WSTĘP DO SKARGI

1.         Niniejsza skarga dotyczy nakazu odzyskania środków wydanego przez Komisję Europejską w związku z projektem X. Skarga została złożona w imieniu przedsiębiorstwa działającego w dziedzinie nauk społecznych, które było partnerem konsorcjum utworzonego w celu realizacji powyższego projektu. Celem projektu było zaproponowanie długoterminowych rozwiązań umożliwiających rodzinom o niskich dochodach dostęp do odpowiednich warunków mieszkaniowych.

2.         Realizacja przedmiotowego projektu miała być finansowana przez Komisję Europejską, a sześć domów demonstracyjnych miało powstać w 3 różnych państwach członkowskich UE. Prace nad projektem miały zostać przeprowadzone za pomocą dziewięciu tzw. „pakietów roboczych”. Skarżący miał wziąć udział w trzech z nich. Do jego obowiązków należało:

a) przeprowadza analizę potrzeb osób o niskich dochodach przed zaprojektowaniem domów (WP1);

b) opracowywać i przeprowadzać badania dotyczące mieszkańców budynków (WP7); oraz

c) ocenia projekt i przydatność jego rezultatów (WP8).

Niniejsza skarga dotyczy wyłącznie prac skarżącego w ramach WP1 i WP7.

3.         Przedmiotowy projekt był regulowany umową podpisaną przez Dyrekcję Generalną Komisji ds. Energii i Transportu oraz partnerów konsorcjum. Załącznik I (część A) do umowy składał się z form finansowych; Załącznik I (część B) zawierał opis prac, które mają być wykonane przez partnerów ("Opis prac"). W załączniku II określono ogólne warunki realizacji projektu („warunki ogólne”).

4.         Ze względu na problemy administracyjne napotkane w trakcie realizacji projektu stało się oczywiste, że nie można było wybudować domów demonstracyjnych. Brak budowy domów oznaczał, że umowa musiała zostać rozwiązana, a Komisja musiała ocenić, jaka część pomocy wspólnotowej musiałaby zostać zwrócona przez partnerów konsorcjum. Komisja stwierdziła, że odzyska od wszystkich partnerów pewną kwotę pieniędzy, która została im wcześniej przekazana przez Komisję. W odniesieniu do skarżącego Komisja postanowiła odzyskać kwotę 36 250,54 EUR.

5.         Skarżący zdecydowanie nie zgodził się z decyzją Komisji. W celu wyjaśnienia sytuacji Komisja najpierw skierowała swoje skargi do koordynatora projektu. Koordynator odpowiedział skarżącemu, informując go o jego zrozumieniu sytuacji. Stwierdził on, że urzędnik Komisji odpowiedzialny za projekt („urzędnik techniczny”) ma dwie możliwości: (i) przeprowadzenie bardzo szczegółowej analizy prac projektowych zakończonych przez każdego z partnerów konsorcjum lub (ii) wypracowanie rozwiązania kompromisowego. Przeprowadzenie szczegółowej analizy wykonanych prac byłoby bardziej skomplikowaną i czasochłonną opcją. Wiązałoby się to również z ryzykiem dalszego zmniejszenia wkładu finansowego Komisji. Z drugiej strony rozwiązaniem kompromisowym było szybkie rozwiązanie, w którym pakiety prac z planu prac miałyby wartość nominalną. Zdaniem koordynatora Komisja opowiedziała się za rozwiązaniem kompromisowym. W związku z tym stwierdził również, że partnerzy konsorcjum mają trzy możliwości: i) „wszyscy partnerzy odrzucają decyzję KE [Komisji Europejskiej] i domagają się szczegółowej analizy wyżej wymienionych zagrożeń”; ii) "wszyscy partnerzy akceptują kompromis WE"; lub (iii) „każdy partner może dotrzeć do WE we własnym [sic] i przedyskutować to z [urzędnikiem Komisji]”.

6.         Skarżący zwrócił się następnie do urzędnika technicznego Komisji i zdecydowanie zaprotestował przeciwko wnioskowi Komisji. Twierdziła, że podjęła i zakończyła więcej prac w ramach WP1 i szczegółowo opisała, w jaki sposób praca została przesunięta między partnerami. Skarżący podkreślił, że zawsze dostarczał odpowiednie dokumenty potwierdzające jego pracę, i zasadniczo zwrócił się o szczegółową analizę pracy i uprawnień poszczególnych partnerów. Skarżący powtórzył swój sprzeciw wobec decyzji Komisji w dwóch pismach skierowanych do Komisji w dniach 20 maja 2005 r. i 5 września 2005 r.[1].

7.         W dniu 13 kwietnia 2006 r. skarżący złożył do Komisji formalną skargę w związku z naruszeniem Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego. Skarżący twierdził, że nie otrzymał jeszcze odpowiedzi na wyżej wymienione pismo wysłane dnia 5 września 2005 r. Zdaniem skarżącego stanowiło to wyraźne naruszenie art. 14 wspomnianego kodeksu [2]. Wskazała ona również wyraźnie między innymi, że zażądała informacji na temat możliwych form dochodzenia roszczeń.

8.        W dniu 26 maja 2006 r. skarżący złożył niniejszą skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich.

9.        W dniu 29 maja 2006 r. Komisja odpowiedziała na pismo skarżącego wysłane w dniu 5 września 2005 r. W odpowiedzi Komisji, która przedstawiła ostateczne stanowisko instytucji w tej sprawie, stwierdzono, co następuje:

„W nawiązaniu do Pańskiego pisma z dnia 5 września 2005 r. Komisja odpowiedziała koordynatorowi umowy w dniach 28 listopada 2005 r. i 6 lutego 2006 r., jak przewidziano w klauzulach umownych. W swoich odpowiedziach służby Komisji potwierdziły decyzje podjęte w sprawie oceny sprawozdania końcowego, ponieważ nie pojawiły się żadne nowe elementy pozwalające na ponowne rozważenie warunków oceny. Na tej podstawie Komisja przystąpiła do odzyskiwania nienależnych zaliczek.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 umowy: Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich oraz, w przypadku odwołania, Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich są wyłącznie właściwe do rozstrzygania wszelkich sporów między Wspólnotą, z jednej strony, a wykonawcami, z drugiej strony, dotyczących ważności, stosowania lub interpretacji niniejszej umowy.

[...] Powody odrzucenia części kosztów wnioskowanych przez [skarżącego] wynikają raczej z możliwości i ostateczności wnioskowanych prac i związanych z nimi wydatków niż z samego faktu poniesienia tych wydatków. Dla Komisji jest oczywiste, że [skarżący] kontynuował wydatki na koszty personelu [sic], chociaż było oczywiste, że projekt nie zostanie zrealizowany zgodnie z planem.

Umowa jest dotacją, a nie świadczeniem usług. Udowodniono, że [skarżący] był w pełni świadomy braku niezbędnego pozwolenia na wznoszenie budynków, ponieważ problemy te zostały dobrze odzwierciedlone w protokołach z różnych spotkań koordynacyjnych organizowanych przez konsorcjum. Podczas gdy pozostali partnerzy zaprzestali prac, [skarżący] najwyraźniej postanowił kontynuować prace nad bezużytecznymi działaniami, biorąc pod uwagę, że budynki nie zostaną wzniesione. Komisja nie ponosi odpowiedzialności za czas, w którym [skarżący] twierdzi, że spędził [s] na zadaniach, które nie miały żadnego celu. Stosując zasadę dobrej wiary, Komisja zaakceptowała wszystkie zadeklarowane koszty poniesione przed przedstawieniem jakichkolwiek dowodów na rezygnację z projektu, ale nie może zaakceptować żadnego wniosku o zwrot kosztów poniesionych później.”

10.      Zgodnie z krótkim podsumowaniem dopuszczalnych kosztów za okres od dnia 1 stycznia 2000 r. do dnia 15 grudnia 2003 r. całkowite koszty zgłoszone przez skarżącego w związku z jego pracami nad projektem wyniosły 93 984,59 EUR. Kwota ta obejmowała koszty personelu, koszty podróży i pobytu, koszty pośrednie i dostosowania.

11.      Przed wydaniem nakazu odzyskania środków Komisja wypłaciła skarżącemu 80 950,54 EUR. Skarżący uznał, że Komisja niesłusznie odzyskała od niego 36 250,74 EUR [3]. Ponadto twierdziła ona, że Komisja jest jej winna dodatkową kwotę w wysokości 8 733,44 EUR za prace, które wykonała w ramach projektu. Skarżący obliczył, że jego całkowita wierzytelność po nakazie odzyskania środków wynosi 44 984,18 EUR. Kwota ta obejmowała koszty podróży i pobytu, a także koszty pośrednie.

12.      Jeżeli chodzi o prace w ramach pierwszego programu prac, Komisja zgodziła się wypłacić skarżącemu 35 500 EUR, co stanowiło maksymalną kwotę przewidzianą na jego prace w ramach pierwszego programu prac. Skarżący twierdził jednak, że ponieważ ukończył więcej prac w ramach WP1, był uprawniony do otrzymania wyższej kwoty. Jej zdaniem Komisja musiała zapłacić łącznie 45 300 EUR za swoją pracę w ramach WP1.

13.      Jeżeli chodzi o siódmy program prac, Komisja zgodziła się zapłacić 20 % (9 200 EUR) maksymalnej kwoty przewidzianej na prace skarżącego w ramach siódmego programu prac (46 000 EUR). Skarżący twierdził jednak, że zakończył prawie 50 % prac w ramach WP7 i w związku z tym twierdził, że powinien był otrzymać od Komisji 21 150 EUR za swoje prace w ramach tego programu prac.

PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

14.      W swojej skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich Rzecznik wskazał następujące zarzuty i zarzuty.

15.      Skarżący twierdził, że Komisja niesłusznie podjęła decyzję o odzyskaniu środków wypłaconych skarżącemu. W tym kontekście argumentował:

a) w decyzji Komisji nie uwzględniono faktu, że odnośne koszty zostały poniesione, zanim stało się jasne, że domy demonstracyjne nie zostaną wybudowane;

b) że Komisja niesłusznie nie oparła swojej decyzji o odzyskaniu pomocy na kosztach rzeczywistych, a nie szacunkowych, chociaż odpowiednie mające zastosowanie rozporządzenie wspólnotowe wymaga, aby koszty zaakceptowane były kosztami rzeczywistymi;

c) Komisja błędnie stwierdziła, że przeniesienie prac między "pakietami roboczymi" projektu nie zostało zatwierdzone (wyraźnie lub w sposób dorozumiany) przez Komisję.

16.      Skarżący twierdził ponadto, że Komisja początkowo nie przekazała mu informacji na temat możliwych środków odwoławczych (art. 19 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego).

17.      Skarżący twierdził, że Komisja powinna uchylić swoją decyzję o odzyskaniu pomocy i wypłacić jej pełną kwotę za rzeczywiste godziny przepracowane przez osobę, która bezpośrednio wykonała pracę naukową i przedstawiła rezultaty przedłożone Komisji.

18.      Skarżący twierdził również, że Komisja nie odpowiedziała na jego pismo z dnia 5 września 2005 r., a tym samym naruszyła art. 14 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę, że w dniu 6 czerwca 2006 r. skarżący poinformował Rzecznika, że w międzyczasie Komisja udzieliła odpowiedzi na powyższe pismo, Rzecznik, zgodnie z art. 195 Traktatu WE, uznał, że nie ma już potrzeby wszczynania dochodzenia w sprawie tego zarzutu.

WNIOSEK

19.      Pismem z dnia 8 sierpnia 2006 r. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie zarzutów i zarzutów skarżącego przedstawionych w pkt 15–17 powyżej. W związku z tym zwrócił się on do Komisji o wydanie opinii w tej sprawie, co uczyniła ona w dniu 6 marca 2007 r. Opinia została przekazana skarżącemu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag, które przedstawił on w dniu 19 kwietnia 2007 r.

20.      Po przeanalizowaniu opinii Komisji i uwag skarżącego Rzecznik uznał za konieczne przeprowadzenie dalszych dochodzeń, zwracając się do Komisji o pewne wyjaśnienia. Dalsza opinia Komisji w sprawie pytań postawionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich została przekazana skarżącemu w celu przedstawienia uwag, które skarżący przesłał w dniu 9 czerwca 2008 r.

ANALIZA I WNIOSKI RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH

Uwagi wstępne

W odniesieniu do zakresu przeglądu Rzecznika Praw Obywatelskich

21.      Zgodnie z art. 195 Traktatu WE Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich jest uprawniony do przyjmowania skarg „dotyczących przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji lub organów Wspólnoty”. Rzecznik uważa, że niewłaściwe administrowanie ma miejsce, gdy organ publiczny nie działa zgodnie z regułą lub zasadą, które są dla niego wiążące. Niewłaściwe administrowanie można zatem stwierdzić również w przypadku wykonania zobowiązań wynikających z umów zawartych przez instytucje lub organy Wspólnot.

22.      Rzecznik uważa jednak, że zakres kontroli, którą może przeprowadzić w takich przypadkach, jest z konieczności ograniczony. W szczególności Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że nie powinien dążyć do ustalenia, czy doszło do naruszenia umowy przez którąkolwiek ze stron, jeżeli sprawa jest sporna. Kwestia ta mogłaby zostać skutecznie rozstrzygnięta jedynie przez właściwy sąd, który miałby możliwość wysłuchania argumentów stron dotyczących odpowiedniego prawa krajowego i oceny sprzecznych dowodów w odniesieniu do wszelkich spornych kwestii faktycznych.

23.      Rzecznik uważa zatem, że w sprawach dotyczących sporów umownych uzasadnione jest ograniczenie dochodzenia do zbadania, czy instytucja lub organ wspólnotowy przedstawiły mu spójne i racjonalne uzasadnienie swoich działań oraz dlaczego uważa, że jego opinia na temat sytuacji umownej jest uzasadniona. W takim przypadku Rzecznik stwierdzi, że jego dochodzenie nie ujawniło przypadku niewłaściwego administrowania. Wniosek ten nie będzie miał wpływu na prawo stron do tego, aby ich spór umowny został zbadany i prawomocnie rozstrzygnięty przez właściwy sąd.

W odniesieniu do skarg rzekomo złożonych przez innych członków konsorcjum

24.      W dalszej opinii Komisja zauważyła, że żaden z pozostałych członków konsorcjum nie miał żadnych problemów z nakazem odzyskania środków wydanym przez Komisję ani nie poparł twierdzenia skarżącego. W swoich dalszych uwagach skarżący wskazał, że oświadczenie to było celową próbą wprowadzenia Rzecznika w błąd ze strony Komisji, ponieważ w rzeczywistości Komisja otrzymała również skargi od czterech innych partnerów konsorcjum. Chociaż wykonawcy ci złożyli skargę do Komisji, to dopiero skarżący ostatecznie postanowił zaskarżyć decyzję Komisji do Rzecznika Praw Obywatelskich.

25.      Rzecznik zauważa, że powyższa kwestia nie ma natychmiastowego znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej skargi. Nie jest również jasne, czy skarżący chciał przedstawić dalsze zarzuty dotyczące tej kwestii. W każdym razie Rzecznik uważa, że nie ma potrzeby badania przez niego stosunków między Komisją a innymi członkami konsorcjum, ponieważ stosunki te wyraźnie wykraczają poza zakres niniejszego dochodzenia. Rzecznik jest zatem zdania, że kwestia podniesiona przez skarżącego nie musi być badana w ramach niniejszego dochodzenia. Niemniej jednak każda próba wprowadzenia Rzecznika w błąd przez instytucję lub organ wspólnotowy stanowiłaby w sposób oczywisty poważny przypadek niewłaściwego administrowania. Rzecznik Praw Obywatelskich zwróci się zatem do Komisji o dostarczenie mu dalszych informacji dotyczących tej kwestii, aby umożliwić mu podjęcie decyzji, czy konieczne są dalsze działania.

W odniesieniu do podejścia Rzecznika Praw Obywatelskich

26.      Rzecznik zauważa, że pierwszy zarzut skarżącego składa się z trzech zestawów argumentów. Pierwsze dwa, przedstawione w pkt 15 lit. a) i b), wydają się dotyczyć prac skarżącego w ramach WP7. Ostatnia z nich, podsumowana w pkt 15 lit. c), dotyczy większego obciążenia pracą, o które wnioskował skarżący w ramach pierwszego programu prac. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że w związku z tym powinien zbadać ten zarzut, najpierw odnosząc się do argumentów przedstawionych przez skarżącego i Komisję dotyczących WP1, a następnie argumentów związanych z WP7.

A. W odniesieniu do WP1 i przenoszenia prac między pakietami roboczymi (pkt 15 lit. c) powyżej)

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

27.      W swojej skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący zauważył, że zmiany związane z pracą między liniami budżetowymi a pakietami roboczymi są dozwolone na podstawie art. 22 ust. 5 warunków ogólnych. Twierdziła, że przeprowadziła większość prac w ramach WP1 i że zostało to należycie odzwierciedlone w protokole posiedzenia inauguracyjnego konsorcjum z dnia 14 stycznia 2000 r., a także w dokumentacji finansowej, w rezultatach przedstawionych przez skarżącego oraz w planie wdrażania technologii.

28.      W dniu 20 maja 2005 r. Komisja wysłała e-mail do partnerów konsorcjum. W wiadomości tej Komisja wyjaśniła, że żadne odstępstwa od WP1 nie mogą zostać zaakceptowane, jeżeli Komisja nie przedłoży uprzedniego wniosku i nie zaakceptuje go. Komisja podkreśliła, że nigdy nie otrzymała takiego wniosku. W tym kontekście wskazała na zmianę umowy, w której konsorcjum nie zaproponowało żadnych zmian do WP1.

29.      W odpowiedzi na powyższą wiadomość e-mail skarżący argumentował, że przeniesienie prac między pakietami prac zostało przeprowadzone zgodnie z odpowiednimi przepisami. Biorąc pod uwagę, że odchylenie prac w ramach WP1 było niewielkie (wynoszące około 12 %), nie było potrzeby wysyłania pisma od koordynatora projektu w celu uzasadnienia przeniesienia lub zmiany umowy. Procedura ta miała zastosowanie wyłącznie w przypadku odchyleń przekraczających 20 %. Skarżący uznał, że ponieważ zezwolenie Komisji nie było wymagane w przypadku takich drobnych odstępstw, Komisja powinna była po prostu przeanalizować rzeczywistą pracę wykonaną przez każdego partnera. Zdaniem skarżącego Komisja tego nie uczyniła. W rezultacie niektórzy partnerzy nie otrzymywali wynagrodzenia za wykonaną pracę, podczas gdy inni partnerzy otrzymywali wynagrodzenie za pracę, której nigdy nie wykonali.

30.      Skarżący twierdził ponadto, że uwagi wstępne dotyczące czterech rezultatów w ramach WP1, które zostały przedłożone Komisji w dniu 11 czerwca 2001 r., wyraźnie wskazują, że przedstawiła ona wszystkie cztery z nich.

31.      Komisja uznała, że:

„[] na tym etapie nie było możliwe zaakceptowanie większych kosztów niż te wynegocjowane w umowie i istotne dla WP1 & 2, ponieważ w okresie obowiązywania umowy nie złożono do Komisji żadnego takiego wniosku o przesunięcie środków budżetowych. Należy wyjaśnić, że w przypadku odstępstwa wynoszącego mniej niż 20 % w stosunku do budżetu beneficjenta nie ma potrzeby wprowadzania zmian, ale nadal istnieje potrzeba uprzedniego ogłoszenia informacyjnego, jak wyjaśniono w art. 22.5 załącznika II do umowy „Warunki ogólne”(pismo Komisji z dnia 20 lipca 2005 r.).

32.      Komisja przypomniała również, że zgodnie z art. 3 umowy [4] musiała sfinansować koszty kwalifikowalne projektu do maksymalnej kwoty określonej w umowie.

33.      W swoich uwagach skarżący twierdził, że Komisja celowo powstrzymała się od powoływania się na protokoły z wczesnych spotkań projektowych, na przykład na protokoły ze spotkania inauguracyjnego z dnia 14 stycznia 2000 r. Protokół ten stanowił ważne i legalne narzędzie informowania Komisji o odstępstwach od planowanych prac. Przyznając istnienie tego dokumentu, Komisja przyznałaby, że została w pełni poinformowana o odchyleniu i większej ilości pracy wykonanej przez skarżącego w ramach WP1. Protokoły posiedzeń, okresowe sprawozdania z postępów i rezultaty przyjęte przez Komisję były wystarczające, aby poinformować Komisję o odpowiednich zmianach związanych z pracą. Komisja nie przeanalizowała jednak prawidłowo tej dokumentacji. W związku z tym niesłusznie zdecydowała się zapłacić niektórym partnerom za pracę, której nigdy nie wykonali i nigdy nie zażądali, i nie zapłaciła skarżącemu za dodatkową pracę, którą wykonała i słusznie zażądała w ramach WP1.

34.      Po przeanalizowaniu dostarczonych informacji Rzecznik uznał, że potrzebne są dalsze informacje dotyczące tego aspektu skargi. Komisja została zatem poproszona o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie:

Czy Komisja może ustosunkować się do argumentów skarżącego, zgodnie z którymi Komisja została należycie poinformowana (zgodnie z art. 22 ust. 5 warunków ogólnych) o zmianach związanych z pracą w ramach pierwszego programu prac oraz o większej pracy wykonanej przez skarżącego w tym zakresie za pomocą protokołów posiedzeń, sprawozdań z postępów, dokumentów finansowych i planu wdrażania technologii?

35.      W opinii uzupełniającej Komisja powtórzyła, że wbrew art. 22 ust. 5 warunków ogólnych wykonawcy nie informowali jej o żadnych odstępstwach związanych z pracą.

36.      W swoich dalszych uwagach skarżący odniósł się do art. 4 warunków ogólnych, który zobowiązuje koordynatora do przedkładania okresowych sprawozdań zawierających informacje o postępach prac, wykorzystanych zasobach, odstępstwach od harmonogramu i wynikach. Protokoły posiedzeń, okresowe sprawozdania z postępu prac, dokumentacja finansowa i plan wdrożenia technologicznego zostały należycie przedłożone Komisji. Art. 4 stanowi, że „w przypadku braku uwag ze strony Komisji rezultaty projektu (...) uznaje się za zatwierdzone w terminie dwóch miesięcy od ich otrzymania”. Zdaniem skarżącego Komisja naruszyłaby własne procedury, gdyby zaakceptowała końcowy dokument projektu, tj. plan wdrożenia technologicznego, bez zbadania prac wykonanych przez poszczególnych partnerów projektu. Komisja zaakceptowała całą odpowiednią dokumentację projektową, począwszy od protokołów ze spotkań, a skończywszy na planie wdrażania technologii.

37.      Zdaniem skarżącego interpretacja art. 3 umowy dokonana przez Komisję była błędna, ponieważ maksymalna kwota określona w tym artykule dla wkładu Wspólnoty nie odnosiła się do poszczególnych pakietów prac, lecz do umowy jako całości.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

38.      Rzecznik zauważa na wstępie, że zgodnie z art. 22 ust. 5 warunków ogólnych umowy wykonawcy są upoważnieni do przesunięcia między sobą budżetu określonego w tabeli orientacyjnego podziału szacunkowych kosztów kwalifikowalnych, pod warunkiem że: „informują Komisję o takich przeniesieniach po podpisaniu umowy potwierdzającej, że zakres projektu i warunki uczestnictwa (...) nie ulegają zasadniczym zmianom”; oraz że (ii) „całkowite przeniesione kwoty nie przekraczają 20 % kwoty przydzielonej beneficjentowi w tabeli indykatywnego podziału szacunkowych kosztów kwalifikowalnych.”

39.      Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. g) warunków ogólnych koordynator był odpowiedzialny za koordynację administracyjną projektu. Dokładniej rzecz ujmując, rolą koordynatora było informowanie Komisji o „przesunięciach w budżecie określonych w tabeli orientacyjnego podziału szacunkowych kosztów kwalifikowalnych między wykonawców i kategorie, dokonanych zgodnie z art. 22 ust. 5 niniejszego załącznika, po powiadomieniu zainteresowanych stron”.

40.      Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. f) warunków ogólnych wykonawcy mieli „informować koordynatora o przesunięciach w budżecie określonym w tabeli o orientacyjnym podziale szacunkowych kosztów kwalifikowalnych między nimi i między kategoriami, gdy tylko dokonają takich przesunięć zgodnie z warunkami określonymi w art. 22 ust. 5” warunków ogólnych.

41.      Rzecznik dokładnie zapoznał się z protokołem posiedzenia z dnia 14 stycznia 2000 r., który zawiera krótki opis prac, które skarżący miał wykonać w ramach WP1. Zgodnie z tym protokołem skarżący musiał „przeprowadzić analizę zewnętrzną (...) na poziomie makro w każdym z trzech państw” oraz „przeprowadzić analizę wewnętrzną w każdym państwie” z pomocą innych partnerów.

42.      Zgodnie z wykazem rezultatów, które miały zostać opracowane przez konsorcjum w ramach WP1, skarżący był odpowiedzialny jedynie za „podsumowanie analizy potrzeb w trzech krajach objętych eksperymentem”, które było jednym z czterech rezultatów w ramach WP1. Pozostałe trzy rezultaty w ramach pierwszego programu prac to analizy potrzeb, które należy przeprowadzić w trzech państwach, których dotyczy postępowanie. Przewidziano, że przeprowadzenie tych analiz będzie zadaniem innych partnerów projektu. Wydaje się zatem, że skarżący rzeczywiście przeprowadził więcej prac w ramach WP1, niż pierwotnie przewidywano. Wspomniany protokół nie zawiera jednak żadnej wyraźnej wzmianki o tym, że prace przewidziane przez innych partnerów projektu zostały przeniesione na skarżącego i że budżet miał zostać odpowiednio dostosowany.

43.      Rzecznik zauważa ponadto, że wyraźne informacje dotyczące odchyleń związanych z pracą między partnerami w ramach pierwszego programu prac nie są również zawarte w uwagach wstępnych dotyczących czterech rezultatów w ramach pierwszego programu prac, z których wszystkie skarżący twierdzi, że przedstawił. Ponadto nie jest ona zawarta w opisie wyników osiągniętych w technicznym planie wdrażania. Skarżący twierdził, że Komisja została należycie poinformowana o odstępstwach związanych z pracą w dokumentach finansowych zatwierdzonych i zaakceptowanych przez Komisję. Skarżący nie przedstawił jednak żadnego konkretnego odniesienia do konkretnego dokumentu finansowego na poparcie swojego oświadczenia.

44.      Wydaje się zatem, że Komisja nie została wystarczająco poinformowana przez koordynatora projektu o pracach i zmianach związanych z budżetem w ramach WP1, zgodnie z wymogami art. 2 ust. 1 lit. g) i art. 22 ust. 5 warunków ogólnych. Ponadto nie ma dowodów na to, że skarżący napisał do koordynatora projektu, informując go o odchyleniach w pracach w ramach WP1 i prosząc o przekazanie tych informacji Komisji, zgodnie z wyżej wymienionym art. 2 ust. 2 lit. f) warunków ogólnych.

45.      W związku z powyższym Rzecznik uważa, że pogląd skarżącego, zgodnie z którym Komisja została właściwie poinformowana o odstępstwach związanych z pracą w ramach WP1, oraz że ta ostatnia zatwierdziła (wyraźnie lub w sposób dorozumiany) przeniesienie prac między pakietami roboczymi projektu, nie może zostać uznany za ustalony.

46.      Rzecznik uznaje zatem za zasadny wniosek Komisji dotyczący tego, czy została ona należycie poinformowana o przesunięciach związanych z pracą w ramach pierwszego programu prac między partnerami. Biorąc pod uwagę te okoliczności, decyzja Komisji o wypłaceniu skarżącemu 100 % przewidzianych wydatków (35 500 EUR), ale nie wyższej kwoty wnioskowanej przez skarżącego (45 300 EUR), również wydaje się uzasadniona.

B. W odniesieniu do WP7

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

W odniesieniu do harmonogramu wykonanej pracy (pkt 15 lit. a) powyżej)

47.      W skardze do Rzecznika skarżący twierdził, że decyzja Komisji o odzyskaniu od niego środków była błędna, ponieważ nie wzięła pod uwagę, że odpowiednie koszty zostały poniesione, zanim stało się jasne, że domy demonstracyjne nie zostaną wybudowane.

48.      Stanowisko Komisji można podsumować w następujący sposób.

49.      Pod koniec 2001 r. i na początku 2002 r. było jasne, że nie uzyskano pozwolenia na budowę budynków na terenie Zjednoczonego Królestwa. W czerwcu 2002 r. stało się jasne, że istnieje szereg problemów z obiektami francuskimi i fińskimi; Co najważniejsze, prace nad żadnym z nich nie zostały rozpoczęte. Oczywiste było, że bez przedłużenia umowy prace nie mogły zostać ukończone w terminie przewidzianym w umowie [5]. Wszyscy wykonawcy wiedzieli, że pozytywna decyzja Komisji w sprawie przedłużenia umowy nie była pewna. Ze spotkania koordynacyjnego, które odbyło się w dniu 12 grudnia 2002 r., jasno wynikało, że nie przeprowadzono żadnych prac budowlanych.

50.      W dniu 28 stycznia 2003 r. Komisja zgodziła się poprzeć wniosek o przedłużenie, pod warunkiem że problemy administracyjne związane z budową wszystkich obiektów (w Zjednoczonym Królestwie, Francji i Finlandii) zostaną szybko rozwiązane. Oczywiste było, że prace przewidziane w umowie nie mogą zostać ukończone bez przedmiotowego przedłużenia. W tamtym czasie nie miało sensu prowadzenie jakichkolwiek prac nad projektem do czasu formalnego przyjęcia zmiany umowy związanej z przedłużeniem. Skarżący kontynuował jednak pewne prace. Zdaniem Komisji koszty zgłoszone przez skarżącego w odniesieniu do tych prac zostały poniesione po tym, jak stało się jasne, że domy demonstracyjne nie zostaną wybudowane. W związku z tym niemożliwe było przeprowadzenie badań mieszkańców budynków [6]; nie było zatem sensu kontynuować prac nad ich przygotowaniem. W związku z tym w dniu 5 czerwca 2003 r. Komisja przesłała pismo poprzedzające zakończenie postępowania. Komisja zauważyła w tym kontekście, że nie ma sensu osiągnięcie rezultatu, który nie miałby pożądanego wpływu, a jedynie zapewnienie uzyskania maksymalnego wkładu Wspólnoty. Komisja nie mogła zatem zostać pociągnięta do odpowiedzialności za decyzję skarżącego o podjęciu działań, które doprowadziłyby donikąd. W październiku 2003 r. Komisja poinformowała wykonawców o rozwiązaniu umowy. Zauważyła ponadto, że skarżący nie poinformował jej o żadnych bieżących pracach przed przedłożeniem sprawozdania końcowego.

51.      W związku z powyższym Komisja uznała, że ta część pierwszego zarzutu skarżącego jest bezpodstawna.

52.      W swoich uwagach skarżący przedstawił następujące argumenty.

53.      Skarżący nie mógł poinformować Komisji o żadnych trwających pracach do czasu przedłożenia sprawozdania końcowego, ponieważ zgodnie z art. 2 i 4 warunków ogólnych rolą koordynatora projektu było przekazanie Komisji wszystkich dokumentów i korespondencji związanych z projektem. W związku z tym skarżący naruszyłby umowę i odpowiednie procedury, gdyby poinformował Komisję o wszelkich trwających pracach.

54.      W odpowiedzi na uwagę Komisji, że w następstwie problemów z realizacją projektu skarżący powinien był wiedzieć, że jest wysoce nieprawdopodobne, aby prace były kontynuowane lub zakończone, skarżący stwierdził, że Komisja „nie doradzała konsorcjum ani nawet nie dawała mu wskazówek, aby zaprzestało jakichkolwiek prac w połowie 2002 r.” Wręcz przeciwnie, w styczniu 2003 r. Komisja zaleciła konsorcjum złożenie wniosku o przedłużenie o 9 miesięcy i „nawet w tym momencie Komisja nie sugerowała zawieszenia wszystkich prac nad projektem”. Formalne powiadomienie o odstąpieniu od umowy zostało wydane w dniu 15 października 2003 r. Skarżący podjął decyzję o zakończeniu prac nad projektem w dniu 24 lutego 2003 r., czyli na sześć miesięcy przed oficjalnym anulowaniem projektu.

55.      Po przeanalizowaniu dostarczonych informacji Rzecznik uznał, że konieczne są dalsze dochodzenia dotyczące tego aspektu skargi. W tym celu zwrócił się on do Komisji o ustosunkowanie się do następującego pytania.

Biorąc pod uwagę fakt, że wydaje się, iż Komisja zgodziła się poprzeć wniosek o przedłużenie projektu w dniu 28 stycznia 2003 r. oraz że skarżący twierdzi, iż zaprzestał prac nad projektem w dniu 24 lutego 2003 r. z własnej inicjatywy, czy Komisja mogłaby określić, kiedy dokładnie skarżący powinien był wiedzieć, że projekt nie zostanie zrealizowany i w związku z tym powinien był zaprzestać prac nad nim?

56.      W replice Komisja powtórzyła, że w piśmie z dnia 28 stycznia 2003 r. rzeczywiście poparła wniosek o przedłużenie umowy. Warunkiem było jednak szybkie rozwiązanie istniejących problemów administracyjnych. Ponieważ warunek ten nie został spełniony, przedłużenie nie zostało przyznane, a umowa została rozwiązana. Komisja powtórzyła swoją opinię, że skarżący wiedział, iż warunki rozpoczęcia prac w odpowiednich miejscach nie zostały spełnione. W dniach 7 i 8 marca 2002 r. skarżący uczestniczył w spotkaniu koordynacyjnym, na którym, jak wskazano w odnośnym protokole, problemy te były już znane. W dniu 10 czerwca 2002 r. skarżący, wraz ze wszystkimi innymi wykonawcami, wiedział, że prawdopodobieństwo uzyskania przedłużenia umowy jest bardzo niskie. Wszyscy pozostali wykonawcy działali ostrożnie i w tym czasie wstrzymali prace nad projektem, z wyjątkiem niektórych zadań związanych z koordynacją i zarządzaniem umowami, które nie były związane ze skarżącym. Komisja wskazała ponadto, że w grudniu 2002 r. było oczywiste, iż skarżący nie wykonał żadnych prac poza zadaniami przygotowawczymi, które zostały zaakceptowane i opłacone przez Komisję. W styczniu 2003 r. nadal było jasne, że nie ma sensu wykonywanie jakichkolwiek prac do czasu rozwiązania problemów dotyczących pozwoleń administracyjnych dla wszystkich placów budowy. Skarżący twierdził zatem, że wykonał pracę w momencie, gdy nie było to rozsądne.

57.      W swoich dalszych uwagach skarżący stwierdził, że Komisja nie wyjaśniła, dlaczego nie zakończyła projektu w 2001 r. i dlaczego kontynuowała jego finansowanie przez następne dwa lata. Skarżący podkreślił, że bezsporne jest, iż Komisja rozwiązała umowę dopiero w październiku 2003 r., a nie wcześniej, tj. w 2001 r. lub 2002 r.

58.      Skarżący odniósł się do art. 7 ust. 6 warunków ogólnych, który stanowi, że „główni wykonawcy podejmują odpowiednie działania w celu anulowania lub ograniczenia swoich zobowiązań, po otrzymaniu pisma Komisji powiadamiającego ich o rozwiązaniu umowy (...)” Powiadomienie o anulowaniu umowy pochodzi z dnia 15 października 2003 r. Skarżący zaprzestał prac nad projektem w lutym 2003 r.

59.      Skarżący nie zgodził się ponadto ze stwierdzeniem Komisji, że „wszyscy pozostali wykonawcy zaprzestali prac już w dniu 10 czerwca 2002 r.”. Jej zdaniem w dniu 10 czerwca 2002 r. nie złożono wniosku o przedłużenie umowy, a Komisja nie wspomniała nawet w 2002 r. o ewentualnym rozwiązaniu umowy z przyczyn technicznych. Ponadto Komisja nie wydała żadnej decyzji z dnia 10 czerwca 2002 r. W tym dniu Konsorcjum odbyło regularne doroczne posiedzenie, na którym partnerzy omawiali problemy dotyczące obiektu w Zjednoczonym Królestwie. Wniosek o przedłużenie projektu został złożony w lutym 2003 r., po spotkaniu w siedzibie Komisji w Brukseli, które odbyło się w styczniu 2003 r. Według skarżącego był to moment, w którym partnerzy projektu zamrozili działania związane z placami budowy. Do tego czasu skarżący zakończył już własną pracę i czekał na decyzję Komisji.

W odniesieniu do kosztów rzeczywistych i szacunkowych (pkt 15 lit. b) powyżej)

60.      Skarżący twierdził, że wszystkie jego koszty związane z projektem były kosztami rzeczywistymi oraz że Komisja, zgodnie z jej własnymi zasadami, powinna była zwrócić skarżącemu te wydatki.

61.      Komisja wyjaśniła, że może finansować jedynie koszty kwalifikowalne projektu. Zostały one określone w art. 22 i 23 warunków ogólnych. Aby koszty były kwalifikowalne, musiały być „niezbędne” dla projektu. Komisja wskazała, że zwrot kosztów nie jest w żadnym wypadku automatycznym ponoszeniem żądanych kosztów. Odpowiedzialny urzędnik techniczny musi zawsze oceniać konieczność poniesienia kosztów związanych z realizacją projektu. Zdaniem Komisji „przyjęcie innego podejścia byłoby sprzeczne z zasadą należytego zarządzania finansami, ponieważ Komisja musiałaby uznać i zwrócić wszelkie rzeczywiste koszty, tj. wszelkie koszty, które wykonawca twierdził, że poniósł”.

62.      Komisja uznała, że koszty zadeklarowane przez skarżącego były jedynie oświadczeniem dotyczącym czasu przeznaczonego przez niego na wykonanie zadań oraz że skarżący „nie wykazał zadeklarowanych kosztów rzeczywistych”. Nie było możliwości pozytywnego sprawdzenia prawidłowości twierdzenia, ale istniały dwa elementy pozwalające Komisji założyć, że twierdzenie było przesadzone. Były to: (i) w pakiecie prac przewidziano wykonanie znacznie większej liczby zadań w ramach tego samego budżetu, a większość zadań nigdy nie została podjęta; oraz (ii) przy porównywaniu jakości przedłożonych kwestionariuszy z kwestionariuszami opracowanymi w innych podobnych przypadkach okazało się, że skarżący potrzebował bardzo mało czasu na ich przedstawienie.

63.      Jak zauważono w pkt 13 powyżej, Komisja podjęła decyzję o przyjęciu 20 % (9 200 EUR) wydatków przewidzianych w ramach WP7 (46 000 EUR) w dobrej wierze, „zakładając, że skarżący mógł poświęcić odpowiednią ilość czasu na planowanie działania, którego następnie nie wykonał.

64.      W swoich uwagach skarżący przedstawił następujące argumenty.

65.      Wszystkie jego koszty były "niezbędne"dla projektu w latach 2000, 2001, 2002 i do dnia 24 lutego 2003 r. Specjalista ds. technicznych odpowiedzialny za projekt nie przedstawił ani jednej uwagi na temat rezultatów lub roszczeń finansowych w latach 2000, 2001 lub 2002, a fakt, że skarżący nie mógł zakończyć prac w 2003 r., nie miał nic wspólnego z jego rolą w projekcie, lecz był związany jedynie z faktem, że inni partnerzy nie zbudowali domów demonstracyjnych.

66.      Skarżący wskazał, że Komisja popełniła błąd formalny, stwierdzając, że skarżący domagał się 46 000 EUR za WP7. Stwierdziła ona, że wyraźnie wskazywało to na to, że Komisja nie dokonała właściwej analizy dokumentów finansowych. Kwota wnioskowana przez skarżącego w odniesieniu do 7. programu prac wynosiła w rzeczywistości 21 150 EUR; ten błąd faktyczny poważnie podważył wiarygodność wszelkich obliczeń dokonanych przez Komisję w odniesieniu do zaakceptowanych kosztów i wniosków o zwrot kosztów. Skarżący uznał, że zrealizował około 49 % prac, które miał wykonać w ramach siódmego programu prac, ponieważ jego zdaniem opracowanie badań socjologicznych zajmuje co najmniej tyle samo czasu co dalsza analiza porównawcza danych. Zgodnie z pracami przewidzianymi w ramach siódmego programu prac realizacja badań i analiza krajowa miały zostać przeprowadzone przez innych partnerów. Skarżący musiał dokonać analizy porównawczej danych po sporządzeniu wyżej wymienionych sprawozdań krajowych przez innych partnerów, ale nie był w stanie tego zrobić z przyczyn od niego niezależnych. Wniosek Komisji, aby zaakceptować jedynie 20 % przewidywanych wydatków, był zatem, zdaniem skarżącego, całkowicie arbitralny.

67.      Skarżący zauważył ponadto, że Komisja nie przedstawiła żadnego dowodu na to, że jej obliczenia zaakceptowanych kosztów i kwot podlegających zwrotowi opierały się na „faktycznych”, a nie „szacunkowych” kosztach. Na przykład Komisja przyznała, że skarżący musiał uczestniczyć w spotkaniach z innymi wykonawcami i spędzić pewne dni na podróżowaniu, ale nie odniosła się do żadnych danych liczbowych dotyczących tych wydatków ani do sposobu ich obliczania w stosunku do zaakceptowanej kwoty 9 200 EUR. Trzeba było przyznać, że te koszty podróży były rzeczywiste i zostały należycie zaksięgowane w sprawozdaniu finansowym Komisji. Skarżący powtórzył zatem, że Komisja powinna była zaakceptować odpowiednie koszty, które poniosła w związku z rezultatami, kosztami podróży i kosztami pośrednimi (kosztami ogólnymi).

68.      Skarżący zdecydowanie nie zgodził się z wnioskiem Komisji, że nie ma możliwości pozytywnego sprawdzenia prawidłowości twierdzenia, i stwierdził, że w art. 25 warunków ogólnych jasno wyjaśniono, w jaki sposób należało ustalić uzasadnienie kosztów.

69.      Po przeanalizowaniu dostarczonych informacji Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że konieczne są dalsze dochodzenia dotyczące tej części skargi. W związku z tym zwrócił się do Komisji o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

W swoich uwagach skarżący nie zgodził się z opinią Komisji, że „nie było możliwości pozytywnego sprawdzenia prawidłowości przedstawionego przez nią wniosku”. Czy Komisja może to skomentować?

Czy Komisja może również odnieść się do uwagi skarżącego, że Komisja popełniła błąd formalny w odniesieniu do kwoty wnioskowanej przez skarżącego? W tym kontekście proszę Komisję o przedstawienie uwag na temat rozbieżności między danymi liczbowymi przedstawionymi przez skarżącego a danymi liczbowymi przedstawionymi przez Komisję.

70.      W dalszej opinii Komisja stwierdziła, że roszczenie finansowe skarżącego polegało na stwierdzeniu, ile roboczogodzin skarżący poświęcił na realizację projektu. Komisja mogła sprawdzić wniosek jedynie ex post. Większość wnioskowanych prac opierała się na czasie pracy personelu skarżącego i nie było poświadczonych grafików, faktur ani żadnych innych elementów, na podstawie których Komisja mogłaby sprawdzić rzeczywiste wydatki. W związku z tym Komisja mogła ocenić deklarowane obciążenie pracą jedynie na podstawie przedstawionych prac i na podstawie szacunków zawartych w programie prac umowy.

71.      Jeżeli chodzi o prace, o które wnioskował skarżący, Komisja zauważyła, że z kwestionariusza przedstawionego przez skarżącego wynika, iż wszystkie opracowane przez niego pytania miały charakter ogólny, z wyjątkiem jednego (pytanie 003). Wartość dodana tych prac powinna była wynikać z interpretacji kwestionariuszy po otrzymaniu wszystkich odpowiedzi. Kwestionariusze oczywiście nigdy nie zostały wypełnione przez nikogo, ponieważ nie było nikogo, kto mógłby je otrzymać. Nie było zatem sensu domagać się zwrotu kosztów związanych z pracą. Zdaniem Komisji twierdzenie o 423 roboczogodzinach było całkowicie nie do przyjęcia.

72.      Jeżeli chodzi o obliczenia, Komisja twierdziła, że nie popełniła żadnego błędu formalnego, ponieważ zgodziła się wypłacić skarżącemu kwotę ryczałtową za zadania przygotowawcze wykonane w ramach siódmego programu prac. Jeśli chodzi o resztę prac, nie było dowodów na to, że zostały one wykonane.

73.      W swoich dalszych uwagach skarżący powtórzył, że Komisja nie wykorzystała rzeczywistych kosztów w swojej ocenie prac przeprowadzonych w ramach projektu, lecz oparła się na szacunkach. Nie było jasne, w jaki sposób Komisja mogła oszacować, że praca skarżącego odpowiadała 20 % wartości WP7, bez uwzględnienia poświadczonych arkuszy czasu pracy.

74.      Skarżący odniósł się ponadto do art. 23 i 25 warunków ogólnych, w których określono obowiązki wykonawców oraz sposób, w jaki Komisja powinna sprawować kontrolę.

           Artykuł 23 ust. 1 lit. a) ma następujące brzmienie:

„Cały czas pracy objęty umową musi być rejestrowany przez cały czas trwania projektu lub, w przypadku koordynatora, nie później niż dwa miesiące po zakończeniu trwania projektu i musi być poświadczony co najmniej raz w miesiącu przez osobę odpowiedzialną za pracę wyznaczoną przez wykonawcę (...) lub przez należycie upoważnionego odpowiedzialnego urzędnika finansowego wykonawcy.”;

           Artykuł 25 ma następujące brzmienie:

„Koszty kwalifikowalne są zwracane, jeżeli jest to uzasadnione przez wykonawcę. W tym celu wykonawca prowadzi, regularnie i zgodnie ze zwykłymi konwencjami księgowymi państwa, w którym ma siedzibę, rachunki dotyczące projektu oraz odpowiednią dokumentację potwierdzającą i uzasadniającą w szczególności koszty i czas podane w jego sprawozdaniach. Dokumentacja ta musi być precyzyjna, kompletna i skuteczna.”

75.      Skarżący zdecydowanie nie zgodził się z wnioskiem Komisji, że nie posiada poświadczonych arkuszy czasu pracy. Twierdziła ona, że jej arkusze czasu pracy zostały, zgodnie z przepisami Komisji, poświadczone przez osobę odpowiedzialną za pracę oraz przez należycie upoważnionego urzędnika ds. finansowych. Skarżący nalegał, aby w pełni wywiązał się ze swoich zobowiązań wynikających z umowy i prowadził poświadczone arkusze czasu pracy, które Komisja mogła zweryfikować w dowolnym momencie, w trakcie realizacji projektu i po jego zakończeniu. Skarżący zauważył ponadto, że Komisja postanowiła nie weryfikować poświadczonych grafików partnerów projektu. Komisja odmówiła, nawet jeśli skarżący wyraźnie zwrócił się o to w 2005 r. Komisja postanowiła zatem oprzeć swoją decyzję na szacunkach, bez jasnych zasad oraz bez odpowiedniej i terminowej wzajemnej oceny. Nie uwzględniła nawet konkretnych kosztów podróży związanych ze spotkaniami projektowymi, które zostały udokumentowane biletami lotniczymi i kolejowymi. Ogólne szacunki Komisji były szybkim rozwiązaniem, które w rzeczywistości ukarało najmniejszego partnera w konsorcjum, tj. skarżącego, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i względnym.

76.      Według skarżącego Komisja potwierdziła, że może ocenić obciążenie pracą jedynie na podstawie rezultatów i szacunków zawartych w programie prac wykonawcy. Komisja potwierdziła zatem, że wykorzystała szacunkowe koszty, a nie rzeczywiste koszty poniesione w trakcie realizacji projektu. Rzeczywiste koszty były jednak jedyną podstawą prawną zatwierdzenia kosztów przez Komisję [7]. Niestosowanie przez Komisję przepisów dotyczących kosztów rzeczywistych było głównym powodem niniejszej skargi.

77.      Zdaniem skarżącego Komisja popełniła błąd merytoryczny w swojej pierwotnej opinii w sprawie skargi, potwierdzając, że skarżący domagał się 46 000 EUR na WP7 i że kwota ta była „ponad całkowitą kwotę przewidzianą w przypadku wykonania całej pracy”. W dalszej opinii Komisja nie wyjaśniła swoich wcześniejszych błędów w obliczeniach.

78.      Prace przeprowadzone przez skarżącego w ramach siódmego programu prac nie zostały poddane wzajemnej ocenie w terminie przewidzianym w procedurach Komisji. Pięć lat po zamknięciu projektu Komisja próbowała rozpocząć debatę na temat jakości pracy skarżącego, tj. na temat konkretnych pytań zawartych w kwestionariuszu opracowanym przez skarżącego w ramach WP7. Jeżeli Komisja miała wątpliwości co do treści kwestionariusza, miała 60 dni na ich wyrażenie, a nie pięć lat. W ciągu tych 60 dni Komisja mogła odrzucić prace metodologiczne w ramach siódmego programu prac, ale tego nie zrobiła.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

79.      Rzecznik zauważa na wstępie, że zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a) warunków ogólnych Komisja może rozwiązać umowę „z ważnych powodów technicznych lub gospodarczych mających istotny wpływ na projekt (...)”. W takim przypadku, zgodnie z art. 7 ust. 6 warunków ogólnych, wkład finansowy Wspólnoty pokrywa „koszty kwalifikowalne związane z rezultatami projektu zatwierdzonymi przez Komisję” oraz „koszty kwalifikowalne poniesione w dobrej wierze” przed datą rozwiązania umowy.

80.      Rzecznik rozumie, że z powodu rozwiązania umowy nie osiągnięto żadnych rezultatów w ramach siódmego programu prac. Dzieje się tak dlatego, że domy demonstracyjne nie zostały wzniesione. W związku z tym nie mieszkali w nich mieszkańcy i w związku z tym nie można było przeprowadzić badań socjologicznych [8]. Zgodnie z art. 7 ust. 6, o którym mowa powyżej, Rzecznik Praw Obywatelskich powinien starać się ustalić, czy kontynuując prace nad projektem w okresie od czerwca 2002 r. do lutego 2003 r., koszty poniesione przez skarżącego zostały poniesione w „dobrej wierze” i czy były „kwalifikowalne” do projektu.

W odniesieniu do kwestii dobrej wiary

81.      Komisja podniosła, że partnerzy, działając w dobrej wierze, zakończyli już prace nad projektem w czerwcu 2002 r., po spotkaniu konsorcjum, które odbyło się w dniu 10 czerwca 2002 r. Skarżący nie zgodził się i zauważył, że partnerzy faktycznie pracowali co najmniej do lutego 2003 r., kiedy to złożono wniosek o przedłużenie projektu. Skarżący podkreślił, że zakończył prace nad projektem w dniu 24 lutego 2003 r. i że w związku z tym wszystkie jego koszty zostały poniesione przed formalnym anulowaniem projektu przez Komisję.

82.      Rzecznik uważa, że zgodnie z art. 7 ust. 6 warunków ogólnych (zob. pkt 58 powyżej) partnerzy projektu, w tym skarżący, nie byli formalnie zobowiązani do zaprzestania prac nad projektem przed jego formalnym anulowaniem (15 października 2003 r.), co zostało poprzedzone pismem Komisji poprzedzającym zakończenie projektu (5 czerwca 2003 r.).

83.      Rzecznik dokładnie przeanalizował jednak protokoły spotkań partnerów projektu i zauważa, że podczas spotkania, które odbyło się w dniu 10 czerwca 2002 r., było jasne, że „projektowi ponownie nie udało się uzyskać zezwolenia na budowę” w odniesieniu do terenu w Zjednoczonym Królestwie oraz że zostanie wniesione odwołanie od decyzji o odmowie wydania zezwolenia na budowę. Proces odwoławczy miał potrwać kilka miesięcy, a brytyjski partner zastrzegł sobie prawo do wycofania się z projektu, jeśli odwołanie okaże się nieskuteczne. Rozważono możliwość zwrócenia się o przedłużenie umowy ze względu na trudności ze stroną brytyjską. Zauważono jednak, że złożenie wniosku o przedłużenie umowy było „bardzo długą procedurą i nie było pewne, czy się powiedzie”. Jeśli chodzi o budowę terenów francuskich i fińskich, stwierdzono, że przedłużenie „nie jest obowiązkowe, ale może być dla nich oddechem”. Partnerzy zgodzili się co do zasady wystąpić z wnioskiem o przedłużenie umowy, ale postanowili odczekać 6 miesięcy przed podjęciem oficjalnej decyzji. Skarżący zauważył, że przedłużenie o 6–9 miesięcy byłoby lepsze niż przedłużenie o 12 miesięcy.

84.      W protokole ze spotkania, które odbyło się w dniu 12 grudnia 2002 r., zauważono, że „oczekiwano teraz przedłużenia o dziewięć miesięcy” zarówno dla zakładów francuskich, jak i fińskich oraz że konieczne jest przedłużenie o 12 miesięcy dla zakładu w Zjednoczonym Królestwie. Partnerzy projektu postanowili spotkać się z Komisją w celu omówienia ewentualnego przedłużenia kontaktu. Na następnym spotkaniu, które odbyło się w dniu 28 stycznia 2003 r., uzgodniono formalnie, że Komisja zwróci się o przedłużenie terminu.

85.      Przedłużenie umowy przez Komisję, które było przedmiotem dyskusji już w czerwcu 2002 r., było jednak dalekie od pewności. Rzecznik jest zatem zdania, że partnerzy projektu powinni byli zachować ostrożność przed poniesieniem dalszych wydatków na projekt, ponieważ jego pomyślne zakończenie nie było już pewne. Należy zwrócić uwagę na fakt, że wydaje się, iż znaczna część dalszych prac skarżącego była uzależniona od budowy domów demonstracyjnych i że na żadnym z tych obiektów nie rozpoczęto budowy. Skarżący słusznie argumentował, że w tym momencie, a mianowicie w połowie 2002 r., nie było dyskusji na temat anulowania projektu, co miało miejsce dopiero w październiku 2003 r. Jednak pomyślna realizacja projektu była wyraźnie wątpliwa już w czerwcu 2002 r. Skarżący powinien był zatem dokładnie rozważyć, czy dalsze prace rzeczywiście mają sens, biorąc pod uwagę możliwość, że problemy nie zostaną rozwiązane, a projekt nie zostanie zrealizowany.

86.      Rzecznik uważa jednak, że nie ma potrzeby decydowania, czy sugestia Komisji, że skarżący nie działał w dobrej wierze, kontynuując swoją pracę po drugiej połowie 2002 r., jest uzasadniona. Wydaje się, że Komisja nie odrzuciła wszystkich kosztów poniesionych przez skarżącego po połowie 2002 r. Zamiast tego zaakceptowała część kosztów zadeklarowanych przez skarżącego. Kwestię, czy podejście zastosowane przy obliczaniu kwoty, która ma zostać przyjęta, było prawidłowe, omówiono poniżej (zob. pkt 87 i kolejne).

W odniesieniu do kwalifikowalności kosztów

87.      Z przedstawionych powyżej argumentów Rzecznik rozumie, że jedną z głównych kwestii spornych w niniejszej sprawie jest to, czy Komisja była w stanie oprzeć swoją decyzję na porównaniu przewidywanych prac z pracami faktycznie wykonanymi przez skarżącego w ramach WP7 i zaakceptować tylko część wnioskowanych kosztów, czy też musiała przeprowadzić szczegółowy audyt prac skarżącego.

88.      Jak wspomniano w pkt 22 powyżej, Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że zakres kontroli, jaką może przeprowadzić w sprawach dotyczących umów, jest z konieczności ograniczony. W związku z tym będzie on dążył jedynie do sprawdzenia, czy Komisja przedstawiła spójne i racjonalne uzasadnienie swojego stanowiska.

89.      Rzecznik zauważa, że decyzja Komisji o przyjęciu części wydatków wnioskowanych przez skarżącego, na podstawie porównania ukończonych i przewidywanych prac, została podjęta, gdy było jasne, że realizacja projektu zakończyła się niepowodzeniem. Oczywiste jest również, że w ramach 7. programu prac nie przygotowano żadnych rezultatów i że przeprowadzono tylko niektóre prace przygotowawcze. Komisja zgodziła się zapłacić za wyżej wymienione prace przygotowawcze, mimo że prace w ramach wspomnianego programu prac wyraźnie nie zostały zakończone. Rzecznik uważa, że decyzja Komisji o zwrocie skarżącemu kosztów prac przygotowawczych w ramach siódmego programu prac (tj. opracowania kwestionariuszy) poprzez dokonanie ogólnej oceny prac wykonanych w związku z przewidzianymi pracami była uzasadniona.

90.      W odniesieniu do argumentu skarżącego, że prace nie mogły zostać zakończone, ponieważ inni wykonawcy nie wybudowali domów, Rzecznik zauważa, że zgodnie z art. 6 ust. 3 warunków ogólnych Wspólnota nie może być pociągnięta do odpowiedzialności za działania lub zaniechania popełnione przez wykonawców zaangażowanych w realizację przedmiotowego zamówienia [9].

91.      W odniesieniu do faktycznie przyjętej kwoty Rzecznik zauważa, że Komisja doszła do wniosku, że roszczenie o 423 roboczogodziny na opracowanie kwestionariuszy nie było uzasadnione. Uznała, że może zaakceptować jedynie 20 % całkowitej kwoty przewidzianej w ramach WP7 (w tym koszty ogólne i koszty podróży). Skarżący nie zgodził się z powyższym wnioskiem i uznał, że prace, które wykonał w ramach siódmego programu prac, wyniosły około 49 %[10]. Zwróciła się ona o osobny zwrot kosztów podróży i pobytu.

92.      Rzecznik zauważa, że strony nie zgadzają się co do tego, jaki odsetek wydatków wnioskowanych przez skarżącego powinien był zostać zaakceptowany przez Komisję. Mając jednak na uwadze argumenty przedstawione przez Komisję w celu uzasadnienia jej decyzji o przyjęciu jedynie 20 % (9200 EUR) całkowitej kwoty przewidzianej w ramach WP7, Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że Komisja przedstawiła racjonalne i spójne uzasadnienie swojego podejścia.

93.      Na podstawie powyższych rozważań Rzecznik uważa, że pierwszy zarzut skarżącego, a mianowicie, że Komisja niesłusznie podjęła decyzję o odzyskaniu środków wypłaconych skarżącemu, nie został ustalony.

C. W odniesieniu do drugiego zarzutu skarżącego

94.      Skarżący twierdził, że Komisja początkowo nie dostarczyła mu pełnych informacji na temat możliwych środków odwoławczych. Komisja poinformowała skarżącego, że może wnieść sprawę do SPI. Komisja przyznała, że nie wspomniała o możliwości wniesienia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, i przyznała, że mogła być bardziej kompletna w swoich informacjach na temat środków odwoławczych.

95.      W swoich uwagach skarżący stwierdził, że jest zadowolony z uznania przez Komisję, że nie wspomniała o możliwości złożenia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

96.      Biorąc pod uwagę, że Komisja uznała, iż nie uwzględniła możliwości wniesienia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich jako jednego ze środków odwoławczych dostępnych skarżącemu, oraz biorąc pod uwagę fakt, że skarżący wyraził zadowolenie z faktu, że Komisja uznała to pominięcie, Rzecznik jest zdania, że dalsze dochodzenia dotyczące tego aspektu skargi nie są konieczne.

D. W odniesieniu do twierdzenia skarżącego

97.      Komisja podtrzymała swoje stanowisko w odniesieniu do decyzji o odzyskaniu pomocy.

98.      Skarżący podtrzymał swoje roszczenie i zwrócił się do Rzecznika o wezwanie Komisji do zapłaty salda netto w wysokości 44 984,18 EUR na jego rzecz.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

99.      W świetle wniosków wyciągniętych w pkt 46 i 93 powyżej zarzut skarżącego musi zostać oddalony.

E. Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie tej skargi Komisja nie dopuściła się niewłaściwego administrowania w odniesieniu do pierwszego zarzutu skarżącego i powiązanego z nim zarzutu. W odniesieniu do drugiego zarzutu skarżącego dalsze dochodzenie nie jest uzasadnione.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Sporządzono w Strasburgu dnia 15 grudnia 2008 r.

---

[1] Niniejsze pismo pochodzi z dnia 2 września 2005 r., ale zostało wysłane dopiero dnia 5 września 2005 r.

[2] Europejski kodeks dobrego postępowania administracyjnego jest dostępny na stronie internetowej Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich: http://www.ombudsman.europa.eu.

[3] Kwota, na którą powołuje się skarżący, tj. 36 250,74 EUR, różni się nieznacznie od kwoty, która wydaje się być odzyskana przez Komisję, a mianowicie 36 250,54 EUR.

[4] Artykuł 3 ust. 2 umowy ma następujące brzmienie:

„Wspólnota finansuje koszty kwalifikowalne projektu zgodnie z tabelą indykatywnego podziału szacunkowych kosztów kwalifikowalnych, która następuje po podpisaniu niniejszej umowy, do maksymalnej kwoty 600 000,00 EUR (sześćset tysięcy euro).”

[5] Okres obowiązywania umowy miał wynosić 48 miesięcy, począwszy od dnia 1 stycznia 2000 r.

[6] Celem badań była ocena przydatności a posteriori mieszkań oraz stopnia zadowolenia ich najemców lub właścicieli. W tym celu należało opracować ramy wywiadów (składające się z trzech kolejnych wywiadów), wspólne dla wszystkich trzech krajów, a następnie dostosować je do każdego kraju.

[7] Odniesienie do „kosztów rzeczywistych” znajduje się w art. 23 (koszty bezpośrednie) i art. 24 (koszty pośrednie) warunków ogólnych. Kosztami kwalifikowalnymi były koszty określone w powyższych dwóch artykułach, które są również zgodne z ogólnymi zasadami dotyczącymi kosztów kwalifikowalnych określonymi w art. 22 warunków ogólnych.

[8] Zgodnie ze szczegółowym opisem projektu w ramach WP7 należało wyprodukować trzy produkty (L19, L20 i L21). Wynikiem tych badań były badania, które miały zostać przeprowadzone w trzech różnych krajach.

[9] Artykuł 6 ust. 3 umowy ma następujące brzmienie: „Wspólnota nie ponosi odpowiedzialności za działania i zaniechania wykonawców realizujących niniejszą umowę (...)”.

[10] Jak stwierdzono w piśmie skarżącego z dnia 20 maja 2005 r.