WSTĘP DO SKARG

1. Zgodnie z art. 25 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej [1] Komisja powinna dokonywać okresowych przeglądów funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego i składać sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie.

2. W dniu 11 kwietnia 2008 r. francuski operator telefonii komórkowej skierował do Komisji pismo dotyczące 13. sprawozdania ^{z postępów w realizacji} jednolitego europejskiego rynku łączności elektronicznej w 2007 r. Zwróciła się do Komisji o skorygowanie informacji zawartych w powyższym sprawozdaniu, stwierdzając, że ustalenia Komisji nie odzwierciedlają jej taryf komórkowych.

3. W dniu 25 marca 2009 r. Komisja opublikowała 14. sprawozdanie z postępów w realizacji jednolitego europejskiego rynku łączności elektronicznej w 2008 r. („14. ^{sprawozdanie”).} Do publikacji 14. ^sprawozdania Komisja załączyła następujące dokumenty: (i) dokument roboczy służb Komisji składający się z dwóch załączników [2]; (ii) komunikat prasowy w sprawie 14. ^sprawozdania dotyczącego wszystkich państw członkowskich UE, (iii) zestawienie informacji dla każdego państwa członkowskiego UE.

4. W dniu 2 kwietnia 2009 r. ten sam francuski operator telefonii komórkowej ponownie zwrócił się do Komisji w sprawie 14. ^{sprawozdania.} Ponownie wyraziła obawy dotyczące metody zastosowanej przez Komisję do przeprowadzenia oceny porównawczej cen telefonii komórkowej w całej UE.

5. W dniu 20 maja 2009 r. niderlandzki operator sieci komórkowej skierował do Komisji pismo w związku z czternastym ^{sprawozdaniem.} Wyraziła podobne obawy dotyczące informacji dostarczonych przez Komisję w związku z oceną porównawczą cen usług łączności ruchomej w całej UE.

6. Odpowiednio w dniach 7 maja 2009 r. i 22 czerwca 2009 r. Komisja odpowiedziała na powyższe pisma.

7. W dniu 25 sierpnia 2009 r. kancelaria prawna działająca w imieniu francuskiego operatora sieci komórkowej zwróciła się do Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 14. ^sprawozdania (nr ref. 2131/2009/RT).

8. W dniu 17 września 2009 r. ta sama kancelaria prawna, ale tym razem działająca w imieniu niderlandzkiego operatora sieci komórkowej, złożyła nową skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą 14. ^sprawozdania (nr ref. 2373/2009/RT).

PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

9. Skarżący twierdzili, że Komisja przedstawiła niedokładne informacje w 14. ^{sprawozdaniu,} a także w załączonych notach informacyjnych dotyczących państw członkowskich („pierwszy zarzut”).

10. Skarżący twierdzili ponadto, że powyższe informacje wprowadzały w błąd. ("drugi zarzut").

11. Na poparcie pierwszego i drugiego zarzutu skarżący wskazali, że Komisja a) niesłusznie zdecydowała się na zastosowanie metody OECD oraz b) zastosowała tę metodę w niewłaściwy sposób.

12. Ponadto skarżący zarzucili Komisji, że (i) nie rozpatrzyła należycie ich pism z dnia 11 kwietnia 2008 r. i 2 kwietnia 2009 r. oraz (ii) nie odpowiedziała wyczerpująco na ich pismo z dnia 20 maja 2009 r. („trzeci zarzut”).

13. Twierdzili oni, że Komisja powinna (i) skutecznie dostosować metodę zastosowaną do oceny porównawczej cen usług łączności ruchomej; oraz (ii) usunięcia lub wyjaśnienia niedokładnych lub wprowadzających w błąd informacji zawartych w 14. ^sprawozdaniu oraz w arkuszach informacyjnych dotyczących państw członkowskich UE. W związku z tym Komisja powinna (i) uwzględnić taryfy ustalone przez wszystkich operatorów sieci ruchomych na rynku w każdym państwie członkowskim; (ii) uwzględnia współczynnik parytetu siły nabywczej („PPP”); oraz (iii) odzwierciedlają różnorodność ofert telefonii komórkowej na rynkach europejskich. W każdym razie, dopóki Komisja nie uwzględni taryf skarżących, powinna określić w sprawozdaniu i załącznikach do niego oraz w komunikatach prasowych, że ocena porównawcza cen usług łączności ruchomej opiera się na taryfach ustalonych przez dwóch głównych operatorów łączności ruchomej.

WNIOSEK

14. Biorąc pod uwagę, że zarzuty i roszczenia przedstawione przez skarżących w obu sprawach wydawały się ściśle powiązane, Rzecznik postanowił przeprowadzić wspólne dochodzenie w sprawie obu skarg.

15. W dniu 9 października 2010 r. Rzecznik zwrócił się do Komisji o przedstawienie opinii w sprawie obu skarg. W dniu 7 grudnia 2009 r. Komisja przesłała tę samą opinię w odniesieniu do obu skarg, która została przekazana skarżącym [3] wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag.

16. W dniu 1 lutego 2010 r. skarżący przesłali wspólne uwagi dotyczące obu skarg.

ANALIZA I WNIOSKI RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH

A. Domniemane niedokładne informacje

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

17. Na poparcie swojego zarzutu skarżący początkowo wskazali, że Komisja niesłusznie a) zdecydowała się na zastosowanie metody OECD oraz b) zastosowała tę metodę w niewłaściwy sposób.

18. Skarżący i Komisja przedstawili złożone argumenty na poparcie swoich opinii. Można je streścić w następujący sposób.

19. Po pierwsze, skarżący twierdzili, że Komisja nie powinna była wybrać metody OECD [4], ponieważ metoda ta analizuje cały rynek telekomunikacyjny w każdym kraju na podstawie taryf tylko dwóch głównych operatorów telefonii komórkowej w każdym kraju. Argumentowały one, że zamiast tego należy wziąć pod uwagę wszystkich operatorów sieci ruchomych na danym rynku (tj. operatorów trzecich i operatorów sieci ruchomej [5]). Ponadto w analizie Komisji nie uwzględniono współczynnika parytetu siły nabywczej („PPP”) do celów oceny porównawczej cen usług łączności ruchomej. Zdaniem skarżących Komisja powinna albo przyjąć metodę uwzględniającą ceny ustalone przez wszystkich operatorów sieci ruchomych na rynku, albo ograniczyć zastosowanie swojej analizy i wniosków do dwóch głównych konkurentów na rynku i nie powinna analizować całego rynku wyłącznie na podstawie danych dotyczących dwóch konkurentów.

20. Skarżący twierdzili ponadto, że metoda OECD nie opiera się na średnich danych liczbowych wynikających z porównania wszystkich ofert dwóch głównych operatorów, a jedynie na średnim koszcie ich najtańszych planów taryfowych. W przypadku zastosowania tej metody nie jest możliwe sprawdzenie, czy plany taryfowe wykorzystane do porównania są faktycznie wykorzystane i czy są reprezentatywne dla sektora. Nawet gdyby Komisja miała twierdzić, że racjonalni konsumenci wybierają najtańsze taryfy, a zatem najtańsze taryfy muszą być tymi najczęściej stosowanymi, byłoby to czystym domniemaniem i nie gwarantowałoby, że zastosowana metoda umożliwia społeczeństwu rzeczywiste porównanie taryf pobieranych przez operatorów sieci ruchomych.

21. Ponadto skarżący wskazali, że metoda OECD nie uwzględnia różnorodności i zakresu korzystania z telefonów komórkowych, taryf stosowanych na rynkach europejskich ani cen telefonów komórkowych. Na przykład metoda OECD nie uwzględnia nieograniczonych planów (rozmów telefonicznych lub SMS-ów). W tym względzie, jeżeli stosowana jest metoda OECD, bierze się pod uwagę tylko najtańszą ofertę w koszyku średniego wykorzystania, która składa się z 65 bieżących połączeń miesięcznie + 50 wiadomości SMS + 2-3 MMS [6].

22. W swojej opinii Komisja odniosła się najpierw do kontekstu sprawozdań i ich składu. Co roku Komisja wydaje roczne sprawozdanie z postępów w realizacji jednolitego europejskiego rynku łączności elektronicznej („sprawozdanie z postępów”). W każdym sprawozdaniu z postępów przedstawiono główne zmiany gospodarcze i regulacyjne, które miały miejsce w okresie jednego roku objętym sprawozdaniem, co umożliwia porównanie danych z różnych państw członkowskich za dany rok i pokazanie ich zmian w porównaniu z poprzednimi latami. Sprawozdanie z postępu prac zawiera komunikat Komisji oraz dokument roboczy służb Komisji, który składa się z dwóch załączników. W komunikacie Komisji przedstawiono ogólne tendencje i ustalenia Komisji dotyczące zgłoszonego roku w odniesieniu do państw członkowskich. Dokument roboczy służb Komisji zawiera dwa załączniki zawierające informacje na temat tendencji gospodarczych i regulacyjnych w całym sektorze łączności elektronicznej, a także szczegółową analizę różnych segmentów sektora. Załącznik 2 do dokumentu roboczego służb Komisji zawiera szereg wskaźników ekonomicznych dotyczących sektora łączności elektronicznej. Wskaźniki danych i prezentacja sprawozdania z postępów są poprawiane co roku poprzez włączenie nowych wskaźników, które uwzględniają zmiany w sektorze.

23. Komisja wyjaśniła ponadto, w jaki sposób przygotowywane są sprawozdania z postępów. Podkreśliła ścisłą współpracę w tym zakresie z właściwymi ministerstwami krajowymi i organami regulacyjnymi w państwach członkowskich. Przygotowując sprawozdania z postępów, Komisja codziennie monitoruje rozwój sytuacji w każdym państwie członkowskim i ocenia m.in. wdrażanie unijnych przepisów telekomunikacyjnych. Urzędnicy Komisji są co roku wysyłani do państw członkowskich w celu ustalenia faktów. Odbywają się spotkania z krajowymi organami regulacyjnymi, ministerstwami, operatorami, organizacjami konsumenckimi i wszelkimi innymi odpowiednimi krajowymi zainteresowanymi stronami w celu omówienia bieżących wydarzeń w danym państwie członkowskim. Następnie przed ukończeniem sprawozdania odbywa się spotkanie w sprawie zatwierdzenia z przedstawicielami krajowych organów regulacyjnych w odniesieniu do każdego sprawozdania z postępów. Projekty wykresów zawarte w drugim załączniku do dokumentu roboczego służb Komisji (z wyłączeniem danych dotyczących taryf) są przekazywane krajowym organom regulacyjnym w celu przedstawienia uwag przed sfinalizowaniem sprawozdania z postępu prac. Większość danych jest zatem dostarczana i zatwierdzana przez krajowe organy regulacyjne. Niektóre dane, takie jak informacje o cenach związane z taryfami telefonii komórkowej, taryfami telefonii stacjonarnej (PSTN) i detalicznymi cenami łączy dzierżawionych, pochodzą jednak ze szczegółowych badań przeprowadzonych przez niezależne przedsiębiorstwa na wniosek Komisji. Chociaż dane na potrzeby tych badań są gromadzone bezpośrednio od podmiotów gospodarczych, są one nadal sprawdzane przez krajowe organy regulacyjne. Przetwarzanie danych do celów badania opiera się na „koszykach OECD do korzystania z urządzeń przenośnych”.

24. Komisja odniosła się szczegółowo do 14. ^{sprawozdania.} W 2008 r. Komisja opublikowała czternastą edycję sprawozdania, w którym przedstawiono w zarysie unijny rynek telekomunikacyjny oraz główne zmiany regulacyjne, które miały miejsce w 2008 r. W swojej opinii Komisja wyjaśniła treść załączników 1 i 2 do dokumentu roboczego służb Komisji. Załącznik 1 zawiera sekcję dotyczącą rynku usług łączności ruchomej, która odnosi się do cen detalicznych i hurtowych usług łączności ruchomej, korzystania z telefonów komórkowych w całej UE („współczynnik penetracji sieci ruchomej”), uczestników rynku, rozwoju usług transmisji danych i roamingu międzynarodowego, a także ewolucji możliwości przenoszenia numerów komórkowych. Załącznik 2 zawiera szereg wskaźników rynkowych i zastosowaną w nich metodykę.

25. Komisja podkreśliła, że celem przedstawienia danych na temat średnich cen telefonii komórkowej w 14. ^sprawozdaniu nie jest zapewnienie użytkownikom końcowym kompleksowego przeglądu dostępnych rzeczywistych cen detalicznych w całej UE, lecz dostarczenie im danych porównawczych na temat tendencji cenowych.

26. Od 1999 r. sprawozdania z postępów dostarczają informacji na temat typowych cen telefonii komórkowej płaconych przez użytkowników w różnych państwach członkowskich. Od 2002 r. informacje te zostały udoskonalone, aby odzwierciedlić intensywność korzystania z usług mobilnych (niskie, średnie lub wysokie). Metoda ta została szczegółowo opisana w załączniku 2 do dokumentu roboczego służb Komisji (ze wskazaniem podmiotów, które zostały uwzględnione przy obliczaniu typowej ceny w każdym państwie członkowskim)[7]. Metoda ta pozwala na przeprowadzenie zadowalającego porównania nie tylko cen w poszczególnych państwach członkowskich UE, ale także cen w krajach OECD, które nie są państwami członkowskimi UE. Komisja wyjaśniła, że metoda ta ma objąć co najmniej 50 % rynku w oparciu o liczbę abonentów. Odsetek ten jest zazwyczaj osiągany poprzez wybór dwóch operatorów telefonii komórkowej. W szczególności we Francji dwaj operatorzy telefonii komórkowej o najwyższych udziałach w rynku stanowią łącznie około 77% rynku, w zależności od liczby abonentów. Zdaniem Komisji można to uznać za solidną reprezentację rynku telefonii komórkowej. Podobnie w Belgii dwaj operatorzy telefonii komórkowej o najwyższych udziałach w rynku również stanowią około 77% rynku; w Niemczech stanowią one 69 % rynku, a w Hiszpanii 76,5 %. Zgodnie z tymi wartościami procentowymi Komisja uważa, że 14. ^sprawozdanie obejmuje znaczną i reprezentatywną część rynku usług łączności ruchomej dla każdego państwa członkowskiego, a zatem można je uznać za odpowiednie narzędzie do porównywania tendencji cenowych w zakresie usług łączności ruchomej w całej UE. Innymi słowy, osiągnięte wyniki są reprezentatywne dla tendencji cenowych w poszczególnych państwach członkowskich. Zdaniem Komisji uwzględnienie w badaniu więcej niż dwóch najważniejszych podmiotów z jednego państwa członkowskiego znacznie zwiększyłoby koszty bez dodawania niczego do wartości wyników. Biorąc pod uwagę różnorodność i rosnącą złożoność detalicznych taryf telefonii komórkowej w Europie, ustanowienie metody porównywania typowych cen telefonii komórkowej w różnych państwach członkowskich jest złożonym procesem. Ze wszystkich powyższych powodów Komisja uznała, że stosowanie metody OECD jest najskuteczniejszym dostępnym sposobem zgłaszania średnich cen usług łączności ruchomej w 14. ^{sprawozdaniu.}

27. Komisja wyjaśniła ponadto, że metoda OECD była stosowana spójnie w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego.

28. Wreszcie, chociaż Komisja uważa, że metoda OECD pozostaje najwłaściwszym sposobem sprawozdawczości w zakresie typowych cen telefonii komórkowej, przyznaje, że metoda ta ma swoje ograniczenia. W związku z tym, w odpowiedzi na rozmowy z kilkoma operatorami telefonii komórkowej, z których dwóch jest skarżącymi, Komisja opracowała dodatkowe wskaźniki, które dostarczyłyby również informacji na temat detalicznych usług łączności ruchomej w różnych państwach członkowskich. W rezultacie 14. sprawozdanie zawierało dwa nowe wskaźniki, a mianowicie wskaźnik średniej ceny za minutę łączności ruchomej oraz wskaźnik średniego dochodu na użytkownika łączności ruchomej w każdym państwie członkowskim. Zgodnie ze wskaźnikiem średniej ceny za minutę łączności ruchomej ceny łączności głosowej w telefonii komórkowej w 2007 r. w Belgii i we Francji wynosiły odpowiednio 19 centów i 15 centów, z których oba były powyżej średniej UE wynoszącej 14 centów. Komisja zwróciła się również do przedsiębiorstwa, które zobowiązało się do przeprowadzenia badania rynków telefonii komórkowej w UE, o uwzględnienie w swojej analizie, w stosownych przypadkach, ofert przedpłaconych, stawek zryczałtowanych i ofert uwolnionych, oprócz standardowych „pakietów przedpłaconych” OECD, w celu zapewnienia, aby wspomniane badanie dokładniej odzwierciedlało obecne wzorce konsumpcji typowych konsumentów europejskich. Ponadto Komisja wyjaśniła, że obecnie współpracuje z OECD w celu poprawy tych koszyków użytkowania, tak aby najnowsze zmiany w modelach użytkowania przez konsumentów mogły zostać bardziej szczegółowo odzwierciedlone.

29. Komisja uznała różnice w poziomach cen, które mogłyby wyniknąć, gdyby porównania dokonano w wartościach wyrażonych nominalnie (tj. cenach w EUR) lub w wartościach skorygowanych o PPP. Komisja wyjaśniła, że zastosowała ceny skorygowane o PPP w sprawozdaniach z postępów za lata 1999, 2000 i 2001 (odpowiednio piąte, szóste i siódme sprawozdania z ^postępów), ponieważ OECD stosowała PPP w swoich rocznych prognozach dotyczących komunikacji. Wskazał jednak, że 14. ^sprawozdanie ma na celu ocenę skuteczności regulacji rynku, w tym w tym celu informacje na temat tendencji w rzeczywistych cenach płaconych przez konsumentów. W związku z tym Komisja uznała, że stosowanie wartości nominalnych jest bardziej odpowiednie przy porównywaniu zmian cen w danym okresie, w przeciwieństwie do wartości skorygowanych o PPP, które są powszechnie stosowane do oceny ceny towarów/usług w stosunku do dochodu do dyspozycji konsumentów w danym momencie.

30. W swoich uwagach skarżący wskazali, że powyższe zmiany w metodzie oceny nie dotyczyły kwestii liczby uwzględnionych podmiotów gospodarczych. Chociaż Komisja przyznaje, że ważne jest dostosowanie jej metody do nowych rodzajów ofert, całkowicie odrzuca potrzebę uwzględnienia wzrostu liczby niezależnych podmiotów na rynku.

31. W odniesieniu do argumentu Komisji, zgodnie z którym wnioski zawarte w 14. ^sprawozdaniu zawierają nowe wskaźniki, takie jak średnia cena za minutę łączności ruchomej, które uzupełniają wyniki uzyskane przy użyciu metody OECD, skarżący wskazali, że w przypadku porównania cen połączeń wyniki różnią się, a w niektórych przypadkach są nawet sprzeczne z wynikami uzyskanymi przy użyciu metody OECD. W rzeczywistości zastosowanie nowych wskaźników daje zupełnie inny wynik niż ten osiągnięty przy użyciu tradycyjnej metody OECD stosowanej przez Komisję. Na przykład skarżący podkreślili, że nowe wskaźniki pokazują, że Francja plasuje się na 12 ^miejscu jako kraj o najdroższych cenach połączeń, a nie jest przedstawiana jako drugi najdroższy kraj w UE, jeśli stosowana jest metoda OECD. Podobne wnioski dotyczą Hiszpanii, która plasuje się na 9. miejscu pod względem cen łączności głosowej w sieciach ruchomych, a nie jest przedstawiana jako najdroższy kraj w UE. Podobnie Niemcy plasują się na 20. ^miejscu pod względem kosztów, natomiast w przypadku zastosowania metody OECD plasują się na 13. ^miejscu. Belgia jest jedynym krajem, w którym ranking OECD do pewnego stopnia koreluje z klasyfikacją cen za minutę. Tak więc porównanie rankingu uzyskanego metodą OECD z rankingiem uzyskanym na podstawie cen połączeń pokazuje, że Komisja nie może potwierdzić swoich wniosków OECD porównaniem cen połączeń. Średnia różnica między rankingiem OECD a rankingiem cen za minutę wynosi siedem pozycji.

32. Skarżący zwrócili również uwagę, że wykorzystując tylko trzy koszyki dla 27 państw, analizy cen Komisji nie można uznać za wiarygodną. Te trzy koszyki nie mogą uwzględniać ogromnej różnorodności zastosowań, jaka istnieje w państwach członkowskich. W tym względzie zwrócili oni uwagę, że na przykład we Francji francuski urząd statystyczny (INSEE) również stosuje metodę koszyka. INSEE wyznacza jednak 18 koszyków na operatora, czyli łącznie 54 koszyki, które stanowią różnorodność profili zużycia urządzeń mobilnych. Korzystanie z telefonów komórkowych może się znacznie różnić w poszczególnych państwach członkowskich, a wyznaczenie tylko trzech koszyków dla 27 państw członkowskich nie wydaje się statystycznie wystarczające, aby uwzględnić różnorodność korzystania z telefonów komórkowych [8]. Ponadto trzy koszyki zostały skonstruowane i zdefiniowane przez OECD na podstawie danych z państw OECD. OECD obejmuje 30 państw, z których tylko 19 to również państwa członkowskie UE. Zdaniem skarżących trzy koszyki OECD nie mogły być reprezentatywne dla państw członkowskich UE. Ponadto na przykład „wysoki” koszyk Komisji obejmuje około 250 minut wychodzących miesięcznie, a mianowicie około czterech godzin korzystania miesięcznie. Zdaniem skarżących, biorąc pod uwagę rozwój nieograniczonych planów, cztery godziny korzystania z telefonów komórkowych miesięcznie nie są reprezentatywne dla wysokiego poziomu wykorzystania.

33. Jeżeli chodzi o stosowanie PPP, skarżący stwierdzili, że OECD stosuje współczynnik PPP w celu ustalenia dokładnej oceny porównawczej cen urządzeń przenośnych. Metoda zastosowana przez Komisję nie dostarcza dokładnych informacji na temat rzeczywistej ceny płaconej na przykład przez francuskich konsumentów za usługi łączności ruchomej, ponieważ nie uwzględnia czynnika PPP. Gdyby Komisja uwzględniła czynnik PPP, Francja zajęłaby 11. ^{miejsce zamiast} 2. ^{w ogólnym rankingu UE pod} względem poziomu cen płaconych przez konsumentów za korzystanie z telefonów komórkowych.

34. Skarżący zwrócili również uwagę, że Komisja nie wyjaśniła, dlaczego uznała, że uwzględnienie danych liczbowych skorygowanych o PPP byłoby mniej odpowiednie w porównaniu z cenami rzeczywistymi. Skarżący zakwestionowali to tym bardziej, że Komisja wykorzystała w przeszłości dane skorygowane o PPP w piątym, szóstym i siódmym sprawozdaniu z postępów. Jeśli chodzi o rzekomą potrzebę oceny wpływu regulacji na taryfy, można uzyskać wiarygodne roczne porównanie, jak zauważyli skarżący, z danymi skorygowanymi o PPP. Można tego dokonać poprzez pomnożenie cen nominalnych przez współczynnik PPP. Nawet gdyby deklarowanym celem Komisji była ocena jedynie zmian cen, a nie również poziomu cen w każdym państwie członkowskim (chociaż w arkuszu krajowym dla Francji Komisja oceniła zarówno poziom, jak i zmiany cen [9]), zastosowanie danych skorygowanych o PPP nie oznaczałoby, że zmiany cen w danym okresie nie mogłyby być porównywane.

35. Skarżący podkreślili, że krajowe organy regulacyjne w każdym państwie członkowskim przy przyjmowaniu regulacji rynku uwzględniają warunki gospodarcze panujące w ich kraju. W związku z tym, jeżeli celem metody OECD jest ocena skuteczności regulacji rynku, porównania cen powinny być dokonywane ze szczególnym uwzględnieniem poziomu zamożności poszczególnych krajów.

36. Skarżący twierdzili również, że oświadczenia Komisji zawarte w 14. ^sprawozdaniu są sprzeczne z jej argumentami. W tym względzie, na przykład, gdy Komisja bada przyczyny dużych rozbieżności taryfowych w UE, wskazuje, że jedną z przyczyn takich różnic mogą być „koszty lokalne i siła nabywcza”.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

37. Rzecznik ponownie zwraca uwagę, że wiele argumentów skarżących i Komisji jest złożonych i ma wysoce techniczny charakter. Podsumowując, skarżący uznali, że w 14. ^sprawozdaniu Komisja przedstawiła niedokładne informacje. Po pierwsze, uznały one, że Komisja nie powinna była stosować metody OECD do oceny taryf komórkowych na rynku UE. Po drugie, po dokonaniu tego (niefortunnego) wyboru wspomniana metoda powinna była zostać zastosowana prawidłowo, co nie miało miejsca.

38. Rzecznik przypomina zatem utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym w sprawach dotyczących oceny złożonych sytuacji gospodarczych i technicznych kontrola sądowa jest ograniczona. W takich okolicznościach analiza argumentów i kontrargumentów przedstawionych przez obie strony ogranicza się do sprawdzenia, czy fakty zostały prawidłowo przedstawione i czy nie popełniono żadnego oczywistego błędu w ocenie [10]. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że w obecnym dochodzeniu należy przyjąć takie samo podejście w odniesieniu do kwestii wyboru przez Komisję metody, na której ma opierać się 14. ^{sprawozdanie,} oraz tego, czy Komisja prawidłowo zastosowała tę metodę. Jego przegląd będzie zatem ograniczony do zbadania zasadności argumentów Komisji przemawiających za zastosowaniem metody OECD oraz do przeglądu procedury przyjętej przez Komisję przy sporządzaniu 14. ^sprawozdania na podstawie tej metody. Rzecznik przypomina w tym względzie, że domniemanie oczywistego błędu w ocenie nie może opierać się na samym fakcie, że skarżący mieli inną opinię ekonomiczną niż Komisja. Jeżeli okoliczności faktyczne pozwalają na dokonanie rozbieżnych ocen ekonomicznych, preferowanie przez Komisję jednej z nich, o ile jest należycie uzasadnione, nie stanowi oczywistego błędu w ocenie.

39. Po pierwsze, Rzecznik uważa, że 14. sprawozdanie Komisji dostarczyło wystarczających i spójnych informacji na temat głównych cech metody OECD. Sekcja 1.5 załącznika 2 II do dokumentu roboczego służb Komisji, która stanowi, że analiza krajowych usług łączności ruchomej w 14. ^sprawozdaniu opiera się na metodzie OECD z 2006 r. („Koszyki cyfrowych usług łączności ruchomej”), szczegółowo opisuje tę metodę w następujący sposób: „Koszyki OECD zostały poddane przeglądowi, który doprowadził do powstania nowego zestawu koszyków na początku 2006 r., w przeciwieństwie do starych koszyków OECD z 2002 r. Koszyki zawierają element SMS, obejmują połączenia do kilku sieci komórkowych i nie obejmują połączeń międzynarodowych. Ponadto element MMS jest zawarty w koszyku, podczas gdy zarówno MMS, jak i SMS są oddzielone dla czasów szczytowych i pozaszczytowych oraz miejsc docelowych w sieci i poza siecią. W koszykach znajduje się również poczta głosowa, podczas gdy połączenia off-netowe mogą być kierowane do kilku sieci. Istnieją 3 różne koszyki, oparte na niskim, średnim i wysokim poziomie wykorzystania [11]. Dwaj najwybitniejsi operatorzy w każdym kraju są objęci, w oparciu o dostępne numery abonentów. Uwzględniono wszystkie odpowiednie pakiety od każdego operatora, ale przedstawione tutaj wyniki końcowe pokazują tylko najtańszy pakiet dla każdego koszyka." Informacje te odpowiadają informacjom przedstawionym przez OECD na jej stronie internetowej [12].

40. Jeśli chodzi o wybór metody OECD, Rzecznik rozumie, że głównym celem Komisji przy sporządzaniu 14. ^sprawozdania było a) dostarczenie społeczeństwu informacji na temat tendencji w zakresie rzeczywistych cen płaconych przez konsumentów za usługi łączności elektronicznej, a tym samym b) umożliwienie społeczeństwu dokonania oceny porównawczej zmian cen usług łączności ruchomej na rynku UE. Zdaniem Komisji cel ten można lepiej osiągnąć, stosując metodę OECD z następujących powodów: (i) metoda OECD jest powszechnie uznanym narzędziem analizy bardzo złożonych środowisk gospodarczych; (ii) dwaj główni operatorzy sieci ruchomych w każdym kraju zazwyczaj zajmują ponad 50 % rynku, a odsetek ten jest wystarczający do wykazania tendencji cenowych; (iii) metoda OECD jest stosowana z powodzeniem, ze zmianami, od 1999 r., a koszty związane z opracowaniem nowej metody nie byłyby proporcjonalne; (iv) metoda OECD umożliwia porównywanie państw członkowskich UE między sobą, a także z państwami OECD, które nie są państwami członkowskimi UE; (v) od 2002 r. koszyki OECD zostały poddane przeglądowi w celu odzwierciedlenia intensywności korzystania z usług łączności ruchomej. W zakwestionowanym 14. ^sprawozdaniu Komisja po raz pierwszy zastosowała wskaźnik średniej ceny za minutę łączności ruchomej oraz wskaźnik średniego dochodu na użytkownika łączności ruchomej w każdym państwie członkowskim. Ponadto Komisja zwróciła się do przedsiębiorstwa, które zobowiązało się do przeprowadzenia badań rynków telefonii komórkowej w UE, o uwzględnienie w przyszłej analizie, w stosownych przypadkach, ofert przedpłaconych, stawek zryczałtowanych i ofert uwolnionych, oprócz standardowych „pakietów abonamentowych” OECD, w celu zapewnienia, aby wspomniane badania zapewniały dokładniejszy obraz obecnych wzorców konsumpcji typowych konsumentów europejskich.

41. W odniesieniu do argumentu Komisji przedstawionego w pkt 40 ppkt (i) powyżej, dotyczącego międzynarodowej renomy metody OECD, Rzecznik zauważa, że metoda ta została opracowana na podstawie niezależnych badań ekonomicznych i po konsultacjach z zainteresowanymi stronami i krajowymi organami regulacyjnymi. Zauważa on również, że skarżący nie zaproponowali alternatywnej, uznanej na szczeblu międzynarodowym metody, ale zasugerowali dostosowanie metody OECD. Rzecznik rozumie, że Komisja rozważa już niektóre z tych sugestii i że zamierza je wdrożyć w swoich przyszłych sprawozdaniach. Przykładem mogą być zapowiedziane zmiany mające na celu uwzględnienie różnorodności ofert telefonii komórkowej w całej UE. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa zatem argument Komisji za uzasadniony.

42. W odniesieniu do argumentów przedstawionych w pkt 40 ppkt (ii) i (iii) powyżej, dotyczących lepszego wykorzystania zasobów, do których Komisja odniosła się w swojej opinii, a także w piśmie do skarżących z dnia 20 maja 2009 r.[13], Rzecznik zgadza się z Komisją. Skarżący zaproponowali, aby informacje na temat taryf ustalonych przez wszystkich operatorów telefonii komórkowej na rynku telekomunikacyjnym były zawarte w sprawozdaniach Komisji z postępu prac. Rzecznik uważa, że nieuchronnie doprowadziłoby to do większego zapotrzebowania na zasoby i dodatkowych kosztów. Ustanowienie takiej nowej metody oceny nie zwiększyłoby znacząco wartości sprawozdania Komisji z postępu prac, a zatem nie byłoby proporcjonalne.

43. W odniesieniu do argumentu skarżących, że lepiej byłoby porównać tendencje w cenach usług telefonii komórkowej poprzez zastosowanie współczynnika PPP, Rzecznik zwraca uwagę, że – jak stwierdziła Komisja w swojej opinii – głównym celem sprawozdania z postępów jest pokazanie tendencji w cenach usług telefonii komórkowej w określonych okresach. Rzecznik uważa, że aby osiągnąć ten cel, wystarczy porównać ceny nominalne w euro.

44. Ponadto Rzecznik zwraca uwagę na wyjaśnienie Komisji, którego skarżący nie zakwestionowali, zgodnie z którym metoda OECD umożliwia porównanie cen telefonii komórkowej nie tylko między państwami członkowskimi Unii, ale również między państwami członkowskimi Unii a państwami OECD nienależącymi do Unii [zob. pkt 40 ppkt (iv) powyżej].

45. Rzecznik uważa, że Komisja przedstawiła wystarczające argumenty uzasadniające jej decyzję o wyborze metody OECD. Na uwagę zasługuje również oświadczenie Komisji, że współpracuje z OECD nad dalszym rozwojem tej metody oraz nad innymi nowymi wskaźnikami.

46. W odniesieniu do stosowania tej metody Rzecznik zauważa, że 14. ^sprawozdanie Komisji opiera się na danych dostarczonych głównie przez operatorów telefonii komórkowej i krajowe organy regulacyjne [14]. Oprócz prac prowadzonych przez niezależne przedsiębiorstwo, które Komisja zaangażowała do gromadzenia powyższych danych, urzędnicy Komisji odbywają regularne spotkania z krajowymi organami regulacyjnymi, ministerstwami, podmiotami gospodarczymi, organizacjami konsumenckimi i innymi odpowiednimi zainteresowanymi stronami. Ponadto zarówno badanie Komisji, jak i 14. ^sprawozdanie końcowe zostały poddane przeglądowi i zatwierdzone przez krajowe organy regulacyjne przed publikacją. Rzecznik uważa zatem, że przy sporządzaniu 14. ^sprawozdania Komisja przyjęła zadowalającą procedurę w celu osiągnięcia wysokiego stopnia dokładności danych przedstawionych w tym sprawozdaniu.

47. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że skarżącym nie udało się wykazać, że dokonany przez Komisję wybór metody OECD nie był odpowiedni oraz że Komisja nie przyjęła i nie zastosowała prawidłowej procedury przy sporządzaniu 14. ^{sprawozdania.} Rzecznik nie stwierdza zatem żadnego oczywistego błędu w zakwestionowanych działaniach Komisji. Stwierdza on, że nie ma przypadku niewłaściwego administrowania w odniesieniu do pierwszego zarzutu.

B. Domniemane wprowadzające w błąd informacje

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

48. Według skarżących Komisja przedstawiła wprowadzające w błąd informacje, głównie w arkuszach informacyjnych dotyczących poszczególnych krajów („arkusze informacyjne dotyczące poszczególnych krajów”), które towarzyszyły publikacji 14. ^{sprawozdania.} W tym względzie skarżący odnieśli się na przykład do noty informacyjnej dotyczącej Francji zatytułowanej „W kierunku jednolitego europejskiego rynku telekomunikacyjnego: Skup się na Francji". Pomimo spadku cen telefonów komórkowych w 2008 r. francuski konsument korzystający w średnim stopniu z telefonu komórkowego zapłaciłby drugą najwyższą miesięczną cenę w UE, nieco poniżej 30 EUR.

49. Skarżący zauważyli również, że w dniu 22 czerwca 2009 r. w ramach wymiany korespondencji z jednym z nich Komisja stwierdziła, że „w stosownych przypadkach w rozdziałach dotyczących poszczególnych krajów [14. ^{sprawozdania]} podane zostaną konkretne ceny konkurentów”. Załącznik 1 do dokumentu roboczego służb Komisji, który odnosi się do każdego państwa członkowskiego, nie odnosi się jednak do taryf stosowanych przez jakiegokolwiek konkurenta.

50. Ponadto wykres „[t] on average price per minute of mobile communication” (średnia cena za minutę łączności ruchomej) znajduje się jedynie w 14. ^sprawozdaniu i nie jest uwzględniony w zestawieniach informacyjnych dotyczących poszczególnych krajów. Skarżący podkreślili, że arkusze informacyjne dotyczące poszczególnych krajów są powszechniej stosowane niż sprawozdanie i są szeroko cytowane przez media krajowe państw członkowskich jako odzwierciedlające opinię Komisji na temat tego sektora. Gdyby wskaźnik dotyczący ceny za minutę połączenia głosowego w sieci ruchomej miał znaczenie dla oceny porównawczej zmian cen usług łączności ruchomej, Komisja powinna była również uwzględnić ten wykres w zestawieniach informacji dotyczących poszczególnych krajów.

51. Ponadto Komisja zamieściła w zestawieniach informacji dotyczących poszczególnych krajów dwa wykresy. Pierwsza z nich nosiła tytuł „Typowa cena konsumencka za średnie korzystanie z telefonów komórkowych w 2007 i 2008 r.”, a druga „Kluczowe dane liczbowe dotyczące sektora telekomunikacyjnego”. Skarżący zwrócili uwagę, że pierwszy wykres, który znajduje się na pierwszej stronie, nie zawiera żadnego odniesienia do faktu, że porównanie cen telefonów komórkowych w całej UE uwzględnia jedynie najtańsze ceny ustalone przez dwóch głównych operatorów telefonii komórkowej w każdym państwie członkowskim. Drugi wykres, umieszczony na drugiej stronie krajowej noty informacyjnej, zawiera te informacje, ale tylko w przypisie [15]. Przypis ten nie zawiera jednak żadnych informacji na temat taryf z 2007 r. wykorzystanych do oceny porównawczej i nie pozwala czytelnikowi stwierdzić, że taryfy ustalone przez skarżących są niższe niż taryfy ich głównych konkurentów.

52. Komisja wskazała w swojej opinii, że zarówno ogólny komunikat prasowy, jak i arkusze informacyjne dla poszczególnych krajów mają na celu zapewnienie przyjaznej dla czytelnika syntezy ogólnych ustaleń zawartych w 14. ^sprawozdaniu poprzez podkreślenie kwestii, w których odnotowano największe postępy w każdym państwie członkowskim, oraz obszarów, w których konieczna jest pewna poprawa. W tym względzie jednym z głównych ustaleń 14. ^sprawozdania była wysoka i rosnąca tendencja w korzystaniu z telefonów komórkowych w UE. Innym powodem był fakt, że ceny usług telefonii komórkowej znacznie spadły w ciągu ostatnich pięciu lat.

53. Jeżeli chodzi o włączenie do krajowych arkuszy informacyjnych wykresu zatytułowanego „Typowa cena konsumpcyjna za średnie korzystanie z usług łączności ruchomej w 2007 i 2008 r.” zamiast wykresu zatytułowanego „Średnia cena za minutę łączności ruchomej”, Komisja stwierdziła, że jej zdaniem pierwszy wykres „zapewnił wystarczająco solidne porównanie sytuacji cenowej usług łączności ruchomej w każdym państwie członkowskim, a także jej zmian w porównaniu z poprzednim rokiem”. Ponadto porównanie, w jaki sposób średnia cena za minutę łączności ruchomej zmieniała się w czasie, nie byłoby możliwe, ponieważ wskaźnik ten został uwzględniony dopiero po raz pierwszy w 14. ^{sprawozdaniu.} Komisja wskazała również, że na drugiej stronie każdego krajowego arkusza informacyjnego wskazała, że wykres przedstawiający porównanie cen usług telefonii komórkowej odzwierciedla wyłącznie ceny dwóch głównych operatorów telefonii komórkowej.

54. Obaj skarżący podzielili pogląd przedstawiony w ich uwagach, że dwa przypisy na dole strony 2 odpowiednich krajowych arkuszy informacyjnych, które odnoszą się do metody stosowanej do porównywania cen, nie były wystarczająco jasne. Ponadto te same przypisy nie znajdują się na pierwszej stronie wykresu zatytułowanego „Typowa cena konsumpcyjna za średnie korzystanie z telefonów komórkowych w 2007 i 2008 r.”, który koncentruje się na porównaniu cen i rankingu między krajami UE. Brak jest informacji na temat liczby podmiotów gospodarczych uwzględnionych do celów porównania taryf. Odniesienie do faktu, że podaje się jedynie taryfy dwóch najważniejszych operatorów, znajduje się dopiero na drugiej stronie wykresu zatytułowanego „Kluczowe dane liczbowe dotyczące sektora telekomunikacji”. Oznacza to, że nie można było racjonalnie oczekiwać, iż opinia publiczna i dziennikarze zrozumieją, że mieli uzupełnić wyjaśnienie dotyczące zastosowanej metody, które towarzyszyło wykresowi porównań na pierwszej stronie arkusza informacyjnego dotyczącego kraju, o komentarz w dwóch przypisach dotyczących wykresu znajdującego się na drugiej stronie arkusza informacyjnego dotyczącego kraju.

55. Skarżący powtórzyli, że informacje przedstawione przez Komisję na wykresie na pierwszej stronie odpowiednich krajowych arkuszy informacyjnych były szeroko cytowane przez prasę krajową jako odzwierciedlające średnie ceny telefonii komórkowej płacone przez konsumentów w różnych krajach.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

56. Rzecznik przeanalizował noty informacyjne dotyczące poszczególnych krajów, które towarzyszyły publikacji 14. ^sprawozdania Komisji. Składający petycję rozumie, że celem arkuszy informacyjnych dotyczących poszczególnych krajów było przedstawienie streszczenia informacji zawartych w 14. ^{sprawozdaniu,} tak aby informacje te były łatwo dostępne dla opinii publicznej. Rzecznik zauważa ponadto, że uzasadnione jest oczekiwanie, że opinia publiczna wykorzysta krajowe arkusze informacyjne bez zapoznania się z całym sprawozdaniem. Z tego powodu powinny one być jak najbardziej zrozumiałe i nie powinny wprowadzać czytelników w błąd.

57. W świetle powyższych wstępnych rozważań Rzecznik zauważa, że na pierwszej stronie każdego zestawienia informacji znajdował się wykres zatytułowany „Typowa cena konsumpcyjna za średnie korzystanie z telefonów komórkowych w 2007 i 2008 r.” („typowy wykres cenowy”). Wyjaśnienie towarzyszące niniejszemu wykresowi brzmi następująco: „Powyższa tabela odnosi się do najtańszej oferty w koszyku średniego zużycia z zastosowaniem metodologii OECD od 2006 r. Składa się z 65 połączeń wychodzących miesięcznie + 50 wiadomości SMS + 2-3 MMS. 21% połączeń dotyczy telefonów stacjonarnych, 72% telefonów komórkowych, 7% poczty głosowej. W stosownych przypadkach obejmuje on miesięczny czynsz oraz wszelkie opłaty rejestracyjne (w szczególności oferty płatne po opłaceniu).”

58. Typowy wykres cen nie wskazuje, że przy porównywaniu taryf uwzględniono jedynie taryfy ustalone przez dwóch głównych operatorów w każdym państwie członkowskim. Informacje te są jednak konieczne, ponieważ w przeciwnym razie zestawienie informacji o kraju mogłoby wprowadzić w błąd opinię publiczną, sugerując, że najtańsza cena podana w zestawieniu informacji o kraju jest najtańszą ceną istniejącą na danym rynku, podczas gdy w rzeczywistości odzwierciedla jedynie najniższą cenę dwóch głównych operatorów. Mogłoby to rzeczywiście zaszkodzić wizerunkowi operatorów sieci ruchomych, których taryfy są niższe niż taryfy dwóch głównych operatorów, niemniej jednak nie zostały one uwzględnione przy porównywaniu cen sieci ruchomych na unijnym rynku telekomunikacyjnym.

59. Rzecznik zauważa w tym względzie, że druga strona arkusza informacyjnego dla każdego kraju zawiera inny wykres zatytułowany „Kluczowe dane liczbowe dotyczące sektora telekomunikacyjnego”, który zawiera szczegółowe porównanie średnich unijnych i krajowych kluczowych danych liczbowych dotyczących rynku telekomunikacyjnego. Poniżej wykresu zatytułowanego „Kluczowe dane liczbowe dotyczące sektora telekomunikacji” można znaleźć następujące wyjaśnienie: "Liczba... odnosi się do najtańszej dostępnej oferty dwóch największych operatorów na rynku"(podkreślenie Rzecznika Praw Obywatelskich). Rzecznik nie widzi zatem powodu, dla którego te same informacje nie zostały uwzględnione w typowej tabeli cen, która została umieszczona na pierwszej stronie krajowej noty informacyjnej. W tym względzie Rzecznik zgadza się ze skarżącymi, że nie można było racjonalnie oczekiwać, iż opinia publiczna i dziennikarze, dla których informacje zawarte w krajowych arkuszach informacyjnych były głównie przeznaczone, zrozumieją, że mieli uzupełnić wyjaśnienie towarzyszące wykresowi na pierwszej stronie krajowego arkusza informacyjnego o komentarz towarzyszący wykresowi na drugiej stronie krajowego arkusza informacyjnego. Co więcej, ta ważna uwaga pojawiła się dopiero w przypisie.

60. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że nie informując czytelników na pierwszej stronie krajowej noty informacyjnej zawierającej wykres zatytułowany „Typowa cena konsumpcyjna za średnie korzystanie z telefonów komórkowych w 2007 i 2008 r.”, że wykres opierał się wyłącznie na danych dwóch głównych operatorów telefonii komórkowej, Komisja wprowadziła ich w błąd i w związku z tym dopuściła się niewłaściwego administrowania. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi poniżej uwagę krytyczną. Ufa również, że jeśli chodzi o przyszłe sprawozdania, Komisja wyraźnie wskaże w arkuszach informacyjnych dotyczących poszczególnych krajów, że porównanie cen płaconych za usługi łączności ruchomej opiera się na taryfach ustalonych przez dwóch głównych operatorów łączności ruchomej na każdym rynku krajowym.

C. Zarzut niewłaściwego postępowania i nieudzielenia wyczerpującej odpowiedzi na korespondencję skarżących

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

61. Skarżący twierdzili, że (i) Komisja w ogóle nie odpowiedziała na ich pismo z dnia 11 kwietnia 2008 r. oraz że (ii) jej odpowiedzi z dnia 7 maja 2009 r. i 22 czerwca 2009 r. nie udzieliły wyczerpującej odpowiedzi na ich pisma z dnia 2 kwietnia 2009 r. i 20 maja 2009 r.

62. Komisja wyjaśniła najpierw, że pisma, do których odnieśli się skarżący, nie były ich jedynym kontaktem ani korespondencją z Komisją. W tym względzie Komisja stwierdziła, że regularnie prowadzone są rozmowy ze skarżącymi na temat przedmiotu ich skarg. W rezultacie skarżący zostali w pełni poinformowani o metodzie stosowanej przez Komisję do obliczania tendencji cenowych w sieciach ruchomych w całej UE i podano im powody przyjęcia tej metody. Dokonano tego w drodze pisma, spotkań z urzędnikami Komisji oraz kontaktów ze stowarzyszeniami, do których należą skarżący. Komisja przedłożyła kopie wymiany korespondencji ze skarżącymi na temat ich skarg, a także wykaz różnych spotkań, które odbyły się w celu omówienia tej kwestii.

63. Komisja uważa, że wyżej wymienione kopie stanowią wystarczający dowód na regularną komunikację i wymianę pomysłów między służbami Komisji a skarżącymi. Ponadto Komisja wskazała, że w dniu 8 maja 2008 r. odpowiedziała na pismo skarżących z dnia 11 kwietnia 2008 r. Jeżeli chodzi o pismo skarżących z dnia 2 kwietnia 2009 r., Komisja stwierdziła, że biorąc pod uwagę, iż skarżący zgłosili obawy podobne do obaw wyrażonych w ich wcześniejszej korespondencji, w dniu 7 maja 2009 r. Komisja przesłała im bardziej zwięzłą odpowiedź. Wreszcie Komisja wskazała, że w piśmie z dnia 22 czerwca 2009 r. odpowiedziała na argumenty podniesione przez skarżących w piśmie z dnia 20 maja 2009 r. oraz że przedstawiła odpowiednie powody dotyczące metody, którą zastosowała w odpowiedzi na obawy wyrażone przez skarżących.

64. W swoich uwagach skarżący stwierdzili, że nigdy nie otrzymali pisma Komisji z dnia 8 maja 2008 r. Nawet gdyby otrzymały to pismo, uznały, że nie stanowiłoby ono odpowiedniej odpowiedzi w rozumieniu art. 18 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego. W tym względzie skarżący zwrócili uwagę, że w piśmie z dnia 11 kwietnia 2008 r. twierdzili, że 13. sprawozdanie z ^postępów (2007 r.) zawierało niedokładne i wprowadzające w błąd stwierdzenia dotyczące francuskich cen telefonii komórkowej, ponieważ analiza Komisji odzwierciedlała jedynie ceny dwóch głównych operatorów telefonii komórkowej działających na rynku francuskim, bez uwzględnienia taryf skarżących. Skarżący zażądali, aby Komisja wyraźnie dostosowała swoją metodę w celu uwzględnienia taryf wszystkich operatorów telefonii komórkowej działających na rynku francuskim lub, alternatywnie, wyraźnie określiła, że ogólne stwierdzenie dotyczące tendencji cenowych zawarte w jej sprawozdaniu nie obejmuje taryf skarżących. W swojej odpowiedzi Komisja ograniczyła się do stwierdzenia, że jej trzynaste sprawozdanie z postępów wyraźnie wskazywało, iż porównanie cen zostało dokonane na podstawie danych dostarczonych przez dwóch operatorów sieci ruchomych, zgodnie z metodą ogólnie uznawaną za zadowalającą i stosowaną od 2000 r.

65. Jeżeli chodzi o odpowiedź Komisji na pismo skarżących z dnia 2 kwietnia 2009 r., Komisja przyznała, że jej odpowiedź była nawet "bardziej zwięzła" ze względu na fakt, że Komisja udzieliła już odpowiedzi w dniu 8 maja 2008 r. Komisja nie poinformowała jednak skarżących, że 14. ^sprawozdanie zawiera nowy zestaw porównań taryf telefonii komórkowej „za minutę”, które nie zostały uwzględnione w 13. ^{sprawozdaniu.}

66. Wreszcie, jeśli chodzi o odpowiedź Komisji z dnia 22 czerwca 2009 r., przesłaną w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 20 maja 2009 r., skarżący zwrócili uwagę, że w odniesieniu do dwóch pierwszych kwestii poruszonych w ich piśmie, a mianowicie wykluczenia konkurentów z rocznych sprawozdań z realizacji oraz nieuwzględnienia najnowszych wzorców konsumpcji/użytkowania przez konsumentów, Komisja ograniczyła się do stwierdzenia, że (i) uwzględnienie wszystkich uczestników rynku w swojej analizie byłoby nieproporcjonalne z punktu widzenia kosztów oraz (ii) jej obecna metoda oceny opiera się na modelu opracowanym przez OECD, który jest stosowany od 2000 r. i który do tej pory w zadowalający sposób ilustrował główne tendencje w sektorze. Jeżeli chodzi o argument skarżących dotyczący nieuwzględnienia przez Komisję taryf operatorów będących konkurentami, Komisja nie zakwestionowała faktu, że stosowana obecnie metoda sprawozdawczości nie była dostosowana do niektórych kwestii mających wpływ na konkurencję, takich jak różnice cen między połączeniami w sieci i poza nią oraz trudności w przenoszeniu. Wskazała jedynie, że jest świadoma tych kwestii i że współpracuje z OECD w celu wprowadzenia zmian mających na celu rozwiązanie tych konkretnych problemów.

67. Ponadto skarżący uznali, że w ich opinii Komisja nie odniosła się do żadnego konkretnego stowarzyszenia handlowego, do którego należy niderlandzki operator telefonii komórkowej i za pośrednictwem którego miałaby pośredni kontakt ze służbami Komisji w kwestiach poruszonych w skardze.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

68. W odniesieniu do argumentu niderlandzkiego skarżącego, zgodnie z którym Komisja nie wskazała organizacji, do których należy, i za pośrednictwem których mogłaby zostać poinformowana o stanowisku Komisji, Rzecznik zauważa, że skarżący ostatecznie nie zaprzeczył, że przedmiotowe informacje zostały przekazane organizacjom, których jest członkiem.

69. Rzecznik zauważa, że miała miejsce intensywna wymiana korespondencji między skarżącymi a Komisją. Zauważa on również, że Komisja odpowiedziała na wszystkie pisma skarżących.

70. Ponadto w swojej opinii w sprawie niniejszej skargi Komisja szczegółowo odpowiedziała na zastrzeżenia skarżących. Rzecznik uważa zatem, że dalsze dochodzenia w sprawie zarzutów skarżących nie są uzasadnione.

D. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka ją następującą uwagą krytyczną:

Na pierwszej stronie noty informacyjnej zawierającej wykres zatytułowany „Typowa cena konsumencka za średnie korzystanie z telefonów komórkowych w 2007 i 2008 r.” Komisja nie poinformowała czytelników, że wykres opierał się na danych dostarczonych tylko przez dwóch głównych operatorów telefonii komórkowej. To może być mylące. Brak zwrócenia przez Komisję uwagi czytelnika na ten fakt stanowi przypadek niewłaściwego administrowania.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Sporządzono w Strasburgu dnia 30 lipca 2010 r.

---

[1] Dz.U. L 108, s. 33.

[2] SEC(2009) 376 z dnia 24 marca 2009 r. W dniu 30 lipca 2009 r. Komisja opublikowała sprostowanie do wersji niniejszego dokumentu w języku angielskim (SEC(2009) 376/2).

[3] "Skarżący" w liczbie mnogiej odnosi się do skarżącego w sprawie 2131/2009/RT i skarżącego w sprawie 2373/2009/RT, oba objęte wspólnym dochodzeniem.

[4] Analiza krajowych usług telefonii komórkowej w 14. ^sprawozdaniu opiera się na koszykach OECD dotyczących cyfrowych usług telefonii komórkowej. Istnieją 3 różne kosze, oparte na niskim, średnim i wysokim poziomie użytkowania.

[5] Operatorzy wirtualnych sieci komórkowych.

[6] Usługa przesyłania wiadomości multimedialnych.

[7] "Dwóch najważniejszych operatorów w każdym kraju są objęte, w oparciu o dostępne numery abonentów. Wszystkie odpowiednie pakiety od każdego operatora są brane pod uwagę, ale ostateczne wyniki przedstawione tutaj pokazują tylko najtańszy pakiet dla każdego koszyka".

[8] Na przykład średnie zużycie telefonów komórkowych w Polsce i Luksemburgu wynosi około 100 minut miesięcznie na użytkownika, podczas gdy średnie zużycie telefonów komórkowych jest dwa razy wyższe w Irlandii i Austrii.

[9] Skarżący odnieśli się do następującego oświadczenia zawartego w krajowym arkuszu informacyjnym dotyczącym Francji: „ceny spadły, ale nadal były wysokie dla konsumentów”.

[10] Zob. wyrok z 2007 r. w sprawach połączonych C-403/04 P i C-405/04 P Sumitomo Metal Industries i Nippon Steel przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-729, pkt 40; sprawa C-413/06 P Bertelsmann i Sony Corporation of America przeciwko Impala („Impala”), Zb.Orz. 2008, s. I-4951, pkt 117; oraz sprawa C-47/07 P Masdar (UK) przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowana w Zbiorze, pkt 77.

[11] Koszyk o niskim zużyciu:

30 połączeń wychodzących (44 minuty) miesięcznie + 33 wiadomości SMS + 2/3 MMS

22 % połączeń dotyczy telefonów stacjonarnych, 70 % telefonów komórkowych, 8 % poczty głosowej;

Koszyk o średnim zastosowaniu z:

65 połączeń wychodzących (114 minut) miesięcznie + 50 wiadomości SMS + 2/3 MMS

21 % połączeń dotyczy telefonów stacjonarnych, 72 % telefonów komórkowych, 7 % poczty głosowej;

Koszyk o wysokim wykorzystaniu z:

140 połączeń wychodzących (246 minut) miesięcznie + 55 wiadomości SMS + 1 MMS

20% połączeń dotyczy telefonów stacjonarnych, 73% telefonów komórkowych, 7% poczty głosowej.

[12] OECD Communications Outlook 2009 dostępny pod następującym adresem: http://www.oecd.org/document/44/0,3343,en_2649_34225_43435308_1_1_1_1,00.html#TOC

[13] W piśmie z dnia 20 maja 2009 r. skierowanym do skarżących, którego kopię Komisja przekazała wraz ze swoją opinią, Komisja stwierdziła na przykład, że uwzględnienie w swojej analizie wszystkich uczestników rynku byłoby nieproporcjonalne z punktu widzenia kosztów.

[14] Badanie jest dostępne na stronie internetowej Komisji pod następującym adresem: http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/doc/library/ext_studies/price_developments_1998_2008/tariff_trends_report_1998_2008.pdf

[15] W tym względzie należy zauważyć, że jak wyjaśniła Komisja w dokumencie roboczym służb Komisji (SEC(2009) 376, załączonym do sprawozdania (s. 149), koszyk OECD uwzględnia "dwóch operatorów o największej liczbie abonentów w każdym kraju, których łączny udział w rynku wynosi 50% w oparciu o liczbę abonentów".