WSTĘP DO SKARGI

1. Skarga została złożona do Rzecznika Praw Obywatelskich przez dwóch prawników („skarżący”) w imieniu przedsiębiorstwa A.

2. Skarżący zwrócili się do Komisji o udzielenie ich klientom dostępu, zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001[1], do dokumentów, o których mowa w decyzji podjętej przez Komisję Europejską ("decyzja")[2]. Skarżący chcieli wykorzystać te dokumenty w postępowaniach przed sądami krajowymi, w których przedsiębiorstwo A ubiegało się o odszkodowanie za szkodę, jaką rzekomo poniosło w wyniku naruszenia unijnego prawa konkurencji.

3. Komisja odmówiła udzielenia dostępu do tych dokumentów na podstawie następujących wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu 1049/2001:

• ochronę celu dochodzenia; oraz
• ochrony interesów handlowych.

PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

4. Skarżący twierdzili, że Komisja niesłusznie odmówiła ich klientom dostępu do niektórych dokumentów, o których mowa w decyzji. Twierdzili oni, że Komisja powinna zapewnić ich klientom dostęp do tych dokumentów.

WNIOSEK

5. W dniu 6 grudnia 2006 r. skarżący złożyli skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich, który w dniu 23 stycznia 2007 r. przekazał ją Komisji. W dniu 2 lipca 2007 r. Komisja przesłała swoją opinię. Rzecznik przekazał je skarżącym wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag, które przesłali oni w dniu 28 września 2007 r.

6. W dniu 21 kwietnia 2008 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o umożliwienie jego służbom zapoznania się z dokumentami, o dostęp do których wystąpili skarżący. Kontrola miała miejsce w dniu 23 maja 2008 r. W dniu 9 czerwca 2008 r. skarżący zostali poinformowani o tej kontroli i otrzymali kopię sprawozdania z kontroli.

7. W dniu 16 lipca 2008 r. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Komisji pismo, w którym domagał się polubownego rozwiązania skargi. Komisja przesłała swoją odpowiedź w dniu 13 października 2008 r. Rzecznik przekazał je skarżącym wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag, które przesłali oni w dniu 27 października 2008 r.

8. W dniu 16 grudnia 2008 r. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Komisji projekt zalecenia. W dniu 24 czerwca 2009 r. Komisja przesłała swoją odpowiedź. Rzecznik przekazał je skarżącym wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag, które przesłali oni w dniu 1 października 2009 r.

ANALIZA I WNIOSKI RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH

A. Zarzut bezprawnej odmowy udzielenia dostępu do dokumentów i powiązanego roszczenia

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

9. Skarżący zwrócili się do Komisji o udzielenie im dostępu do niektórych dokumentów, o których mowa w decyzji.

10. Skarżący twierdzili, że zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wyjątki od prawa dostępu do dokumentów powinny być interpretowane i stosowane ściśle. Zwrócili również uwagę, że rozporządzenie 1049/2001, wymieniając wyjątki od prawa dostępu do dokumentów, nie odnosi się do kategorii obejmującej dokumenty związane z toczącymi się sprawami. Dodały, że odmowa dostępu ze względu na toczącą się sprawę oznaczałaby, że dostęp będzie zawsze odmawiany do czasu zamknięcia sprawy. Skarżący odnieśli się w tym kontekście do spraw połączonych T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk przeciwko Komisji[3]. Wskazały również, że dochodzenie Komisji faktycznie się zakończyło.

11. Skarżący stwierdzili również, że żądane dokumenty zostały wykorzystane w decyzji wyłącznie w celu dostarczenia podstawowych informacji. Dodały one, że dokumenty te nie zostały wymienione w orzeczeniu Sądu Pierwszej Instancji. Ponadto uzasadnienie przedstawione przez spółkę C w odwołaniu od wyroku Sądu Pierwszej Instancji nie odnosi się do tych dokumentów.

12. Skarżący wskazali również, że informacje zostały zebrane w 2001 r., a zatem, biorąc pod uwagę zmiany, które zaszły na rynku od tego czasu, informacje te nie są już szczególnie chronione z handlowego punktu widzenia. Twierdziły one, że Komisja zastosowała wnioski wyciągnięte kilka lat temu, nie sprawdzając, czy były one nadal ważne w momencie składania wniosków o udzielenie dostępu.

13. Zdaniem skarżących prawo do uzyskania rekompensaty i prawo przedsiębiorstwa A do obrony stanowią nadrzędny interes publiczny. Należy również wziąć pod uwagę prawo do obrony konsumentów, którzy w wyniku nieuczciwych praktyk potępionych przez Komisję byli zobowiązani do zakupu produktów przedsiębiorstwa C.

14. W swojej opinii skierowanej do Rzecznika Komisja zauważyła, że dokumenty, do których skarżący zwrócili się o dostęp, umożliwiły jej ustalenie umyślnego i strategicznego charakteru naruszenia reguł konkurencji przez przedsiębiorstwo B. Dochodzenie doprowadziło do przyjęcia decyzji przez Komisję. Spółka C wniosła odwołanie od tej decyzji do Sądu Pierwszej Instancji. Kiedy Komisja podjęła decyzję w sprawie ponownego wniosku skarżących o udzielenie dostępu, odwołanie było nadal w toku przed Sądem Pierwszej Instancji. Gdy Sąd Pierwszej Instancji oddalił to odwołanie, spółka C wniosła do Trybunału odwołanie od wyroku Sądu Pierwszej Instancji.

15. Komisja argumentowała, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji przez Trybunał Sprawiedliwości Komisja byłaby zobowiązana do ponownego zbadania przedmiotowych dokumentów w celu podjęcia nowej decyzji. Udzielenie publicznego dostępu do tych dokumentów przed przyjęciem nowej decyzji Komisji zagroziłoby celowi dochodzenia. W związku z tym dokumenty te były objęte art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001.

16. Jeżeli chodzi o odniesienie skarżących do spraw połączonych T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk przeciwko Komisji, Komisja wyjaśniła, że chociaż wznowienie dochodzenia przedsiębiorstwa B może być niepewne, nie jest ono czysto hipotetyczne. Podsumowując, gdyby Trybunał Sprawiedliwości stwierdził nieważność decyzji, Komisja musiałaby przeprowadzić nowe dochodzenie w oparciu o elementy akt sprawy, począwszy od momentu pojawienia się problemu, który doprowadził do stwierdzenia nieważności.

17. Komisja stwierdziła, że wyżej wymienione orzecznictwo nie zakazuje stosowania wyjątku dotyczącego ochrony dochodzenia w niniejszej sprawie i że w tych okolicznościach wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 ma zastosowanie do zakończenia procedury prawnej.

18. Komisja przypomniała, że pięć wymaganych dokumentów pochodzi od przedsiębiorstw, które uczestniczyły w dochodzeniu Komisji. Dwa dokumenty pochodzą od przedsiębiorstwa D i składają się z odpowiedzi przedsiębiorstwa D na wniosek Komisji o udzielenie informacji oraz z jednego z załączników. Pozostałe dokumenty to kopie wewnętrznej wymiany poczty elektronicznej przedsiębiorstwa B, które Komisja uzyskała podczas kontroli biur przedsiębiorstwa B.

19. Komisja argumentowała, że pięć dokumentów zawiera szczególnie chronione informacje handlowe dotyczące strategii, funkcjonowania i rozwoju przedmiotowych przedsiębiorstw. Jeśli chodzi o dwa pierwsze dokumenty, na stronie tytułowej repliki spółki D wskazano, że ze względu na wrażliwy charakter zawartych w niej informacji cała replika i załączniki do niej są poufne. Jeżeli chodzi o trzy pozostałe dokumenty, przedsiębiorstwo B oświadczyło, że zawierają one informacje poufne. Kiedy sporządzono jawną wersję decyzji, przedsiębiorstwo B sprzeciwiło się nawet publikacji odniesień i opisów tych dokumentów, które początkowo stanowiły część poufnej wersji decyzji. W tym czasie Komisja przeanalizowała wniosek przedsiębiorstwa B i postanowiła, że dokumenty te należy uznać za poufne, oraz ograniczyła odniesienia do tych dokumentów w opublikowanej wersji do numerów stron. Komisja przeprowadziła szczegółową analizę treści tych dokumentów w celu określenia wrażliwości ich treści. Analiza ta była podobna do analizy, którą Komisja przeprowadziłaby w ramach wniosku o udzielenie dostępu na podstawie rozporządzenia 1049/2001.

20. W tych okolicznościach Komisja uznała za zbędne ponowne skonsultowanie się z autorami tych dokumentów, ponieważ było jasne, że nie należy udzielać dostępu do nich ani ponownie badać ich w ramach rozporządzenia 1049/2001, ponieważ jej służby przeprowadziły już konkretną ocenę w podobnych okolicznościach.

21. Komisja zauważyła, że ochrona interesów handlowych przewidziana w rozporządzeniu 1049/2001 jest wyrazem spoczywającego na Komisji obowiązku poszanowania tajemnicy handlowej, przewidzianego w art. 339 TFUE (dawniej art. 287 WE)[4] i art. 20 rozporządzenia 17/62 (zastąpionego art. 28 rozporządzenia 1/2003[5]). Zasada ta zobowiązuje Komisję do ochrony informacji poufnych i tajemnic handlowych. Komisja zauważyła, że przedsiębiorstwa opierają się na zasadach polityki konkurencji i orzecznictwie sądów wspólnotowych, które określają, jakie informacje Komisja może przekazywać osobom trzecim. Komisja stwierdziła, że nie może udzielić dostępu do takich dokumentów i nie może dostarczyć bardziej szczegółowych informacji bez ujawnienia treści tych dokumentów.

22. Zdaniem Komisji rozumowanie skarżących w odniesieniu do nadrzędnego interesu publicznego pokazuje, że istnieje prywatny interes w ujawnieniu, a nie interes publiczny. Zdaniem Komisji nadrzędnym interesem publicznym jest możliwość skutecznego wykonywania przez Komisję jej uprawnień oraz zapewnienie, aby reguły konkurencji i uzasadniony interes zainteresowanych przedsiębiorstw w odniesieniu do interesów handlowych nie zostały naruszone.

23. Komisja dodała, że przedmiotowe dokumenty są krótkie i nie zawierają części, do których można by udzielić dostępu. W związku z tym wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 miały zastosowanie do tych dokumentów w całości.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji polubownego rozwiązania

24. Zasady dobrej administracji wymagają przedstawienia ważnych i przekonujących argumentów w przypadku odrzucenia wniosku o dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia 1049/2001[6].

25. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia 1049/2001

„każdyobywatel Unii oraz każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, z zastrzeżeniem zasad, warunków i ograniczeń określonych w niniejszym rozporządzeniu [...]. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich dokumentów będących w posiadaniu instytucji, tj. dokumentów sporządzonych lub otrzymanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej.”

Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że według Komisji nie można udzielić publicznego dostępu do żądanych dokumentów, ponieważ taki dostęp naruszyłby zarówno cel dochodzenia Komisji w sprawie przedsiębiorstwa B, jak i ochronę interesów handlowych przedsiębiorstwa B lub przedsiębiorstwa D, bez istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem.

26. Jeżeli chodzi o ochronę celu dochodzenia, Komisja argumentowała, że jakiekolwiek publiczne ujawnienie dokumentów, o które wystąpili skarżący, podważyłoby cel dochodzenia w sprawie przedsiębiorstwa B. W tym względzie Komisja dodała, że postępowanie administracyjne nie zostanie ostatecznie zakończone do czasu wydania przez Trybunał Sprawiedliwości orzeczenia w sprawie odwołania.

27. Rzecznik wskazał, że ryzyko naruszenia chronionego interesu musi być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne[7].

28. Rzecznik zauważył przede wszystkim, że nie ma pewności, czy Trybunał Sprawiedliwości unieważni decyzję.

29. Nawet gdyby Trybunał Sprawiedliwości stwierdził nieważność decyzji, nie ma pewności, że Komisja wznowi postępowanie administracyjne. Wprawdzie w gestii Komisji leży wznowienie postępowania administracyjnego, jeżeli przyczyny stwierdzenia nieważności dotyczą wad formalnych[8] lub naruszenia prawa do obrony[9], jednak stwierdzenie nieważności decyzji przez sąd wspólnotowy nie może prowadzić do wznowienia postępowania, jeżeli wada, która doprowadziła do stwierdzenia nieważności decyzji, nie może zostać następnie skorygowana przez Komisję. Nie jest zatem pewne, czy postępowanie administracyjne zostałoby wznowione, nawet gdyby stwierdzono nieważność decyzji.

30. Nawet gdyby stwierdzono nieważność decyzji i nawet gdyby Komisja wznowiła postępowanie administracyjne przeciwko przedsiębiorstwu B, samo istnienie dochodzenia nie oznaczałoby, że publiczne ujawnienie dokumentów, o które wystąpili skarżący, podważyłoby to dochodzenie. W celu wykazania, że dochodzenie zostałoby naruszone poprzez publiczne ujawnienie dokumentów, Komisja musiałaby wykazać konkretnie i w odniesieniu do każdego z tych dokumentów, w jaki sposób publiczne ujawnienie naruszyłoby to dochodzenie, na przykład poprzez wykazanie, że publiczne ujawnienie konkretnego dokumentu uniemożliwiłoby jej wykorzystanie tego dokumentu w celu stwierdzenia naruszenia art. 101 TFUE (dawniej art. 81 WE) lub art. 102 TFUE (dawniej art. 82 WE) przez spółkę B[10] lub utrudniłoby jej zgromadzenie dalszych dowodów. Jak podnieśli skarżący, Sąd Pierwszej Instancji w sprawach połączonych T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk przeciwko Komisji[11] stwierdził, że:

„art.4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 należy interpretować w ten sposób, że przepis ten, którego celem jest ochrona „celu kontroli, dochodzenia i audytu”, ma zastosowanie tylko wtedy, gdy ujawnienie danych dokumentów może zagrozić zakończeniu kontroli, dochodzenia lub audytu”. (Podkreślenie dodane)

31. Rzecznik nie wykluczył, że publiczne ujawnienie konkretnego dokumentu może w niektórych przypadkach zagrozić celowi dochodzenia. Rzecznik Praw Obywatelskich konsekwentnie utrzymuje jednak, że wszelka odmowa udzielenia dostępu może być ważna i przekonująca tylko wtedy, gdy dokładny sposób, w jaki ujawnienie informacji podważy dochodzenie, zostanie jasno i precyzyjnie wyjaśniony[12]. Aby dojść do takiego wniosku, należałoby zatem przeprowadzić analizę konkretnej treści tego dokumentu. Rzecznik zauważył w tym względzie, że Sąd Pierwszej Instancji odrzucił jako niewystarczającą ocenę dokumentów w odniesieniu do kategorii, a nie na podstawie rzeczywistych informacji zawartych w tych dokumentach[13]. Ponadto Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że instytucja nie powinna opierać się na zwykłych twierdzeniach, które w żaden sposób nie są poparte szczegółowymi argumentami, aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu[14]. Powinien on raczej wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby konkretnie i skutecznie naruszyć interes chroniony wyjątkiem przewidzianym w art. 4 rozporządzenia 1049/2001[15].

32. Rzecznik zauważył, że w niniejszej sprawie Komisja nie przedstawiła żadnych szczegółowych argumentów, które uwzględniałyby konkretną treść dokumentów w celu wykazania, że publiczne ujawnienie dokumentów, o które wystąpili skarżący, naruszyłoby cel ewentualnego przyszłego dochodzenia. W rezultacie Rzecznik nie zgodził się, że Komisja przedstawiła ważne i przekonujące wyjaśnienie powodów, dla których wyjątek ma zastosowanie do ujawnienia dokumentów, o które wystąpili skarżący.

33. Komisja argumentowała również, że jakiekolwiek publiczne ujawnienie dokumentów, o które wystąpili skarżący, naruszyłoby ochronę interesów handlowych przedsiębiorstwa B lub przedsiębiorstwa D.

34. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomniał, że zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia 1049/2001 „[w]odniesieniu do dokumentów osób trzecich instytucja konsultuje się ze stroną trzecią w celu oceny, czy zastosowanie ma wyjątek, o którym mowa w ust. 1 lub 2, chyba że jest jasne, że dokument ten zostanie lub nie zostanie ujawniony”.

Przypomniał również orzecznictwo sądów wspólnotowych, zgodnie z którym:

„[...]w odniesieniu do dokumentów osób trzecich art. 4 ust. 4 rozporządzenia nakłada na instytucje obowiązek konsultowania się z zainteresowaną osobą trzecią w celu oceny, czy zastosowanie ma wyjątek określony w art. 4 ust. 1 lub 2, chyba że jest oczywiste, że dokument powinien lub nie powinien zostać ujawniony. Wynika z tego, że instytucje nie mają obowiązku konsultowania się z zainteresowaną osobą trzecią, jeżeli jest oczywiste, czy dokument powinien zostać ujawniony, czy też nie”.[16]

35. Zauważył, że Komisja skonsultowała się z przedsiębiorstwem B i przedsiębiorstwem D przy publikacji decyzji. Jeśli chodzi o dwa pierwsze dokumenty, które zostały sporządzone przez przedsiębiorstwo D, zostały one oznaczone jako poufne przez przedsiębiorstwo D. Jeśli chodzi o pozostałe trzy dokumenty, przedsiębiorstwo B oświadczyło Komisji, że zawierają one informacje poufne.

36. Zgodnie z orzecznictwem sądów wspólnotowych "badanie,które instytucja musi co do zasady przeprowadzić w celu zastosowania wyjątku, musi być przeprowadzone w konkretny sposób i musi wynikać z uzasadnienia decyzji"[17].

Sądy wspólnotowe stwierdziły ponadto, że „badanietakie może nie być konieczne, jeżeli ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy oczywiste jest, że należy odmówić dostępu lub, przeciwnie, udzielić go. Mogłoby tak być między innymi w przypadku, gdyby niektóre dokumenty były albo, po pierwsze, w sposób oczywisty objęte w całości wyjątkiem od prawa dostępu, albo, przeciwnie, w sposób oczywisty dostępne w całości, albo wreszcie były już przedmiotem konkretnej, indywidualnej oceny Komisji w podobnych okolicznościach"[18].

37. Według Komisji jej analiza wykazała, że dokumenty te wyraźnie zawierają szczególnie chronione informacje handlowe dotyczące strategii handlowych, a także funkcjonowania i rozwoju przedsiębiorstw objętych postępowaniem. Komisja wskazała również, że z uwagi na skróconą długość dokumentów częściowy dostęp nie był możliwy.

38. W trakcie niniejszego dochodzenia służby Rzecznika przeprowadziły kontrolę pięciu dokumentów w celu oceny wyjaśnień przedstawionych przez Komisję w odniesieniu do szczególnie chronionego charakteru handlowego tych dokumentów. Po dokładnym przeanalizowaniu wszystkich pięciu dokumentów służby Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdziły, że każdy dokument wyraźnie zawierał szczególnie chronione informacje handlowe. Służby Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdziły również, że publiczne ujawnienie któregokolwiek z tych dokumentów zaszkodziłoby uzasadnionym interesom handlowym osób trzecich. Rzecznik stwierdził również, że częściowy dostęp nie jest możliwy.

39. Dochodząc do powyższego wniosku, Rzecznik wziął pod uwagę argument skarżących, że rynek znacznie się zmienił w ciągu ostatnich lat. Rzecznik uznał jednak, że w świetle starannego przeglądu dokumentów przeprowadzonego przez jego służby informacje zawarte w żądanych dokumentach pozostają szczególnie chronione z handlowego punktu widzenia.

40. Nawet jeśli dokument zawiera szczególnie chronione informacje handlowe, na instytucji będącej jego posiadaczem spoczywa obowiązek dokonania oceny, zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001, czy za ujawnieniem tego dokumentu przemawia nadrzędny interes publiczny.

41. Rzecznik zauważył, że przedsiębiorstwo A wymaga dostępu do dokumentów, o które zwrócono się do Komisji, w celu wytoczenia powództwa o odszkodowanie przeciwko przedsiębiorstwu C przed sądem krajowym. Rzecznik zauważył, że Komisja jest zdania, iż prawo przedsiębiorstwa A do dochodzenia odszkodowania od przedsiębiorstwa C jest „interesem prywatnym”, a nie „interesem publicznym”.

42. Rzecznik zauważył jednak, że w dokumencie roboczym towarzyszącym białej księdze w sprawie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia wspólnotowych przepisów antymonopolowych[19] Komisja stwierdziła, że:

„zwiększonypoziom roszczeń odszkodowawczych [...] będzie miał pozytywny wpływ na zwiększenie efektu odstraszającego dla potencjalnych sprawców naruszeń. Powództwa o odszkodowanie mogą bowiem uzupełniać egzekwowanie prawa na drodze publicznoprawnej, zwiększając ryzyko sankcji administracyjnych, ryzyko konieczności naprawienia szkody wyrządzonej ofiarom [...]”[20].

Komisja stwierdziła ponadto, że

„[a]kcjeodszkodowawcze i egzekucyjne ze strony organów publicznych muszą być ze sobą w pewnym stopniu powiązane. Większe egzekwowanie zarówno przez organy publiczne, jak i poprzez działania prywatne zwiększy efekt odstraszający i zwiększy prawdopodobieństwo, że sprawcy naruszenia poniosą koszty wyrządzonej szkody". [21]

W tym samym dokumencie Komisja przyznała, że:

"[i]gdyby adresaci nakazu ujawnienia mieli możliwość powołania się na ogólną ochronę poufności w celu zablokowania ujawnienia wszelkich szczególnie chronionych informacji handlowych, dostęp do dowodów niezbędnych do ustalenia prawdy często byłby praktycznie niemożliwy."[22]

oraz że

„[f]lub wykluczenie lub ograniczenie ujawnienia, aby było uzasadnione, interesy związane z ochroną poufności musiałyby wyraźnie przeważać nad interesami powoda, które zwykle pokrywają się z interesem publicznym, w skutecznym rekompensowaniu szkód spowodowanych naruszeniami prawa ochrony konkurencji”[23] (podkreślenie dodane).

43. Rzecznik zauważył również, że Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-453/99[24] stwierdził, co następuje:

„Pełnaskuteczność (effet utile) art. [81] Traktatu, a w szczególności skuteczność (effet utile) zakazu ustanowionego w art. [81 ust. 1], byłaby zagrożona, gdyby żadna osoba fizyczna nie mogła dochodzić odszkodowania za szkodę wyrządzoną jej w wyniku umowy lub zachowania mogącego ograniczyć lub zakłócić konkurencję.

Istnienie takiego prawa wzmacnia bowiem funkcjonowanie wspólnotowych reguł konkurencji i zniechęca do porozumień lub praktyk, często niejawnych, które mogą ograniczać lub zakłócać konkurencję. Z tego punktu widzenia powództwa odszkodowawcze przed sądami krajowymi mogą znacząco przyczynić się do utrzymania skutecznej konkurencji we Wspólnocie”.

Rzecznik zrozumiał zatem, że Komisja uważa, iż powództwa o odszkodowanie mają ścisły związek z egzekwowaniem reguł konkurencji na drodze publicznoprawnej i służą realizacji „interesu publicznego” (oprócz wspierania „interesu prywatnego”). Rzecznik zgodził się, że chociaż spółka A może mieć interes prywatny w dochodzeniu odszkodowania od spółki C, jej powództwo o odszkodowanie służy również interesowi publicznemu.

44. Zgodnie z orzecznictwem sądów wspólnotowych, w przypadku gdy zastosowanie ma jeden z wyjątków określonych w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001, na instytucji będącej posiadaczem dokumentu spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie danego dokumentu[25]. Podsumowując, do instytucji będącej posiadaczem dokumentu należy wyważenie szczególnego interesu, który ma być chroniony przez nieujawnienie dokumentu, z interesem publicznym w udostępnieniu dokumentu[26]. Interes publiczny w niniejszej sprawie polega na tym, że powództwa o odszkodowanie zwiększają odstraszający skutek unijnego prawa konkurencji.

45. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że Komisja sama przyznała, iż do tej pory nie dokonała oceny, czy konieczność ułatwienia dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przeciwko spółce C stanowi nadrzędny interes publiczny, który uzasadniałby ujawnienie przedmiotowych dokumentów. Rzecznik wstępnie stwierdził, że ten brak przeprowadzenia takiej oceny stanowi potencjalny przypadek niewłaściwego administrowania. Aby zaradzić temu potencjalnemu przypadkowi niewłaściwego administrowania, Rzecznik Praw Obywatelskich zaproponował następujące rozwiązanie polubowne:

„Komisjamogłaby przeprowadzić odpowiedni przegląd w celu ustalenia, czy istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem dokumentów, o które wystąpili skarżący. Czyniąc to, Komisja mogłaby wziąć pod uwagę interes publiczny polegający na ułatwieniu egzekwowania na drodze prywatnoprawnej, określony w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz w białej księdze w sprawie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia wspólnotowych przepisów antymonopolowych”.

46. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że wśród czynników, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, czy za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny, Komisja powinna ocenić, czy dokumenty będące przedmiotem wniosku o udzielenie dostępu rzeczywiście zawierają informacje, które zasadniczo mogą być przydatne w każdym postępowaniu o odszkodowanie przed sądami krajowymi. Informacje takie mogłyby na przykład dotyczyć szkody wyrządzonej osobom trzecim, takim jak spółka A, oraz związku przyczynowego między naruszeniem prawa konkurencji Unii a szkodą wyrządzoną tym osobom trzecim. Jeżeli dokumenty rzeczywiście zawierają informacje, które mogą być przydatne sądowi krajowemu do oceny wniesionego do niego powództwa odszkodowawczego, Rzecznik założył, że istnieje większe prawdopodobieństwo istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem tych dokumentów.

47. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał również, że jednym z czynników, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem, jest to, czy sąd krajowy może skutecznie wystąpić o dostęp do przedmiotowych dokumentów zgodnie z art. 15 rozporządzenia 1/2003[27]. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył w tym względzie, że chociaż sądy krajowe są specjalnie uprawnione do zwracania się do Komisji o dokumenty, zgodnie z rozporządzeniem 1/2003 i mającym zastosowanie orzecznictwem[28], złożenie takich wniosków może być trudne dla sądu krajowego, chyba że jest on świadomy, że Komisja posiada dokumenty, które mogą być istotne dla toczącego się przed nim powództwa o odszkodowanie. W szczególności jest mało prawdopodobne, aby sąd krajowy zwrócił się do Komisji o dostarczenie dokumentów, chyba że jest on świadomy, że dokumenty te zawierają informacje, które mogą mieć znaczenie w odniesieniu do szkody wyrządzonej osobom trzecim lub w odniesieniu do związku przyczynowego między naruszeniem unijnego prawa konkurencji a szkodą wyrządzoną tym osobom trzecim. Komisja powinna zatem rozważyć, czy (i) dokonała już (na przykład poprzez informacje zawarte w jej orzeczeniu) lub (ii) może obecnie (na przykład poprzez bezpośrednią korespondencję z sądem krajowym) uświadomić sądowi krajowemu, że posiada dokumenty, które mogą mieć znaczenie dla postępowania przed tym sądem, aby w ten sposób umożliwić sądowi krajowemu skorzystanie z prawa do żądania odpisów takich dokumentów.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po jego propozycji polubownego rozwiązania

48. Po pierwsze, Komisja argumentowała, że rozporządzenie 1049/2001 nie powinno być wykorzystywane do gromadzenia dowodów na potrzeby prywatnych powództw odszkodowawczych[29].

49. Komisja utrzymywała również, że argumenty przedstawione przez skarżących odnosiły się wyłącznie do prywatnego interesu w ujawnieniu informacji. Stwierdził on, że o ile prawdą jest, iż prywatne powództwa odszkodowawcze zasadniczo uzupełniają egzekwowanie prawa na drodze publicznoprawnej, a zatem służą interesowi publicznemu, głównym celem skarżących jest dochodzenie prywatnego powództwa odszkodowawczego w interesie ich klienta. Komisja odniosła się do pkt 138 wyroku w sprawach połączonych T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk przeciwko Komisji[30], w którym Sąd Pierwszej Instancji orzekł, że prawo skarżącego do obrony w sprawie stanowi interes o charakterze prywatnym. W związku z tym Komisja utrzymywała, że interes skarżących w uzyskaniu dostępu do żądanych dokumentów nie stanowi nadrzędnego interesu publicznego.

50. Komisja uznała, że żądane dokumenty wchodzą w zakres jej czysto administracyjnych funkcji. W konsekwencji, jak potwierdził Sąd Pierwszej Instancji w sprawie T-403/05, interes publiczny w uzyskaniu dostępu do dokumentu zgodnie z zasadą przejrzystości nie ma takiego samego znaczenia w przypadku dokumentu sporządzonego w ramach postępowania administracyjnego, mającego na celu zastosowanie przepisów regulujących kontrolę koncentracji lub ogólnie prawa konkurencji, jak w przypadku dokumentu dotyczącego postępowania, w którym instytucja wspólnotowa działa jako prawodawca[31]. Sytuacja skarżących jest podobna do sytuacji, która doprowadziła do wydania wyroku w sprawie T-403/05. W niniejszej sprawie Sąd Pierwszej Instancji wyjaśnił, że nadrzędny interes publiczny w rozumieniu rozporządzenia musi mieć charakter obiektywny i ogólny oraz nie może być nierozerwalnie związany z interesami indywidualnymi lub prywatnymi, takimi jak interesy związane z dochodzeniem roszczeń wniesionych przeciwko instytucjom wspólnotowym, ponieważ takie interesy indywidualne lub prywatne nie stanowią istotnego czynnika[32]. Komisja wskazała również, że w trosce o przejrzystość publikuje jawne wersje swoich decyzji antymonopolowych.

51. Gdyby Komisja uznała, że ułatwienie wytoczenia powództwa o odszkodowanie stanowi nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem żądanych dokumentów, musiałaby rozdawać dokumenty związane ze sprawami antymonopolowymi za każdym razem, gdy wniosek jest składany na poparcie powództwa o odszkodowanie. W związku z tym decyzja o ujawnieniu żądanych dokumentów miałaby daleko idące konsekwencje. Gdyby Komisja miała ujawnić żądane dokumenty, sygnalizowałaby środowisku biznesowemu, że informacje zebrane w toku postępowania antymonopolowego zostaną podane do wiadomości publicznej, jeżeli wniosek o udzielenie dostępu zostanie złożony w związku z powództwem o odszkodowanie, nawet jeśli takie ujawnienie zaszkodziłoby interesom handlowym przedsiębiorstw, które były przedmiotem postępowania. Stanowiłoby to wyraźne naruszenie zobowiązań Komisji wynikających z art. 339 TFUE (dawniej art. 287 WE) i art. 28 rozporządzenia 1/2003[33], a w konsekwencji naraziłoby Wspólnotę na powództwa o odszkodowanie przeciwko niej. Ponadto takie publiczne ujawnienie doprowadziłoby do sytuacji, w której przedsiębiorstwa ograniczyłyby swoją współpracę do absolutnego minimum i bardzo niechętnie przedstawiałyby informacje, które są niezbędne dla Komisji przy prowadzeniu dochodzeń antymonopolowych. Taki wynik poważnie wpłynąłby na zdolność Komisji do egzekwowania unijnego prawa konkurencji, a tym samym do wypełniania zadań powierzonych jej na mocy Traktatu.

52. W swoich uwagach skarżący nie zgodzili się z Komisją. Uznały one, że zwalczanie praktyk antykonkurencyjnych poprzez wspieranie prywatnych powództw odszkodowawczych stanowi nadrzędny interes publiczny. Wyrazili oni ubolewanie, że Komisja nie odniosła się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o rozważenie poinformowania sądu krajowego, że posiada dokumenty, które mogą mieć znaczenie dla postępowania przed tym sądem. Zauważyły one, że pomimo spoczywającego na nich obowiązku zachowania poufności Komisja zwróciła uwagę na te dokumenty w swojej decyzji. Podobnie mogłaby zwrócić uwagę sądów krajowych na te dokumenty. Skarżący wskazali, że sądy krajowe albo nie wiedziały o istniejącej na mocy rozporządzenia 1/2003 możliwości zwracania się do Komisji o dokumenty, albo niechętnie z niej korzystały.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do sporządzenia projektu zalecenia

53. Rzecznik nie zgodził się z argumentem Komisji, że rozporządzenie 1049/2001 nie powinno być wykorzystywane do gromadzenia dowodów na potrzeby prywatnych powództw odszkodowawczych. Rozporządzenie 1049/2001 ma zastosowanie do wszystkich dokumentów będących w posiadaniu instytucji, do której skierowany jest wniosek o udzielenie dostępu. Okoliczność, że przepisy szczególne mogą w pewnych okolicznościach przyznawać określonym stronom szczególne prawa dostępu do tych samych dokumentów, nie oznacza, że wniosek o publiczny dostęp do tych samych dokumentów nie może być również złożony na podstawie rozporządzenia 1049/2001. W tym względzie Rzecznik zauważył, że Sąd Pierwszej Instancji stwierdził, że:

„[...]okoliczność, że przedsiębiorstwo będące stroną koncentracji nie ma prawa dostępu do dokumentów wewnętrznych znajdujących się w aktach administracyjnych na podstawie art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 802/2004, nie oznacza, że można wykluczyć, iż każda osoba, bez względu na to, kim ona jest, może mieć prawo dostępu do tych dokumentów na podstawie zasad określonych w rozporządzeniu nr 1049/2001”[34].

Podsumowując, istnienie uprzywilejowanych praw dostępu na podstawie szczegółowych rozporządzeń nie wyklucza możliwości wystąpienia o dostęp na podstawie rozporządzenia 1049/2001.

54. Rzecznik zauważył ponadto, że argument ten został po raz pierwszy podniesiony przez Komisję w odpowiedzi na jego propozycję polubownego rozwiązania. W niniejszej sprawie Komisja nie odrzuciła wniosku skarżących o udzielenie dostępu i ich ponownego wniosku na tej podstawie, że rozporządzenie 1049/2001 nie miało zastosowania do żądanych dokumentów.

55. W odniesieniu do argumentu Komisji, że gdyby miała ona uznać ułatwienie wniesienia powództwa odszkodowawczego za stanowiące „nadrzędny interes publiczny”, musiałaby rozdawać dokumenty związane ze sprawami antymonopolowymi za każdym razem, gdy składany jest wniosek na poparcie powództwa odszkodowawczego, Rzecznik zauważył, że oświadczenie to może wprowadzać w błąd. Istnienie interesu publicznego w egzekwowaniu na drodze prywatnoprawnej nie oznacza, że w każdym przypadku taki interes publiczny byłby „nadrzędnym” interesem publicznym. Na to, czy interes publiczny w egzekwowaniu na drodze prywatnoprawnej jest „nadrzędnym” interesem publicznym, można odpowiedzieć jedynie poprzez wyważenie interesu publicznego w egzekwowaniu na drodze prywatnoprawnej, z jednej strony, z interesami leżącymi u podstaw wyjątków określonych w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001, z drugiej strony. Nie można wykluczyć, że w niektórych wyjątkowych przypadkach, po zbadaniu konkretnego wniosku o udzielenie dostępu, Komisja może uznać, że interes publiczny przemawiający za ujawnieniem nie jest nadrzędny w stosunku do nieujawnienia dokumentu.

56. W odniesieniu do konkretnych argumentów przedstawionych przez Komisję Rzecznik Praw Obywatelskich zajmował się najpierw ochroną interesów handlowych osób trzecich, a następnie ochroną celu dochodzenia.

Ochrona interesów handlowych osób trzecich

57. Artykuł 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 stanowi:

„Instytucjeodmawiają dostępu do dokumentu, jeżeli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:

interesy handlowe osoby fizycznej lub prawnej, w tym własność intelektualna, [...]

chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.”

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził w swojej propozycji polubownego rozwiązania, że żądane dokumenty zawierają szczególnie chronione informacje handlowe oraz że publiczne ujawnienie tych dokumentów może zaszkodzić uzasadnionym interesom handlowym osób trzecich. Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych ma jednak zastosowanie tylko wtedy, gdy nie istnieje nadrzędny interes publiczny. Stosując art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001, Komisja musi wyważyć interes, który ma być chroniony przez nieujawnianie, z interesem publicznym.

58. Na podstawie dokumentu roboczego Komisji towarzyszącego białej księdze w sprawie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia wspólnotowych przepisów antymonopolowych[35] oraz orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-453/99[36] Rzecznik uznał, że interes publiczny w niniejszej sprawie wynika z oceny, zgodnie z którą roszczenia odszkodowawcze zwiększają odstraszający skutek unijnego prawa konkurencji. W związku z tym Rzecznik nie zgodził się z argumentem Komisji, że w przedmiotowej sprawie chodzi wyłącznie o interes prywatny. W istocie, jak stwierdza sama Komisja w odpowiedzi na propozycję Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą polubownego rozwiązania, „prywatnepowództwa o odszkodowanie uzupełniają egzekwowanie prawa na drodze publicznoprawnej i służą interesowi publicznemu”. Rzecznik zauważył ponadto, że w sprawie T-22/02 Komisja argumentowała, że: „[...]istnienie środków dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w sprawach cywilnych może również służyć interesowi publicznemu w zakresie, w jakim mogą one zniechęcać do naruszania reguł konkurencji. Prawo wspólnotowe uznaje te środki za niezbędne dla zapewnienia pełnego stosowania art. 81 WE i 82 WE"[37].

59. Komisja odniosła się do sprawy T-403/05[38], którą uznała za podobną do niniejszej sprawy, aby stwierdzić, bez dalszej analizy, że nie istnieje nadrzędny interes publiczny w ujawnieniu skarżącym żądanych dokumentów.

60. Rzecznik nie zgodził się z wnioskiem Komisji. Zauważył on, że skarżąca w sprawie T-403/05 również wniosła skargę o odszkodowanie przeciwko Komisji z powodu błędów popełnionych w ramach zgłoszenia koncentracji[39]. Jedynym interesem „publicznym”, który zdaniem wnioskodawcy był zagrożony w sprawie T-403/05,był „interes publiczny związany z należytym administrowaniem wymiarem sprawiedliwości”. Sąd Pierwszej Instancji zauważył w tym kontekście, że skarżąca twierdziła, iż dostęp do przedmiotowego dokumentu umożliwiłby jej lepsze przedstawienie swojej argumentacji w ramach skargi o odszkodowanie przeciwko Komisji. Podsumowując, interes w ułatwieniu „należytegoadministrowania wymiarem sprawiedliwości”był związany wyłącznie z faktem, że ujawnienie dokumentów mogłoby pomóc wnioskodawcy w wygraniu jego powództwa o odszkodowanie. Skarżąca nie podniosła żadnego innego interesu, odróżniającego się od interesu w skutecznym dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych.

61. Trybunał zauważył, że istotny interes publiczny musi mieć „obiektywnyi ogólny charakter oraz nie może być nieodróżnialny od interesów indywidualnych lub prywatnych, takich jak interesy związane z prowadzeniem postępowania wszczętego przeciwko instytucjom wspólnotowym”. Trybunał zauważył następnie, że takie „interesyindywidualne lub prywatne nie stanowią elementu istotnego dla wyważenia interesów przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia”. Wniosek, jaki należy wyciągnąć ze sprawy T-403/05, jest taki, że interes w skutecznym dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych, bez odwoływania się do jakiegokolwiek innego wyraźnego interesu publicznego o charakterze obiektywnym i ogólnym, nie ma znaczenia dla wyważenia interesów przewidzianego w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001.

62. W niniejszej sprawie skarżący wnieśli jednak do sądu krajowego powództwo o odszkodowanie przeciwko spółce, co do której Komisja uznała, że naruszyła unijne prawo konkurencji. Skarżący zwrócili się o dostęp do dokumentów będących w posiadaniu Komisji, aby ułatwić im wytoczenie powództwa o odszkodowanie przeciwko temu przedsiębiorstwu. Bezsporne jest, że klient skarżących ma interes prywatny w dochodzeniu tego powództwa odszkodowawczego. Jak jednak podkreślono powyżej, w grę wchodzi również interes publiczny w zakresie, w jakim działania skarżących miałyby zniechęcać inne przedsiębiorstwa do naruszania unijnych reguł konkurencji. Sama Komisja konsekwentnie stwierdzała, że realizacja tego interesu publicznego może być ułatwiona dzięki egzekwowaniu na drodze prywatnoprawnej. Ten interes publiczny polegający na zniechęcaniu przedsiębiorstw do naruszania unijnych reguł konkurencji wyraźnie odróżnia się od interesu prywatnego polegającego na uzyskaniu rekompensaty od konkretnego przedsiębiorstwa. Ponadto interes publiczny polegający na zniechęcaniu przedsiębiorstw do naruszania unijnych reguł konkurencji ma wyraźnie obiektywny i ogólny charakter.

63. Podsumowując, wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych należy wyważyć z interesem publicznym przemawiającym za ujawnieniem, aby sprawdzić, czy interes publiczny przemawiający za ujawnieniem rzeczywiście przeważa nad interesem ochrony interesów handlowych. Zatem to na Komisji spoczywa odpowiedzialność za dokładną analizę faktów i uzasadnienie jej późniejszej decyzji.

64. Wyważenie opisane w pkt 63 należy przeprowadzić w odniesieniu do każdego dokumentu, którego dotyczy wniosek o udzielenie dostępu, przy czym należy wziąć pod uwagę konkretną treść każdego dokumentu.

65. Sklasyfikowanie szeregu dokumentów jako zawierających szczególnie chronione informacje handlowe nie oznacza, że wszystkie dokumenty są jednakowo wrażliwe. Wrażliwy charakter dokumentów może się różnić w zakresie, w jakim niektóre informacje mogą być szczególnie chronione, podczas gdy inne informacje mogą być mniej wrażliwe. Przeprowadzając analizę opisaną w pkt 63, Komisja powinna zatem wziąć pod uwagę konkretną treść każdego dokumentu oraz charakter i znaczenie interesów handlowych, które mają być chronione, w celu dokładnego wyważenia interesów prywatnych i publicznych.

W przedmiocie ochrony celu dochodzenia

66. W odpowiedzi na propozycję polubownego rozwiązania Komisja przedstawiła nowy argument. Twierdził on, że gdyby miał ujawnić żądane dokumenty, komunikat, który wysłałby do środowiska biznesowego, brzmi: informacje zebrane w toku postępowania antymonopolowego zostaną podane do wiadomości publicznej, nawet jeśli takie ujawnienie zaszkodziłoby interesom handlowym przedsiębiorstw.

67. Rzecznik zauważył, że argument ten należy rozumieć jako odnoszący się do innego wyjątku na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001, a mianowicie ochrony celu dochodzenia.

68. Rzecznik Praw Obywatelskich był w pełni świadomy interesu publicznego polegającego na zapewnieniu, aby Komisja mogła skutecznie wypełniać swoją rolę w egzekwowaniu art. 101 i 102 TFUE (dawniej art. 81 i 82 WE). Zdolność Komisji do gromadzenia informacji jest ważnym elementem, który gwarantuje, że może ona skutecznie wypełniać swoją rolę.

69. Jednakże, o ile przyjmuje się, że w odniesieniu do zdolności Komisji do gromadzenia informacji może mieć zastosowanie wyjątek dotyczący ochrony celu dochodzenia, o tyle wyjątek ten należy również wyważyć z interesem publicznym przemawiającym za ujawnieniem, aby sprawdzić, czy w rzeczywistości interes publiczny przemawiający za ujawnieniem przeważa nad interesem związanym z ochroną celu dochodzenia. Do Komisji ponownie należy przeprowadzenie tej pełnej analizy i przedstawienie uzasadnienia swojej późniejszej decyzji.

70. Rzecznik uznał jednak, że przy ważeniu interesów należy rozróżnić trzy kategorie dokumentów:

• dokumenty dobrowolnie przedłożone Komisji w ramach programu łagodzenia kar;
• dokumenty uzyskane na wniosek Komisji zgodnie z art. 18 rozporządzenia 1/2003;[40]
• dokumenty uzyskane w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Komisję zgodnie z art. 20 rozporządzenia 1/2003[41].

71. Rzecznik nie wykluczył, że w pewnych okolicznościach może być konieczne, w celu ochrony interesu publicznego, zapewnienie ochrony informacji dobrowolnie przedłożonych Komisji w ramach programu łagodzenia kar, w szczególności w przypadku przyznania pełnego złagodzenia kar stronie przekazującej informacje. Skuteczność programu łagodzenia kar nie powinna być zagrożona.

72. Rzecznik nie wykluczył, że skuteczność programu łagodzenia kar może również zależeć od zaufania wnioskodawcy, że Komisja nie ujawni dokumentów osobom trzecim. Tymczasem w niniejszej sprawie żaden z żądanych dokumentów nie został uzyskany przez Komisję w ramach wniosku o złagodzenie sankcji.

73. Artykuł 18 rozporządzenia 1/2003 zezwala Komisji na żądanie od przedsiębiorstw i związków przedsiębiorstw dostarczenia Komisji wszelkich niezbędnych informacji. Co do zasady strona, do której skierowano wniosek na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 1/2003, nie może odrzucić tego wniosku ani odmówić udzielenia określonych informacji. Można racjonalnie domniemywać, że pomimo obowiązku udzielenia odpowiedzi na wniosek na podstawie art. 18 rozporządzenia 1/2003 przedsiębiorstwa mogą dysponować, w szczególności w przypadku wniosków o udzielenie informacji o szerokim brzmieniu, pewnym zakresem uznania w odniesieniu do tego, jakie informacje są przekazywane Komisji[42]. Trudno jest zagwarantować, że Komisja otrzymałaby te same informacje, gdyby istniała możliwość publicznego ujawnienia takich informacji. W niniejszej sprawie dokumenty spółki D zostały zebrane na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 17[43], który jest odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 18 rozporządzenia nr 1/2003. Po przeanalizowaniu tych dokumentów podczas kontroli Rzecznik nie mógł wykluczyć, że ujawnienie tych dokumentów może mieć negatywny wpływ na zdolność Komisji do gromadzenia informacji.

74. W przeciwieństwie do kategorii dokumentów opisanych w pkt 72–73 powyżej dokumenty uzyskane w wyniku tak zwanego „nalotu o świcie”, a mianowicie kontroli przeprowadzonej przez Komisję zgodnie z art. 20 rozporządzenia 1/2003, dawniej art. 14 rozporządzenia 17[44], uzyskuje się bez zgody lub współpracy strony objętej dochodzeniem. W związku z tym Rzecznik nie zgodził się, że na uprawnienia Komisji do gromadzenia takich dokumentów w jakikolwiek sposób negatywnie wpłynąłby fakt, że publiczny dostęp do tych dokumentów mógłby zostać ostatecznie przyznany. W niniejszej sprawie trzy z żądanych dokumentów zostały uzyskane przez Komisję w ramach kontroli przeprowadzonej przez nią zgodnie z dawnym art. 14 rozporządzenia 17 w pomieszczeniach przedsiębiorstwa B. W związku z tym ewentualne publiczne ujawnienie tych dokumentów nie mogło mieć wpływu na zdolność Komisji do gromadzenia informacji.

75. Jak zauważono powyżej, Komisja powinna, zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001, wyważyć interes ochrony dokumentów uzyskanych w trakcie dochodzenia z interesem publicznym przemawiającym za ujawnieniem. W związku z tym Komisja powinna, w odniesieniu do dokumentów przedsiębiorstwa D, ocenić, czy nadrzędny charakter wobec ochrony szczególnie chronionych informacji handlowych i jego zdolności do gromadzenia informacji ma interes publiczny polegający na zniechęcaniu przedsiębiorstw do naruszania unijnych reguł konkurencji. W odniesieniu do dokumentów przedsiębiorstwa B Komisja powinna ocenić, czy nadrzędny charakter wobec ochrony szczególnie chronionych informacji handlowych ma interes publiczny w zniechęcaniu przedsiębiorstw do naruszania unijnych reguł konkurencji.

76. Opisane powyżej wyważenie interesów wymaga również, aby instytucja oceniła konkretną treść każdego dokumentu w celu sprawdzenia, w jakim zakresie dokument może mieć ogólne znaczenie dla każdej osoby trzeciej w ramach powództw o odszkodowanie przed sądami krajowymi (zob. pkt 46 powyżej). Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że jednym z elementów, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem, jest to, czy sąd krajowy może skutecznie wystąpić o dostęp do przedmiotowych dokumentów na podstawie art. 15 rozporządzenia nr 1/2003 (zob. pkt 47 powyżej)[45].

77. Jeżeli chodzi o obawę Komisji, że może być narażona na powództwa o odszkodowanie w przypadku ujawnienia dokumentów, Rzecznik Praw Obywatelskich był zdania, że Komisja nie może zostać pociągnięta do odpowiedzialności w ramach powództwa o odszkodowanie, jeżeli ujawni dokumenty zgodnie z wiążącymi ją przepisami dotyczącymi ujawniania, w tym przepisami zgodnymi z rozporządzeniem 1049/2001.

78. W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że Komisja nadal odmawiała przeprowadzenia pełnej analizy wymaganej na mocy rozporządzenia 1049/2001, a mianowicie wyważenia interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem informacji z wyjątkiem dotyczącym ochrony interesów handlowych, a w przypadku dokumentów przedsiębiorstwa D – z wyjątkiem dotyczącym ochrony celu dochodzenia, aby sprawdzić, czy w rzeczywistości interes publiczny przemawiający za ujawnieniem informacji przeważa nad tymi interesami. Stanowiło to przypadek niewłaściwego administrowania. W związku z tym przedstawił odpowiedni projekt zalecenia.

79. Projekt zalecenia dotyczył jedynie procedury, którą Komisja powinna zastosować w odniesieniu do dokumentów, o dostęp do których wnioskowano na mocy rozporządzenia 1049/2001. Nie przesądzała ona o wyniku postępowania. Przeprowadzenie tej procedury należy do Komisji. Projekt zalecenia i propozycja polubownego rozwiązania miały ten sam cel, a mianowicie zalecenie i zaproponowanie Komisji przeprowadzenia pełnej analizy dokumentów, o dostęp do których wnioskowano na mocy rozporządzenia 1049/2001.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po jego projekcie zalecenia

80. W swojej odpowiedzi Komisja najpierw oceniła, czy powództwo o odszkodowanie może stanowić interes publiczny. Odniosła się ona do spraw Sądu T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk przeciwko Komisji[46] i stwierdziła, że prawo do obrony nie może samo w sobie stanowić nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem dokumentu. Wskazał on ponadto, że w sprawie T-403/05 MyTravel przeciwko Komisji[47] Sąd orzekł, że w ramach skargi o odszkodowanie wniesionej przez przedsiębiorstwo przeciwko instytucji wspólnotowej cel skarżącej, jakim jest uzyskanie dostępu do dokumentów, aby móc lepiej przedstawić swoją argumentację w ramach skargi o odszkodowanie, nie stanowi sam w sobie nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem, który byłby wystarczająco duży, aby przeważyć nad wyjątkiem przewidzianym w art. 4 rozporządzenia 1049/2001.

81. Komisja nie zgodziła się z interpretacją Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z którą interes publiczny w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001 wynikałby z samego faktu, że wnioskodawca ubiegający się o dostęp powołuje się na możliwość wniesienia powództwa o odszkodowanie. Jak wynika z orzecznictwa, zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 dostęp do dokumentów nie jest udzielany w określonym celu. Po udzieleniu dostępu jednej osobie dokumenty wchodzą do domeny publicznej i są dostępne dla wszystkich. W związku z tym nadrzędny interes publiczny musi być ważny dla całej "społeczności" i nie może być ważny tylko dla osoby składającej wniosek. Ponadto z wyroku Sądu w sprawach T-391/03 i T-70/04 wynika, że konieczne jest odróżnienie interesu ogólnego, jakim jest prawo podstawowe, od faktu, że przejawia się ono indywidualnie w konkretnym przypadku.

82. Komisja stwierdziła następnie, że prawo do odszkodowania i prywatne roszczenia odszkodowawcze z tytułu naruszenia prawa konkurencji ogólnie zwiększają skuteczność art. 101 TFUE i 102 TFUE (dawniej art. 81 WE i 82 WE) i mogą w większym stopniu zniechęcać do zachowań antykonkurencyjnych. Czyniąc to, kierują się interesem publicznym. Biorąc jednak pod uwagę bardzo poważną szkodę, jaką można wyrządzić przedsiębiorstwu poprzez ujawnienie szczególnie chronionych informacji handlowych, interesy te muszą być chronione za pomocą środków, które sprawiedliwie równoważą potrzebę umożliwienia odszkodowania z tytułu szkody z uzasadnionymi interesami przedsiębiorstw. Prawo przedsiębiorstw do posiadania tajemnic handlowych i innych informacji handlowych chronionych przez instytucje wspólnotowe jest bowiem również zapisane w traktacie na podstawie art. 339 TFUE (dawniej art. 287 WE) i powtórzone w prawie wtórnym. Jak stwierdził Sąd w wyroku w sprawie T-353/94 Postbank NV przeciwko Komisji[48], nawet oferując współpracę jurysdykcjom krajowym, Komisja nie może w żadnym wypadku naruszać gwarancji udzielonych jednostkom przez przepisy wspólnotowe dotyczące tajemnicy zawodowej.

83. Ogólnie rzecz biorąc, prywatne powództwa odszkodowawcze uzupełniają egzekwowanie prawa na drodze publicznoprawnej,ponieważ „wnoszą znaczący wkład w utrzymanie skutecznej konkurencji we Wspólnocie”.[49] Komisja sprecyzowała, że dokument roboczy towarzyszący białej księdze w sprawie powództw odszkodowawczych z tytułu naruszenia wspólnotowych przepisów antymonopolowych, do którego odniósł się Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wniosku dotyczącym polubownego rozwiązania, stanowi, że rozporządzenie 1049/2001 nie powinno być wykorzystywane do gromadzenia dowodów na potrzeby prywatnych powództw odszkodowawczych. Sekcja 104 tego dokumentu stanowi, że: „Wtym kontekście należy podkreślić, że zdaniem Komisji art. 255 WE i rozporządzenie 1049/2001 określające zasady, warunki i ograniczenia publicznego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji wspólnotowych zwykle nie stanowią odpowiedniej podstawy prawnej do uzyskania dostępu do dowodów do celów dochodzenia prywatnych roszczeń odszkodowawczych”. W przypisie 50 do dokumentu roboczego wyjaśniono ponadto, że: „Osobywnioskujące o dostęp do dokumentów na podstawie [rozporządzenia 1049/2001] nie muszą uzasadniać swojego wniosku. Jeżeli dokument jest dostępny na podstawie tego rozporządzenia, każdy może mieć do niego dostęp. Konsekwencją jest to, że ujawnienie jednej osobie powoduje, że dokument wchodzi do domeny publicznej, ponieważ jest dostępny dla kogokolwiek innego. Ze względu na swój charakter dokumenty przedłożone Komisji w ramach postępowania antymonopolowego mogą zawierać szczególnie chronione informacje handlowe, których publiczne ujawnienie mogłoby zaszkodzić uzasadnionym interesom zainteresowanych przedsiębiorstw. Ponadto interes publiczny, na przykład ochrona celu kontroli i dochodzenia w rozumieniu art. 4 rozporządzenia 1049/2001, może również wymagać ochrony takich informacji. W związku z tym strony w cywilnych postępowaniach odszkodowawczych nie powinny powoływać się na to rozporządzenie w celu uzyskania dostępu do dowodów na potrzeby swoich roszczeń odszkodowawczych.”

84. Komisja stwierdziła, że w tym przypadku nie można powołać się na dokument roboczy w celu uzasadnienia nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001.

85. Następnie Komisja zbadała konkretną treść każdego dokumentu, wyważając interes, który ma być chroniony przez nieujawnianie, z interesem publicznym przemawiającym za ujawnieniem. Zdaniem Komisji, nawet gdyby ocena ta doprowadziła do wniosku, że w niniejszej sprawie istnieje nadrzędny interes publiczny, dostęp nie mógłby zostać przyznany. Dwa z wymaganych dokumentów pochodzą od przedsiębiorstwa D. Pierwszym dokumentem jest odpowiedź przedsiębiorstwa D na wniosek Komisji o udzielenie informacji. Ten dokument zawiera informacje o ilości produktów dostarczanych przez firmę D do różnych klientów. Drugim dokumentem jest list od firmy D do firmy C o dostawach produktów.

86. Pozostałe trzy dokumenty zawierają wewnętrzną korespondencję elektroniczną przedsiębiorstwa B. Dokumenty te zawierają podstawowe informacje dotyczące dostaw produktów i są wykorzystywane w decyzji w celu zilustrowania strategii przedsiębiorstwa B. Innymi słowy, dostarczają one dowodów naruszenia unijnego prawa konkurencji.

87. Komisja wskazała, że nie można wykluczyć, iż pięć dokumentów może mieć znaczenie dla roszczeń odszkodowawczych osób trzecich. Oceniając jednak, czy za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny, Komisja rozważyła również, czy sąd krajowy może skutecznie wystąpić o dostęp do przedmiotowych dokumentów zgodnie z art. 15 rozporządzenia 1/2003.

88. Komisja zauważyła, że jej decyzja zawiera szczegółowe informacje na temat pięciu przedmiotowych dokumentów. Decyzja wskazuje treść dokumentów i zawiera wyraźne odniesienie do numeru strony akt, na której znajduje się dokument. Informacje zawarte w decyzji Komisji dają sądowi krajowemu możliwość złożenia wniosku o skuteczny dostęp do dokumentów na podstawie art. 15 rozporządzenia 1/2003.

89. Komisja wskazała, że zastosowanie art. 15 rozporządzenia 1/2003 jest jedyną właściwą podstawą prawną do uzyskania dostępu do dokumentów, pod warunkiem że nie istnieją wyjątki, które uzasadniałyby odmowę zgodnie z ustaleniami Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-2/88 Zwartveld[50], a mianowicie powody o charakterze zasadniczym związane z koniecznością uniknięcia jakiejkolwiek ingerencji w funkcjonowanie i niezależność Wspólnot oraz z ochroną praw osób trzecich. Artykuł 15 rozporządzenia 1/2003 co do zasady zezwala na uzyskanie dokumentów w celu wytoczenia powództwa odszkodowawczego przed sądem krajowym, bez ryzyka, że dokumenty te wejdą do domeny publicznej. Zgodnie bowiem z wyrokiem w sprawie T-353/94[51] sąd krajowy musiałby zapewnić ochronę informacji poufnych, w szczególności tajemnic handlowych.

90. Komisja uznała, że zgodnie z przepisami rozporządzenia 1049/2001 i w świetle obecnego orzecznictwa nie można stwierdzić istnienia interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem w tym przypadku. W związku z tym nie była wymagana dalsza ocena porównawcza interesów podlegających ochronie. Ponadto, nawet gdyby istniał interes publiczny, ujawnienie dokumentów nie byłoby uzasadnione, ponieważ prawo wspólnotowe przewiduje ochronę interesu publicznego w drodze szczególnej procedury, zgodnie z którą dokumenty zawierające szczególnie chronione informacje handlowe nie muszą być udostępniane ogółowi społeczeństwa.

91. W swoich uwagach skarżący zauważyli, że Komisja nie wykluczyła, że przedmiotowe dokumenty mogą mieć pewne znaczenie dla powództwa o odszkodowanie i że pośrednio zachęciła sąd krajowy do wystąpienia z wnioskiem o dostęp do tych dokumentów na podstawie art. 15 rozporządzenia 1/2003, tak aby dokumenty te nie zostały upublicznione. Skarżący zwrócili się do Rzecznika o powtórzenie sugestii, którą skierował do Komisji w swojej propozycji polubownego rozwiązania, a mianowicie, że może on skontaktować się z sądem krajowym, aby zachęcić go do złożenia tego wniosku.

Ocena Rzecznika po jego projekcie zalecenia

92. Na wstępie, jak wskazano w projekcie zalecenia, Rzecznik Praw Obywatelskich podkreśla, że rozporządzenie 1049/2001 ma zastosowanie do wszystkich dokumentów będących w posiadaniu Komisji. Rozporządzenie 1049/2001 stanowi zatem odpowiednią podstawę prawną dla rozpatrywania wniosków o publiczny dostęp do dokumentów rozpatrywanych w niniejszej sprawie[52]. Fakt, że dostęp do dokumentów z akt konkursowych będących w posiadaniu Komisji może zostać zapewniony niektórym uprzywilejowanym stronom na mocy szczególnych rozporządzeń, w żaden sposób nie oznacza, że rozporządzenie 1049/2001 nie ma również zastosowania do tych dokumentów[53].

93. Rzecznik zgadza się, że wiele dokumentów, które stanowią część akt Komisji w postępowaniach z zakresu unijnego prawa konkurencji, ze względu na sam charakter tych postępowań będzie zawierać tajemnice handlowe i inne szczególnie chronione informacje handlowe[54]. Jeżeli konkretna analiza dokumentu będącego w posiadaniu Komisji skutecznie prowadzi do wniosku, że dokument ten zawiera tajemnice handlowe lub inne szczególnie chronione informacje handlowe, publiczny dostęp do takich dokumentów może zostać udzielony tylko wtedy, gdy za ujawnieniem przemawia „nadrzędnyinteres publiczny”[55].

94. Rzecznik zwraca w tym kontekście uwagę, że dokładnym celem jego projektu zalecenia było zwrócenie się do Komisji o przeprowadzenie pełnej analizy wymaganej na mocy rozporządzenia 1049/2001, a mianowicie o ocenę, czy istnieje „nadrzędnyinteres publiczny” przemawiającyza ujawnieniem dokumentów. Przy sporządzaniu projektu zalecenia Rzecznik nie przyjął jednak żadnych założeń co do ostatecznego wyniku takiej analizy.

95. Komisja utrzymuje, że w niniejszej sprawie publiczne ujawnienie dokumentów nie leży w „interesie publicznym” w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001. Twierdził on, że zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 po udzieleniu dostępu jednej osobie dokument wchodzi do domeny publicznej. Na tej podstawie stwierdza się, że „nadrzędnyinteres publiczny musi być ważny dla całego społeczeństwa”.

96. W niniejszej sprawie skarżący wyraźnie mają prywatny interes w uzyskaniu dostępu do przedmiotowych dokumentów. Konkretnie rzecz ujmując, klient skarżących pragnie uzyskać dokumenty, aby zwiększyć swoje szanse na uzyskanie odszkodowania od przedsiębiorstwa, co do którego stwierdzono, że naruszyło unijne prawo konkurencji. Rzecznik zgadza się, że indywidualny powód ubiegania się przez wnioskodawcę o dostęp nie jest czynnikiem, który należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu, czy należy udzielić dostępu[56].

97. Oprócz prywatnego interesu w uzyskaniu odszkodowania od przedsiębiorstwa, które już naruszyło unijne prawo konkurencji, istnieje jednak również interes publiczny w usprawnieniu egzekwowania unijnych reguł konkurencji na drodze prywatnoprawnej przed sądami krajowymi. O ile ogół społeczeństwa nie uzyskuje bezpośrednio odszkodowania z tytułu takich powództw odszkodowawczych, interesowi ogółu służy jednak skutek odstraszający, jaki skuteczne powództwa odszkodowawcze wywierają na przyszłe zachowanie wszystkich przedsiębiorstw podlegających unijnemu prawu konkurencji. Wynika to z faktu, że zwiększona skuteczność unijnego prawa konkurencji ma zasadniczo pozytywny wpływ na strukturę konkurencji na wszystkich rynkach w UE, zapewniając w ten sposób konsumentom dostęp do lepszych produktów lub niższych cen. Zwiększenie odstraszającego skutku unijnego prawa konkurencji, które z kolei zwiększa jego skuteczność, leży zatem w interesie wszystkich obywateli UE.

98. Podsumowując, takie przedsiębiorstwa będą mniej skłonne do naruszania unijnego prawa konkurencji, a zatem będą mniej skłonne do wyrządzania szkody konsumentom w Unii w ogóle, jeżeli uznają, że istnieje większe prawdopodobieństwo, iż powództwa o odszkodowanie wniesione do sądów krajowych przeciwko przedsiębiorstwom naruszającym unijne prawo konkurencji zostaną uwzględnione. W tym względzie Rzecznik Praw Obywatelskich podkreśla, że Komisja zgadza się, iż prywatne powództwa o odszkodowanie z tytułu naruszenia prawa konkurencji również służą „interesowipublicznemu”[57].

99. Rzecznik podkreśla, że w przypadku gdy wnioskodawca może (również) mieć odrębny interes prywatny w uzyskaniu dostępu do dokumentu, nie jest to czynnik, który powinien mieć pozytywny lub negatywny wpływ na analizę tego, czy za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. W odniesieniu do tej kwestii Rzecznik zauważa, że Komisja powołuje się na wyrok w sprawie Franchet i Byk[58], aby argumentować, że „należyodróżnić interes ogólny od faktu, że przejawia się on indywidualnie w konkretnej sprawie”.[59] Rzecznik zauważa, że Sąd Pierwszej Instancji stwierdził w wyroku w sprawie Franchet i Byk:

„Interesemogólnym, na który powołują się skarżący, jest prawo do rzetelnego procesu sądowego. Z pewnością prawdą jest, że prawo do rzetelnego procesu sądowego jest samo w sobie interesem ogólnym. Jednakże fakt, że prawo to przejawia się w niniejszej sprawie indywidualnym interesem skarżących w obronie własnej, oznacza, że interes, na który powołują się skarżący, nie jest interesem ogólnym, lecz prywatnym”.[60]

100. Podsumowując, Sąd zauważył, że w wyroku w sprawie Franchet i Byk nie można było dokonać żadnego rozróżnienia między prawem do rzetelnego procesu sądowego (które in abstracto leżałoby w interesie ogólnym) a przejawem tego prawa w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał (prawo do rzetelnego procesu sądowego przejawiało się w wyroku w sprawie Franchet i Byk jako indywidualny interes skarżących w obronie własnej). Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie interesem ogólnym jest zwiększenie efektu odstraszającego, jaki skuteczne powództwa odszkodowawcze wywierają na przyszłe zachowanie wszystkich przedsiębiorstw podlegających unijnemu prawu konkurencji. Ten ogólny interes publiczny nie jest tożsamy ze szczególnym interesem skarżących. Podsumowując, w niniejszej sprawie interes ogólny (zwiększanie odstraszającego wpływu unijnego prawa konkurencji na przyszłe zachowanie wszystkich przedsiębiorstw) można wyraźnie odróżnić od interesu skarżących (który polega na uzyskaniu odszkodowania w ramach konkretnego powództwa o odszkodowanie)[61].

101. Podobnie Rzecznik zauważa, że Komisja ponownie odnosi się do sprawy MyTravel [62]. Wskazuje ona, że w ramach skargi o odszkodowanie wniesionej przez przedsiębiorstwo przeciwko instytucji wspólnotowej Sąd Pierwszej Instancji orzekł, że cel skarżącej, jakim było uzyskanie dostępu do dokumentów w celu lepszego przedstawienia swojej argumentacji w ramach skargi o odszkodowanie, nie stanowi sam w sobie[63] nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem, który może mieć pierwszeństwo przed wyjątkiem przewidzianym w art. 4 rozporządzenia 1049/2001. Jak zauważono w projekcie zalecenia (zob. pkt 60–62 powyżej), Rzecznik stwierdził już, że jedynym „interesem publicznym”, na który powołuje się skarżący w sprawie MyTravel, jest „interespubliczny związany z należytym administrowaniem wymiarem sprawiedliwości”. Sąd zauważył, że w tym kontekście skarżąca podniosła, iż dostęp do spornych dokumentów umożliwi jej lepsze przedstawienie swojej argumentacji w ramach skargi o odszkodowanie przeciwko Komisji. Podsumowując, interes w ułatwieniu „należytegoadministrowania wymiarem sprawiedliwości”był w tym przypadku związany wyłącznie z faktem, że ujawnienie dokumentów mogłoby pomóc wnioskodawcy w wygraniu jego powództwa o odszkodowanie. Skarżąca nie podniosła żadnego innego interesu, odróżniającego się od interesu w skutecznym dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych. Sąd Pierwszej Instancji zauważył, że istotny interes publiczny musi mieć „obiektywnyi ogólny charakter oraz nie może być nieodróżnialny od interesów indywidualnych lub prywatnych, takich jak interesy związane z prowadzeniem postępowania wszczętego przeciwko instytucjom wspólnotowym”(podkreślenie dodane). Sąd Pierwszej Instancji stwierdził następnie, że takie „interesyindywidualne lub prywatne nie stanowią elementu istotnego dla wyważenia interesów przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia”. Wniosek, jaki należy wyciągnąć z wyroku MyTravel, jest taki, że interes w skutecznym dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych, bez odwoływania się do jakiegokolwiek innego interesu publicznego o charakterze obiektywnym i ogólnym, nie będzie miał znaczenia dla wyważenia interesów przewidzianego w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001. Jak jednak zauważono powyżej, w niniejszej sprawie interes ogólny (wzrost skutku odstraszającego unijnego prawa konkurencji dla przyszłego zachowania wszystkich przedsiębiorstw podlegających unijnemu prawu konkurencji) można wyraźnie odróżnić od interesu skarżących (który polega na uzyskaniu odszkodowania w ramach konkretnego powództwa o odszkodowanie). Ten wyróżniający się interes publiczny ma również obiektywny i ogólny charakter.

102. Chociaż z pewnością istnieje interes publiczny w usprawnieniu egzekwowania unijnych reguł konkurencji na drodze prywatnoprawnej przed sądami krajowymi, sam ten fakt nie oznacza automatycznie, że istnieje interes publiczny w publicznym ujawnieniu przedmiotowych dokumentów w niniejszej sprawie. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreśla przede wszystkim, że aby interes publiczny mógł wzmocnić egzekwowanie unijnych reguł konkurencji na drodze prywatnoprawnej, zakładając istnienie interesu publicznego w publicznym ujawnieniu przedmiotowych dokumentów, dokumenty te muszą mieć znaczenie dla sądów rozpatrujących powództwa o odszkodowanie. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa w tym względzie, że Komisja w swojej szczegółowej opinii skierowanej do Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdziła, że przedmiotowe dokumenty mogą zawierać informacje, które mogą być istotne w odniesieniu do powództw o odszkodowanie.

103. Sam fakt istnienia interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem przedmiotowych dokumentów nie wymaga ujawnienia tych dokumentów na podstawie rozporządzenia 1049/2001. Aby ujawnienie było prawnie obowiązkowe, interes publiczny musi mieć pierwszeństwo przed interesem nieujawniania.

104. O ile Komisja w swojej opinii sprzeciwiła się konieczności przeprowadzenia wyważenia wymaganego na mocy rozporządzenia 1049/2001, o tyle pomimo swoich argumentów przystąpiła do tego. Podsumowując, wyważył interes, który ma być chroniony poprzez nieujawnianie, z interesem publicznym przemawiającym za ujawnieniem. Po pierwsze, Rzecznik wyraża uznanie dla Komisji za to pozytywne podejście, co w praktyce oznacza, że Komisja była skłonna zastosować się do projektu zalecenia Rzecznika.

105. Rzecznik uważa, że zasady dobrej administracji wymagają od Komisji przedstawienia szczegółowych i przekonujących wyjaśnień dotyczących sposobu przeprowadzenia wyważenia wymaganego na mocy rozporządzenia 1049/2001. Rzecznik Praw Obywatelskich konsekwentnie orzekał, że wszelka odmowa udzielenia dostępu może być ważna i przekonująca tylko wtedy, gdy jasno i precyzyjnie wyjaśniono, w jaki sposób ujawnienie informacji zagrozi dochodzeniu[64]. W tym względzie zwraca on uwagę, że dogłębna ocena wymaga, aby Komisja zajęła stanowisko w odniesieniu do poziomu szkody, która zostałaby spowodowana ujawnieniem interesu chronionego wyjątkiem, oraz zakresu, w jakim opinia publiczna odniosłaby korzyści z ujawnienia. Poziom szkody spowodowanej ujawnieniem można następnie porównać z korzyścią dla interesu publicznego wynikającą z ujawnienia w celu ustalenia, czy interes publiczny związany z ujawnieniem ma pierwszeństwo przed szkodą spowodowaną ujawnieniem. Aby dojść do takiego wniosku, należy przeprowadzić analizę konkretnej treści dokumentów. Rzecznik ponownie zauważa w tym względzie, że Sąd Pierwszej Instancji odrzucił jako niewystarczającą ocenę dokumentów w odniesieniu do kategorii, a nie na podstawie rzeczywistych informacji zawartych w tych dokumentach[65]. Ponadto Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że instytucja nie powinna opierać się na zwykłych twierdzeniach, które nie są w żaden sposób poparte szczegółowymi argumentami, aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu[66].

106. Rzecznik zauważa, że Komisja odniosła się do sprawy T-353/94 (Postbank NV przeciwko Komisji)[67]. Chociaż niniejsza sprawa nie dotyczy bezpośrednio kwestii publicznego dostępu do dokumentów (dotyczy bezpośredniej współpracy między Komisją a sądami krajowymi), Rzecznik uważa, że ma ona znaczenie dla oceny względnego znaczenia, jakie zdaniem sądów wspólnotowych należy przywiązywać do ochrony poufnych informacji i tajemnic handlowych uzyskanych przez Komisję w postępowaniach z zakresu konkurencji. Sąd Pierwszej Instancji stwierdził w tej sprawie:

„Współpracującz sądami krajowymi, Komisja nie może jednak w żadnym wypadku naruszać gwarancji udzielonych jednostkom przez przepisy wspólnotowe dotyczące tajemnicy zawodowej (zob. ww. wyrok w sprawie Delimitis, pkt 53). Utrzymanie takich gwarancji wymaga od Komisji, w obliczu wniosku przedsiębiorstwa o upoważnienie do przedstawienia tym sądom dokumentów zawierających informacje poufne i tajemnice handlowe, podjęcia wszelkich niezbędnych środków ostrożności w celu zapewnienia, aby prawo zainteresowanych przedsiębiorstw do ochrony tych informacji nie zostało naruszone w wyniku przekazania tych dokumentów sądom krajowym lub w trakcie ich przekazywania. Takie środki ostrożności mogą obejmować w szczególności informowanie tych ostatnich o dokumentach lub fragmentach dokumentów zawierających informacje poufne lub tajemnice handlowe. Jak już wskazano, to do sądu krajowego należy zagwarantowanie ochrony poufności takich informacji lub tajemnic handlowych"[68].

Z wyroku w sprawie Postbank wynika zatem, że w zakresie, w jakim należy podjąć istotne środki ostrożności nawet przy przekazywaniu takich informacji bezpośrednio sądowi krajowemu, bardzo dużą wagę należy przywiązywać do konieczności ochrony dokumentów zawierających takie informacje[69].

107. Komisja zauważyła, że dwa z wymaganych dokumentów pochodzą od przedsiębiorstwa D. Pierwszym dokumentem jest odpowiedź przedsiębiorstwa D na wniosek Komisji o udzielenie informacji. Ten dokument zawiera informacje o ilości produktów dostarczanych przez firmę D do różnych klientów. Drugim dokumentem jest list od firmy D do firmy C o dostawach produktów. Rzecznik zgadza się, że wyjaśnienie to jest wystarczające, aby wykazać, że dokumenty te zawierają informacje, które są szczególnie chronione z handlowego punktu widzenia.

108. Komisja wskazuje, że pozostałe trzy dokumenty zawierają wewnętrzną korespondencję elektroniczną spółki B. Dostarczają one podstawowych informacji na temat dostaw produktów. Rzecznik uważa, że wyjaśnienie to jest również wystarczające, aby wykazać, że dokumenty te zawierają szczególnie chronione informacje handlowe.

109. Dochodząc do tych wniosków, Rzecznik Praw Obywatelskich należycie uwzględnia fakt, że poziom szczegółowości wymagany od Komisji przy udzielaniu takich wyjaśnień nigdy nie może wymagać od Komisji ujawnienia informacji poufnych zawartych w rozpatrywanych dokumentach[70].

110. Natomiast w odniesieniu do zakresu, w jakim istnieje interes publiczny przemawiający za ujawnieniem, Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że przy ocenie zakresu, w jakim opinia publiczna odniosłaby korzyści z publicznego ujawnienia przedmiotowych dokumentów, istotne są następujące pytania:

a) W jakim stopniu dokumenty te mogą być przydatne do ustalenia, czy powództwa odszkodowawcze są uzasadnione, a zatem w jakim stopniu publiczne ujawnienie jest przydatne do wzmocnienia egzekwowania unijnych reguł konkurencji na drodze prywatnoprawnej? Podsumowując, jak ważne mogą być dokumenty w powództwach o odszkodowanie?

b) Czy istnieją inne alternatywy poza udzieleniem publicznego dostępu do żądanych dokumentów, które przyniosłyby ten sam skutek końcowy w postaci poprawy egzekwowania unijnych reguł konkurencji na drodze prywatnoprawnej?

111. Jeśli chodzi o znaczenie konkretnych informacji dla powództwa o odszkodowanie, Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że Komisja w swojej szczegółowej opinii skierowanej do Rzecznika Praw Obywatelskich rzeczywiście ustaliła, czy przedmiotowe dokumenty mogą zawierać informacje, które mogą mieć znaczenie dla powództwa o odszkodowanie (zob. pkt 87 powyżej). Komisja zbadała treść każdego dokumentu i przedstawiła wskazówki dotyczące jego treści. Takie informacje wskazują, jak istotne dla sądu krajowego mogą być przedmiotowe dokumenty.

112. W odniesieniu do kwestii, czy istnieją inne alternatywy, inne niż udzielenie publicznego dostępu do przedmiotowych dokumentów, które pozwoliłyby osiągnąć ten sam skutek końcowy polegający na zwiększeniu odstraszającego skutku unijnego prawa konkurencji poprzez skuteczniejszy system egzekwowania na drodze prywatnoprawnej, Komisja odniosła się również do art. 15 rozporządzenia 1/2003. Zgodnie z art. 15 rozporządzenia 1/2003 sądy krajowe są w szczególności uprawnione do żądania dokumentów od Komisji do celów stosowania art. 101 TFUE i 102 TFUE. Sądy krajowe mogą zatem mieć dostęp do dokumentów zawierających szczególnie chronione informacje handlowe, nie ujawniając ich treści ani stronom, ani opinii publicznej. Interes publiczny polegający na zwiększeniu odstraszającego skutku unijnego prawa konkurencji poprzez skuteczniejszy system egzekwowania na drodze prywatnoprawnej można zatem osiągnąć bez udzielania publicznego dostępu do dokumentów. Fakt ten ma bezpośrednie znaczenie dla wyważenia, które Komisja jest zobowiązana przeprowadzić zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001.

113. Fakt, że ta sama korzyść publiczna wynikająca z posiadania skuteczniejszego systemu egzekwowania unijnego prawa konkurencji na drodze prywatnoprawnej może zostać osiągnięta za pomocą alternatywnego kanału, a mianowicie poprzez art. 15 rozporządzenia 1/2003, oraz że kanał ten oferuje gwarancje ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich[71], znacznie zmniejsza wagę potrzeby zapewnienia publicznego dostępu w kontekście wyważenia. Uwaga ta nie oznacza, że rozporządzenie nr 1/2003 ma zastosowanie do przedmiotowych dokumentów z wyłączeniem rozporządzenia nr 1049/2001, lecz raczej, że pełna analiza na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 uwzględnia, jako istotny czynnik, skutki rozporządzenia nr 1/2003[72].

114. Rzecznik zauważa, że Komisja wyjaśniła w swojej szczegółowej opinii potencjalne znaczenie, jakie informacje zawarte w przedmiotowych dokumentach mogą mieć dla powództwa o odszkodowanie przed sądem krajowym. Rzecznik zauważa również, że skarżący mogliby przedstawić szczegółową opinię sądowi krajowemu, który ma możliwość, na mocy art. 15 rozporządzenia 1/2003, zwrócenia się do Komisji o dokumenty do celów stosowania art. 101 i 102 TFUE. Ponadto Rzecznik zauważa, że Komisja poinformowała również skarżących o tej ostatniej możliwości[73]. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że w ten sposób Komisja zwiększyła praktyczną skuteczność mechanizmu przewidzianego w art. 15 jako sposobu promowania interesu publicznego w egzekwowaniu na drodze prywatnoprawnej, ograniczając w ten sposób potrzebę realizacji tego samego interesu publicznego poprzez udzielenie publicznego dostępu do przedmiotowych dokumentów. Rzecznik Praw Obywatelskich pragnie zachęcić Komisję do rozważenia, czy przydatne byłoby przyjęcie podobnego podejścia w przyszłych sprawach, i w związku z tym zgłosi kolejną uwagę.

115. W swoim projekcie zalecenia Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się również do Komisji o wyważenie interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem dokumentów z wyjątkiem dotyczącym ochrony celu dochodzenia w celu sprawdzenia, czy istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem. Komisja przeprowadziła obecnie dostateczną analizę, aby wykazać, dlaczego interes publiczny przemawiający za ujawnieniem wszystkich pięciu dokumentów nie miałby być nadrzędny w stosunku do wyjątku określonego w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001, a mianowicie wyjątku odnoszącego się do konieczności ochrony interesów handlowych. Jeżeli jest oczywiste, że odmowa udzielenia publicznego dostępu jest uzasadniona na podstawie jednego wyjątku określonego w rozporządzeniu 1049/2001, nie będzie konieczne wykazanie, że odmowa udzielenia publicznego dostępu byłaby również uzasadniona na podstawie innego wyjątku. Obecnie jasne jest, że decyzja Komisji o nieudzieleniu publicznego dostępu jest uzasadniona na podstawie art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001. W tym kontekście Rzecznik nie uważa obecnie za konieczne, aby w niniejszej sprawie Komisja wyważyła również interes publiczny przemawiający za ujawnieniem dokumentów z wyjątkiem dotyczącym ochrony celu dochodzenia.

116. Podsumowując, biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wymienione czynniki, Rzecznik stwierdza, że Komisja przyjęła jego projekt zalecenia dotyczącego przeprowadzenia pełnej analizy dokumentów, o dostęp do których wystąpiono na podstawie rozporządzenia 1049/2001.

117. Rzecznik Praw Obywatelskich zdaje sobie sprawę z delikatnego i złożonego charakteru kwestii będących przedmiotem niniejszego dochodzenia, które dotyczą zarówno stosowania rozporządzenia 1049/2001, jak i rozwijającej się polityki Komisji w zakresie egzekwowania unijnego prawa konkurencji na drodze prywatnoprawnej. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że Komisja dołożyła znacznych starań, aby jak najpełniej zająć się kwestiami poruszonymi w niniejszej skardze. W tym kontekście składający petycję pragnie podziękować Komisji za ducha współpracy, w jakim Komisja udzieliła mu odpowiedzi w toku niniejszego dochodzenia.

B. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Komisja przyjęła projekt zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

PONADTO UWAGA

Rzecznik zwraca uwagę, że Komisja mogłaby promować interes publiczny w egzekwowaniu na drodze prywatnoprawnej za pomocą mechanizmu przewidzianego w art. 15 rozporządzenia 1/2003, wskazując, w odpowiedzi na wniosek o dostęp na podstawie rozporządzenia 1049/2001 do dokumentów znajdujących się w aktach Komisji dotyczących konkurencji, że (i) zgodnie z art. 15 rozporządzenia 1/2003 sądy krajowe są uprawnione do zwracania się do Komisji o dokumenty do celów stosowania art. 101 TFUE i 102 TFUE oraz (ii) czy przedmiotowe dokumenty mogą mieć znaczenie dla powództw o odszkodowanie przed sądami krajowymi.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Sporządzono w Strasburgu dnia 6 kwietnia 2010 r.

---

[1] Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145).

[2] Spółka C (następca prawny spółki B) wniosła odwołanie od decyzji do Sądu Pierwszej Instancji. Sąd Pierwszej Instancji potwierdził decyzję Komisji. Spółka C wniosła odwołanie od wyroku Sądu Pierwszej Instancji do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał Sprawiedliwości odrzucił odwołanie przedsiębiorstwa C (Niniejsza skarga do Rzecznika Praw Obywatelskich nie dotyczy kwestii rozpatrywanych przez sądy europejskie w wyżej wymienionych sprawach).

[3] Sprawy połączone T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2006, s. II-2023. W ww. wyroku w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji Trybunał stwierdził, że: „[...]art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 należy interpretować w ten sposób, że przepis ten, którego celem jest ochrona „celu kontroli, dochodzenia i audytu”, ma zastosowanie tylko wtedy, gdy ujawnienie danych dokumentów może zagrozić zakończeniu kontroli, dochodzenia lub audytu. [...] umożliwienie objęcia różnych dokumentów związanych z inspekcjami, dochodzeniami lub audytami wyjątkiem, o którym mowa w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, do czasu podjęcia decyzji o dalszych działaniach, uzależniłoby dostęp do dokumentów IAS od niepewnego, przyszłego i ewentualnie odległego zdarzenia, w zależności od szybkości i staranności różnych organów”.

[4] Artykuł 339 TFUE (dawny art. 287 WE) stanowi:

„Członkowieinstytucji Unii, członkowie komitetów oraz urzędnicy i inni pracownicy Unii są zobowiązani, nawet po zaprzestaniu pełnienia swoich obowiązków, do nieujawniania informacji objętych tajemnicą zawodową, w szczególności informacji o przedsiębiorstwach, ich stosunkach handlowych lub składnikach kosztów.”;

[5] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu, Dz.U. 2003, L 1.

[6] Decyzja w sprawie skargi 1463/2005/TN.

[7] Sprawy połączone C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja przeciwko Radzie i in. [2008], dotychczas nieopublikowane, pkt 43.

[8] Sprawy połączone T-305/94, T-306/94, T-307/94, T-313/94, T-314/94, T-315/94, T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 i T-335/94 Limburgse Vinyl przeciwko Komisji, Rec. 1999, s. II-931.

Paragraf 151 ma następujące brzmienie: „Wświetle tego ogólnego celu i zadania powierzonego Komisji Trybunał uważa, że chociaż po wydaniu wyroku z dnia 15 czerwca 1994 r. stwierdzającego nieważność decyzji z 1988 r. Komisja nie była zobowiązana do przyjęcia decyzji w celu potwierdzenia istnienia zarzucanego zachowania antykonkurencyjnego, nie uniemożliwiono jej tego [...]”(podkreślenie dodane).

[9] Zob. sprawa T-37/91 ICI przeciwko Komisji [1995] Rec. II-1901.

Punkt 72 stanowi, co następuje: „Podobnie,wykazany rzekomo przez Komisję brak obiektywizmu, który zdaniem skarżącej zinterpretował niektóre dokumenty w sposób wypaczający ich znaczenie, należy zbadać w ramach kontroli prawidłowości dokonanej przez Komisję oceny dowodów. Nie stanowi ona naruszenia prawa do obrony, które mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji i ewentualnie do wznowienia postępowania administracyjnego”.

Zob. również wyrok z 2000 r. w sprawie C-395/96 P Compagnie Maritime Belge Transports i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-1365.

[10] Rzecznik zauważa, że nie można domniemywać, iż publiczne ujawnienie dokumentu zawartego w aktach Komisji powoduje automatycznie, że dokument ten staje się bezużyteczny do celów stwierdzenia naruszenia art. 101 TFUE (dawniej art. 81 WE) i art. 102 TFUE (dawniej art. 82 WE). Przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby, że Komisja nie może wykorzystać do celów stosowania art. 101 TFUE (dawniej art. 81 WE) i art. 102 TFUE (dawniej art. 82 WE) żadnych informacji, które są już publicznie dostępne. Taki pogląd jest oczywiście nie do przyjęcia, między innymi dlatego, że Komisja regularnie wykorzystuje informacje, które są już publicznie dostępne, jako dowód w postępowaniach z zastosowaniem art. 101 TFUE (poprzednio art. 81 WE) i art. 102 TFUE (poprzednio art. 82 WE).

[11] Wyżej wymienione sprawy połączone T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk przeciwko Komisji.

[12] Decyzja w sprawie skargi 1844/2005/GG.

[13] Sprawa T-123/99 JT's Corporation przeciwko Komisji [2000] Rec. II-3269, pkt 46 oraz sprawa T-2/03 Verein fûr Konsumenteninformation przeciwko Komisji [2005] Zb.Orz. II-1121, pkt 73.

[14] Wyżej wymieniony wyrok w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja przeciwko Radzie i in., pkt 63.

[15] Wyżej wymieniony wyrok w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja przeciwko Radzie i in., pkt 49.

[16] Sprawa T-168/02 IFAW przeciwko Komisji [2004] Zb.Orz. II-4135, pkt 55-56.

[17] Sprawa T-237/02 Technische Glaswerke Ilmenau przeciwko Komisji [2006] Zb.Orz. II-5131, pkt 77; zob. również sprawa T-36/04 API przeciwko Komisji, wyrok z dnia 12 września 2007 r., dotychczas nieopublikowany, pkt 54.

[18] Wyżej wymieniona sprawa T-36/04 API przeciwko Komisji, pkt 58.

[19] Biała księga w sprawie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia wspólnotowych przepisów antymonopolowych, COM(2008)165 wersja ostateczna; Dokument roboczy służb Komisji, SEC(2008) 404.

[20] Punkt 15.

[21] Punkt 20.

[22] Punkt 114.

[23] Punkt 116.

[24] Sprawa C-453/99 Courage przeciwko Crehan, Rec. 2001, s. I-629, pkt 26-27.

[25] Wyżej wymieniony wyrok w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja przeciwko Radzie i in., pkt 44.

[26] Wyżej wymieniony wyrok w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja przeciwko Radzie i in., pkt 45.

[27] Artykuł 15 rozporządzenia 1/2003 (przywołanego powyżej) stanowi, co następuje: „1. W postępowaniach dotyczących stosowania art. 81 lub 82 Traktatu sądy Państw Członkowskich mogą zwrócić się do Komisji o przekazanie im informacji będących w jej posiadaniu lub opinii w sprawach dotyczących stosowania wspólnotowych reguł konkurencji [...]”.

[28] Sprawa C-2/88 IMM Zwartveld [1990] I-03365, pkt 22,w którym stwierdza się, że "obowiązkiem każdej instytucji wspólnotowej jest aktywne wspomaganie takich krajowych postępowań sądowych poprzez przedstawianie dokumentów sądowi krajowemu..."

[29] W tym kontekście Komisja odniosła się do przypisu 24, sekcja 104 dokumentu roboczego.

[30] Wyżej wymienione sprawy połączone T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk przeciwko Komisji.

[31] Sprawa T-403/05 MyTravel przeciwko Komisji, wyrok z dnia 9 września 2008 r., dotychczas nieopublikowany, pkt 49.

[32] Wyżej wymieniony wyrok w sprawie MyTravel przeciwko Komisji, pkt 65.

[33] Artykuł 28 rozporządzenia 1/2003 (przywołanego powyżej) stanowi, co następuje:

„Komisjai organy ochrony konkurencji państw członkowskich, ich urzędnicy, pracownicy i inne osoby pracujące pod nadzorem tych organów, jak również urzędnicy i urzędnicy innych organów państw członkowskich nie ujawniają informacji uzyskanych lub wymienionych przez nich zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i objętych obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej.”;

[34] Wyżej wymieniony wyrok w sprawie MyTravel przeciwko Komisji, pkt 89.

[35] Biała księga w sprawie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia wspólnotowych przepisów antymonopolowych, cytowana powyżej.

[36] Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Courage przeciwko Crehan.

[37] Sprawa T-22/02 Sumitomo Chemical przeciwko Komisji [2005] Zb.Orz. II-4065, pkt 128.

[38] Wyżej wymieniona sprawa T-403/05 MyTravel przeciwko Komisji.

[39] Sprawa T-212/03 MyTravel przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2008, s. II-1967. Błąd, który stanowił podstawę skargi o odszkodowanie przeciwko Komisji, stanowił błąd w ocenie koncentracji zgłoszonej na podstawie rozporządzenia Rady (EWG) nr 4064/89 z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1310/97 z dnia 30 czerwca 1997 r. (Dz.U. L 180, s. 1).

[40] Artykuł 18 rozporządzenia 1/2003 (przywołanego powyżej) stanowi, co następuje:

„Wcelu wykonania zadań powierzonych jej na mocy niniejszego rozporządzenia Komisja może, w drodze zwykłego wniosku lub decyzji, zażądać od przedsiębiorstw i związków przedsiębiorstw dostarczenia wszelkich niezbędnych informacji.”

[41] Artykuł 20 rozporządzenia nr 1/2003 (przywołanego powyżej) stanowi, co następuje:

„Wcelu wykonywania obowiązków powierzonych jej na mocy niniejszego rozporządzenia Komisja może przeprowadzać wszelkie niezbędne inspekcje przedsiębiorstw i związków przedsiębiorstw.”;

[42] Swoboda uznania przedsiębiorstwa może być jednak nieznaczna, jeżeli wniosek Komisji o udzielenie informacji jest bardzo szczegółowy.

[43] Artykuł 11 rozporządzenia nr 17: Pierwsze rozporządzenie wprowadzające w życie art. 85 i 86 Traktatu, które obowiązywało w tamtym czasie (Dz.U. 13 z 1962 r.).

[44] Artykuł 14 rozporządzenia nr 17: Pierwsze rozporządzenie wprowadzające w życie art. 85 i 86 Traktatu, które miało wówczas zastosowanie, przywołane powyżej.

[45] Rzecznik zauważa, że Komisja nie ustosunkowała się do jego argumentu, przedstawionego we wniosku dotyczącym polubownego rozwiązania, dotyczącego obowiązku Komisji w zakresie współpracy z sądami krajowymi.

[46] Sprawy połączone T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk przeciwko Komisji, przywołane powyżej.

[47] Wyżej wymieniona sprawa T-403/05 MyTravel przeciwko Komisji.

[48] Sprawa T-353/94 Postbank NV przeciwko Komisji [1996] Rec. II-0921.

Paragraf 90 stanowi, co następuje: „Współpracującz sądami krajowymi, Komisja nie może jednak w żadnym wypadku naruszać gwarancji udzielonych jednostkom przez przepisy wspólnotowe dotyczące tajemnicy zawodowej (zob. ww. wyrok w sprawie Delimitis, pkt 53). Utrzymanie takich gwarancji wymaga od Komisji, w obliczu wniosku przedsiębiorstwa o upoważnienie do przedstawienia tym sądom dokumentów zawierających informacje poufne i tajemnice handlowe, podjęcia wszelkich niezbędnych środków ostrożności w celu zapewnienia, aby prawo zainteresowanych przedsiębiorstw do ochrony tych informacji nie zostało naruszone w wyniku przekazania tych dokumentów sądom krajowym lub w trakcie ich przekazywania. Takie środki ostrożności mogą obejmować w szczególności informowanie tych ostatnich o dokumentach lub fragmentach dokumentów zawierających informacje poufne lub tajemnice handlowe. Jak już wspomniano, to do sądu krajowego należy zagwarantowanie ochrony poufności takich informacji lub tajemnic handlowych”.

[49] Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Courage i Crehan, pkt 27.

[50] Sprawa C-2/88 IMM Zwartveld, cytowana powyżej.

[51] Wyżej wymieniona sprawa T-353/94 Postbank NV przeciwko Komisji.

[52] Zob. pkt 53 powyżej.

[53] W kontekście niniejszego dochodzenia Komisja początkowo powściągliwie podchodziła do przeprowadzenia analizy zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001. Podniosła ona, że ponieważ rozporządzenie nr 1/2003 ma zastosowanie do przedmiotowych dokumentów, rozporządzenie nr 1049/2001 nie ma do nich zastosowania. Jednak pomimo tej początkowej powściągliwości Komisja przedstawiła następnie Rzecznikowi Praw Obywatelskich uzasadnienia zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001. Pozwoliło to również Rzecznikowi na sprawdzenie (poprzez kontrolę przeprowadzoną przez jego służby) zasadności tych uzasadnień. W związku z tym Rzecznik uważa, że Komisja zgadza się obecnie, iż rozporządzenie 1049/2001 rzeczywiście ma zastosowanie do przedmiotowych dokumentów. Rzecznik zauważa, że początkowa powściągliwość Komisji w uznaniu, że rozporządzenie 1049/2001 ma zastosowanie do dokumentów objętych kontrolą, miała miejsce przed wyjaśnieniem przedstawionym przez Sąd Pierwszej Instancji w pkt 89 wyroku w sprawie T-403/05 MyTravel przeciwko Komisji (o którym mowa powyżej w pkt 53 niniejszej decyzji). Zobacz także pkt 104 niniejszej decyzji.

[54] Tak jest w istocie w przypadku dokumentów rozpatrywanych w ramach niniejszego dochodzenia.

[55] W niniejszej sprawie wymaga to od Komisji wyważenia interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem badanych dokumentów z (i) wyjątkiem dotyczącym ochrony interesów handlowych (wyjątek ten dotyczy wszystkich pięciu dokumentów) oraz (ii) wyjątkiem dotyczącym ochrony celu dochodzenia (wyjątek ten dotyczy, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, wyłącznie dokumentów pozyskanych od przedsiębiorstwa D) w celu sprawdzenia, czy istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za publicznym ujawnieniem dokumentów.

[56] Rzecznik zauważa, że w przypadku faktycznego wykonania prawa do złożenia wniosku o publiczny dostęp do dokumentu istnieje duże prawdopodobieństwo, że wnioskodawca będzie miał szczególny indywidualny interes w uzyskaniu dostępu do tego dokumentu. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że fakt ten w żaden sposób nie wpływa pozytywnie ani negatywnie na to, czy istnieje również interes publiczny w tym, aby wnioski o publiczny dostęp do takich dokumentów były udzielane osobom, które faktycznie zdecydują się złożyć wnioski o dostęp do dokumentu.

[57] Zob. pkt 83 powyżej.

[58] Zob. sprawy połączone T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk przeciwko Komisji, przywołane powyżej.

[59] Zob. pkt 80 powyżej.

[60] Zob. pkt 138 ww. wyroku w sprawach połączonych T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk przeciwko Komisji.

[61] Aby zilustrować tę delikatną kwestię, Rzecznik zauważa, że nie można wykluczyć, że osoby ubiegające się o dostęp do dokumentów w celu wykorzystania ich do uzyskania odszkodowania dla siebie z powodu wcześniejszych naruszeń art. 101 TFUE lub 102 TFUE mogą nie mieć żadnego interesu w zwiększeniu przyszłego odstraszającego skutku unijnego prawa konkurencji. Podsumowując, w takich przypadkach można wyraźnie rozróżnić indywidualny interes osoby ubiegającej się o dostęp oraz interes publiczny związany z udzieleniem dostępu. Natomiast osoby, które domagają się dokumentu, ponieważ mają indywidualny interes w obronie własnej, nie mogą twierdzić, że nie mają jednocześnie interesu w zapewnieniu poszanowania zasady prawa do rzetelnego procesu sądowego. Podsumowując, w takich przypadkach nie można wyraźnie odróżnić interesu indywidualnego od interesu publicznego.

[62] Wyżej wymieniona sprawa T-403/05 MyTravel przeciwko Komisji.

[63] Podkreślenie Rzecznika Praw Obywatelskich.

[64] Decyzja w sprawie skargi 1844/2005/GG.

[65] Sprawa T-123/99 JT's Corporation przeciwko Komisji [2000] Rec. II-3269, pkt 46 i sprawa T-2/03 Verein fûr Konsumenteninformation przeciwko Komisji [2005] Zb.Orz. II-1121, pkt 73.

[66] Wyżej wymieniony wyrok w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja przeciwko Radzie i in., pkt 63.

[67] Zob. sprawa T-353/94 Postbank NV przeciwko Komisji, cytowana powyżej.

[68] Zob. ww. wyrok w sprawie Postbank NV przeciwko Komisji, pkt 90.

[69] Rzecznik uważa jednak za konieczne podkreślenie, że fakt, iż ochronie takich dokumentów zawierających takie informacje przypisuje się znaczną wagę, nie oznacza, że dokumenty te nigdy nie mogą zostać upublicznione. Podsumowując, gwarancje prawne przyznane jednostkom przez przepisy wspólnotowe dotyczące tajemnicy zawodowej, o których mowa w wyroku Postbank, nie mają charakteru bezwzględnego. W szczególności gwarancje prawne muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawne, takie jak te określone w rozporządzeniu 1049/2001, które umożliwiają publiczny dostęp w wyjątkowych okolicznościach (tj. gdy istnieje nadrzędny interes publiczny).

[70] Sprawa T-105/95 WWF UK przeciwko Komisji [1997] ECR II-313. Paragraf 65 stanowi, co następuje: „Zpraktycznego punktu widzenia niemożliwe byłoby podanie powodów uzasadniających potrzebę zachowania poufności w odniesieniu do każdego dokumentu bez ujawnienia jego treści, a tym samym pozbawienia wyjątku jego samego celu”.

[71] W ww. sprawie T-353/94 Postbank NV przeciwko Komisji Sąd stwierdził, że obowiązek lojalnej współpracy między instytucjami a władzami krajowymi wymaga, aby sąd krajowy zapewnił ochronę informacji poufnych, w szczególności tajemnic handlowych.

[72] Rzecznik dokładnie przeanalizował stwierdzenie Komisji, przedstawione w pkt 90 powyżej, zgodnie z którym nawet gdyby istniał interes publiczny, ujawnienie dokumentów nie byłoby uzasadnione, ponieważ prawo wspólnotowe przewiduje ochronę interesu publicznego poprzez specjalną procedurę, zgodnie z którą dokumenty zawierające szczególnie chronione informacje handlowe nie muszą być udostępniane ogółowi społeczeństwa. Rzecznik nie rozumie tego stwierdzenia jako próby powrotu przez Komisję do jej pierwotnego (błędnego) stanowiska, zgodnie z którym rozporządzenie 1/2003 ma zastosowanie z wyłączeniem rozporządzenia 1049/2001. Rozumie on raczej, że Komisja słusznie uważa, iż możliwość dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia 1/2003 jest istotnym czynnikiem, który należy wziąć pod uwagę przy dokonywaniu wyważenia na podstawie rozporządzenia 1049/2001.

[73] Rzecznik zauważa, że w odpowiedzi na ponowny wniosek skarżących Komisja stwierdziła, co następuje:

„obowiązeklojalnej współpracy między instytucjami a organami krajowymi, w szczególności sądami, może prowadzić do przekazywania sądom przez Komisję dokumentów, do których opinia publiczna nie ma dostępu, zgodnie z postanowieniami Trybunału w sprawach Zwartveld”.