WSTĘP DO SKARGI

1. Skarżący jest małym przedsiębiorstwem prywatnym we Francji.

2. Skarżący podpisał trzy umowy z Dyrekcją Generalną Komisji ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa (dawna DG ds. Rybołówstwa, DG MARE). Skarżącemu przyznano dotacje na projekty w zakresie badań i rozwoju technologicznego w ramach piątego programu ramowego WE w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji (5PR). W 1999 r. podpisano pierwszą umowę („umowa 1”). W 2001 r. podpisano drugą i trzecią umowę („umowa 2” i „umowa 3”). Koszty kwalifikowalne realizacji projektów badawczych objętych umowami 1 i 2 były współfinansowane przez Komisję (50 %, umowy dotyczące kosztów dzielonych). Jeżeli chodzi o umowę 3, powiązane koszty kwalifikowalne zostały w całości sfinansowane przez Komisję (100 %, umowa dotycząca uzgodnionych działań). Finansowanie UE podlegało zasadom udziału finansowego Wspólnoty określonym w załączniku IV do decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady 182/1999/WE [1].

3. Skarżący z powodzeniem zrealizował projekty. W październiku 2005 r. przedstawiciele Komisji przeprowadzili audyt umów 1, 2 i 3 w siedzibie skarżącego.

4. W styczniu 2006 r. Komisja poinformowała skarżącego o wynikach audytu. Stwierdziła, że nie może zaakceptować średnich stawek godzinowych personelu, które skarżący zadeklarował w zestawieniach poniesionych wydatków, ponieważ znacznie różnią się one od rzeczywistych stawek godzinowych personelu. Komisja uznała, że jest to sprzeczne z postanowieniami umownymi, które przewidywały, że żadna taka różnica nie powinna być znacząca (art. 23 załącznika II do umów 1 i 2). Komisja stwierdziła, że jeżeli skarżący nie odpowie na ustalenia audytorów w terminie 30 dni od ich otrzymania, Komisja rozpocznie procedurę odzyskania nadpłaty.

5. W późniejszej wymianie korespondencji skarżący wyraził sprzeciw wobec ustaleń audytu.

6. W grudniu 2006 r. Komisja przesłała skarżącemu ostateczne wnioski z audytu. Poinformowała ją, że (i) uważa, że aby różnica między kosztami rzeczywistymi a kosztami średnimi została uznana za nieznaczną, nie powinna przekraczać 5 %; (ii) Komisja przystąpiłaby do odzyskania kwoty 33 557,32 EUR, gdyby skarżący nie przedstawił żadnych uwag dotyczących podziału kosztów do stycznia 2007 r.

7. W swojej odpowiedzi skarżący powtórzył swoje wcześniejsze argumenty dotyczące wniosków z audytu.

8. W lutym 2008 r., po wymianie korespondencji, Komisja poinformowała skarżącego, że podjęła decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie odzyskania 32 541,07 EUR w odniesieniu do umów 1, 2 i 3. Komisja załączyła do swojego pisma tabelę podsumowującą, która zawierała obliczenia dla każdego zamówienia. W tabeli przedstawiono kwotę do odzyskania, obliczoną na podstawie kosztów rzeczywistych. Odniesiono się do postanowień umownych. Komisja stwierdziła, że jeżeli skarżący nie odpowie w terminie 30 dni od otrzymania wspomnianego pisma dodatkowymi informacjami, które mogłyby skłonić Komisję do zmiany jej wniosków, Komisja prześle skarżącemu notę debetową.

9. Następnie Komisja odzyskała od skarżącego kwotę 32 541,07 EUR.

10. Następnie skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

11. Skarżący twierdził, że wniosek Komisji o odzyskanie pomocy był niesprawiedliwy.

12. Twierdził on, że Komisja powinna przyjąć, że biorąc pod uwagę trzy umowy badawcze jako grupę, skarżący zastosował metodę średnich kosztów personelu w sposób, który nie spowodował znaczącej różnicy w stosunku do jego kosztów w porównaniu z kosztami rzeczywistymi, w szczególności w przypadku gdy termin „znaczący” nie został zdefiniowany w umowach. W związku z tym Komisja powinna zwrócić skarżącemu co najmniej część odzyskanej kwoty.

WNIOSEK

13. W dniu 16 marca 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie powyższego zarzutu i roszczenia. Dochodzenie nie obejmowało innych zarzutów skarżącego dotyczących domniemanego dyskryminacyjnego traktowania na podstawie wyników audytu oraz możliwego do uniknięcia opóźnienia w administrowaniu umowami przez Komisję. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował skarżącego o powodach, dla których tego nie uczynił. Uznał on, że nie ma wystarczających podstaw do przeprowadzenia dochodzenia w sprawie argumentu skarżącego dotyczącego domniemanej dyskryminacji, ponieważ Komisja przedstawiła racjonalne wyjaśnienia w tym zakresie w korespondencji ze skarżącym. W odniesieniu do rzekomego możliwego do uniknięcia opóźnienia w administrowaniu umowami przez Komisję oraz w procesie kontroli Rzecznik zauważył, że upłynął dwuletni termin na złożenie do niego skargi. W związku z tym, na podstawie art. 2 ust. 4 statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [2], uznał on, że nie jest uprawniony do zajęcia się tym aspektem sprawy.

14. Skarga została przekazana Komisji z prośbą o wydanie opinii do dnia 30 czerwca 2009 r. Komisja wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie terminu, który został przyznany do dnia 31 lipca 2009 r. W dniu 15 września 2009 r. Komisja przesłała swoją opinię, która została przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag. W dniu 28 października 2009 r. skarżący przesłał swoje uwagi.

ANALIZA RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH I WNIOSKI TYMCZASOWE

A. Zarzut nieuczciwego odzyskania nadpłaty i związane z tym roszczenie

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich dotyczące domniemanego nieuczciwego charakteru i powiązanego roszczenia

15. Skarżący odniósł się do art. 23 załącznika II do umowy 1 i umowy 2 oraz art. 18 załącznika II do umowy 3. Artykuły te stanowią, że można stosować średnie koszty personelu, pod warunkiem że nie różnią się one znacząco od kosztów rzeczywistych. Argumentował on, że interpretacja słów „nie różnią się znacząco” przez Komisję, co oznacza, że różnica nie powinna być większa niż 5 %, nie pojawiła się w umowach. Komisja narzuciła tę definicję skarżącemu, słabszej stronie umowy, w swoich ostatecznych wnioskach z audytu z grudnia 2006 r. Skarżący twierdził, że stanowi to błąd prawny i nadużycie władzy.

16. Twierdziła ona również, że Komisja powinna była niezwłocznie poinformować ją w 2001 r., kiedy dowiedziała się, że skarżący stosuje metodę średnich kosztów, o ryzyku nieodłącznie związanym z jej stosowaniem oraz o powyższym kryterium progu 5%. Skarżący uznał, że Komisja dopuściła się zaniedbania, nie informując go o tym do czasu przeprowadzenia audytu w grudniu 2006 r., pomimo wielokrotnych próśb skarżącego o wyjaśnienie. Z pierwszego zestawienia kosztów, złożonego w maju 2001 r., wynikało, że skarżący zastosował metodę kosztów średnich, a Komisja pokryła koszty w październiku 2002 r. Gdyby w tym czasie Komisja powiadomiła skarżącego, że nie powinien stosować średnich stawek godzinowych, skarżący podjąłby odpowiednie działania w celu uniknięcia przyszłych problemów i od samego początku stosowałby rzeczywiste koszty. Ponadto dopiero w grudniu 2006 r. Komisja poinformowała skarżącego, że średnie stawki są często stosowane w przedsiębiorstwach zatrudniających dużą liczbę pracowników w celu ułatwienia zarówno planowania, jak i realizacji projektów. Skarżącemu (jako MŚP [3]) łatwo byłoby zastosować rzeczywiste stawki godzinowe, ponieważ w różnych zestawieniach poniesionych wydatków naliczano jedynie wynagrodzenia od dwóch do sześciu osób.

17. Skarżący odniósł się również do instrukcji Komisji opublikowanych na jego odpowiedniej stronie internetowej, a mianowicie do "Wyboru przez uczestnika systemu zwrotu kosztów w odniesieniu do zamówień na badania, demonstrację i zamówienia łączone"[4], który stanowi, że "w dowolnym momencie podmiot prawny powinien stosować jeden i ten sam system zwrotu kosztów". Skarżący wskazał, że jego średnie koszty nie różnią się znacząco od kosztów rzeczywistych, jeżeli trzy umowy są rozpatrywane łącznie, a nie oddzielnie, oraz jeżeli Komisja nie uwzględniła w swoich obliczeniach pułapu kosztów przewidzianego w trzeciej umowie. W tym względzie argumentowała ona, że rozumowanie Komisji było błędne i że jedynie z myślą o własnej korzyści zastosowała pułap umowny w celu porównania średnich i rzeczywistych kosztów personelu w trzeciej umowie. Skarżący twierdził, że Komisja powinna zaakceptować rozumowanie skarżącego, które było następujące. Gdyby metoda kosztów średnich, w odniesieniu do kosztów personelu, miała być stosowana do trzech zamówień na badania jako grupy, wynik w postaci różnicy między kosztami średnimi a kosztami rzeczywistymi nie byłby znaczący. Oznaczałoby to z kolei, że Komisja powinna zwrócić skarżącemu przynajmniej część odzyskanej kwoty.

18. W swojej opinii Komisja odrzuciła argumenty i argumenty skarżącego. Po pierwsze, Komisja wskazała, że udział finansowy UE w ramach 5PR polega na częściowym lub pełnym zwrocie kosztów kwalifikowalnych uczestników. Nie powinny one jednak obejmować marży zysku (ogólne warunki przedmiotowych umów: art. 22 umów 1 i 2 [5] oraz art. 17 umowy 3 [6]). Komisja stwierdziła, że UE nie kupuje usługi, ale udziela dotacji lub dotacji organizacjom prowadzącym badania. Wyniki ich badań pozostają ich własnością. Podstawową zasadą dotyczącą dotacji jest to, że nie należy generować żadnych zysków dla organizacji z samej dotacji. Komisja wskazała ponadto, że wszelkie różnice między średnimi i rzeczywistymi kosztami personelu w zestawieniu kosztów skarżącego stanowią koszty, które nie zostały faktycznie poniesione przez skarżącego, ale które mimo to zostały wypłacone ze środków wspólnotowych. Stanowiło to zysk dla skarżącego i stanowiło naruszenie warunków przedmiotowych umów (art. 22 załącznika II do umów 1 i 2 [7] i art. 17 załącznika II do umowy 3 [8] oraz przepisów art. 109 ust. 2 rozporządzenia finansowego [9]).

19. Komisja przyznała, że przedmiotowe umowy nie definiują pojęcia „znaczącej różnicy” w odniesieniu do różnicy między kosztami średnimi a rzeczywistymi. Znaczenie tego terminu należy jednak określić w świetle zasady opisanej powyżej i zawartej w przedmiotowych zamówieniach, a mianowicie, że dotacja nie powinna generować zysku. Ponadto w formularzu zestawienia poniesionych wydatków wymaga się od wykonawcy poświadczenia, że zgłoszone koszty odzwierciedlają faktycznie poniesione koszty oraz że wszystkie dokumenty potwierdzające są dostępne do celów audytu przeprowadzanego przez Komisję.

20. Komisja stwierdziła ponadto, że jej dyrekcje generalne zaangażowane w realizację projektów badawczych systematycznie stosują próg 5 % w celu oceny znaczenia różnicy między kosztami średnimi a rzeczywistymi.

21. W każdym razie, biorąc pod uwagę, że w umowie nr 1 różnica między faktycznie poniesionymi kosztami personelu a kosztami personelu poniesionymi przez skarżącego w zestawieniu kosztów była o ponad 30 % większa niż na korzyść skarżącego, kryterium istotności wynoszące 5 % nie było istotne. Różnicę przekraczającą 30 % można uznać jedynie za znaczącą.

22. Umowa wyraźnie zabraniała osiągania zysków z dotacji. Przed audytem tylko skarżący wiedział o przedmiotowej różnicy. Komisja uznała, że skarżący powinien był poinformować Komisję i zaprzestać stosowania średnich kosztów. W tym względzie Komisja nie zgodziła się z tym, że skarżący polegał na instrukcjach zamieszczonych na stronie internetowej Komisji, jak opisano w pkt 17, i wyjaśniła, że w ramach 5PR skarżący mógł w dowolnym momencie przejść z kosztów średnich na koszty rzeczywiste, ponieważ celem umów było wniesienie wkładu w faktycznie poniesione koszty. Dokument, do którego odniósł się skarżący, zatytułowany „Wybór przez uczestnika systemu zwrotu kosztów w odniesieniu do zamówień na badania, demonstrację i zamówienia łączone”, dotyczył ogólnego modelu zwrotu kosztów mającego zastosowanie do umowy, a nie wyboru dokonanego przez wykonawcę w odniesieniu do ubiegania się o zwrot kosztów personelu.

23. Komisja wskazała ponadto, że przedmiotowe umowy opierały się na standardowych warunkach. Ich celem było ułatwienie realizacji projektów przy jednoczesnym zapewnieniu należytego zarządzania finansami.

24. Zdaniem Komisji fakt, że w okresie od czerwca 2006 r. do czerwca 2007 r. Komisja stopniowo zmniejszała kwotę podlegającą zwrotowi z 91 694,28 EUR do 32 541,07 EUR, wskazuje, że obie strony miały możliwość przedstawienia swoich argumentów dotyczących wyników audytu, w związku z czym Komisja działała sprawiedliwie wobec skarżącego. Komisja odniosła się do faktu, że wobec braku zadowalających dowodów zgodziła się przyjąć obliczenia skarżącego dotyczące stawek godzinowych dwóch właścicieli skarżącego w odniesieniu do umów 1, 2 i 3. Właściciele twierdzili, że przepracowali tylko 300 godzin rocznie, co daje stawkę godzinową w wysokości 79,91 EUR. Wynagrodzenie faktycznie wypłacone dwóm właścicielom skarżącego zostało udokumentowane w księgach rachunkowych. Nie było jednak wystarczających dokumentów potwierdzających, aby ustalić liczbę godzin w roku, w których właściciele faktycznie pracowali dla swojego przedsiębiorstwa, tj. skarżącego.

25. Jeżeli chodzi o domniemane niedbalstwo, Komisja wskazała najpierw, że wszystkie niezbędne informacje i wytyczne dla uczestników projektów finansowanych przez UE w ramach 5PR są opracowywane w sposób przyjazny dla użytkownika na następujących stronach internetowych:

http://cordis.europa.eu/fp5 oraz

htttp://cordis.europa.eu/fp5/management/home.html

26. Stwierdziła ponadto, że ponieważ zestawienia poniesionych wydatków przedłożone przez skarżącego nie zawierały żadnych informacji na temat rzeczywistych stawek, dopiero po udostępnieniu ustaleń z audytu Komisja dowiedziała się o znaczącej różnicy między rzeczywistymi a średnimi kosztami personelu w umowie 1. Z drugiej strony dla skarżącego różnica przekraczająca 30 % była łatwo dostrzegalna, ponieważ był on w pełni świadomy, jakie są jego rzeczywiste stawki, a przy sporządzaniu zestawień poniesionych wydatków korzystał ze średnich stawek.

27. Według Komisji skarżący miał swobodę wyboru modelu kosztów rzeczywistych lub modelu kosztów średnich w odniesieniu do kosztów sprawozdawczości. W związku z tym Komisja nie dopuściła się zaniedbania, nie informując skarżącego o ryzyku nieodłącznie związanym ze stosowaniem metody średnich kosztów. Każde takie ryzyko było całkowicie kontrolowane przez skarżącego i miał on obowiązek zapewnić, aby informacje przekazane Komisji były pełne i kompletne.

28. Jeżeli chodzi o argument i twierdzenie dotyczące pułapu umownego, Komisja odniosła się do tego pułapu jako limitu zobowiązania Komisji do współfinansowania kosztów kwalifikowalnych partnera. W związku z tym limit ten musi być przestrzegany przy porównywaniu rzeczywistych i średnich kosztów w celu określenia kwoty, o którą partner może ubiegać się na podstawie umowy. Należy dokonać porównania między kosztami wynagrodzeń brutto, a nie wkładem Wspólnoty w te koszty. Zdaniem Komisji pułap stanowi istotny parametr umowny dla porównania. Komisja nalegała jednak, aby umowy były rozpatrywane indywidualnie. Uznała ona argument skarżącego dotyczący zastosowania pułapu umownego do wszystkich trzech umów za nieistotny. Zdaniem Komisji każda umowa sama w sobie stanowi zobowiązanie prawne i powinna być traktowana jako taka. Żadna dotacja udzielona w ramach jednej umowy nie powinna generować zysku, który mógłby zostać zrekompensowany hipotetyczną przyszłą umową. W związku z tym obliczanie zmian kosztów personelu nie powinno opierać się na całkowitych kosztach wynagrodzeń w odniesieniu do wszystkich trzech umów. Ponadto podejście skarżącego polegające na rozpatrywaniu wszystkich zamówień łącznie dyskryminowałoby innych wykonawców, ponieważ w przeciwieństwie do skarżącego nie wszyscy wykonawcy mają szereg umów z Komisją, ale być może tylko jedną umowę. Ponadto bez audytu niemożliwe stałoby się sprawdzenie, czy koszty zostały zawyżone, gdyby oszacowanie kosztów zależało od przyszłych umów.

29. Wynika z tego, że skarżący musi być traktowany na takich samych zasadach jak wszystkie strony umów tego rodzaju. Oznacza to, że limit określony w każdej umowie szczegółowej musi być przestrzegany wyłącznie w odniesieniu do tej umowy. Wszystkie obliczenia powinny opierać się na maksymalnych kosztach kwalifikowalnych przewidzianych w poszczególnych umowach.

30. W swoich uwagach skarżący stwierdził, że jego zdaniem słuszne jest stosowanie średnich stawek w odniesieniu do wszystkich trzech umów. Wskazała, że koszty poniesione w związku z wykonaniem umowy 1 zostały zrównoważone kosztami poniesionymi w związku z wykonaniem umów 2 i 3. Kwestia traktowania każdej umowy jako odrębnego zobowiązania nie wyklucza zrozumienia średnich kosztów w różnych umowach. Skarżący podkreślił, że przestrzegał pułapu budżetowego dla każdego z realizowanych przez siebie projektów.

31. Wreszcie skarżący wskazał, że działał w dobrej wierze, interpretując zasadę „jeden podmiot prawny – jeden system rachunkowości”. Skarżący rozumiał tę zasadę w ten sposób, że musiał stosować tę samą metodę odniesienia do kosztów w odniesieniu do wszystkich swoich projektów realizowanych z Komisją. Odrzuciła ona twierdzenie Komisji, że czerpała zyski z przedmiotowych umów. Twierdził on ponadto, że brak wcześniejszej definicji terminu „znaczna różnica” przez Komisję sprawił, że odpowiednie postanowienia umowne stały się bezprzedmiotowe i niewykonalne.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

32. Art. 23 pkt 1 lit. b) załącznika II, który jest taki sam w umowach 1 i 2 oraz art. 18 pkt 1 lit. b) załącznika II do umowy 3, mają następujące brzmienie:

„W przypadku wykonawców korzystających z systemu pełnego kosztu koszty personelu obejmują:

- koszty rzeczywiste (wynagrodzenie brutto i powiązane opłaty)

średnie koszty zatrudnienia, jeżeli odpowiadają one zwykłej praktyce danego wykonawcy, pod warunkiem że koszty te nie różnią się znacząco od kosztów rzeczywistych i że takie praktyki są uznawane za możliwe do zaakceptowania przez Komisję.”

33. Powyższe artykuły należy interpretować w związku z art. 109 rozporządzenia finansowego, art. 22 ogólnych warunków zamówienia 1 i 2 oraz art. 17 ogólnych warunków zamówienia 3. Stwierdza się tam, że wszystkie koszty kwalifikowalne są kosztami faktycznie poniesionymi (wprowadzonymi na rachunek i zapłaconymi) w czasie trwania projektów, z wyłączeniem marży zysku)[10].

34. Wynika z tego, że zgodnie z umowami średnie koszty personelu należy podać w zestawieniu poniesionych wydatków wyłącznie pod następującymi warunkami: średnie koszty personelu nie różnią się znacząco od rzeczywistych kosztów personelu; (ii) praktyka ta stanowi normalną praktykę wykonawcy; (iii) Komisja uznaje tę praktykę za możliwą do przyjęcia; oraz (iv) beneficjent dotacji nie osiąga zysku w wyniku zgłoszenia kosztów w ten sposób.

35. Rzecznik rozpatrzył kwestię, czy skarżący osiągnął zysk w wyniku zgłoszenia średnich kosztów zamiast kosztów rzeczywistych. Koszty kwalifikowalne uzgodnione w umowie 1 wyniosły 282 540 EUR. W zestawieniu kosztów dotyczącym zamówienia 1 w wyniku zastosowania do obliczeń systemu kosztów średnich skarżący wskazał, że koszty kwalifikowalne wyniosły 281 936,62 EUR. Z drugiej strony kontrola wykazała, że rzeczywiste koszty poniesione w związku z projektem wyniosły 212 540,80 EUR. Różnica wynikająca z zastosowania różnych metod obliczania wskazuje w każdym razie na korzyść skarżącego, ponieważ płatność Unii była wyższa niż faktycznie poniesione koszty. Chociaż zysk ten niekoniecznie oznacza „zysk” w sensie ekonomicznym lub księgowym, wydaje się jednak stanowić marżę zysku dla skarżącego.

36. Rzecznik rozpatrzył również kwestię, czy Komisja zaakceptowała sposób zgłaszania kosztów przez skarżącego, a mianowicie na podstawie średnich, a nie rzeczywistych kosztów. Z dostępnych dowodów nie wynika, że Komisja sprzeciwiła się przedstawionemu przez skarżącego zestawieniu średnich kosztów personelu za 2001 r. w odniesieniu do umowy 1. Rzecznik rozumie zatem, że Komisja w sposób dorozumiany uznała to za akceptowalny sposób zgłaszania kosztów. Ponadto wydaje się, że była to normalna praktyka skarżącego, o której poinformował on Komisję w październiku 1999 r. podczas negocjacji umowy 1 [11].

37. Z drugiej strony jednak, zgodnie z zasadą uczciwego obrotu stron, dorozumiana akceptacja Komisji była uzasadniona, ponieważ miała ona prawo oczekiwać, że skarżący spełni drugi warunek dotyczący zgłaszania średnich kosztów, a mianowicie, że nie ma znaczącej różnicy między kosztami rzeczywistymi a średnimi.

38. W odniesieniu do umowy nr 1 różnica wynosiła jednak 30 %. Rzecznik uważa za zasadne, aby Komisja argumentowała, że różnica w wysokości 30 % jest znacząca. Wydaje się zatem, że skarżący nie spełnił odpowiedniego warunku umownego dotyczącego zgłaszania średnich kosztów personelu.

39. Rzecznik zgadza się również, że zapewnienie należytego zarządzania finansami wymaga, aby Komisja zawsze stosowała te same kryteria przy ocenie znaczenia różnicy między kosztami personelu, które są jej zgłaszane w ramach różnych modeli. Komisja zinterpretowała brzmienie terminu „znaczna różnica” poprzez odniesienie do progu. W tym względzie wskazała, że zgodnie z wewnętrzną praktyką jej dyrekcji generalnych znaczna różnica między kosztami personelu zgłoszonymi w ramach różnych modeli wynosi 5 %.

40. Podobnie Rzecznik nie uważa powyższej interpretacji Komisji za nieuzasadnioną. Skarżący nie może powoływać się na zasadę contra proferentem, zgodnie z którą termin „znaczna różnica” powinien być interpretowany przeciwko stronie, która narzuciła jego włączenie do umowy (w tym przypadku Komisji), w okolicznościach, w których różnica ta wynosi 30 %. Uważa on zatem, że należy przyjąć, iż różnica wynosząca 30 % stanowi znaczącą różnicę.

41. Z drugiej strony Rzecznik uważa za uzasadniony argument skarżącego, że w przypadku braku jakiejkolwiek definicji w umowie z pewnością byłoby pomocne, gdyby Komisja poinformowała skarżącego na początku negocjacji umownych, że uważa 5 % za maksymalną dopuszczalną różnicę. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której uważa się, że – jak wspomniano powyżej – Komisja może jednostronnie zmienić praktykę administracyjną dyrekcji generalnych Komisji. Byłoby również pomocne, gdyby Komisja zwróciła uwagę skarżącego na fakt, że system średnich kosztów był bardziej odpowiedni do celów księgowych dużych przedsiębiorstw, a nie tak odpowiedni dla MŚP, takich jak skarżący [12]. Przestrzegałoby to skarżącego przed obliczaniem kosztów w sposób, w jaki zdecydował się to zrobić.

42. Jednakże, jak stwierdzono powyżej, Rzecznik uważa za zasadne uznanie, że postanowienia umownego dotyczącego „znaczącej różnicy” nie można interpretować w taki sposób, aby dopuszczać różnicę w wysokości 30 %. Taka różnica może być jedynie opisana jako znacząca i jest daleka od różnicy 5%, którą Komisja uznała za możliwą do zaakceptowania. Z tego powodu Rzecznik uważa, że Komisja nie postąpiła niesprawiedliwie, odzyskując od skarżącego kwotę 32 541,07 EUR. W związku z tym składający petycję nie stwierdza żadnego przypadku niewłaściwego administrowania w odniesieniu do zarzutu skarżącego.

43. Ponadto Rzecznik nie jest przekonany, że stanowisko skarżącego można podtrzymać, to znaczy, że różnica ta mogłaby zostać uśredniona, gdyby wszystkie jego koszty personelu zostały przetworzone z uwzględnieniem umów 1, 2 i 3 łącznie. Skarżący uważa, że gdyby wszystkie trzy umowy zostały ocenione łącznie i gdyby porównanie średnich i rzeczywistych kosztów personelu dotyczyło wyłącznie wkładu Wspólnoty, w przeciwieństwie do kosztów wynagrodzeń brutto (jak sugerowała Komisja), nie byłoby znaczącej różnicy. W związku z tym skarżący twierdzi, że dane liczbowe dotyczące trzech umów powinny być zagregowane . Ponadto skarżący twierdził, że przy dokonywaniu porównania nie należy brać pod uwagę pułapu kosztów określonego w umowie 3.

44. Po pierwsze, Rzecznik zgadza się z Komisją, że zobowiązania umowne skarżącego wynikające z jednej umowy nie powinny być oceniane na podstawie innych umów. W omawianych umowach nie ma nic, co wskazywałoby na jakikolwiek związek między nimi. Każda umowa odnosi się do konkretnego projektu badawczego, który jest odrębny od innych umów. Umowa nr 1 zawarta w 1999 r. nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących na to, że inne umowy zostaną zawarte w 2001 r. Ponadto instrukcje, do których odniósł się skarżący, a mianowicie „Wybór przez uczestnika systemu zwrotu kosztów w odniesieniu do zamówień na badania, demonstrację i zamówienia łączone”, niezależnie od ich treści, nie mogą mieć pierwszeństwa przed zamówieniami. Ponadto nie ma powodu, aby uznać, że takie instrukcje stanowią wiarygodne źródło interpretacji umów.

45. Rzecznik zauważa jednak, że nawet przy zastosowaniu metody obliczania stosowanej przez skarżącego, zgodnie z którą koszty personelu w przypadku trzech umów są agregowane, a pułap umowny nie jest stosowany w przypadku trzeciej umowy, ogólna różnica w przypadku trzech umów między średnimi kosztami personelu a rzeczywistymi kosztami personelu wynosi 9,39 %. Różnica między średnimi kosztami personelu a rzeczywistymi kosztami personelu wynikająca z zastosowania dwóch modeli sprawozdawczości w zakresie kosztów wyniosłaby jednak około 15,3 % w porównaniu z 9,39 %, gdyby w przypadku umowy 3 uwzględniono pułap [13]. Te dwie liczby (z zastosowaniem lub bez zastosowania górnego limitu) można również uznać za stanowiące znaczącą różnicę.

46. Jak słusznie zauważyła również Komisja, każde porównanie stosowania metod kosztów rzeczywistych i średnich musi uwzględniać ograniczony wkład Unii, o który można się ubiegać. Wkład ten ustala się na podstawie całkowitych kosztów kwalifikowalnych, które można było zgłosić w ramach umowy (w kontrakcie 1 wkład UE wynosił 50 % całkowitych kosztów kwalifikowalnych) i stanowi on kategorię rozliczalności niezależną od kosztów. W związku z tym wkład UE nie ma znaczenia przy ustalaniu, czy różnica między kosztami rzeczywistymi a średnimi jest znacząca czy nieznaczna.

47. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że dalsze dochodzenia w odniesieniu do tego zarzutu nie są uzasadnione. W związku z tym twierdzenie skarżącego, że Komisja powinna zwrócić mu co najmniej część odzyskanej kwoty, nie może zostać podtrzymane.

B. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka ją następującym wnioskiem.

Jeżeli chodzi o zarzut skarżącego, nie doszło do niewłaściwego administrowania. Twierdzenie skarżącego nie może zostać podtrzymane.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

PONADTO UWAGA

Rzecznik sugeruje, aby Komisja rozważyła zaproponowanie wykonawcom na swojej stronie internetowej jasnych wytycznych dotyczących różnych metod księgowania kosztów programów badawczych.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Sporządzono w Strasburgu dnia 21 kwietnia 2010 r.

---

[1] Decyzja nr 182/1999/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 grudnia 1998 r. dotycząca piątego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji (1998–2002).

[2] Art. 2 ust. 4 statutu Rzecznika Praw Obywatelskich ma następujące brzmienie: „Skargę wnosi się w terminie dwóch lat od dnia, w którym osoba składająca skargę dowiedziała się o faktach, na których się ona opiera.”;

[3] Małe i średnie przedsiębiorstwa.

[4] Dostępne na stronie internetowej http://www.cordis.lu/fp5/cont-admin.htm.

[5] Artykuł 22 pkt 1 załącznika II do umów 1 i 2 ma następujące brzmienie: „Koszty kwalifikowalne … spełniają następujące warunki: są ponoszone w czasie trwania projektu… i wykluczają marżę zysku”.

[6] Artykuł 17 pkt 1 załącznika II do umowy nr 3 ma następujące brzmienie: „Koszty kwalifikowalne …spełniają następujące warunki: są ponoszone w czasie trwania projektu… i wykluczają marżę zysku”.

[7] Zob. przypis 6.

[8] Zob. przypis 7.

[9] Artykuł 109 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, Dz.U. L 248, s. 1, stanowi: „Celem ani skutkiem dotacji nie może być osiągnięcie zysku przez beneficjenta.”

[10] Zob. przypisy 5 i 6.

[11] Skarżący odniósł się do swojego pisma, w którym stwierdził, że: "Les taux appliqués dans le projet FISHREG … sont les taux en viguer pratiqués par notre société dans le cadre de ce type de programme".

[12] Jak wskazała Komisja w piśmie skierowanym do skarżącego w grudniu 2006 r.

[13]

Umowa	Naliczone/zapłacone	Zaakceptowano	Różnica	Wkład UE
Umowa nr 1	281 939,62 EUR	212 540,80 EUR	69 398,82 EUR	34 699,41 EUR
Umowa nr 2	191 089,10 EUR	191 714,17 EUR	+625,07 EUR	+312,54 EUR
Umowa nr 3	42 802,20 EUR	44 648,00 EUR	+1 845,80 EUR	+1 845,80 EUR
Ogółem				32 541,07 EUR