Okoliczności powstania skargi

1. Niniejsza sprawa dotyczy decyzji Urzędu Publikacji Unii Europejskiej (zwanego dalej „Urzędem Publikacji”) o nieprzedłużeniu umowy o świadczenie usług zawartej ze skarżącym.

2. Skarżący jest przedsiębiorstwem zajmującym się technologiami informacyjnymi i komunikacją. W 2007 r. Urząd Publikacji ogłosił zaproszenie do składania ofert na opracowanie, utrzymanie i wsparcie systemów informatycznych opartych na technologii internetowej („Umowa”). Umowa została podpisana we wrześniu 2007 r. Przewidziano w nim, że będzie on trwał dwa lata z możliwością, o ile Urząd Publikacji nie postanowi inaczej, dwóch automatycznych odnowień, z których każde będzie trwało jeden rok. We wrześniu 2009 r. umowa została automatycznie przedłużona na okres jednego roku.

3. W dniu 23 kwietnia 2010 r. pracownik skarżącego zwrócił się o spotkanie z urzędnikiem Urzędu Publikacji odpowiedzialnym za zarządzanie umową. Miało to na celu dokonanie wraz z nim przeglądu planów Urzędu Publikacji i przyszłych działań związanych z Umową, w tym możliwości dodania nowych działań. Posiedzenie odbyło się w dniu 26 kwietnia 2010 r. W dniu 4 maja 2010 r. kierownik ds. działalności gospodarczej skarżącego przesłał urzędnikowi e-mail, w którym podziękował urzędnikowi za spotkanie, przedstawił pewne informacje techniczne i poinformował kolegów o „planach Urzędu Publikacji dotyczących normalnej kontynuacji umowy, a także jej planowanego normalnego przedłużenia na 2011 r. (zgodnie ze zwykłym przewidzianym programem przedłużenia umowy)”.

4. W dniu 3 czerwca 2010 r. Urząd Publikacji poinformował skarżącego, że zgodnie z art. I.2.5 umowy nie zamierza przedłużać umowy na kolejny okres jednego roku.

5. W późniejszej wymianie korespondencji skarżący wyraził zdziwienie decyzją Urzędu Publikacji i zwrócił się do niego o wyjaśnienie powodów uzasadniających tę decyzję. Skarżący wskazał, że decyzja jest sprzeczna z informacjami otrzymanymi podczas spotkania w dniu 26 kwietnia 2010 r. Skarżący odniósł się również do standardowej praktyki Urzędu Publikacji polegającej na odnawianiu wszystkich umów ramowych na cały możliwy okres ich obowiązywania.

6. W dniu 25 czerwca 2010 r. Urząd Publikacji potwierdził swoją decyzję i podkreślił, że nie stosuje żadnej standardowej praktyki w zakresie odnawiania umów ramowych. Urząd Publikacji wskazał, że decyzja o nieprzedłużeniu umowy została podjęta na podstawie szczególnych okoliczności sprawy i potrzeb instytucji. W szczególności decyzja została podjęta ze względu na wyczerpanie budżetu.

7. W dniu 26 sierpnia 2010 r. skarżący zwrócił się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

8. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie następującego zarzutu:

Zarzut

Nie dotrzymując zapewnień złożonych skarżącemu, że umowa zostanie przedłużona, i nie przestrzegając swojej standardowej praktyki w tej dziedzinie, Urząd Publikacji naruszył zasadę uzasadnionych oczekiwań określoną w art. 10 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego.

W przedmiocie dochodzenia

9. W dniu 7 października 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Urzędu Publikacji o wydanie opinii w sprawie zarzutu skarżącego do dnia 31 stycznia 2011 r. Opinia Urzędu Publikacji została przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag, które skarżący przesłał w dniu 31 maja 2011 r.

10. Po dokładnej analizie opinii Urzędu Publikacji i uwag skarżącego Rzecznik stwierdził, że należy zbadać akta Urzędu Publikacji w tej sprawie. Kontrola została przeprowadzona przez służby Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 9 lipca 2013 r. Kopia sprawozdania z kontroli została przesłana do Urzędu Publikacji, a kopia do skarżącego wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag. Skarżący przedstawił swoje uwagi do sprawozdania z kontroli w dniu 7 października 2013 r.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwagi wstępne

11. W swoich uwagach dotyczących sprawozdania z kontroli skarżący argumentował, że Urząd Publikacji bezzasadnie przydzielił bardzo niski budżet na umowę. Według skarżącego budżet był niewystarczający w odniesieniu do usług wymaganych zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia.

12. W tym względzie Rzecznik przypomina, że przedmiot jej dochodzenia w przedmiotowej sprawie ogranicza się do oceny, czy Urząd Publikacji naruszył uzasadnione oczekiwania skarżącego. Kwestia podniesiona w pkt 11 przez skarżącego jest nowym zarzutem, w odniesieniu do którego Urząd Publikacji nie został poproszony o wydanie opinii. Chociaż Rzecznik nie uważa, że obecne dochodzenie powinno zostać przedłużone poprzez zwrócenie się o dodatkową opinię, przypomina, że skarżąca ma swobodę przesłania jej nowej skargi w tej konkretnej kwestii.

13. W piśmie załączonym do uwag dotyczących opinii Urzędu Publikacji skarżący zwrócił się również do Rzecznika o wszczęcie nowego dochodzenia w sprawie ogólnego zachowania Urzędu Publikacji. W swoim piśmie skarżący odniósł się do szeregu przykładów dotyczących sposobu, w jaki Urząd Publikacji zawierał lub zarządzał umowami ze skarżącym i innymi wykonawcami. Zdaniem skarżącego przykłady te, które w niektórych przypadkach zostały zbadane przez Rzecznika Praw Obywatelskich, jak w niniejszej sprawie, lub wniesione do Sądu, świadczą o systematycznym wrogim zachowaniu Urzędu Publikacji wobec skarżącego, którego celem jest celowe rozwiązanie umów wykonywanych przez skarżącego i wykluczenie go z nowych ofert.

14. Przykłady zgłoszone przez skarżącego obejmowały: (i) odmowa przedłużenia ważnych umów (jak w niniejszej sprawie); (ii) decyzji o niekorzystaniu z umowy ramowej ani o refinansowaniu jej budżetu; (iii) przeniesienie umów zawartych ze skarżącym na innych wykonawców; nadużywanie umów zawartych z innymi wykonawcami; oraz (v) domniemanego istnienia konfliktu interesów. Skarżący odniósł się również do anonimowego pisma wysłanego w dniu 2 czerwca 2010 r., w którym poinformował, że Urząd Publikacji podjął decyzję o wykluczeniu skarżącego ze wszystkich realizowanych zamówień i projektów oraz o przekazaniu tych zamówień innym wykonawcom. Skarżący powtórzył swoje stanowisko w uwagach do sprawozdania z kontroli.

15. W piśmie z dnia 20 czerwca 2013 r., w którym ogłoszono decyzję o przeprowadzeniu kontroli akt Urzędu Publikacji, Rzecznik poinformował skarżącego, że zostanie podjęta decyzja o ewentualnym włączeniu zarzutu, o którym mowa w pkt 14. Miałoby to miejsce w przypadku, gdyby ocena niniejszej sprawy doprowadziła do wniosku, że doszło do niewłaściwego administrowania ze strony Urzędu Publikacji i że to niewłaściwe administrowanie może stanowić część ogólnego schematu niewłaściwego administrowania przez ten urząd. Rzecznik Praw Obywatelskich rozważy zatem tę kwestię po dokonaniu oceny zarzutu przedstawionego w pkt 8.

16. W swoich uwagach dotyczących sprawozdania z kontroli Rzecznika skarżący zakwestionował decyzję Urzędu Publikacji o uznaniu kilku dokumentów skontrolowanych przez Rzecznika za poufne.

17. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że zgodnie z art. 13 ust. 3 i art. 14 ust. 2 przepisów wykonawczych Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich ani skarżący, ani społeczeństwo nie mogą mieć dostępu do żadnych dokumentów ani informacji uzyskanych podczas kontroli, które dana instytucja uznała za poufne. Wynika z tego, że instytucje mogą wnioskować o poufne traktowanie dokumentów uzyskanych podczas kontroli przez służby Rzecznika Praw Obywatelskich. Biorąc pod uwagę, że skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych argumentów sugerujących, że Urząd Publikacji nie byłby uprawniony do złożenia wniosku o zachowanie poufności w przedmiotowej sprawie, stanowisko skarżącego jest nie do przyjęcia.

A. Zarzut nieprzestrzegania zapewnień udzielonych skarżącemu i standardowej praktyki

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

18. Skarżący twierdził, że Urząd Publikacji naruszył zasadę uzasadnionych oczekiwań. Według skarżącego Urząd Publikacji udzielił dokładnych zapewnień dotyczących przedłużenia umowy na posiedzeniu w dniu 26 kwietnia 2010 r. Podczas tego spotkania Komisja zwróciła się również do skarżącego o dokonanie z wyprzedzeniem „ważnych i nieodwracalnych inwestycji”. W związku z tym skarżący był przekonany, że umowa zostanie przedłużona i dokona wymaganych inwestycji, które były znaczne, aby dysponować odpowiednimi zasobami do podjęcia prac. Skarżący wskazał, że zapewnienia udzielone podczas spotkania w dniu 26 kwietnia 2010 r. zostały potwierdzone w uzupełniającej wiadomości e-mail przesłanej do Urzędu Publikacji w dniu 4 maja 2010 r. E-mail ten mógłby zostać uznany za protokół posiedzenia i wyraźnie informował o zamiarze przedłużenia umowy przez Urząd Publikacji. Skarżący podkreślił, że Urząd Publikacji nigdy nie zareagował na wiadomość e-mail z dnia 4 maja 2010 r. ani nie zakwestionował jej treści.

19. Skarżący twierdził również, że uzasadnione oczekiwania co do przedłużenia umowy wynikają ze standardowej praktyki umownej instytucji UE, a w szczególności Urzędu Publikacji, który zawsze odnawia umowy ramowe na cały możliwy okres ich obowiązywania. W tym konkretnym przypadku oczekiwania skarżącego zostały wzmocnione przez fakt, że umowa była aktywnie wykorzystywana do świadczenia usług utrzymania szeregu krytycznych aplikacji informatycznych używanych w Urzędzie Publikacji.

20. W swojej opinii Urząd Publikacji zaprzeczył, jakoby udzielił skarżącemu jakichkolwiek zapewnień o przedłużeniu umowy podczas posiedzenia w dniu 26 kwietnia 2010 r. lub przy jakiejkolwiek innej okazji. Urząd Publikacji podkreślił, że podczas wspomnianego spotkania odnowienie umowy nie było w ogóle omawiane, a jedyną uwagą poczynioną w odniesieniu do umowy było to, że była ona „w normalnym wykonaniu”. Urząd Publikacji poinformował również, że posiada notatkę z akt z dnia 22 lipca 2010 r. podsumowującą treść spotkania.

21. Urząd Publikacji podkreślił ponadto, że wiadomości e-mail skarżącego z dnia 4 maja 2010 r. nie można uznać za protokół spotkania, ponieważ brakuje w nim typowej formy, jaką przyjmuje protokół, a jedynie odzwierciedla on własne postrzeganie przez skarżącego tego, co się wydarzyło i co zostało powiedziane. Ponadto Urząd Publikacji nie zatwierdził treści wiadomości e-mail, a jej milczenie nie mogło zostać uznane za dowód takiej zgody. Urząd Publikacji przypomniał również, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej („Trybunał Sprawiedliwości”) „brak reakcji ze strony Komisji przez dłuższy czas nie może stanowić zapewnienia, które wzbudza uzasadnione oczekiwania wnioskodawcy”[1].

22. Jeżeli chodzi o inwestycje rzekomo dokonane przez skarżącego, Urząd Publikacji zaprzeczył, jakoby kiedykolwiek zachęcał skarżącego do ich dokonania, i podkreślił, że skarżący był zobowiązany do dysponowania niezbędnymi zasobami do czasu wygaśnięcia umowy.

23. Urząd Publikacji stwierdził, że skarżący nie udowodnił, że otrzymał dokładne, bezwarunkowe i spójne zapewnienia. Jednakże nawet przy założeniu, że udzielono dokładnych zapewnień, Urząd Publikacji podkreślił, że zapewnienia te nie mogą prowadzić do powstania uzasadnionych oczekiwań. Wynika to z faktu, że byłyby one wyraźnie sprzeczne z brzmieniem umowy, w której wyraźnie uznano prawo Urzędu Publikacji do nieprzedłużania umowy i wymagano, aby wszelkie zmiany były dokonywane na piśmie.

24. Urząd Publikacji zaprzeczył również, jakoby w ramach standardowej praktyki zawsze odnawiał umowy ramowe. Fakt, że Urząd Publikacji systematycznie włącza klauzulę przedłużenia do swoich umów, nie oznacza, że przedłużenia są automatyczne. Zależą one raczej od szeregu okoliczności, w tym na przykład od istnienia budżetu lub zapotrzebowania na świadczone usługi. W każdym razie Urząd Publikacji podkreślił, że skarżący nie udowodnił istnienia takiej praktyki i że dane liczbowe, którymi dysponuje Urząd, w rzeczywistości wskazują na coś przeciwnego.

25. Ponadto fakt, że umowa była aktywnie wykorzystywana, odzwierciedlał jedynie normalne zachowanie umowne w okresie jej obowiązywania i w żadnym wypadku nie można było powoływać się na nią, aby wzbudzić oczekiwanie co do jej przedłużenia.

26. Wreszcie, jeśli chodzi o wyczerpanie odpowiedniego budżetu, Urząd Publikacji podkreślił, że nie może według własnego uznania zwiększać budżetu przeznaczonego na zamówienie publiczne, ale może to zrobić tylko wtedy, gdy spełnione są warunki określone w obowiązujących przepisach.

27. W swoich uwagach skarżący podkreślił, że podczas spotkania w dniu 26 kwietnia 2010 r. szczegółowo omówiono przedłużenie umowy. Urząd Publikacji udzielił precyzyjnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień, że umowa zostanie przedłużona o kolejny rok. Zdaniem skarżącego, gdyby kwestia ta w ogóle nie była omawiana, jak sugerował Urząd Publikacji, trudno byłoby zrozumieć, dlaczego Urząd Publikacji nie zareagował na wiadomość e-mail z dnia 4 maja 2010 r. Skarżący wskazał, że notatka do akt z dnia 22 lipca 2010 r. wspomniana przez Urząd Publikacji została sporządzona zaledwie kilka miesięcy po spotkaniu i po złożeniu przez skarżącego wniosku o wyjaśnienia. Skarżący podejrzewał, że notatka została sporządzona jakiś czas później w celu uzasadnienia stanowiska Urzędu Publikacji i w związku z tym była niewiarygodna.

28. Skarżący dodał ponadto, że zapewnienia udzielone podczas spotkania były ostatnimi z długiej linii podobnych otrzymanych zapewnień. Ze względu na znaczenie kwestii przedłużenia umowy skarżący podnosił ją od 2008 r., a Urząd Publikacji stale zapewniał skarżącego, że przedłużenie umowy nie będzie stanowiło problemu.

29. Skarżący podkreślił również, że przytoczone przez Urząd Publikacji orzecznictwo dotyczące znaczenia prawnego braku reakcji instytucji odnosi się do różnych okoliczności (np. wniosku o udzielenie zezwolenia), a zatem nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Ponieważ e-mail skarżącego z dnia 4 maja 2010 r. jedynie rejestrował to, co zostało powiedziane podczas spotkania, milczenie Urzędu Publikacji należało uznać za milczącą akceptację sprawozdania.

30. Skarżący podkreślił, że przedłużanie umów ramowych jest standardową praktyką instytucji i podkreślił, że Urząd Publikacji nie przedstawił dowodów przeciwnych. Zdaniem skarżącego uzasadnione jest oczekiwanie od instytucji zamawiających przedłużenia umów ramowych w przypadku braku wyjątkowych okoliczności. Skarżący zgodził się, że wyczerpanie budżetu lub brak wymogu dotyczącego usług świadczonych w ramach umowy są okolicznościami, które mogłyby uzasadniać decyzję o nieprzedłużeniu umowy. Podkreślił jednak również, że żadna z tych dwóch okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

31. W szczególności skarżący wskazał, że umowa była wykorzystywana głównie do świadczenia usług utrzymania dwóch systemów internetowych (EU Bookshop i e-notices), które miały kluczowe znaczenie dla działalności Urzędu Publikacji. Ponadto Urząd Publikacji przyznał w kontekście innych dochodzeń prowadzonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich, że budżet dostępny na zarządzanie tymi dwoma systemami był znaczny.

Wyniki wglądu do akt Urzędu Publikacji

32. W trakcie kontroli przedstawiciele Rzecznika zapoznali się z dokumentami zawartymi w aktach Urzędu Publikacji, a w szczególności z notatką z dnia 22 lipca 2010 r. Notatka do akt dotyczyła spotkania ze skarżącym w dniu 26 kwietnia 2010 r. oraz wszystkich dokumentów wewnętrznych dotyczących decyzji o nieprzedłużeniu umowy.

33. Przedstawiciele Urzędu Publikacji wyjaśnili, że zaproszenia do składania ofert są przygotowywane z dużym wyprzedzeniem przed datą wygaśnięcia umowy, aby zapewnić koordynację i ciągłość między tymi dwoma umowami oraz umożliwić sprawne przekazanie zamówienia. Podkreśliły one, że umowy ramowe, takie jak ta, o której mowa, są zazwyczaj zawierane na okres jednego/dwóch lat, z możliwością dwu- lub trzykrotnego przedłużenia na okres jednego roku, maksymalnie do czterech lat. Zgodnie z decyzją o udzieleniu zamówienia na przedmiotowe zamówienie przydzielany jest określony budżet („koperta”). Przedłużenie umowy w ramach czteroletnich ram jest rozważane tylko wtedy, gdy w kopercie pozostaje wystarczająco dużo pieniędzy, aby na to pozwolić. W przypadku skarżącego wydatki były wyższe niż wcześniej przewidywano. Podjęto już decyzję o dodatkowym przydziale środków w celu jednokrotnego przedłużenia umowy pod koniec drugiego roku. Przedstawiciele Urzędu Publikacji podkreślili, że środki pozostawione w zwiększonej kopercie są niewystarczające do przedłużenia umowy na kolejny rok i że w tych okolicznościach nie można przewidzieć drugiego dodatkowego przydziału. Przedstawiciele Urzędu Publikacji wyjaśnili, że dodatkowy przydział środków jest środkiem wyjątkowym. W takich okolicznościach podjęto decyzję o nieprzedłużeniu umowy i ogłoszeniu nowego zaproszenia do składania ofert.

34. Przedstawiciele Urzędu Publikacji przedstawili również wyjaśnienia dotyczące noty do akt z dnia 22 lipca 2010 r., powodów, dla których została ona sporządzona dopiero trzy miesiące po spotkaniu ze skarżącym w dniu 26 kwietnia 2010 r., oraz kwestii omawianych podczas tego spotkania. W szczególności przedstawiciele Urzędu Publikacji wyjaśnili, że protokoły posiedzeń, takie jak ten, o którym mowa, są rzadko sporządzane. W niniejszej sprawie spotkanie dotyczyło kilku kwestii, w tym informacji zwrotnych na temat wykonania istniejących umów ze skarżącym. Nie poruszono jednak nawet kwestii ewentualnego przedłużenia umowy. Kwestie umowne nie były omawiane podczas spotkania. Przedstawiciele Urzędu Publikacji dodali, że notatka do akt została sporządzona w odpowiedzi na faks skarżącego z dnia 3 czerwca 2010 r., w którym wyraził on sprzeciw wobec decyzji Urzędu Publikacji o nieprzedłużeniu umowy. Celem notatki było wyjaśnienie, co faktycznie było omawiane na posiedzeniu.

35. Jeżeli chodzi o powód, dla którego Urząd Publikacji nie odpowiedział na wiadomość e-mail skarżącego z dnia 4 maja 2010 r., jego przedstawiciele wyjaśnili, że Urząd Publikacji nie uznał za stosowne ujawnienia proponowanej decyzji o nieprzedłużeniu umowy, ponieważ decyzja ta nadal musiała zostać ostatecznie zatwierdzona. Wyjaśniła również, że decyzja zostanie wkrótce oficjalnie przekazana.

36. W swoich uwagach dotyczących sprawozdania z kontroli Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący podkreślił, że zgodnie z jego własnym doświadczeniem wszystkie umowy ramowe są zawierane na co najmniej cztery lata, jeśli nie dłużej. Wskazał on, że procedura prowadząca do zawarcia umowy ramowej jest szczególnie uciążliwa zarówno dla uczestników, jak i dla instytucji zamawiającej, w związku z czym okres czterech lat jest absolutnie niezbędny, aby umożliwić wszystkim zainteresowanym stronom uzyskanie zwrotu z inwestycji.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

37. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że zasady dobrej administracji są również wiążące dla instytucji, gdy działają one w ramach umów zawieranych z osobami fizycznymi. Wynika z tego, że nawet jeżeli instytucje wykonują swoje prawa wynikające z warunków umowy, są do tego zobowiązane zgodnie z zasadami dobrej administracji.

38. Rzecznik przypomina jednak również, że zakres kontroli, którą może przeprowadzić w sprawach dotyczących umów, jest z konieczności ograniczony. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że nie powinna próbować ustalić, czy doszło do naruszenia umowy przez którąkolwiek ze stron, jeżeli sprawa jest sporna. Kwestia ta mogłaby zostać skutecznie rozstrzygnięta jedynie przez właściwy sąd, który miałby możliwość wysłuchania argumentów stron dotyczących właściwego prawa i oceny sprzecznych dowodów w odniesieniu do wszelkich spornych kwestii faktycznych.

39. Rzecznik uważa zatem, że w sprawach dotyczących sporów umownych uzasadnione jest ograniczenie dochodzenia do zbadania, czy dana instytucja lub organ Unii dostarczyły jej spójnego i racjonalnego wyjaśnienia podstawy prawnej jej działań oraz dlaczego uważa, że jej stanowisko w sprawie sytuacji umownej jest uzasadnione. Gdyby tak było, Rzecznik doszedłby do wniosku, że jej dochodzenie nie ujawniło przypadku niewłaściwego administrowania. Wniosek ten nie narusza prawa stron do tego, by ich spór umowny został zbadany i rozstrzygnięty przez właściwy sąd.

40. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że zasady dobrej administracji obejmują zasadę uzasadnionych oczekiwań, która została zapisana w art. 10 kodeksu dobrego postępowania administracyjnego („kodeks”). Zgodnie z tą zasadą urzędnicy szanują uzasadnione i uzasadnione oczekiwania, jakie obywatele mają w odniesieniu do działań instytucji w przeszłości. Muszą one również być spójne w swoim postępowaniu administracyjnym, jak również z działaniami administracyjnymi instytucji.

41. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości [2], aby można było powołać się na prawo do ochrony uzasadnionych oczekiwań, muszą zostać spełnione trzy warunki. Po pierwsze, organy Unii musiały udzielić zainteresowanej osobie dokładnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. Po drugie, zapewnienia te powinny wzbudzać uzasadnione oczekiwania osoby, do której są skierowane. Po trzecie, udzielone zapewnienia muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami.

42. W niniejszej sprawie skarżący twierdzi, że ma uzasadnione oczekiwania co do przedłużenia umowy w wyniku: i) zapewnienia udzielone skarżącemu przez przedstawiciela Urzędu Publikacji podczas spotkania w dniu 26 kwietnia 2010 r. i przy wielu innych okazjach od 2008 r.; oraz (ii) normalną praktykę umowną instytucji UE, a w szczególności Urzędu Publikacji, dotyczącą odnawiania umów ramowych.

43. W odniesieniu do (i) zapewnień rzekomo udzielonych przez Urząd Publikacji Rzecznik zauważa, że skarżący stwierdził, iż od 2008 r. otrzymał kilka z nich. Skarżący przedstawił jednak jedynie szczegóły spotkania, które odbyło się w dniu 26 kwietnia 2010 r., i nie przedstawił żadnych konkretnych dowodów ani informacji na temat tego, co nazwał dalszymi przykładami otrzymanych zapewnień. W związku z tym Rzecznik ograniczy swoją ocenę do postępowania Urzędu Publikacji w odniesieniu do posiedzenia w dniu 26 kwietnia 2010 r.

44. Rzecznik zauważa, że skarżący i Urząd Publikacji wyrazili przeciwstawne poglądy na temat tego, co było omawiane na posiedzeniu.

45. W swojej opinii, a konkretnie podczas kontroli, Urząd Publikacji stwierdza, że omówił kilka kwestii dotyczących wykonania istniejących umów z przedstawicielami skarżącego, ale nie wspomniano o ewentualnym przedłużeniu umowy. Rzecznik zwraca uwagę, że stanowisko Urzędu Publikacji znajduje potwierdzenie w treści notatki z akt z dnia 22 lipca 2010 r., którą służby Rzecznika skontrolowały.

46. Skarżący zakwestionował jednak wiarygodność notatki z akt z dnia 22 lipca 2010 r., sporządzonej przez Urząd Publikacji kilka miesięcy po spotkaniu. Skarżący podkreślił również, że Urząd Publikacji nie zareagował na jego e-mail z dnia 4 maja 2010 r., który należy uznać za dorozumiane potwierdzenie, że podczas spotkania udzielono zapewnień.

47. Rzecznik uważa, że fakt, iż notatka do akt została sporządzona ponad dwa miesiące po spotkaniu, może rzeczywiście budzić pewne wątpliwości co do jej wiarygodności. W wyniku kontroli dokumentacji Urzędu Publikacji okazało się jednak, że wniosek o nieprzedłużenie umowy został już złożony na długo przed datą spotkania ze skarżącym i że został sfinalizowany kilka dni później. W tych okolicznościach Rzecznik uważa za mało prawdopodobne, aby przedstawiciel Urzędu Publikacji, który wziął udział w posiedzeniu i który musiał być dobrze świadomy toczącej się procedury wewnętrznej, zapewnił, że umowa zostanie przedłużona.

48. Rzecznik zauważa również, że podczas kontroli Urząd Publikacji przedstawił wyjaśnienie powodów, dla których nie zareagował na wiadomość e-mail skarżącego z dnia 4 maja 2010 r. W szczególności przedstawiciele Urzędu Publikacji wyjaśnili, że na ten dzień ostateczna decyzja nie została jeszcze podjęta, ale miała zostać wkrótce podjęta, w związku z czym nie uznali za stosowne ujawnienia zamiaru Urzędu. Rzecznik uważa, że wyjaśnienia Urzędu Publikacji są wiarygodne i zgodne z dokumentacją dowodową. Składająca petycję uważa zatem, że w tych okolicznościach brak reakcji na wiadomość e-mail skarżącego z dnia 4 maja 2010 r. nie może zostać uznany przez Urząd Publikacji za milczącą zgodę na jej treść, jak sugerował skarżący.

49. Rzecznik uważa jednak, że nic nie przeszkodziłoby Urzędowi Publikacji w udzieleniu odpowiedzi na e-mail skarżącego z dnia 4 maja 2010 r. W odpowiedzi tej Komisja mogła poinformować skarżącego o terminie podjęcia decyzji o ewentualnym przedłużeniu umowy. Można było tego dokonać bez ujawniania trwającego wówczas wewnętrznego procesu decyzyjnego. Rzecznik Praw Obywatelskich zwróci zatem jeszcze jedną uwagę w tym względzie, aby zapewnić wytyczne w przypadku pojawienia się podobnych przypadków w przyszłości.

50. W związku z powyższym Rzecznik stwierdza, że stanowisko skarżącego, zgodnie z którym Urząd Publikacji udzielił domniemanych zapewnień podczas posiedzenia w dniu 26 kwietnia 2010 r., nie jest przekonujące.

51. Jeżeli chodzi o (ii) odniesienie skarżącego do standardowej praktyki umownej instytucji UE w zakresie odnawiania umów ramowych, Rzecznik zauważa, że Urząd Publikacji przedstawił racjonalne wyjaśnienie, że taka praktyka nie ma miejsca. W tym względzie należy zauważyć, że Urząd Publikacji argumentował, że włączenie klauzul przedłużenia do umów wyklucza możliwość interpretowania przedłużenia jako automatycznego. Urząd Publikacji stwierdził również, że dostępne dane liczbowe nie wskazują na ogólną praktykę odnawiania umów ramowych.

52. Rzecznik zauważa, że skarżący nie przedstawił żadnego konkretnego argumentu, który podważałby stanowisko Urzędu Publikacji. Na początek skarżący ograniczył się do stwierdzenia, że domniemana praktyka istnieje, odniósł się do własnego doświadczenia i wspomniał o powodach ekonomicznych, które jego zdaniem spowodowałyby konieczność automatycznego odnawiania umów ramowych. Ponadto w swoich uwagach skarżący przyznał również, że istnieją przypadki, w których umowy ramowe nie są odnawiane, a w szczególności zgodził się, że decyzja o nieprzedłużeniu umowy ramowej może być uzasadniona w przypadkach, gdy nie ma już potrzeby świadczenia oferowanych usług lub gdy odpowiedni budżet jest wyczerpany. Rzecznik zauważa, że w przedmiotowej sprawie Urząd Publikacji postanowił nie przedłużać umowy z powodu wyczerpania przydzielonego budżetu. Rzecznik stwierdza zatem, że argumenty przedstawione przez skarżącego wydają się potwierdzać, a nie zaprzeczać, wniosek Urzędu Publikacji, że nie istnieje standardowa praktyka w odniesieniu do odnawiania umów ramowych. Użyteczne wydaje się dodanie, że na ustalenie to nie ma wpływu opinia skarżącego, zgodnie z którą: (i) umowa była aktywnie wykorzystywana do świadczenia usług, które były wysoce niezbędne; oraz (ii) konieczne było dokonanie pewnych inwestycji. Biorąc pod uwagę, że (i) i (ii) dotyczą okresu obowiązywania umowy, nie mogą one wzbudzać uzasadnionych oczekiwań co do przedłużenia umowy.

53. W świetle powyższego Rzecznik stwierdza, że w niniejszej sprawie nie można było stwierdzić naruszenia zasady uzasadnionych oczekiwań. Wynika z tego, że zarzut skarżącego nie może zostać podtrzymany.

B. Zarzut istnienia ogólnego schematu niewłaściwego administrowania

54. W odniesieniu do dalszego zarzutu skarżącego, przedstawionego w jego uwagach (zob. pkt 15), a mianowicie systematycznego wrogiego zachowania Urzędu Publikacji wobec skarżącego, Rzecznik uważa, że ponieważ nie stwierdziła ona w niniejszej sprawie przypadku niewłaściwego administrowania, nie jest w stanie uznać go za przykład domniemanego systemowego, wrogiego zachowania wobec skarżącego. Składająca petycję uważa zatem, że wobec braku konkretnych dowodów nie ma wystarczających podstaw do przeprowadzenia dochodzenia w sprawie tego zarzutu.

C. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

W działalności Urzędu Publikacji nie doszło do niewłaściwego administrowania.

Skarżący i Urząd Publikacji zostaną poinformowani o tej decyzji.

Dalsza uwaga

Z zastrzeżeniem warunków umowy, w przyszłych przypadkach, w których wykonawcy zadają pytanie, czy ich umowa zostanie przedłużona, Urząd Publikacji może przynajmniej wskazać przybliżony termin, w którym zamierza podjąć decyzję.

 

Emily O'Reilly

Sporządzono w Strasburgu dnia 19 grudnia 2013 r.

---

[1] Sprawy połączone T-407/06 i T-408/06 Zhejiang Aokang Shoes przeciwko Radzie, Zb.Orz. 2010, s. 747, pkt 101.

[2] sprawa T-203/97 Forvass przeciwko Komisji, RecFP s. I-A-129 i II-705, pkt 70; sprawa T-199/01 G przeciwko Komisji, RecFP s. I-A-217 i II-1085, pkt 38; Sprawa T-347/03 Branco przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2005, s. II-2555, pkt 102.