz: http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/doc/sec_2011_1569_1.pdf

[16] str. 19. Podkreślenie dodane.

[17] Zob. przypis 8 powyżej.

[18] Podkreślenie własne.

[19] Zob. przypis 10 powyżej.

[20] COM(2010) 543 wersja ostateczna.

[21] Podkreślenie moje.

[22] Podkreślenie moje.

[23] Podkreślenie moje.

[24] Zob. przypis 8 powyżej.

[25] Decyzja Komisji 2004/391/WE z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie grup doradczych zajmujących się sprawami objętymi wspólną polityką rolną, Dz.U. L 120, s. 20.

[26] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (wersja skodyfikowana), Dz.U. L 24, s. 8.

[27] Decyzja Rady 2008/114/WE z dnia 12 lutego 2008 r. ustanawiająca statut Agencji Dostaw Euratomu, Dz.U. L 41, s. 15.

[28] Zob. przypis 25 powyżej.

[29] Decyzja zamykająca dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 2558/2009(TN)DK, pkt 8 i 9.

[30] Decyzja zamykająca dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 2558/2009(TN)DK, pkt 12; Decyzja zamykająca dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 2097/2011/RA, pkt 32; Projekt zalecenia zawarty w skardze 1151/2008/ANA, pkt 70.

[31] Decyzja zamykająca dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 2558/2009(TN)DK, pkt 13; Decyzja zamykająca dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 2097/2011/RA, pkt 33; Projekt zalecenia zawarty w skardze 1151/2008/ANA, pkt 70.

[32] C(2010) 7649 wersja ostateczna z dnia 10 listopada 2010 r., sekcja II.2.

[33] str. 9.

[34] http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/index_en.htm.

[35] Rozporządzenie 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145, s. 43.