Okoliczności powstania skargi

1. Skarżący jest niemiecką organizacją pozarządową działającą w imieniu szeregu organizacji pozarządowych.

2. Niniejsza skarga dotyczy roli Komisji Europejskiej we współfinansowaniu przeprowadzenia badania zainicjowanego przez władze niemieckie w celu zbadania różnych możliwości rozwoju Dunaju na odcinku między Straubing a Vilshofen. Badanie było prowadzone w ramach projektu TEN-T, na który Komisja przeznaczyła środki w wysokości 16,5 mln EUR.

3. Badanie miało na celu przezwyciężenie impasu w debatach nad dwiema możliwymi opcjami rozwoju, które trwają od około dwóch dekad.

4. Pierwsza z tych opcji, zwana wariantem A, przewiduje pewne środki ochrony przeciwpowodziowej i inne środki, ale nie przewiduje budowy śluzy. Wariant A jest preferowany przez grupy ekologiczne, ponieważ uważa się, że zachowuje ostatni swobodnie płynący odcinek rzeki w jej środkowej części.

5. Druga z tych opcji, zwana wariantem C280, przewiduje wyrównane zanurzenie na poziomie 2,8 m i przewiduje budowę śluzy w celu obejścia zakrętu rzeki. Wariant C280 jest preferowany przez przewoźników żeglugi śródlądowej.

6. Decyzja Komisji w sprawie finansowania zawiera przepis dotyczący konfliktu interesów.

7. Zdaniem skarżącego powołanie przez władze niemieckie RMD Wasserstraßen GmbH (zwanej dalej "RMD"), spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w celu kierowania badaniem różnych możliwości rozwoju wyżej wymienionego odcinka Dunaju, prowadzi do konfliktu interesów, co jest sprzeczne z decyzją Komisji w sprawie finansowania. Konflikt interesów postrzegany przez skarżącego wynika z następujących dwóch względów:

(i) Jako przedsiębiorstwo inżynieryjne RMD będzie liderem projektu rzeczywistego zagospodarowania przedmiotowego odcinka rzeki, a jego wynagrodzenie będzie bezpośrednio uzależnione od całkowitych kosztów budowy. Znacznie drożej byłoby zatapiać rzekę zamiast podejmować inne środki w celu jej uregulowania;

(ii) RMD jest spółką zależną spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, która sama jest własnością dużego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. RMD ma umowne prawo do wykorzystania wszystkich odpowiednich konstrukcji na Dunaju do wytwarzania energii elektrycznej. W przypadku gdyby wspomniany odcinek miał zawierać zamek, RMD łatwo byłoby uzyskać korzyść ekonomiczną z budowy elektrowni wodnej. W rzeczywistości RMD w przeszłości jednoznacznie promowało tłumienie rzeki.

8. W dniu 19 maja 2010 r. skarżący zwrócił się do Komisji z wnioskiem o zbadanie sprawy i podjęcie odpowiednich środków w celu rozwiązania domniemanego konfliktu interesów. W piśmie skarżący załączył między innymi pismo przewodniczącego grupy monitorującej („przewodniczącego”) z dnia 8 kwietnia 2010 r., które zostało sporządzone w celu śledzenia realizacji projektu. W piśmie tym przewodniczący stwierdził, że od czasu prywatyzacji w 1994 r. RMD działała pod pełnym nadzorem i na polecenie rządu niemieckiego. Jego zdaniem zabezpieczenia instytucjonalne uniemożliwiłyby jakąkolwiek politykę faworyzowania budowy zapory.

9. W odpowiedzi z dnia 5 sierpnia 2010 r. Komisja wskazała, że grupa monitorująca została utworzona w celu zapewnienia właściwego przeprowadzenia badania, i stwierdziła, że ma nadzieję, iż jej obrady będą zgodne z prawem UE. Komisja zauważyła ponadto, że skarżący poruszył kwestię postrzeganego konfliktu interesów z grupą monitorującą, która jego zdaniem stanowiła właściwe forum do rozpatrzenia tej kwestii. Zapewnił skarżącego, że będzie monitorował projekt, aby zapewnić prawidłowe przeprowadzenie badania.

10. W kolejnych pismach skarżący powtórzył swoje obawy dotyczące postrzeganego konfliktu interesów.

11. W odpowiedzi z dnia 18 lipca 2011 r. Komisja zauważyła, że skarżący wyraził nieufność w odniesieniu do RMD i skarżył się, że nie udostępniono mu wystarczających informacji. Komisja oświadczyła, że została poinformowana o dużej liczbie spotkań grupy monitorującej oraz że przedstawiciele sektora ochrony środowiska byli obecni na tych spotkaniach. Komisja dodała, że grupa monitorująca opublikowała niedawno sprawozdanie z działalności. Wreszcie zwróciła się do skarżącego o wsparcie prac przewodniczącego w przygotowaniu konferencji, która ma się odbyć na początku 2012 r.

12. W dniu 4 listopada 2011 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

13. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie następującego zarzutu i roszczenia:

Zarzut

Komisja nie podjęła odpowiednich działań w obliczu konfliktu interesów postrzeganego przez skarżącego.

Roszczenie

Komisja powinna podjąć odpowiednie działania, a w szczególności przystąpić do wypłaty finansowania tylko wtedy, gdy warunki określone w decyzji o finansowaniu zostały jednoznacznie spełnione.

W przedmiocie dochodzenia

14. W dniu 5 grudnia 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował skarżącego o decyzji o wszczęciu dochodzenia w sprawie jego skargi i jednocześnie zwrócił się do niego o pewne wyjaśnienia dotyczące jego skargi.

15. W dniu 20 grudnia 2011 r. skarżący przesłał wyjaśnienia.

16. W dniu 11 stycznia 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o opinię w sprawie tego zarzutu i zarzutu. Opinia Komisji została przekazana skarżącemu w celu przedstawienia uwag, który przekazał ją w dniu 20 lipca 2012 r. W dniach 22 lipca 2012 r. i 23 stycznia 2013 r. organizacja pozarządowa reprezentowana przez skarżącego (zwana dalej „organizacją pozarządową”) przedstawiła dalsze uwagi.

17. Po przeanalizowaniu opinii Komisji w świetle otrzymanych uwag Rzecznik uznał, że należy zbadać akta Komisji. Kontrola odbyła się w dniu 13 marca 2013 r. Kopia sprawozdania z kontroli została przesłana Komisji, a kolejna kopia została przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag. Skarżący przesłał uwagi w dniu 29 maja 2013 r.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwagi wstępne

18. W dniu 2 grudnia 2011 r. skarżący przedłożył Rzecznikowi opinię eksperta niemieckiej kancelarii prawnej. Ekspertyza z dnia 12 listopada 2011 r. jest zatytułowana "Współpraca Federacji z RMD bez procedury przetargowej"[1] i zasadniczo twierdzi, w kontekście niemieckiego i unijnego prawa zamówień publicznych, że zaangażowanie RMD prowadzi do szeregu naruszeń prawa. W piśmie z prośbą o wyjaśnienia skarżącego (zob. pkt 14 powyżej) Rzecznik zwrócił się do skarżącego m.in. z pytaniem, czy zamierza on również złożyć skargę dotyczącą domniemanego naruszenia unijnego prawa zamówień publicznych poprzez wyznaczenie RMD. W swoich wyjaśnieniach skarżący stwierdził, że nadal pozostaje w kontakcie z Komisją w odniesieniu do tego aspektu i rozszerzy swoją skargę w przypadku, gdyby Komisja nie ustosunkowała się do jego argumentów w tym zakresie. Rzecznik nie uwzględnił zatem tego aspektu w swoim piśmie, w którym zwrócił się do Komisji o wydanie opinii. W swoich dalszych uwagach organizacja pozarządowa uznała, że niezrozumiałe jest, iż Komisja nie zajęła się kwestią domniemanego naruszenia unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych, która została udokumentowana w opinii ekspertów przedłożonej Komisji. W swoich uwagach do sprawozdania z kontroli akt Komisji skarżący powrócił do kwestii zamówień publicznych i zwrócił się do Rzecznika o uwzględnienie tej ekspertyzy.

19. Rzecznik zauważa, że jej obecne dochodzenie nie obejmuje kwestii zgodności z unijnym prawem zamówień publicznych powierzenia RMD przeprowadzenia badania ani stanowiska Komisji w tej sprawie. Rzecznik Praw Obywatelskich mógłby zasadniczo rozszerzyć swoje dochodzenie o tę kwestię, pod warunkiem że skarżący podejmował odpowiednie działania administracyjne wobec Komisji w tym zakresie (art. 2 ust. 4 statutu Rzecznika Praw Obywatelskich). Jednocześnie zdaje sobie ona sprawę, że rozszerzenie zakresu jego dochodzenia wymagałoby od niej zwrócenia się do Komisji o przedstawienie uwag na temat tego konkretnego aspektu przed umożliwieniem skarżącemu przedstawienia uwag. Biorąc jednak pod uwagę zaawansowany etap dochodzenia, nie leżałoby to w interesie ekonomii procesowej. W związku z tym Rzecznik nie rozważy w swojej analizie kwestii zgodności powierzenia RMD przeprowadzenia badania z unijnym prawem zamówień publicznych. Skarżący ma jednak swobodę złożenia nowej skargi w tym zakresie, po podjęciu odpowiednich działań administracyjnych w stosunku do Komisji, jeżeli będzie chciał zająć się tą sprawą. Te same uwagi odnoszą się do stanowiska skarżącego, wyrażonego w jego uwagach do sprawozdania z kontroli, zgodnie z którym RMD odpowiada za bieżące planowanie i budowę środków rozwoju i ochrony przeciwpowodziowej, bez uprzedniego zorganizowania przetargu publicznego.

20. Biorąc pod uwagę ich nierozerwalny logiczny związek, należy rozpatrzyć zarzut skarżącego i roszczenie łącznie.

A. Zarzut niepodjęcia odpowiednich działań i związane z tym roszczenie

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

21. Skarżący twierdził, że Komisja nie podjęła odpowiednich działań w obliczu konfliktu interesów postrzeganego przez skarżącego.

22. Na poparcie swojego zarzutu skarżący argumentował, że RMD jest aktywnie zaangażowana i odgrywa kluczową rolę w przygotowaniu podstawy decyzji, która wpływa na jej własną przyszłość gospodarczą. Dokładniej rzecz ujmując, skarżący odniósł się do argumentów przedstawionych w pkt 7 powyżej. Zdaniem skarżącego wyżej wymieniony konflikt interesów nie jest wykluczony przez gwarancje instytucjonalne, o których mowa w piśmie przewodniczącego komitetu monitorującego z dnia 8 kwietnia 2010 r.

23. Skarżący twierdził, że Komisja powinna podjąć odpowiednie działania, a w szczególności przystąpić do wypłaty finansowania tylko wtedy, gdy warunki określone w decyzji o finansowaniu zostały jednoznacznie spełnione.

24. W swoich wyjaśnieniach dotyczących skargi skarżący odrzucił opinię przewodniczącego, zgodnie z którą struktura prawna RMD wykluczałaby konflikt interesów. Prawdą było, że RMD została sprywatyzowana i była nadzorowana przez rząd niemiecki. Decyzję co do tego, czy wkład grupy monitorującej zostanie wzięty pod uwagę, podejmuje jednak grupa sterująca, która udziela konkretnych instrukcji "poziomowi operacyjnemu" projektu. Ze względu na złożoność projektu nie było możliwe, aby kierownictwo wyższego szczebla grupy sterującej i „poziomu operacyjnego” miało jakikolwiek szczegółowy wpływ na planowanie techniczne.

25. W swojej opinii Komisja stwierdziła, że RMD została utworzona w 1921 r. w celu utrzymania i zarządzania żeglownymi rzekami i kanałami w południowo-wschodnich Niemczech i została sprywatyzowana w 1994 r. Zawarła umowy z podwykonawcami na realizację dużej części badania.

26. Komisja wyjaśniła, że grupa środowiskowa zdecydowanie sprzeciwiła się badaniu. Z inicjatywy wyznaczonego przez Komisję europejskiego koordynatora ds. śródlądowych dróg wodnych przedstawiciele grup ds. ochrony środowiska zgodzili się dołączyć do grupy monitorującej składającej się z ekspertów, która podlega bezpośrednio właściwym organom niemieckim. Komisja dodała, że otrzymała liczne pisma od skarżącego i innej organizacji pozarządowej, obydwóch członków grupy monitorującej, w których skarżyli się oni, że nie zostali odpowiednio poinformowani o postępach badania. Jednocześnie potwierdzili swoje zaufanie do przewodniczącego Grupy Monitorującej, który zdecydowanie zaprzeczył takiemu brakowi informacji. Komisja stwierdziła również, że zakończenie badania jest spodziewane pod koniec 2012 r. oraz że jesienią 2012 r. odbędzie się konferencja w celu pobudzenia otwartej debaty na temat wyników badania.

27. W tym kontekście Komisja stwierdziła, że „nie ma dowodów na to, że można oczekiwać konfliktu interesów” na podstawie dostępnych jej dokumentów. Komisja stwierdziła, że beneficjenci finansowania Komisji są zobowiązani do przestrzegania głównych zasad dyrektyw w sprawie zamówień publicznych. Ponadto decyzja o finansowaniu zawiera szczególny przepis dotyczący konfliktu interesów, do którego skarżący odniósł się w swojej skardze. Biorąc pod uwagę obawy kilku grup środowiskowych, Komisja podjęła następujące dodatkowe środki:

W decyzji o finansowaniu Komisja zwróciła się do władz niemieckich o utworzenie grupy monitorującej. Pismo przewodniczącego do Komisji z dnia 7 października 2011 r. potwierdziło przejrzystość tego procesu.

Pod naciskiem europejskiego koordynatora ds. śródlądowych dróg wodnych władze regionalne uzgodniły, że jesienią 2012 r. zorganizują konferencję regionalną.

28. Komisja wyjaśniła ponadto, że władze niemieckie powierzyły badanie RMD, biorąc pod uwagę jej umiejętności zawodowe i historię, ale władze niemieckie zachowały odpowiedzialność za każdą ostateczną decyzję. W związku z tym wszelkie decyzje wynikające z badania byłyby podejmowane przez właściwe organy, a nie przez RMD. W tym kontekście Komisja odniosła się również do umowy między rządem federalnym, krajem związkowym Bawaria i RMD, zgodnie z którą RMD podlega kierownictwu i nadzorowi rządu federalnego, a zatem jest przez niego kontrolowana. Wreszcie Komisja wskazała, że RMD złożyła publiczne oświadczenie, zgodnie z którym zrzekła się prawa do budowy elektrowni wodnej na przedmiotowym obszarze i uczyni to wyłącznie na wyraźny wniosek rządu federalnego i kraju związkowego Bawaria.

29. W swoich uwagach skarżący uznał, że środki, na które powołuje się Komisja, nie były odpowiednie do rozwiązania widocznego konfliktu interesów.

30. Jeżeli chodzi o grupę monitorującą, skarżący stwierdził, że otrzymuje obszerne, ale czasami niekompletne informacje. Jego zdolność do kontrolowania przebiegu badania jest jednak ograniczona, biorąc pod uwagę fakt, że grupie sterującej pozostawiono swobodę decyzji co do tego, czy przyjmie ona jego sugestie. Skarżący stwierdził również, że ma jedynie ograniczony dostęp do wyników badań okresowych i danych z badań. Ponadto monitorowanie przebiegu badania było czasochłonne i złożone. Ze względu na fakt, że nie zapewniono środków finansowych na monitorowanie badania, nie można było ocenić wiarygodności i poprawności każdego etapu przejściowego. Z tego powodu grupa monitorująca musiała po prostu uznać wiele wyników bez uprzedniej kontroli. W tych okolicznościach tym bardziej konieczne jest unikanie wszelkich przejawów stronniczości lub konfliktu interesów. Skarżący powtórzył swoją opinię, że taki konflikt istnieje w niniejszej sprawie.

31. Jeżeli chodzi o kontrolę RMD przez władze krajowe i regionalne, skarżący wskazał, że władze te napotykają ograniczenia podobne do własnych pod względem wiedzy fachowej i siły roboczej, a zatem muszą opierać się na danych dostarczonych przez RMD. Ponownie skarżący podkreślił znaczenie unikania pojawienia się konfliktu interesów.

32. Jeżeli chodzi o zrzeczenie się prawa przez RMD, skarżący przyznał, że zostało ono poświadczone przez notariusza. Było jednak prawdopodobne, że władze niemieckie zwrócą się do RMD o skorzystanie z przysługującego jej prawa. Ponadto deklaracja nie była prawnie wiążąca, a korzystanie z prawa koncesyjnego RMD można było ograniczyć jedynie na podstawie umowy. Dopóki nie było prawnie wiążącego zwolnienia, faworyzowanie wariantu wspierającego zatapianie rzeki przyniosłoby RMD znaczną korzyść gospodarczą.

33. Skarżący stwierdził, że obiektywność i wiarygodność badania można zagwarantować jedynie poprzez wykluczenie RMD z udziału w badaniu i ponowną ocenę wszystkich jego ustaleń przez niezależnych ekspertów.

34. W swoich dalszych uwagach organizacja pozarządowa, powołując się na szereg przykładów, uznała, że informacje faktyczne zawarte w opinii Komisji były błędne z wielu powodów.

35. Jeśli chodzi o grupę monitorującą, organizacja pozarządowa stwierdziła, że nie może zapewnić niezależności badania i jego wyników. W tym kontekście organizacja pozarządowa wskazała, że grupa monitorująca nie była wystarczająco upoważniona do zapraszania wybranych przez siebie ekspertów. Ponadto początkowe podejście grupy sterującej polegające na zwrocie ekspertom jedynie kosztów podróży, ale nie wszelkich innych wydatków, choć później zmienione, było świadectwem podejścia grupy sterującej do prac grupy monitorującej. Organizacja pozarządowa wskazała również, że istnieją problemy z włączeniem jej opinii do dokumentów tymczasowych oraz z dostępem do danych i ustaleń tymczasowych.

36. Jeśli chodzi o kontrolę RMD przez władze krajowe i regionalne, organizacja pozarządowa stwierdziła, że zarówno rząd federalny, jak i kraj związkowy Bawaria promują elektrownię wodną, o czym świadczą publiczne oświadczenia. Ponadto według organizacji pozarządowej broszura informacyjna opublikowana przez władze promujące budowę zapory była stronnicza i zawierała wyraźnie błędne informacje. Było to jednak sprzeczne z decyzją niemieckiego Bundestagu z 2002 r., który wyraźnie opowiedział się za rozbudową rzeki, nie przewidując śluz ani zapór.

37. Według organizacji pozarządowej zwolnienie zadeklarowane przez RMD było bezwartościowe, biorąc pod uwagę, że wniosek o budowę elektrowni wodnej był tylko kwestią formy.

38. Na zakończenie organizacja pozarządowa stwierdziła, że planowana konferencja regionalna będzie decydującą okazją do zapewnienia obiektywności badania.

39. W swoich uwagach uzupełniających organizacja pozarządowa przedstawiła „polityczną ocenę procedury i wyników z dnia 22 stycznia 2013 r.”. Poza powtórzeniem poglądów wyrażonych w poprzednim piśmie Komisja zasadniczo stwierdziła, że uzyskała już pewność, iż badanie jest prowadzone w sposób jednostronny. Organizacja pozarządowa stwierdziła również, że władze krajowe i regionalne zajmujące się kwestiami środowiskowymi nie były zaangażowane w badanie.

Wyniki wglądu do akt Komisji

40. W trakcie kontroli przedstawicielom Rzecznika przedstawiono dokumentację techniczną dotyczącą projektu finansowanego przez Komisję, a w szczególności dokumenty dotyczące przygotowania i przyjęcia decyzji Komisji w sprawie finansowania, późniejszych zmian tej decyzji, a także realizacji finansowanego projektu. Służby Rzecznika Praw Obywatelskich skontrolowały również projekt sprawozdania, który przewodniczący grupy monitorującej przesłał Komisji w grudniu 2012 r.

41. Przedstawicielom Rzecznika pokazano ponadto korespondencję wysłaną do Komisji przez skarżącego i organizację pozarządową, a także, między innymi, artykuł prasowy z dużego niemieckiego dziennika informujący o decyzji Bawarii, aby nie wybierać wariantu rozwoju przewidującego blokadę w odpowiedniej części Dunaju.

42. Ponadto skontrolowały one korespondencję między Niemcami a Komisją dotyczącą realizacji projektu, a w szczególności kwestii potencjalnego konfliktu interesów. Kontrola korespondencji wykazała, że Komisja uważnie śledziła prace grupy monitorującej.

43. W swoich uwagach dotyczących sprawozdania z kontroli skarżący stwierdził, że projekt sprawozdania przewodniczącego grupy monitorującej z grudnia 2012 r. nie zawierał pełnej analizy planów i ocen kierowanych przez RMD, ponieważ ta ostatnia została udostępniona grupie monitorującej dopiero w grudniu 2012 r. Ponadto skarżący wskazał, że w dniu 30 marca 2013 r. przewodniczący przedłożył sprawozdanie końcowe grupy monitorującej, którego kopię skarżący przekazał Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Skarżący stwierdził, że sprawozdanie końcowe szczegółowo obejmuje stanowiska przyjęte przez stowarzyszenia ekologiczne w trakcie całego procesu. Skarżący twierdził, że ze sprawozdania końcowego jasno wynika, iż na badanie i jego wyniki miały wpływ interesy, które przemawiają za konkretnym wynikiem. Skarżący zwrócił się do Rzecznika o uwzględnienie tej oceny.

44. Skarżący dodał, że decyzja rządu Wolnego Państwa Bawaria, aby nie wybierać śluzy, ma charakter tymczasowy i jest wynikiem nacisków wywieranych przez społeczeństwo, które nie mogło być przekonane o wiarygodności budowy śluzy pod względem nawigacyjnym, ekonomicznym lub ekologicznym. Nie można jednak powiedzieć, że plany budowy śluzy zostały porzucone na zawsze.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

45. W związku z tym wzywa się Rzecznika Praw Obywatelskich do podjęcia decyzji, czy Komisja podjęła odpowiednie działania w obliczu konfliktu interesów postrzeganego przez skarżącego.

46. Aby uniknąć nieporozumień, należy przypomnieć, że art. 228 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej upoważnia Rzecznika Praw Obywatelskich do badania ewentualnych przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Statut Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich wyraźnie stanowi, że żadne działanie jakiegokolwiek innego organu lub osoby nie może być przedmiotem skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma zatem uprawnień do rozpatrywania skarg przeciwko innym instytucjom lub organom, w tym organom krajowym. Niniejsza decyzja dotyczy zatem wyłącznie postępowania Komisji. Należy jednak również pamiętać, że Komisja, jako współfinansujący projekt wraz z władzami niemieckimi, nie ponosi całej odpowiedzialności za zapewnienie, aby w trakcie realizacji projektu nie wystąpił konflikt interesów.

47. Rzecznik przypomina, że przepis dotyczący konfliktu interesów zawarty w decyzji o finansowaniu stanowił, co następuje:

„III.2.6 Konflikt interesów

1. Beneficjent zobowiązuje się do podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia ryzyku konfliktu interesów, który mógłby wpłynąć na bezstronną i obiektywną realizację działania. Taki konflikt interesów może powstać w szczególności w wyniku interesów gospodarczych, sympatii politycznych lub narodowych, względów rodzinnych lub emocjonalnych lub wszelkich innych wspólnych interesów.

2. O każdej sytuacji stanowiącej lub mogącej prowadzić do konfliktu interesów podczas realizacji działania należy niezwłocznie powiadomić Komisję na piśmie. Beneficjent zobowiązuje się do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu natychmiastowego naprawienia tej sytuacji.

3. Komisja zastrzega sobie prawo do sprawdzenia, czy podjęte środki są odpowiednie, i może zażądać od beneficjenta podjęcia dodatkowych środków, w razie potrzeby, w określonym terminie.”

48. Artykuł III.2.6 ma zatem na celu zapobieganie niektórym konfliktom interesów. W tym celu wymaga się, aby beneficjent (i) zapobiegał ryzyku konfliktu interesów oraz (ii) w obliczu faktycznego lub potencjalnego konfliktu interesów informował Komisję i podejmował niezbędne kroki w celu skorygowania sytuacji. Jeżeli chodzi o Komisję, w art. III.2.6 uprawniono ją (i) do sprawdzania stosowności podjętych środków oraz (ii) do żądania od beneficjenta podjęcia dodatkowych środków.

49. To właśnie w tym kontekście prawnym Rzecznik Praw Obywatelskich musi ocenić stosowność działań Komisji w przedmiotowej sprawie.

50. Po pierwsze, art. III.2.6 nie zawiera definicji „konfliktu interesów”. Niemniej jednak z przepisu tego jasno wynika, że oprócz faktycznych konfliktów obejmuje on potencjalne konflikty („wszelkie ryzyko konfliktu interesów, które mogłoby mieć wpływ na bezstronną i obiektywną realizację działania”; podkreślenie dodane). Wreszcie, zgodnie z wytycznymi OECD dotyczącymi zarządzania konfliktami interesów w służbie publicznej [2], które cieszą się powszechnym uznaniem, Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że art. III.2.6 należy interpretować w ten sposób, że obejmuje on również oczywiste konflikty interesów.

51. Bezsporne jest, że RMD, ze względu na swoje prawa historyczne i ramy prawne regulujące jej działalność, znajduje się w szczególnej sytuacji gospodarczej w odniesieniu do rozwoju rozpatrywanego w niniejszej sprawie odcinka Dunaju. W tym względzie skarżący odniósł się do szczególnej roli RMD we wdrażaniu ostatecznie wybranego wariantu, a także do umownego prawa RMD do wykorzystywania wszystkich odpowiednich konstrukcji na Dunaju do wytwarzania energii elektrycznej. W tym kontekście należy zauważyć, że art. III.2.6 zawiera szczególne odniesienie do istnienia interesu gospodarczego jako okoliczności potencjalnie powodującej konflikt interesów.

52. Prawdą jest, że Komisja wskazała na pewne zabezpieczenia instytucjonalne, jak wyszczególniono w piśmie przewodniczącego, a także na zrzeczenie się przez RMD jej prawa umownego. Chociaż Rzecznik podziela pogląd skarżącego, że obecne zwolnienie nie może skutecznie wykluczyć, że RMD skorzysta z przysługującego jej prawa umownego, co z kolei może mieć wpływ na sposób prowadzenia badania, uważa on również, że zabezpieczenia instytucjonalne zmniejszają prawdopodobieństwo rzeczywistego konfliktu interesów. W tym względzie znaczenie ma oczywiście stopień kontroli sprawowanej przez władze niemieckie nad RMD. Stwierdzenia tego nie podważa fakt, że przynajmniej w pewnym momencie władze niemieckie najwyraźniej faworyzowały wariant C280, biorąc pod uwagę, że bezsporne jest, iż ostateczna decyzja o wyborze wariantu rozwoju w każdym razie nie należy do RMD.

53. Niezależnie od powyższych rozważań nie zmienia to faktu, że powierzenie RMD odpowiedzialności za badanie ze względu na jej szczególną sytuację gospodarczą (zob. pkt 51 powyżej) mogłoby prowadzić do oczywistego lub potencjalnego konfliktu interesów. W rzeczywistości w oczach szerszego kręgu odbiorców mogłoby powstać wrażenie, że niezależnie od faktu, iż RMD nie decyduje ostatecznie o wyborze opcji rozwoju, może ona dążyć do wywierania wpływu na ostatecznego decydenta w sposób, który umożliwiłby jej pełne wykorzystanie jej szczególnej pozycji gospodarczej. Wrażenie to mogłoby powstać pomimo umiejętności zawodowych i historycznej roli RMD, na którą Komisja powołała się w swojej opinii. Rzecznik uważa zatem, że mianowanie RMD może stwarzać ryzyko konfliktu interesów, o którym mowa w art. III.2.6.

54. Ponieważ Komisja została należycie poinformowana o wyznaczeniu RMD, kluczową kwestią jest zatem to, czy Komisja, zgodnie ze swoimi obowiązkami wynikającymi z art. III.2.6, podjęła odpowiednie działania.

55. W swojej opinii Komisja odniosła się do swojego nacisku na utworzenie grupy monitorującej i zorganizowanie konferencji regionalnej w tym zakresie. W dalszej części Rzecznik zbada zatem kolejno oba środki.

56. W odniesieniu do grupy monitorującej Rzecznik przypomina, że skarżący w swoich uwagach dotyczących sprawozdania z kontroli przywiązywał szczególną wagę do sprawozdania końcowego grupy monitorującej, które uznał za obiektywne. Podejmując kwestię zasadności ustanowienia grupy monitorującej w celu ograniczenia ryzyka konfliktu interesów, Rzecznik Praw Obywatelskich skoncentruje się zatem na tym sprawozdaniu.

57. Sprawozdanie końcowe składa się z pięciu części. Część A. zawiera sprawozdanie przewodniczącego. Części B–D zawierają opinie przedstawicieli (i) stowarzyszeń ekologicznych; ii) stowarzyszeń branżowych; oraz (iii) odpowiednio obywatelskie grupy działania, podczas gdy część E. składa się z dokumentów załączonych do sprawozdania. W świetle rozbieżności poglądów wyrażonych w opiniach wyżej wymienionych przedstawicieli Rzecznik uważa za właściwe skoncentrowanie swojej analizy na sprawozdaniu przewodniczącego. Nawiasem mówiąc, zauważa, że skarżący podkreślił swoje zaufanie do pracy przewodniczącego.

58. Sprawozdanie przewodniczącego skrupulatnie rejestruje różne odbyte spotkania, a także omawiane tematy. Na poziomie ogólnym przewodniczący stwierdza, że liczne spotkania w trakcie realizacji projektu umożliwiły członkom grupy monitorującej otrzymywanie obszernych i obszernych informacji. Dodaje, że dokumenty pisemne i elektroniczne zaowocowały "dobrym poziomem informacji". Zgodnie ze sprawozdaniem przewodniczącego członkowie grupy monitorującej mogli na przykład wnieść znaczący wkład w zrównoważoną prezentację różnych wchodzących w grę interesów w broszurze informacyjnej na temat różnych wariantów rozwoju.

59. Sprawozdanie przewodniczącego kończy się sekcją zatytułowaną „Ocena procesu monitorowania”. Odnotowując pewną krytykę wyrażoną w procesie monitorowania (na przykład spóźnione dostarczanie informacji i złożoność procesu), przewodniczący zauważa również, że ustanowienie grupy monitorującej przełożyło się na znaczną poprawę udziału stowarzyszeń w tym zakresie. Przewodniczący podkreśla w szczególności zaangażowanie stowarzyszeń w otwarty proces już na wczesnym etapie oraz (ii) wysoki poziom uczestnictwa, który obejmował na przykład intensywne dialogi, a ostatecznie udostępnianie danych umożliwiających grupie monitorującej samodzielne śledzenie poszczególnych etapów. W odniesieniu do tego ostatniego aspektu przewodniczący przyznaje, że proces ten był „częściowo uciążliwy”. Ponadto przewodniczący zwraca również uwagę na pewne ograniczenia w pracach grupy monitorującej. W tym względzie składający petycję odnosi się w szczególności do (i) dużych inwestycji pod względem czasu wymaganych od uczestników; (ii) fakt, że w niektórych przypadkach skomplikowane negocjacje okazały się konieczne przed przekazaniem wymaganych informacji; oraz (iii) potrzebę optymalizacji możliwości włączenia ekspertów zewnętrznych, aby zastąpić ograniczoną zdolność grupy monitorującej do oceny bardzo złożonych procesów. Przewodniczący stwierdził również (iv), że pełna przejrzystość i zrozumienie bardzo wymagających procesów naukowych są prawie niemożliwe do osiągnięcia, i podkreślił potrzebę pewnego stopnia zaufania do tego ćwiczenia. Dodał, że problem ten miał wpływ na prace grupy monitorującej, biorąc pod uwagę, że przedstawiciele stowarzyszeń ekologicznych z powodów zasadniczych odrzucili rolę RMD w całym projekcie.

60. Rzecznik rozumie na podstawie sprawozdania przewodniczącego, że pomimo pewnych trudności, wyszczególnionych powyżej, grupa monitorująca w dużym stopniu uczestniczyła w projekcie. Prawdą jest, że w swoich uwagach sam skarżący zwrócił uwagę na konkretne problemy napotkane w pracach grupy monitorującej, a także na złożoność procesu i niemożność kontrolowania każdego jego aspektu. Rzecznik bierze jednak również pod uwagę, że przewodniczący, poza powtórzeniem różnych poglądów dotyczących zaangażowania RMD przyjętych przez różne podmioty, nie zgłosił żadnych konkretnych problemów wynikających z ryzyka konfliktu interesów. Zamiast tego przewodniczący wskazuje na pewne problemy systemowe związane z pracami grupy monitorującej, które jako takie nie wynikają z udziału RMD. Ponadto w sprawozdaniu przewodniczącego nie ma nic, co sugerowałoby, że rola RMD wpłynęłaby na merytoryczny wynik badania, jak sugerował skarżący.

61. Jeśli chodzi o konferencję regionalną, na którą powołuje się Komisja, Rzecznik uważa, że przyczyniło się to do otwarcia udziału w tym procesie na szerszy krąg zainteresowanych stron oraz do zmniejszenia prawdopodobieństwa dominacji jednego interesu nad projektem.

62. W świetle tych ustaleń Rzecznik uważa, że nacisk Komisji na ustanowienie grupy monitorującej i zorganizowanie konferencji regionalnej stanowił odpowiednie działania mające na celu zaradzenie ryzyku konfliktu interesów. Wreszcie należy zauważyć, że – jak potwierdzają ustalenia z kontroli – Komisja uważnie śledziła cały proces.

63. W związku z tym Rzecznik stwierdza, że Komisja podjęła odpowiednie środki i podjęła działania następcze w związku z ich wdrożeniem w przedmiotowej sprawie. Wynika z tego, że zarzut skarżącego nie może zostać podtrzymany. W konsekwencji żądanie to również nie może zostać uwzględnione.

B. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

W działaniach Komisji nie doszło do niewłaściwego administrowania.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

 

Emily O´Reilly

Sporządzono w Strasburgu dnia 19 grudnia 2013 r.

---

[1] "Ausschreibungsfreie Kooperation des Bundes mit der RMD" w oryginale niemieckim.

[2] Wytyczne OECD dotyczące zarządzania konfliktami interesów w służbie publicznej (dostępne pod adresem: http://www.oecd.org/gov/ethics/48994419.pdf) podać następującą definicję „konfliktu interesów”:

(i) Rzeczywisty konflikt interesów występuje, gdy istnieje konflikt między obowiązkiem publicznym urzędnika publicznego a jego interesami prywatnymi, na przykład gdy urzędnik publiczny ma interesy prywatne, które mogłyby niewłaściwie wpłynąć na wykonywanie przez niego obowiązków i obowiązków służbowych.

(ii) Można mówić o oczywistym konflikcie interesów, jeżeli pomimo braku rzeczywistego konfliktu interesów istnieje wrażenie, że prywatne interesy urzędnika publicznego mogłyby niewłaściwie wpłynąć na wykonywanie jego obowiązków.

(iii) Potencjalny konflikt pojawia się, gdy urzędnik publiczny ma interesy prywatne, które są takie, że konflikt interesów powstałby, gdyby urzędnik ten w przyszłości zaangażował się w odpowiednie obowiązki służbowe.