Strasburg, 24 maja 2006 r.

Szanowny Panie,

W dniu 27 kwietnia 2005 r. złożył Pan skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w imieniu Mermayde Consultancy. Pańska skarga dotyczyła decyzji Komisji Europejskiej o odzyskaniu środków przyznanych na projekt w ramach piątego programu ramowego.

W dniu 26 maja 2005 r. przekazałem skargę przewodniczącemu Komisji. Komisja przesłała swoją opinię w dniu 4 października 2005 r. Przekazałem go Panu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag, które przesłał Pan w dniu 21 listopada 2005 r.

Piszę teraz, aby poinformować Cię o wynikach zapytań, które zostały złożone. Przepraszam za czas potrzebny na rozpatrzenie Pana skargi.

WNIOSEK

Według skarżącego, dyrektora zarządzającego i przedstawiciela Mermayde, istotne fakty są, w skrócie, następujące.

Mermayde Consultancy („Mermayde”) była koordynatorem projektu o nazwie TRAP-LRM, który otrzymał finansowanie Komisji w ramach piątego programu ramowego.

W dniu 4 listopada 2004 r. Komisja skierowała do Mermayde decyzję o odzyskaniu kwoty 52 589,23 EUR przyznanej na projekt. Komisja wyjaśniła, że niektóre koszty nie zostały uznane za kwalifikowalne, ponieważ wbrew zasadom czwartego programu ramowego pełne koszty poniesione przez podwykonawców nie były już brane pod uwagę.

Wydaje się jednak, że na etapie negocjacji umowy i realizacji projektu pracownicy Komisji nie byli świadomi zmiany zasad w ramach piątego programu ramowego.

W ramach czwartego programu ramowego, z którym Mermayde miała doświadczenie, Komisja zezwoliła na uwzględnienie całkowitych kosztów podwykonawców, nawet jeśli tylko część tych kosztów została zadeklarowana. Przy opracowywaniu wniosku w sprawie TRAP-LRM w ramach pierwszej rundy piątego programu ramowego przedstawiono szczegóły budżetowe dla każdego partnera, określając zarówno całkowite koszty, jak i kwoty, w odniesieniu do których Komisja wystąpi o finansowanie.

Komisja poinformowała Mermayde, że wniosek został utrzymany do celów negocjacji umów. Komisja nie wskazała, że wyłącznie koszty poniesione przez partnerów, a nie przez podwykonawców, byłyby w pełni kwalifikowalne.

W trakcie negocjacji umowy ani urzędnik naukowy Komisji, ani urzędnik ds. finansowych nie poinformowali Mermayde, że w ramach piątego programu ramowego jedynie rzeczywiste koszty poniesione przez partnerów stanowią koszty kwalifikowalne i że w związku z tym Mermayde, korzystając ze struktury podwykonawstwa, może ponieść poważne straty. Komisja powinna była ostrzec Mermayde przed możliwymi negatywnymi skutkami korzystania z podwykonawców i doradzić jej przekształcenie planowanych podwykonawców w partnerów. Komisja nie dostarczyła jednak takich informacji i umowa została podpisana. W załączniku I do umowy przedstawiono łączne zidentyfikowane koszty, w tym koszty podwykonawców i wkład Komisji. Załącznik II stanowił jednak, że kwalifikowalne będą jedynie rzeczywiste koszty podwykonawców poniesione przez koordynatora. Oba załączniki były zatem mylące.

Projekt został pomyślnie zrealizowany, a Komisja dokonała płatności końcowej. Następnie jednak Komisja skontrolowała projekt, a audytorzy nie zgodzili się z finansami projektu, ponieważ całkowite koszty nie zostały podane w zestawieniu poniesionych wydatków. Audytorzy zwrócili się zatem do Mermayde o zwrot kwoty 52 589,23 EUR. Przedsiębiorstwo Mermayde przyznało, że całkowite rzeczywiste koszty podwykonawców nie zostały wykazane w zestawieniu poniesionych wydatków, ale poinformowało audytorów, że możliwe będzie przedstawienie dowodu całkowitych rzeczywistych kosztów. Audytorzy nie wspominali o tym, że taki dowód nie rozwiąże problemu, ponieważ przedmiotowe koszty nie zostały poniesione przez wykonawcę.

Na podstawie przeprowadzonej kontroli Komisja przesłała przedsiębiorstwu Mermayde pismo w sprawie odzyskania środków. Przedsiębiorstwo Mermayde odpowiedziało Komisji, sugerując, że zgromadzi i przedłoży dokumenty potwierdzające całkowite koszty poniesione przez podwykonawców. Komisja wyraziła na to zgodę i zwróciła się również do przedsiębiorstwa Mermayde o przedłożenie nowego zestawienia poniesionych wydatków. Również w tym przypadku Komisja nie wspomniała, że całkowite koszty poniesione przez podwykonawców nie mogły zostać uwzględnione.

Dowód całkowitych kosztów poniesionych przez podwykonawców został zebrany i przesłany Komisji. Zamiast przyjąć dowód, Komisja przesłała kolejne pismo w sprawie odzyskania pomocy, w którym stwierdziła, że: „W ramach umowy zwrotowi podlegają tylko te koszty, które m.in. zostały poniesione w czasie trwania projektu i które zostały zaksięgowane przez poszczególnych uczestników. W odniesieniu do kosztów podwykonawstwa oznacza to, że mogą one zostać zwrócone (w wysokości określonej w umowie, w tym przypadku 48,37%) tylko w zakresie, w jakim podwykonawca przedstawił Ci fakturę, którą (w całości) zapłaciłeś. Istotne są Twoje rzeczywiste koszty. Porównanie (i powiązane deklaracje) „prawdziwych kosztów” podwykonawstwa z ich „rzeczywistymi wnioskowanymi kwotami” jest zatem nieistotne, a „nowe” zestawienia kosztów są nie do przyjęcia.”

Skarżący twierdził, że decyzja Komisji o odzyskaniu kwoty 52 589,23 EUR przyznanej na projekt TRAP-LRM w ramach piątego programu ramowego była niesprawiedliwa.

Skarżący twierdził, że podpisał umowę w dobrej wierze na podstawie swojego doświadczenia z zasadami mającymi zastosowanie w ramach czwartego programu ramowego oraz że Komisja powinna była poinformować go o nowych zasadach i możliwych negatywnych konsekwencjach korzystania z podwykonawców.

Skarżący twierdził, że Komisja powinna wycofać swoją decyzję o odzyskaniu pomocy i zwrócić odzyskaną kwotę 52 589,23 EUR koordynatorowi projektu Mermayde.

WNIOSEK

Opinia Komisji

W swojej opinii Komisja przedstawiła w skrócie następujące uwagi.

Kontekst

W 2000 r. Mermayde, reprezentowana przez skarżącego, Wspólne Centrum Badawcze Geel („JRC”) i Dyrekcję Generalną ds. Badań Naukowych Komisji Europejskiej, zawarła umowę TRAP-LRM w ramach piątego programu ramowego. W zamówieniu przewidziano, że część prac będzie wykonywana przez dziewięciu podwykonawców wskazanych w załączniku 1. W załączniku 1 zdefiniowano ich rolę jako „SC”, tj. podwykonawców powiązanych z koordynatorem Mermayde.

Zgodnie z art. 3 umowy całkowite szacunkowe koszty kwalifikowalne projektu wyniosły 222 750 EUR, a maksymalny wkład Wspólnoty ustalono na 107 950 EUR. Przydział środków budżetowych dla głównych wykonawców (Mermayde i JRC) został określony w tabeli orientacyjnego podziału szacunkowych kosztów kwalifikowalnych. W przypadku Mermayde stopa udziału finansowego Wspólnoty została ustalona na poziomie 48,37 % dopuszczalnych kosztów.

Projekt rozpoczął się w dniu 1 stycznia 2001 r., a w dniu 15 marca 2001 r. wypłacono zaliczkę w wysokości 43 160 EUR. Pierwsza płatność okresowa w wysokości 39 726,21 EUR została dokonana w dniu 23 września 2002 r. Urzędnik finansowy Komisji zaakceptował wszystkie koszty przedstawione przez Mermayde w odniesieniu do projektu (55 918,71 EUR) i odliczył 18 192,50 EUR w celu odzyskania części początkowej zaliczki. Jednakże urzędnik ds. finansowych błędnie oparł płatność na stawce zwrotu w wysokości 100%, a nie na stawce umownej w wysokości 48,37%.

W kwietniu 2004 r. Komisja przeprowadziła audyt finansowy umowy. Audytorzy potwierdzili kwalifikowalność i uzasadnienie zasadniczo wszystkich kosztów zaakceptowanych przez urzędnika ds. finansowych, w szczególności wszystkich kosztów podwykonawstwa przedstawionych przez Mermayde. Dokonano jedynie niewielkiej korekty kosztów w wysokości 4 860,84 EUR na korzyść Komisji na poziomie kosztów całkowitych. Niemniej jednak w wyniku kontroli konieczne było odzyskanie kwoty 52 589,23 EUR. Kwota 2 351,19 EUR stanowiła kontynuację korekty kosztów, podczas gdy kwota 50 238,04 EUR musiała zostać zwrócona przez Mermayde w wyniku początkowej nadpłaty według stawki zwrotu wynoszącej 100% zamiast 48,37%.

W przedmiocie niniejszego zarzutu

Nie nastąpiła żadna zmiana między czwartym a piątym programem ramowym w odniesieniu do roli podwykonawców i kwalifikowalności kosztów podwykonawstwa. W ramach obu programów ramowych podwykonawcy sami nie byli wykonawcami mającymi powiązania umowne z Komisją. Wykonawcom (koordynatorom i innym wykonawcom) zezwolono jednak na podwykonawstwo niektórych części ich prac. Koszty te były kwalifikowalne w zakresie, w jakim zostały „obciążone umową” zgodnie z warunkami umowy (art. 14 ust. 3 część C załącznika II do umowy), a zatem zostały zwrócone wykonawcy według stawki zwrotu określonej w umowie i mającej zastosowanie do wszystkich kosztów wykonawcy (w tym przypadku 48,37 %).

Nie istniała sprzeczność między załącznikiem I a załącznikiem II do umowy. Chociaż prawdą jest, że w załączniku I użyto terminu „partnerzy”, wyraźnie wskazano w nim wszystkie podmioty z wyjątkiem Mermayde i JRC jako SC, czyli podwykonawców. Ponadto w tabeli podziału kosztów wymieniono tylko te dwa podmioty jako uczestników projektu. Z tabeli zestawienia kosztów jasno wynikało zatem dla skarżącego, że podwykonawcom wskazanym w formularzu przygotowania zamówienia nie przyznano roli wykonawców. Zostało to potwierdzone w piśmie skarżącego z dnia 23 czerwca 2000 r.

Skarżący miał szerokie doświadczenie w realizacji projektów w ramach różnych programów ramowych. Uczestniczył w dziesięciu projektach w ramach czwartego programu ramowego, w których natknął się również na zasady zwrotu kosztów mające zastosowanie do podwykonawców. Ponieważ zasady te nie uległy zmianie z czwartego na piąty program ramowy, musiał je znać. W tych okolicznościach pracownicy Komisji zaangażowani w negocjacje nie mieli szczególnego obowiązku doradzania skarżącemu w sprawie potencjalnych konsekwencji finansowych porozumienia.

Zarówno w ramach czwartego, jak i piątego programu ramowego (całkowite) koszty podwykonawców (w tym ich zysk) mogły zostać w pełni zaakceptowane jako koszty kwalifikowalne głównego wykonawcy, który zawarł umowę o podwykonawstwo. Stawka zwrotu, która miała zastosowanie do wszystkich kosztów przypisanych wykonawcy, zależała jednak od ustaleń zawartych w umowie z Komisją, tj. 35 % w przypadku działań demonstracyjnych, 50 % w przypadku działań BRT lub do 100 % w przypadku środków towarzyszących.

Skarżący stwierdził, że „rzeczywiste koszty całkowite” podwykonawców nie zostały podane w zestawieniach poniesionych wydatków, ale że „możliwe byłoby przedstawienie uzasadnienia”. Oświadczenie skarżącego nie odzwierciedlało jednak wymogów dotyczących kwalifikowalności i zwrotu kosztów podwykonawstwa w ramach umowy. Aby koszty te były kwalifikowalne, musiały zostać zaksięgowane przez wykonawcę, a kopie odpowiednich faktur podwykonawców musiały zostać załączone do zestawień poniesionych wydatków (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 3 warunków ogólnych). Oznaczało to, że wykonawca mógł ubiegać się o zwrot kosztów podwykonawstwa tylko wtedy, gdy otrzymał fakturę od podwykonawcy, zapłacił odpowiednią kwotę podwykonawcy i zarejestrował tę kwotę w swoich księgach rachunkowych. Rzeczywisty zwrot tych kosztów przez Komisję zależał wówczas od stawki zwrotu określonej w umowie, która w niniejszej sprawie wynosiła 48,37%. Wynika z tego, że w przypadku gdyby podwykonawcy faktycznie ponosili większe koszty i mogli wystawiać wyższe faktury, faktury te musiałyby najpierw zostać w pełni zapłacone przez Mermayde, aby mogły zostać uznane za kwalifikowalne. Koszty te mogłyby następnie zostać zwrócone w wysokości 48,37%. Stawka zwrotu, o której mowa, rzeczywiście oznaczała, że Mermayde musiała ponieść 51,63 % wszystkich kosztów kwalifikowalnych, w tym kosztów podwykonawstwa.

Komisja nie zmieniła, jak twierdzi skarżący, swojej interpretacji skutków umownych piątego programu ramowego. Słuszne było jednak stwierdzenie, że podczas audytu finansowego wykryto błąd w przetwarzaniu płatności dokonanych na rzecz projektu, a mianowicie, że stawka zwrotu dla Mermayde powinna wynosić 48,37%, a nie 100%. Wyjaśniono w nim kwotę nakazu odzyskania środków. Podejmując te działania naprawcze, Komisja działała w pełni zgodnie z postanowieniami umownymi i wnioskami z audytu. Komisja wyraziła ubolewanie z powodu błędu, który był jednak oczywisty dla skarżącego w świetle ustaleń umownych.

Uwagi skarżącego

W swoich uwagach skarżący przedstawił w skrócie następujące uwagi:

Rzecznik zwrócił się do Komisji o przedstawienie opinii do dnia 15 września 2005 r. Opinia została wydana w dniu 4 października 2005 r., co oznaczało, że Komisja miała prawie trzytygodniowe opóźnienie w przedstawieniu opinii.

Skarga ta nie została prawidłowo streszczona przez Komisję w jej opinii, ponieważ istotą jej skargi było to, że Komisja powinna była poinformować Mermayde, iż jej podwykonawcy powinni byli zostać wykonawcami dla Komisji w celu zapewnienia, że Mermayde kwalifikowałaby się do pokrycia kosztów poniesionych przez podwykonawców.

Z doświadczenia Mermayde we wcześniejszych projektach realizowanych dla Programu Normy, Pomiary i Badania wynika, że zlecone podwykonawcom laboratoria analityczne, które podjęły prace o wartości kilku tysięcy euro, otrzymały zwrot do 100% deklarowanych kosztów. Mermayde mogła przyjąć, że nie nastąpiła formalna zmiana zasad między czwartym a piątym programem ramowym w odniesieniu do roli podwykonawców i kwalifikowalności kosztów podwykonawstwa. Jednak interpretacja tych przepisów i ich wdrażanie mogły ulec zmianie.

Faktem pozostaje, że oba załączniki do umowy były mylące i kontrowersyjne. W załączniku I wszystkim uczestnikom, w tym podwykonawcom (chociaż wszyscy zostali opisani jako „partnerzy”), przedstawiono łączne zidentyfikowane koszty i wnioskowany wkład UE, natomiast w załączniku II stwierdzono, że kwalifikowalne są jedynie rzeczywiste koszty podwykonawców poniesione przez koordynatora. W związku z tym nie chodziło o to, czy podwykonawcy zostali prawidłowo określeni jako tacy. Problem polegał na tym, że w tabeli finansowej określono całkowite koszty i wnioskowane kwoty w odniesieniu do podwykonawców, w związku z czym Mermayde założyło, że wnioskowane kwoty rzeczywiście można było zażądać od Komisji. Komisja prawdopodobnie miała rację w sensie prawnym, twierdząc, że jedynie 48,37 % z 50 % wskazanych w tabeli stanowiły koszty kwalifikowalne, ale fakt ten był z pewnością mylący.

Rzeczywiście przez wiele lat pracował w projektach dla Komisji, również jako koordynator. Jednak do 1995 r. był zatrudniony przez inną organizację i pracował tylko jako odpowiedzialny naukowiec, a nie jako urzędnik finansowy. Umowa będąca przedmiotem niniejszej skargi była dziesiątą umową zawartą między Komisją a Mermayde. Nie wszystkie te umowy miały jednak ten sam charakter. Tylko jedna z tych umów dotyczyła projektu podobnego do projektów realizowanych w ramach czwartego programu ramowego. Projekt ten był projektem BRT, podczas gdy niniejszy projekt był pierwszym projektem w ramach działania „Środki towarzyszące”, którego warunki i zasady różniły się od warunków i zasad mających zastosowanie do umów BRT.

W rozmowach z audytorami nie zaprzeczono sugestii znalezienia dodatkowego uzasadnienia całkowitych kosztów podwykonawstwa. Komisja zignorowała jednak fakt, że do urzędnika ds. finansowych wysłano pismo, w którym zasugerowano, że Mermayde zgromadzi i przedłoży całą dokumentację uzasadniającą całkowite koszty ponoszone przez podwykonawców, w odpowiedzi na co urzędnik ds. finansowych doradził Mermayde pocztą elektroniczną z dnia 7 czerwca 2004 r. przesłanie proponowanego uzasadnienia wraz z nowym zestawieniem kosztów. Oczywiste było zatem, że urzędnik ds. finansowych nie w pełni rozumiał skutki finansowe, w związku z czym skarżący podjął znaczną pracę w celu zebrania uzasadnień. Komisja nie uznała jednak przedstawionych uzasadnień za istotne.

DECYZJA

1 Uwaga wstępna

1.1 Skarżący zauważył w swoich uwagach, że Komisja przesłała swoją opinię z niemal trzytygodniowym opóźnieniem.

1.2 Rzecznik zauważa, że rzeczywiście wystąpiło opóźnienie w przedstawieniu opinii przez Komisję. Ponieważ jednak opóźnienie było ograniczone oraz biorąc pod uwagę fakt, że w piśmie przewodnim dołączonym do opinii Komisja wyraziła ubolewanie z powodu opóźnienia, które miało miejsce, Rzecznik nie znajduje podstaw do dalszego prowadzenia tej sprawy.

2 W przedmiocie rzekomo nieuczciwej decyzji o odzyskaniu
pomocy

2.1 Skarga dotyczy decyzji Komisji o odzyskaniu środków przyznanych na projekt w ramach piątego programu ramowego, koordynowanego przez Mermayde Consultancy ("Mermayde") . Według skarżącego, który złożył skargę w imieniu Mermayde, Komisja zażądała odzyskania kwoty 52 589,23 EUR, ponieważ niektóre koszty nie zostały uznane za kwalifikowalne ze względu na fakt, że wbrew zasadom czwartego programu ramowego pełne koszty poniesione przez podwykonawców nie były już brane pod uwagę. W ramach czwartego programu ramowego, z którym Mermayde miała doświadczenie, Komisja zezwoliła na uwzględnienie całkowitych kosztów poniesionych przez podwykonawców, nawet jeśli zgłoszono tylko część tych kosztów. Przy sporządzaniu wniosku w ramach pierwszej rundy piątego programu ramowego przedstawiono szczegóły budżetowe dla każdego partnera, określając zarówno całkowite koszty, jak i kwoty, w odniesieniu do których Komisja wystąpi o finansowanie. Komisja poinformowała Mermayde, że wniosek został utrzymany do celów negocjacji umów, ale nie wskazała, że jedynie koszty poniesione przez partnerów, a nie przez podwykonawców, będą w pełni kwalifikowalne. W załączniku I do umowy przedstawiono łączne zidentyfikowane koszty, w tym koszty podwykonawców, oraz wkład Komisji. Załącznik II stanowił jednak, że kwalifikowalne będą jedynie rzeczywiste koszty podwykonawców poniesione przez koordynatora. Oba załączniki były zatem mylące.

2.2 Skarżący wyjaśnił ponadto, że po pomyślnym zakończeniu projektu Komisja przeprowadziła audyt, a audytorzy nie zgodzili się z finansami projektu, ponieważ całkowite koszty nie zostały podane w zestawieniu poniesionych wydatków. Audytorzy zwrócili się zatem do Mermayde o zwrot kwoty 52 589,23 EUR. Przedsiębiorstwo Mermayde przyznało, że całkowite rzeczywiste koszty podwykonawców nie zostały wykazane w zestawieniu poniesionych wydatków, ale poinformowało audytorów, że możliwe będzie przedstawienie dowodu całkowitych rzeczywistych kosztów. Audytorzy nie wskazali, że taki dowód nie rozwiąże kwestii zwrotu kosztów, ponieważ przedmiotowe koszty nie zostały poniesione przez wykonawcę. Dowód całkowitych kosztów poniesionych przez podwykonawców został zebrany i przesłany Komisji. Zamiast przyjąć dowód, Komisja przesłała kolejne pismo w sprawie odzyskania pomocy, w którym stwierdziła, że: „W ramach umowy zwrotowi podlegają tylko te koszty, które m.in. zostały poniesione w czasie trwania projektu i które zostały zaksięgowane przez poszczególnych uczestników. W odniesieniu do kosztów podwykonawstwa oznacza to, że mogą one zostać zwrócone (w wysokości określonej w umowie, w tym przypadku 48,37%) tylko w zakresie, w jakim podwykonawca przedstawił Ci fakturę, którą (w całości) zapłaciłeś. Istotne są Twoje rzeczywiste koszty. Porównanie (i powiązane deklaracje) „prawdziwych kosztów” podwykonawstwa z ich „rzeczywistymi wnioskowanymi kwotami” jest zatem nieistotne, a „nowe” zestawienia kosztów są nie do przyjęcia.”

Skarżący twierdził, że decyzja Komisji o odzyskaniu kwoty 52 589,23 EUR przyznanej na projekt TRAP-LRM w ramach piątego programu ramowego była niesprawiedliwa.

Skarżący twierdził, że podpisał umowę w dobrej wierze na podstawie swojego doświadczenia z zasadami mającymi zastosowanie w ramach czwartego programu ramowego oraz że Komisja powinna była poinformować go o nowych zasadach i możliwych negatywnych konsekwencjach korzystania z podwykonawców.

2.3 Według Komisji podpisano umowę z Mermayde, reprezentowaną przez skarżącego, oraz ze Wspólnym Centrum Badawczym Geel ("JRC") w ramach piątego programu ramowego, przewidując, że część prac będzie wykonywana przez dziewięciu podwykonawców wymienionych w załączniku 1. Zgodnie z art. 3 umowy całkowite szacunkowe koszty kwalifikowalne projektu wyniosły 222 750 EUR, a maksymalny wkład Wspólnoty ustalono na 107 950 EUR. Przydział środków budżetowych dla głównych wykonawców (Mermayde i JRC) został określony w tabeli orientacyjnego podziału szacunkowych kosztów kwalifikowalnych. W przypadku Mermayde stopa udziału finansowego Wspólnoty została ustalona na poziomie 48,37 % dopuszczalnych kosztów. Urzędnik finansowy Komisji zaakceptował wszystkie koszty przedstawione przez Mermayde w odniesieniu do projektu (55 918,71 EUR) i obliczył kwotę 18 192,50 EUR w celu odzyskania części początkowej zaliczki. Jednakże urzędnik ds. finansowych błędnie oparł płatność na stawce zwrotu w wysokości 100%, a nie na stawce umownej w wysokości 48,37%. W kwietniu 2004 r. Komisja przeprowadziła audyt finansowy umowy. Audytorzy potwierdzili kwalifikowalność i uzasadnienie zasadniczo wszystkich kosztów zaakceptowanych przez urzędnika ds. finansowych, w szczególności wszystkich kosztów podwykonawstwa przedstawionych przez Mermayde. Dokonano jedynie niewielkiej korekty kosztów w wysokości 4 860,84 EUR na korzyść Komisji na poziomie kosztów całkowitych. Niemniej jednak w wyniku kontroli konieczne było odzyskanie kwoty 52 589,23 EUR. Kwota 2 351,19 EUR stanowiła kontynuację korekty kosztów, podczas gdy kwota 50 238,04 EUR musiała zostać zwrócona przez Mermayde w wyniku początkowej nadpłaty według stawki zwrotu wynoszącej 100% zamiast 48,37%.

2.4 Komisja argumentowała ponadto, że między czwartym a piątym programem ramowym nie nastąpiły żadne zmiany w odniesieniu do roli podwykonawców i kwalifikowalności kosztów podwykonawstwa. W ramach obu programów ramowych podwykonawcy sami nie byli wykonawcami mającymi powiązania umowne z Komisją. Wykonawcom (koordynatorom i innym wykonawcom) zezwolono jednak na podwykonawstwo niektórych części ich prac. Koszty te były kwalifikowalne w zakresie, w jakim zostały „obciążone umową” zgodnie z warunkami umowy (art. 14 ust. 3 część C załącznika II do umowy), a zatem zostały zwrócone wykonawcy według stawki zwrotu określonej w umowie i mającej zastosowanie do wszystkich kosztów wykonawcy (w tym przypadku 48,37 %). Nie istniała sprzeczność między załącznikiem I a załącznikiem II do umowy. Chociaż prawdą jest, że w załączniku I użyto terminu „partnerzy”, wyraźnie wskazano w nim wszystkie podmioty z wyjątkiem Mermayde i JRC jako „SC”, czyli podwykonawców. Ponadto w tabeli podziału kosztów wymieniono tylko te dwa podmioty jako uczestników projektu. Z tabeli zestawienia kosztów jasno wynikało zatem dla skarżącego, że podwykonawcom wskazanym w formularzu przygotowania zamówienia nie przyznano roli wykonawców.

2.5 Komisja przypomniała, że skarżący stwierdził, iż "rzeczywiste koszty całkowite" podwykonawców nie zostały podane w zestawieniach poniesionych wydatków, ale że "możliwe byłoby przedstawienie uzasadnienia". Komisja argumentowała jednak, że oświadczenie skarżącego nie odzwierciedlało wymogów kwalifikowalności i zwrotu kosztów podwykonawstwa w ramach umowy. Aby koszty te były kwalifikowalne, musiały zostać zaksięgowane przez wykonawcę, a kopie odpowiednich faktur podwykonawców musiały zostać załączone do zestawień poniesionych wydatków (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 3 warunków ogólnych). Oznaczało to, że wykonawca mógł ubiegać się o zwrot kosztów podwykonawstwa tylko wtedy, gdy otrzymał fakturę od podwykonawcy, zapłacił odpowiednią kwotę podwykonawcy i zarejestrował tę kwotę w swoich księgach rachunkowych. Rzeczywisty zwrot tych kosztów przez Komisję zależał wówczas od stawki zwrotu określonej w umowie, która w niniejszej sprawie wynosiła 48,37%. Wynika z tego, że gdyby podwykonawcy rzeczywiście ponosili większe koszty i mogli wystawiać wyższe faktury, faktury te musiałyby najpierw zostać w pełni zapłacone przez Mermayde, aby mogły zostać uznane za kwalifikowalne. Koszty te mogłyby następnie zostać zwrócone w wysokości 48,37%. Ta stawka zwrotu rzeczywiście oznaczała, że Mermayde musiało ponieść 51,63 % wszystkich kosztów kwalifikowalnych, w tym kosztów podwykonawstwa. Komisja nie zmieniła, jak twierdzi skarżący, swojej interpretacji skutków umownych piątego programu ramowego. Słusznie jednak twierdzono, że podczas audytu finansowego wykryto błąd w przetwarzaniu płatności dokonanych na rzecz projektu, a mianowicie, że stawka zwrotu dla Mermayde powinna wynosić 48,37%, a nie 100%. Wyjaśniono w nim kwotę nakazu odzyskania środków.

2.6 W swoich uwagach skarżący twierdził, że skarga nie została prawidłowo streszczona przez Komisję w jej opinii, ponieważ prawdziwą istotą jego skargi było to, że Komisja powinna była poinformować Mermayde, że jej podwykonawcy powinni byli zostać wykonawcami dla Komisji w celu zapewnienia, że Mermayde kwalifikowałaby się do kosztów poniesionych przez podwykonawców. Mermayde mogła jednak przyznać, że między czwartym a piątym programem ramowym nie nastąpiła formalna zmiana zasad dotyczących roli podwykonawców i kwalifikowalności kosztów podwykonawstwa. Dodał, że interpretacja tych przepisów i ich wdrażanie mogły ulec zmianie. Problem polegał na tym, że w tabeli finansowej określono całkowite koszty i wnioskowane kwoty w odniesieniu do podwykonawców, w związku z czym Mermayde założyło, że rzeczywiście można było zażądać od Komisji odpowiednich kwot. Komisja prawdopodobnie miała rację w sensie prawnym, twierdząc, że jedynie 48,37 % z 50 % wskazanych w tabeli stanowiły koszty kwalifikowalne, ale fakt ten był z pewnością mylący. W rozmowach z audytorami nie zaprzeczono sugestii znalezienia dodatkowego uzasadnienia całkowitych kosztów podwykonawstwa. Komisja zignorowała jednak fakt, że do urzędnika ds. finansowych wysłano pismo, w którym zasugerowano, że Mermayde zgromadzi i przedłoży całą dokumentację uzasadniającą całkowite koszty ponoszone przez podwykonawców, w odpowiedzi na co urzędnik ds. finansowych doradził Mermayde przesłanie proponowanego uzasadnienia wraz z nowym zestawieniem kosztów. Oczywiste było zatem, że urzędnik ds. finansowych nie w pełni rozumiał skutki finansowe, w związku z czym skarżący podjął znaczną pracę w celu zebrania uzasadnień. Komisja nie uznała jednak przedstawionych uzasadnień za istotne.

2.7 Rzecznik zauważa, co następuje na podstawie korespondencji między skarżącym a Komisją, której kopie zostały przedłożone przez skarżącego na poparcie jego skargi. W dniu 1 czerwca 2004 r. skarżący przesłał Komisji pismo, w którym stwierdził między innymi, że: „Jak jasno wynika z pierwotnego wniosku i umowy z Komisją, wnioskowana kwota miała rzeczywiście wynieść 48,37 % całkowitych kosztów. (...) W ramach tych umów o podwykonawstwo zdefiniowano prace i określono maksymalny wkład finansowy, jaki przedsiębiorstwa te mogłyby wystawić Mermayde. (...) Mermayde nie uwzględniła rzeczywistych kosztów całkowitych w odpowiednich zestawieniach poniesionych wydatków. (...) Po uzyskaniu wszystkich dowodów dotyczących całkowitych kosztów mogę przygotować - w razie potrzeby - skorygowane zestawienie kosztów za cały okres realizacji projektu, wykazujące, że wnioskowana kwota nie przekracza umownego 48,37% całkowitych kosztów."(1) Pismem z dnia 17 czerwca 2004 r. skarżący przedłożył Komisji nowe zestawienia kosztów, wyjaśniając, że: „Tylko różnica stanowi całkowite rzeczywiste koszty poniesione przez podwykonawców. Kwota, o którą wnioskowano, jest identyczna z kwotą, o którą wnioskowano wcześniej. Oznacza to, że wnioskowana wartość procentowa jest niższa od 48,37 % określonej w umowie „(2).

2.8 Z powyższego wynika, że Mermayde zobowiązała swoich podwykonawców do wystawienia faktury za jedynie 48,37% ich całkowitych kosztów, a Mermayde ze swej strony zadeklarowała Komisji jedynie 48,37% całkowitych kosztów projektu. Potwierdzają to również poniższe informacje. Całkowite szacunkowe koszty projektu wyniosły 222 750 EUR (3), podczas gdy całkowite zatwierdzone koszty projektu wyniosły 97 303,97 EUR (4), co stanowi 43,68% łącznych szacunkowych kosztów. Według Komisji zasadniczo wszystkie koszty przedstawione przez Mermayde zostały zaakceptowane. O ile rzeczywiste koszty projektu nie były znacznie niższe niż oczekiwano, sugeruje to, że Mermayde zadeklarowało jedynie mniej niż 50 % rzeczywistych kosztów.

2.9 Rzecznik Praw Obywatelskich uważa za bezsporny fakt, że wkład finansowy Wspólnoty w projekt został ustalony na poziomie 48,37% całkowitych kosztów projektu, do maksymalnej kwoty 107 950 EUR. Pozostaje jednak pytanie, w jaki sposób należało zadeklarować koszty, aby mogły zostać sfinansowane. Na podstawie pkt 2.7 i 2.8 powyżej skarżący wydaje się być zdania, że należało zadeklarować 48,37 % całkowitych kosztów projektu, a następnie otrzymać finansowanie. Z drugiej strony Komisja wydaje się być zdania, że należało zadeklarować pełne koszty projektu, z czego 48,37% otrzymałoby wówczas finansowanie.

2.10 Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina w tym względzie, że art. 3 umowy stanowi, że "całkowite szacunkowe koszty kwalifikowalne projektu wynoszą 222 750 EUR" oraz że "Wspólnota finansuje koszty kwalifikowalne projektu (...) do maksymalnej wysokości 107 950 EUR". Rzecznik Praw Obywatelskich rozumie ten artykuł jako oznaczający, że finansowanie wspólnotowe zostało zapewnione na podstawie kosztów kwalifikowalnych projektu. Rzecznik uważa ponadto, że aby Komisja mogła określić koszty kwalifikowalne projektu, wszystkie koszty musiały zostać zadeklarowane. W takim przypadku Komisja zapewniłaby finansowanie 48,37 % kosztów, które uznała za kwalifikowalne. Stanowisko Komisji, zgodnie z którym należało zadeklarować pełne koszty projektu, wydaje się zatem uzasadnione.

2.11 Rzecznik przypomina ponadto, że art. 16 załącznika II do umowy stanowi, że "[k]walifikowalne koszty są zwracane, jeżeli są uzasadnione przez głównego wykonawcę". W niniejszej sprawie wydaje się bezsporne, że Mermayde była głównym wykonawcą. Ponieważ wydaje się, że przedsiębiorstwo Mermayde przedstawiło uzasadnienie jedynie w odniesieniu do mniej niż 50 % całkowitych kosztów, wydaje się rozsądne, aby Komisja zapewniła finansowanie jedynie w odniesieniu do 48,37 % tych uzasadnionych kosztów.

2.12 Rzecznik przyjmuje jednak do wiadomości argument skarżącego, że urzędnik ds. finansowych doradził mu przesłanie uzasadnień łącznych kosztów podwykonawstwa, ale Komisja ostatecznie nie uznała uzasadnień za istotne. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina w tym względzie, że art. 13 załącznika II do umowy stanowi, że koszty kwalifikowalne „określa się zgodnie z zasadą rachunkowości opartą na kosztach historycznych i zwyczajowych przepisach wewnętrznych głównego wykonawcy” oraz „zapisuje się je w księgach rachunkowych”. Wydaje się zatem, że aby koszty były kwalifikowalne, musiały zostać zaksięgowane przez głównego wykonawcę (w tym przypadku Mermayde). Art. 14 ust. 3 tego samego załącznika stanowi, że umowa o podwykonawstwo może zostać zawarta, jeżeli „poświadczone przez zainteresowanych głównych wykonawców kopie odpowiednich faktur są załączone do odpowiednich zestawień poniesionych wydatków”, co sugeruje ponadto, że koszty podwykonawstwa musiały zostać zafakturowane głównemu wykonawcy, tj. zaksięgowane w księgach rachunkowych głównego wykonawcy. Wydaje się zatem, że Komisja działała zgodnie z umową, uznając, że jedynie koszty podwykonawców rzeczywiście poniesione przez głównego wykonawcę, czyli Mermayde, kwalifikowały się do finansowania w wysokości 48,37 %. Rzecznik nie znajduje w korespondencji między skarżącym a urzędnikiem finansowym Komisji niczego, co sugerowałoby, że ten ostatni doradził Mermayde przedstawienie dowodów kosztów podwykonawców, które nie zostały poniesione przez Mermayde, zwłaszcza że w wiadomości e-mail z dnia 7 czerwca 2004 r.(5) wspomina on o „dokumentach potwierdzających i fakturach”(6).

2.13 Zdaniem Rzecznika, z powyższego wynika, że skarżący niewłaściwie zrozumiał funkcjonowanie wspólnotowego systemu finansowania oraz sposób, w jaki należało deklarować koszty. Pozostaje zatem pytanie, czy w ramach przygotowań do podpisania umowy istniało coś, co powinno było wzbudzić u Komisji podejrzenie, że doszło do nieporozumienia i skłonić ją do wyjaśnienia umowy dla skarżącego.

2.14 Rzecznik przypomina w tym względzie, że skarżący uznał, iż oba załączniki do umowy były mylące, zwłaszcza że w tabeli finansowej w załączniku I określono całkowite koszty i wnioskowane kwoty dla podwykonawców, podczas gdy w załączniku II stwierdzono, że kwalifikowalne były jedynie rzeczywiste koszty podwykonawców poniesione przez koordynatora. Rzecznik zauważa, że w przedmiotowej tabeli finansowej wymieniono podwykonawców wraz z ich odpowiednimi kosztami całkowitymi i „wkładem UE”, które wahały się od 0 do 100 % kosztów całkowitych. Prawdą jest, że biorąc pod uwagę indywidualnie podwykonawców, tabela finansowa nie jest zgodna z poglądem Komisji na temat sposobu zadeklarowania kosztów w celu uzyskania finansowania, ponieważ koszty konkretnego podwykonawcy, rozpatrywane oddzielnie, nie mogły zostać sfinansowane przez Wspólnotę w 100%. Po zafakturowaniu Mermayde jedynie 48,37 % zafakturowanych kosztów podwykonawcy otrzymałoby finansowanie wspólnotowe. Rzecznik uważa jednak, że przedmiotowa tabela finansowa nie zawiera wystarczających powodów, aby Komisja zaczęła podejrzewać, że skarżący rozumie system finansowania, ponieważ całkowity wymieniony „wkład UE” ustalono na 107 950 EUR, całkowicie zgodnie z art. 3 umowy. Rzecznik nie znalazł żadnego innego powodu, dla którego Komisja powinna była podejrzewać, że skarżący źle zrozumiał system finansowania.

2.15 W odniesieniu do argumentu skarżącego zawartego w skardze, zgodnie z którym Komisja powinna była poinformować go o nowych zasadach w ramach piątego programu ramowego i możliwych negatywnych konsekwencjach korzystania z podwykonawców, Rzecznik zauważa, że skarżący w swoich uwagach przyznał, iż zasady prawdopodobnie nie zmieniły się między czwartym a piątym programem ramowym w odniesieniu do kwalifikowalności kosztów podwykonawstwa, ale że interpretacja zasad mogła mieć miejsce. Rzecznik nie znalazł jednak dowodów na to, że w ramach czwartego programu ramowego Komisja interpretowała przepisy w taki sposób, aby zapewnić finansowanie kosztów podmiotów innych niż główni wykonawcy, które nie zostały przejęte przez tych wykonawców w drodze fakturowania. Rzecznik zauważa ponadto, że „negatywnych konsekwencji” korzystania z podwykonawców można było uniknąć, zlecając tym podwykonawcom fakturowanie pełnych kosztów spółce Mermayde, która otrzymałaby wówczas finansowanie w oparciu o te pełne koszty. W związku z tym Rzecznik nie ma obowiązku informowania w tej sprawie.

2.16 Rzecznik z pewnością uważa za niefortunny fakt, że skarżący najwyraźniej źle zrozumiał system finansowania Komisji. W związku z powyższym składający petycję nie stwierdza jednak niewłaściwego administrowania przez Komisję w tej sprawie.

2.17 Niezależnie od powyższego Rzecznik zauważa, że Komisja wyjaśniła w swoim drugim piśmie w sprawie odzyskania środków z dnia 4 listopada 2004 r. znaczenie kosztów, które zostały "zaksięgowane" w odniesieniu do kosztów podwykonawstwa, stwierdzając, że koszty te mogą zostać zwrócone jedynie według stawki ustalonej w umowie (w tym przypadku 48,37%) w zakresie, w jakim podwykonawca przedłożył wykonawcy fakturę, którą wykonawca w pełni zapłacił. Rzecznik uważa, że w celu uniknięcia ewentualnych nieporozumień w przyszłości w odniesieniu do finansowania kosztów podwykonawstwa byłoby użyteczne, gdyby Komisja mogła podjąć kroki w celu poprawy przejrzystości umów zapewniających finansowanie wspólnotowe poprzez wyraźne wyjaśnienie warunków, które muszą zostać spełnione, aby koszty te mogły zostać uwzględnione. Rzecznik Praw Obywatelskich poczyni jeszcze jedną uwagę w tym względzie.

3 Twierdzenie skarżącego

3.1 Skarżący twierdził, że Komisja powinna wycofać swoją decyzję o odzyskaniu pomocy i zwrócić odzyskaną kwotę 52 589,23 EUR koordynatorowi projektu Mermayde.

3.2 Komisja argumentowała, że podczas kontroli projektu przeprowadzonej przez Komisję w kwietniu 2004 r. audytorzy potwierdzili kwalifikowalność i uzasadnienie zasadniczo wszystkich kosztów zaakceptowanych przez urzędnika ds. finansowych, w szczególności wszystkich kosztów podwykonawstwa przedstawionych przez Mermayde. Dokonano jedynie niewielkiej korekty kosztów w wysokości 4 860,84 EUR na korzyść Komisji na poziomie kosztów całkowitych. Niemniej jednak w wyniku kontroli konieczne było odzyskanie kwoty 52 589,23 EUR. Kwota 2 351,19 EUR stanowiła kontynuację korekty kosztów, podczas gdy kwota 50 238,04 EUR musiała zostać zwrócona przez Mermayde w wyniku początkowej nadpłaty według stawki zwrotu 100% zamiast 48,37%. Urzędnik ds. finansowych błędnie oparł płatność na stawce zwrotu w wysokości 100%, a nie na stawce umownej w wysokości 48,37%. Podejmując działania naprawcze i żądając odzyskania nadpłaconej kwoty, Komisja działała w pełni zgodnie z postanowieniami umownymi i wnioskami z audytu. Komisja wyraziła ubolewanie z powodu błędu, który był jednak oczywisty dla skarżącego w świetle ustaleń umownych.

3.3 Rzecznik Praw Obywatelskich uważa za bezsporny w niniejszej sprawie fakt, że stawka zwrotu wynosiła 48,37%. Ponadto z pkt 3.2 powyżej wynika, że Komisja wydaje się mieć rację przy obliczaniu kosztów kwalifikowalnych, co oznacza, że rzeczywiście wystąpiła błędna nadpłata. Niestety wydaje się, że ta nadpłata zbiegła się z niezrozumieniem przez skarżącego obliczenia kosztów kwalifikowalnych, w związku z czym nie zauważył on błędu. Jednak na podstawie stwierdzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w pkt 3.2 powyżej, że nie doszło do niewłaściwego administrowania, decyzja Komisji o odzyskaniu pomocy wydaje się rozsądna, a zatem twierdzenie skarżącego nie może zostać uwzględnione.

4 Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie tej skargi wydaje się, że Komisja nie dopuściła się niewłaściwego administrowania. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zamyka sprawę.

Przewodnicząca Komisji zostanie również poinformowana o tej decyzji.

PONADTO UWAGA

Rzecznik uważa, że w celu uniknięcia ewentualnych nieporozumień w przyszłości w odniesieniu do finansowania kosztów podwykonawstwa byłoby użyteczne, gdyby Komisja mogła podjąć kroki w celu poprawy przejrzystości umów zapewniających finansowanie wspólnotowe poprzez wyraźne wyjaśnienie warunków, które muszą zostać spełnione, aby koszty te mogły zostać uwzględnione.

Z poważaniem,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Podkreślił to Rzecznik Praw Obywatelskich.

(2) Podkreślił to Rzecznik Praw Obywatelskich.

(3) Art. 3 umowy, którego kopię skarżący złożył wraz ze skargą.

(4) Global Financial Overview, załączony do pisma Komisji z dnia 11 maja 2004 r. skierowanego do Mermayde, którego kopie skarżący przedłożył wraz ze skargą.

(5) Kopia skargi została przedłożona przez skarżącego wraz z jego skargą.

(6) Podkreślił to Rzecznik Praw Obywatelskich.