Strasburg, 6 marca 2006 r.

Szanowny Panie,

W dniu 15 lipca 2004 r. wniósł Pan do mnie skargę przeciwko Komisji Europejskiej dotyczącą nieudzielenia przez nią uzasadnionej odpowiedzi na Pana skargę złożoną na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego.

W dniu 20 września 2004 r. przekazałem skargę przewodniczącemu Komisji. W dniu 19 października 2004 r. przesłał mi Pan kolejne pismo dotyczące Pańskiej skargi. W piśmie tym poprosił mnie Pan o przeformułowanie pierwszego zarzutu Pańskiej skargi przedstawionego w moim piśmie z dnia 20 września 2004 r. W dniu 26 października 2004 r. Komisja przesłała swoją opinię na temat Pańskiej skargi.

W dniu 9 listopada 2004 r. skierowałem kolejne pismo do przewodniczącego Komisji, w którym poinformowałem go o przeformułowaniu pierwszego zarzutu skargi, prosząc go o przedstawienie opinii w tej sprawie do dnia 31 grudnia 2004 r. Komisja przesłała swoją dalszą opinię w dniu 6 stycznia 2005 r.

W dniu 12 stycznia 2005 r. przekazałem Panu dwie opinie Komisji wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag przed dniem 28 lutego 2005 r. Do tego dnia nie otrzymano od Pana żadnych uwag.

W dniu 22 lipca 2005 r. skierowałem do Komisji projekt zalecenia. Został Pan o tym poinformowany w piśmie wysłanym tego samego dnia.

W dniu 16 września 2005 r. przesłał mi Pan kolejne pismo, w którym wskazał Pan, że w załączonym przez Pana e-mailu z dnia 6 lutego 2004 r. urzędnik Komisji odpowiedzialny za Pana sprawę potwierdził, że napisze projekt odpowiedzi na Pana skargę. Poprosił mnie Pan o uwzględnienie tego elementu w „ostatecznej wersji” projektu zalecenia.

W mojej odpowiedzi z dnia 10 października 2005 r. poinformowałem Pana, że pomimo tytułu projekt zalecenia jest tekstem końcowym, w którym Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia swoją opinię na temat istnienia przypadku niewłaściwego administrowania ze strony danej instytucji. Ponadto poinformowałem Pana, że jeżeli chce Pan podtrzymać zarzut, że Komisja nie odpowiedziała na Pana skargę pomimo swojego zobowiązania i wyraźnego zamiaru, będzie Pan musiał złożyć nową skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich. Na koniec poinformowałem Pana, że kopia Pańskiego kolejnego pisma zostanie przesłana Komisji w celu uzyskania informacji, co podległe mi służby uczyniły tego samego dnia.

W dniu 15 listopada 2005 r. przesłał mi Pan kolejne pismo, w którym poinformował mnie Pan, że nie zamierza składać nowej skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich w odniesieniu do tego aspektu sprawy oraz że uważa Pan, iż główny cel Pana podejścia został osiągnięty, tj. że instytucja dowiedziała się o przypadku niewłaściwego administrowania.

W dniu 21 listopada 2005 r. Komisja przesłała mi szczegółową opinię dotyczącą mojego projektu zalecenia. Przekazałem go Panu w dniu 5 grudnia 2005 r. wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag przed dniem 31 grudnia 2005 r. W dniu 14 grudnia 2005 r. przesłał mi Pan swoje uwagi.

Piszę teraz, aby poinformować Cię o wynikach zapytań, które zostały złożone.

WNIOSEK

Według skarżącego istotne fakty są następujące:

Skarżący jest urzędnikiem Komisji. W czerwcu 2002 r. udał się na misję. Zdaniem skarżącego sprawozdanie finansowe dotyczące jego podróży służbowej nie było zgodne z przewodnikiem dotyczącym podróży służbowych, a kwota zwrotu kosztów związanych z tą podróżą służbową nie odpowiadała wydatkom, które poniósł.

W dniu 14 marca 2003 r. skarżący złożył zażalenie na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego. Zdaniem skarżącego jego skarga nigdy nie została przekazana właściwym służbom. W dniu 19 sierpnia 2003 r. skarżący ponownie złożył skargę do Komisji zgodnie z art. 90 ust. 2. Jego skarga została zarejestrowana przez Dyrekcję Generalną ds. Personelu i Administracji Komisji Europejskiej („DG ds. Personelu i Administracji”) w dniu 28 sierpnia 2003 r.

W okresie od grudnia 2003 r. do lutego 2004 r. osoba odpowiedzialna za akta wielokrotnie kontaktowała się ze skarżącym w celu ich uzupełnienia. Podczas tych rozmów skarżący został poinformowany, że otrzyma uzasadnioną odpowiedź na swoją skargę.

W maju 2004 r. skarżący skontaktował się z osobą odpowiedzialną za jego sprawę. Ponownie poinformowano go, że otrzyma uzasadnioną odpowiedź na zażalenie złożone na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego.

W czerwcu 2004 r. skarżący wysłał e-mail do właściwych służb Komisji z prośbą o przekazanie mu informacji na temat postępów w rozpatrywaniu jego skargi. Następnie zadzwonił do właściwego kierownika działu w DG ds. Personelu i Administracji. Poinformowano go, że „największe władze postanowiły, że nie zostanie udzielona żadna uzasadniona odpowiedź”.

W dniu 15 lipca 2004 r. skarżący złożył skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich. Podniósł on, że Komisja nie udzieliła mu uzasadnionej odpowiedzi na jego zażalenie złożone na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego. Twierdził on ponadto, że zachowanie Komisji pozbawiło go prawa do wniesienia odwołania do Sądu Pierwszej Instancji.

Skarżący wniósł o udzielenie mu uzasadnionej odpowiedzi na zażalenie złożone na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego.

WNIOSEK

Opinia Komisji

Podsumowując, Komisja wydała następującą opinię w sprawie skargi:

Aby wziąć udział w spotkaniu szefów przedstawicielstw w miejscu swojej misji, skarżący zdecydował się na zakup biletu lotniczego z taryfą APEX w wysokości 396,21 EUR, która to kwota była niższa niż standardowa taryfa ulgowa. Bilet ten wymagał jednak spędzenia weekendu w miejscu jego misji. Skarżący zastosował obowiązującą procedurę w celu wydania polecenia wyjazdu służbowego.

W dniu 14 marca 2003 r., po otrzymaniu sprawozdania finansowego dotyczącego jego misji w dniu 18 stycznia 2003 r., skarżący, za pośrednictwem swojego bezpośredniego przełożonego, złożył zażalenie na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego. W skardze tej skarżący zakwestionował decyzję Komisji o niezwracaniu mu diet dziennych za piątek 14 czerwca, sobotę 15 czerwca i niedzielę 16 czerwca 2002 r., zgodnie z przepisami art. VIII.1 przewodnika dotyczącego misji. Skarżący zwrócił się ponadto o przekazanie jego skargi organowi powołującemu.

Cztery miesiące później, po stwierdzeniu, że jego skarga nigdy nie została wniesiona do Wydziału Odwoławczego Komisji, który jest odpowiedzialny za rozpatrywanie skarg złożonych na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, skarżący zwrócił się do mediatora Komisji o interwencję u kierownika Wydziału Odwoławczego.

W dniu 19 sierpnia 2003 r. skarżący złożył bezpośrednio do właściwej jednostki drugą skargę dotyczącą tych samych faktów, które zostały przedstawione w pierwszej skardze. Drugi zarzut został zarejestrowany w dniu 28 sierpnia 2003 r. pod numerem referencyjnym R/517/03. Potwierdzenie odbioru zostało wysłane do skarżącego w dniu 1 października 2003 r.

Według skarżącego w okresie od grudnia 2003 r. do lutego 2004 r. dochodziło do częstych rozmów telefonicznych między nim a urzędnikiem odpowiedzialnym za jego sprawę, podczas których skarżący został poinformowany, że otrzyma uzasadnioną odpowiedź na swoją skargę.

W czerwcu 2004 r., czyli cztery miesiące po ostatnim powiadomieniu Komisji przez skarżącego, skontaktował się on z właściwymi służbami za pośrednictwem poczty elektronicznej, a następnie telefonicznie w celu uzyskania informacji na temat postępów w rozpatrywaniu jego skargi. Skarżący został poinformowany, że zgodnie z potwierdzeniem odbioru z dnia 1 października 2003 r. brak odpowiedzi ze strony organu powołującego w terminie czterech miesięcy od daty złożenia skargi uznano za dorozumianą decyzję o odrzuceniu skargi.

Szkoda, że pierwsza skarga skarżącego wysłana do jego bezpośredniego przełożonego nigdy nie została przekazana do Wydziału Apelacyjnego, który był odpowiedzialny za rozpatrywanie skarg złożonych na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego. Po otrzymaniu informacji o tym fakcie dział ten postanowił rozpatrzyć drugą skargę skarżącego, w jego interesie oraz w celu zapewnienia sprawiedliwego traktowania skarg, cztery miesiące po upływie ustawowego terminu. W związku z tym podjęto odpowiednie środki w celu skorygowania błędu wynikającego z nieodpowiedniego przekazania pierwszej skargi skarżącego między właściwymi służbami Komisji.

Skarżącemu przesłano następnie potwierdzenie odbioru, w którym poinformowano go, że (i) organ powołujący ma cztery miesiące, licząc od dnia złożenia skargi, na powiadomienie go o swojej uzasadnionej decyzji; ii) jeżeli po upływie tego terminu nie otrzymano odpowiedzi na zażalenie, należy to uznać za dorozumianą decyzję o jego odrzuceniu; iii) urzędnik może wnieść do Sądu Pierwszej Instancji odwołanie od dorozumianej lub wyraźnej decyzji na warunkach określonych w art. 91 regulaminu pracowniczego (tj. w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia decyzji lub od daty dorozumianej decyzji). W tych okolicznościach skarżący, który miał znać te zasady, nie mógł nie wiedzieć, że brak uzasadnionej decyzji Komisji do dnia 28 grudnia 2003 r. został uznany za dorozumianą decyzję o odrzuceniu jego skargi i wszczął ustawowy termin na wniesienie odwołania do Sądu Pierwszej Instancji. Druga skarga skarżącego została zatem rozpatrzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący nie został pozbawiony prawa do wniesienia odwołania do Sądu Pierwszej Instancji.

Nie kwestionując szczerości skarżącego, należy zauważyć, że nie przedstawił on żadnych dowodów na to, że urzędnik odpowiedzialny za jego akta wyraźnie poinformował go, że zostanie wydana uzasadniona decyzja w sprawie jego zażalenia. W aktach sprawy, którymi dysponowała Komisja, nie było dowodów na istnienie takiego zobowiązania.

Należy przypomnieć, że chociaż regulamin pracowniczy nie nakładał na nią takiego obowiązku, Komisja starała się wydać uzasadnioną decyzję we wszystkich wniesionych do niej odwołaniach. Niemniej jednak, ze względu na ograniczone zasoby i ogromną liczbę odwołań, stało się tak, że praktyka ta, wyjątkowo, nie mogła być przestrzegana, za co Komisja przeprosiła.

Dalsze dochodzenia Wniosek
Rzecznika Praw Obywatelskich o udzielenie informacji przez Komisję

W dniu 19 października 2004 r. skarżący przesłał kolejne pismo dotyczące jego skargi. W piśmie tym zwrócił się do Rzecznika o przeformułowanie pierwszego zarzutu skargi. W związku z tym okazało się, że konieczne są dalsze dochodzenia. W związku z tym w dniu 9 listopada 2004 r. Rzecznik wystosował kolejne pismo do przewodniczącego Komisji, w którym przeformułował pierwszy zarzut skargi skarżącego w następujący sposób:

„Komisja nie udzieliła skarżącemu uzasadnionej odpowiedzi na jego zażalenie złożone na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, pomimo swojego zobowiązania i wyraźnego zamiaru uczynienia tego”.

Odpowiedź Komisji

W swojej odpowiedzi Komisja pokrótce stwierdziła, co następuje:

Jak stwierdzono w pierwszej opinii z dnia 26 października 2004 r., można było jedynie zauważyć, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na to, że urzędnik odpowiedzialny za jego akta wyraźnie poinformował go o wydaniu uzasadnionej decyzji w sprawie jego zażalenia. Nie było na to dowodów ani w odpowiednich aktach będących w posiadaniu Komisji, ani w aktach skargi złożonej do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Komisja ponownie wyraziła gotowość do wydania uzasadnionej decyzji we wszystkich wniesionych do niej odwołaniach i przeprosiła zarówno Rzecznika Praw Obywatelskich, jak i skarżącego za to, że wyjątkowo nie można było zastosować tej praktyki z powodów przedstawionych w jej pierwszej opinii.

Uwagi skarżącego

W wyznaczonym w tym celu terminie nie otrzymano żadnych uwag od skarżącego.

PROJEKT ZALECENIA RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH

Projekt zalecenia

W dniu 22 lipca 2005 r. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Komisji następujący projekt zalecenia:

Komisja powinna udzielić uzasadnionej odpowiedzi na skargę skarżącego złożoną na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego z dnia 19 sierpnia 2003 r.

Projekt zalecenia opierał się na następujących przesłankach:

1 W przedmiocie zarzucanego braku udzielenia przez Komisję uzasadnionej odpowiedzi na zażalenie skarżącego złożone na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego

1.1 Skarżący jest urzędnikiem Komisji. W czerwcu 2002 r. udał się na misję. Zdaniem skarżącego kosztorys odpowiadający jego zamówieniu na podróż służbową nie był zgodny z przewodnikiem dotyczącym podróży służbowych, a kwota zwrotu kosztów związanych z tą podróżą służbową nie odpowiadała wydatkom. W dniu 14 marca 2003 r. skarżący złożył zażalenie na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego. Jego skarga nigdy nie została przekazana właściwym służbom. W dniu 19 sierpnia 2003 r. skarżący ponownie złożył skargę do Komisji zgodnie z art. 90 ust. 2. Jego skarga została zarejestrowana przez Komisję w dniu 28 sierpnia 2003 r.

W skardze do Rzecznika skarżący zarzucił Komisji, że nie udzieliła mu uzasadnionej odpowiedzi na jego skargę złożoną na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego. W dniu 19 października 2004 r. skarżący przesłał kolejne pismo dotyczące jego skargi. W piśmie tym zwrócił się do Rzecznika o dodanie do swojego pierwszego zarzutu następującego punktu (podkreślonego): „Komisja nie udzieliła skarżącemu uzasadnionej odpowiedzi na jego zażalenie złożone na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, pomimo swojego zobowiązania i wyraźnego zamiaru uczynienia tego”.

1.2 W swojej opinii Komisja wyraziła ubolewanie, że pierwsza skarga skarżącego wysłana do jego bezpośredniego przełożonego nigdy nie została przekazana do Wydziału Apelacyjnego odpowiedzialnego za rozpatrywanie skarg złożonych na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego. Po otrzymaniu informacji o tym fakcie dział ten postanowił rozpatrzyć drugą skargę skarżącego, w jego interesie oraz w celu zapewnienia sprawiedliwego traktowania skarg, cztery miesiące po upływie ustawowego terminu. W związku z tym podjęto odpowiednie środki w celu skorygowania błędu wynikającego z nieodpowiedniego przekazania pierwszej skargi skarżącego między właściwymi służbami Komisji. Komisja wyjaśniła, że skarżącemu wysłano potwierdzenie odbioru, informując go, że (i) organ powołujący ma cztery miesiące od daty złożenia odwołania na przekazanie swojej uzasadnionej decyzji; ii) że jeżeli po upływie tego terminu nie otrzymano odpowiedzi na zażalenie, uznaje się to za dorozumianą decyzję o jego odrzuceniu; oraz iii) że może wnieść do Sądu Pierwszej Instancji odwołanie od dorozumianej lub wyraźnej decyzji na warunkach określonych w art. 91 regulaminu pracowniczego. W tych okolicznościach skarżący nie mógł nie wiedzieć, że brak uzasadnionej decyzji Komisji do dnia 28 grudnia 2003 r. został uznany za dorozumianą decyzję oddalającą jego odwołanie i otworzył ustawowy termin na wniesienie odwołania do Sądu Pierwszej Instancji.

1.3 W dniu 19 października 2004 r. skarżący przesłał Rzecznikowi kolejne pismo dotyczące jego skargi. W piśmie tym wskazał, że pierwszy zarzut jego skargi powinien mieć następujące brzmienie:

„Komisja nie udzieliła skarżącemu uzasadnionej odpowiedzi na jego zażalenie złożone na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, pomimo swojego zobowiązania i wyraźnego zamiaru uczynienia tego”.

1.4 W związku z tym w dniu 9 listopada 2004 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji z prośbą o ustosunkowanie się do przeformułowanego przez skarżącego zarzutu skarżącego.

1.5 W dalszej opinii Komisja wskazała, że jak wskazano w pierwszej opinii z dnia 26 października 2004 r., można jedynie zauważyć, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na to, że urzędnik odpowiedzialny za jego akta wyraźnie poinformował go o wydaniu uzasadnionej decyzji w sprawie jego skargi. Nie było na to dowodów ani w odpowiednich aktach będących w posiadaniu Komisji, ani w aktach dotyczących skargi złożonej do Rzecznika Praw Obywatelskich.

1.6 Rzecznik zauważa, że zgodnie z art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego "(…) organ powiadamia zainteresowaną osobę o swojej uzasadnionej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty złożenia zażalenia. Jeżeli po upływie tego terminu nie otrzymano odpowiedzi od skarżącego, uznaje się to za dorozumianą decyzję o jej odrzuceniu, od której można wnieść odwołanie na podstawie art. 91”.

1.7 W swoich decyzjach w sprawie skarg 1479/99/(OV)MM (1) i 729/2000/OV (2) Rzecznik uznał, że dobrą praktyką administracyjną jest udzielanie przez organ powołujący wyraźnej odpowiedzi na skargi złożone przez pracowników Wspólnoty na mocy art. 90 regulaminu pracowniczego. Zauważył ponadto, że jeżeli organ powołujący tego nie uczyni, zainteresowana osoba jest chroniona przed dalszym opóźnieniem przez zasadę, zgodnie z którą brak odpowiedzi stanowi decyzję odmowną. Zdaniem Rzecznika zasada ta ma na celu zapewnienie urzędnikowi środka odwoławczego w przypadku, gdy organ powołujący nie udzieli wyraźnej odpowiedzi, ale nie upoważni organu powołującego do odstąpienia od obowiązku przestrzegania zasad dobrej administracji.

1.8 W niniejszej sprawie Komisja powinna była udzielić skarżącemu odpowiedzi do dnia 28 grudnia 2003 r. Rzecznik zauważa, że w swojej opinii Komisja wskazała, iż chociaż regulamin pracowniczy jej do tego nie zobowiązuje, starała się ona wydać uzasadnioną decyzję we wszystkich wniesionych do niej odwołaniach. Niemniej jednak, ze względu na ograniczone zasoby i dużą liczbę odwołań, może się zdarzyć, że w wyjątkowych okolicznościach praktyka ta nie będzie stosowana. Komisja przeprosiła za tę sytuację. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że ograniczone zasoby Komisji i ewentualnie duża liczba odwołań, które należy rozpatrzyć, nie są wystarczającymi powodami uzasadniającymi brak wydania przez Komisję uzasadnionej decyzji w sprawie skargi skarżącego. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że Komisja w swoich dwóch opiniach przeprosiła zarówno skarżącego, jak i Rzecznika Praw Obywatelskich za brak wydania uzasadnionej decyzji w sprawie skargi skarżącego. Rzecznik zauważa jednak ponadto, że w opiniach tych Komisja nie omówiła powodów swojej decyzji o odrzuceniu skargi skarżącego. W związku z tym, zdaniem Rzecznika, skarżący nadal nie został poinformowany o tych powodach. W związku z tym Rzecznik uważa, że brak uzasadnionej odpowiedzi Komisji na skargę skarżącego złożoną na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego w dniu 19 sierpnia 2003 r. stanowi przypadek niewłaściwego administrowania.

1.9 Jeśli chodzi o zarzut skarżącego, zgodnie z którym Komisja "nie udzieliła skarżącemu uzasadnionej odpowiedzi na jego skargę złożoną na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, pomimo jego zobowiązania i wyraźnego zamiaru uczynienia tego", Rzecznik zauważa, że Komisja stwierdziła, iż skarżący nie przedstawił dowodów na to, że urzędnik odpowiedzialny za jego sprawę wyraźnie poinformował go, że zostanie wydana uzasadniona decyzja w sprawie jego skargi. Rzecznik uważa, że z przedłożonych mu dokumentów nie wynika w sposób oczywisty, że urzędnik odpowiedzialny za akta skarżącego wyraźnie poinformował go o wydaniu uzasadnionej decyzji w sprawie jego skargi. Jednak w świetle jego wniosku zawartego w ust. 1 pkt 8, o którym mowa powyżej, Rzecznik uważa, że nie ma podstaw do dalszych dochodzeń w sprawie tego aspektu zarzutu skarżącego.

2 W przedmiocie zarzutu, że zachowanie Komisji pozbawiło skarżącego prawa do wniesienia odwołania do Sądu
Pierwszej Instancji

2.1 Skarżący twierdził, że zachowanie Komisji pozbawiło go prawa do wniesienia odwołania do Sądu Pierwszej Instancji.

2.2 Komisja oświadczyła, że w dniu 1 października 2003 r. skarżącemu przesłano potwierdzenie odbioru, informując go, że organ powołujący ma cztery miesiące od daty wniesienia odwołania na przekazanie swojej uzasadnionej decyzji; ii) że jeżeli po upływie tego terminu nie otrzymano odpowiedzi na zażalenie, uznaje się to za dorozumianą decyzję o jego odrzuceniu; oraz iii) że urzędnik może wnieść do Sądu Pierwszej Instancji odwołanie od dorozumianej lub wyraźnej decyzji na warunkach określonych w art. 91 regulaminu pracowniczego.

2.3 Rzecznik uważa, że skarżący otrzymał wystarczające informacje w potwierdzeniu odbioru dotyczące jego prawa do wniesienia odwołania do Sądu Pierwszej Instancji. Uważa on zatem, że skarżący mógłby wnieść odwołanie do Sądu Pierwszej Instancji po dniu 28 grudnia 2003 r., gdyby wyraził taką wolę. Rzecznik zauważa, że skarżący twierdził, iż w okresie od grudnia 2003 r. do lutego 2004 r. kilkakrotnie kontaktował się z osobą odpowiedzialną za jego sprawę w Komisji i że przy tej okazji został poinformowany, że otrzyma uzasadnioną odpowiedź na swoje odwołanie. Jedynym istotnym dowodem, jakim dysponuje Rzecznik, jest jednak kopia wiadomości e-mail skarżącego z dnia 9 czerwca 2004 r., w której skarżący odniósł się do rozmowy z urzędnikiem odpowiedzialnym za jego akta, która miała miejsce około trzech tygodni wcześniej. W trakcie tej rozmowy skarżący został poinformowany, zgodnie ze swoim e-mailem z dnia 9 czerwca 2004 r., że uzasadniona decyzja w sprawie jego odwołania jest gotowa do podpisu. Nawet przy założeniu, że e-mail ten można uznać za dowód na to, że Komisja wskazała, iż udzieli pisemnej odpowiedzi na odwołanie skarżącego złożone na podstawie art. 90 regulaminu pracowniczego, należy zauważyć, że informacje te zostały przekazane skarżącemu w maju 2004 r., czyli po upływie trzymiesięcznego terminu na wniesienie odwołania do Sądu Pierwszej Instancji. W tych okolicznościach Rzecznik uważa, że skarżący nie przedstawił wystarczających dowodów na to, że zachowanie Komisji pozbawiło go prawa do wniesienia odwołania do Sądu Pierwszej Instancji. W związku z tym Rzecznik stwierdza, że wydaje się, iż Komisja nie dopuściła się niewłaściwego administrowania w odniesieniu do tego zarzutu.

Szczegółowa opinia Komisji

W szczegółowej opinii w sprawie projektu zalecenia Komisja stwierdziła, że jest odpowiedzialna za własne zarządzanie ograniczonymi zasobami oraz że znaczna liczba odwołań i możliwość ich dorozumianego odrzucenia mają na celu zapewnienie marginesu swobody w celu ustalenia priorytetów w zakresie dobrej administracji. Komisja chciała poinformować Rzecznika, że w ciągu ostatnich dwóch lat wydano pięć dorozumianych decyzji oddalających zażalenia z łącznej liczby 1211 zażaleń złożonych na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego (w porównaniu z jedną dorozumianą decyzją oddalającą zażalenie w 2003 r. i czterema dorozumianymi decyzjami oddalającymi zażalenia w 2004 r.). Świadczyło to wyraźnie o bardzo ograniczonym wykorzystaniu przez Komisję możliwości podejmowania dorozumianych decyzji o odrzuceniu skarg.

Możliwość dorozumianej decyzji o odrzuceniu zażalenia jest przewidziana zarówno w regulaminie pracowniczym, jak i w krajowych systemach prawnych niektórych państw członkowskich. W związku z tym możliwości tej nie można uznać za niewłaściwe administrowanie. Wynika to również a contrario z orzecznictwa Trybunału w odniesieniu do obowiązku uzasadnienia decyzji, który to obowiązek nie jest przewidziany w art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego. Zdaniem Komisji skarżący, poprzez swoją skargę, ominął terminy składania odwołań przewidziane w art. 91 regulaminu pracowniczego. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę zasadę niezbędności wiążących terminów ustawowych, decyzja administracji o odrzuceniu zażalenia skarżącego złożonego na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego nie podlega dalszemu zaskarżeniu.

Komisja podzieliła jednak obawy Rzecznika w kwestii wydawania uzasadnionych decyzji i odniosła się do art. 25 regulaminu pracowniczego. W niniejszej sprawie decyzja zawierała uzasadnienie, na którym została oparta na samym początku, ponieważ, jak wskazał skarżący, powód, dla którego Komisja postanowiła nie zwracać mu trzech dodatkowych diet dziennych, wynikał z faktu, że zdecydował się on na zarezerwowanie biletu lotniczego z taryfą APEX - co zmusiło go do pozostania do niedzieli - a nie ze standardowego zaznaczenia.

Uwagi skarżącego

W swoich uwagach z dnia 14 grudnia 2005 r. skarżący wskazał, że – jak wspomniano w jego piśmie z dnia 15 listopada 2005 r. – nie uważa za użyteczne prowadzenia dochodzenia w sprawie jego skargi. Skarżący wskazał ponadto, że szczegółowa opinia Komisji nie dotyczyła jego zarzutu, zgodnie z którym Komisja nie udzieliła mu uzasadnionej odpowiedzi na jego zażalenie złożone na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, pomimo jego zobowiązania i wyraźnego zamiaru. Zdaniem skarżącego Komisja wyjaśniła jedynie w sposób ogólny swoją politykę w odniesieniu do zażaleń składanych na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, bez uwzględnienia szczególnych aspektów sprawy.

DECYZJA

1.1 Skarżący jest urzędnikiem Komisji. W czerwcu 2002 r. udał się na misję. Zdaniem skarżącego kosztorys odpowiadający jego zamówieniu na podróż służbową nie był zgodny z przewodnikiem dotyczącym podróży służbowych, a kwota zwrotu kosztów związanych z tą podróżą służbową nie odpowiadała wydatkom. W dniu 14 marca 2003 r. skarżący złożył zażalenie na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego. Jego skarga nigdy nie została przekazana właściwym służbom. W dniu 19 sierpnia 2003 r. skarżący ponownie złożył skargę do Komisji zgodnie z art. 90 ust. 2. Skarga ta została zarejestrowana przez Komisję w dniu 28 sierpnia 2003 r. W dniu 15 lipca 2004 r. skarżący złożył skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich przeciwko Komisji Europejskiej dotyczącą braku uzasadnionej odpowiedzi na jego skargę złożoną na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego w dniu 19 sierpnia 2003 r. Skarżący wniósł o udzielenie mu uzasadnionej odpowiedzi na zażalenie złożone na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego.

1.2 W swojej opinii Komisja wskazała, że brak odpowiedzi na zażalenie złożone na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego został uznany za dorozumianą decyzję oddalającą to zażalenie. Komisja wskazała ponadto, że należy przypomnieć, iż o ile regulamin pracowniczy jej do tego nie zobowiązuje, o tyle stara się ona wydać uzasadnioną decyzję we wszystkich wniesionych do niej odwołaniach. Niemniej jednak, ze względu na ograniczone zasoby i ogromną liczbę odwołań, okazało się, że w tym przypadku praktyka ta wyjątkowo nie może być przestrzegana. Komisja przeprosiła za to.

1.3 W dniu 22 lipca 2005 r., po rozpatrzeniu opinii Komisji i uwag skarżącego, Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Komisji projekt zalecenia, zgodnie z którym Komisja powinna udzielić uzasadnionej odpowiedzi na skargę skarżącego złożoną na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego.

1.4 W swojej szczegółowej opinii Komisja poinformowała Rzecznika, że jest odpowiedzialna za zarządzanie jego ograniczonymi zasobami. Dodał, że możliwość dorozumianego odrzucenia odwołań miała na celu zapewnienie marginesu swobody w celu ustalenia priorytetów w zakresie dobrej administracji. Możliwość dorozumianej decyzji o odrzuceniu odwołania jest przewidziana zarówno w regulaminie pracowniczym, jak i w krajowych systemach prawnych niektórych państw członkowskich. W związku z tym możliwości tej nie można uznać za niewłaściwe administrowanie. W ciągu ostatnich dwóch lat wydano pięć dorozumianych decyzji oddalających zażalenia z łącznej liczby 1211 zażaleń złożonych na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego (w porównaniu z jedną dorozumianą decyzją oddalającą zażalenie w 2003 r. i czterema dorozumianymi decyzjami oddalającymi zażalenia w 2004 r.).

Komisja zauważyła jednak, że podziela obawy Rzecznika w kwestii wydawania uzasadnionych decyzji. Podniosła ona, że w niniejszej sprawie decyzja będąca przedmiotem sporu zawierała uzasadnienie.

1.5 W swoich uwagach skarżący stwierdził, że nie uważa, aby dochodzenie w sprawie jego skargi było użyteczne. Skarżący zauważył jednak, że szczegółowa opinia Komisji nie dotyczyła jego zarzutu, zgodnie z którym Komisja nie udzieliła mu uzasadnionej odpowiedzi na jego zażalenie złożone na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego.

1.6 Rzecznik zauważa, że Komisja w szczegółowej opinii na temat projektu zalecenia podtrzymuje swoje stanowisko, zgodnie z którym brak odpowiedzi na zażalenie złożone na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego nie może zostać uznany za przypadek niewłaściwego administrowania. W związku z tym Rzecznik uważa, że należy zwrócić uwagę na następujące kwestie:

1.7 Rzecznik przypomina, że oparł swój projekt zalecenia dla Komisji na następujących powodach: w swoich decyzjach w sprawie skarg 1479/99/(OV)MM i 729/2000/OV Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że dobrą praktyką administracyjną jest udzielanie przez organ powołujący wyraźnej odpowiedzi na skargi złożone przez pracowników Wspólnoty na podstawie art. 90 regulaminu pracowniczego. Zauważył ponadto, że jeżeli organ powołujący tego nie uczyni, zainteresowana osoba jest chroniona przed dalszym opóźnieniem przez zasadę, zgodnie z którą brak odpowiedzi stanowi decyzję odmowną. Zdaniem Rzecznika zasada ta ma na celu zapewnienie urzędnikowi środka odwoławczego w przypadku, gdy organ powołujący nie udzieli wyraźnej odpowiedzi, ale nie upoważni organu powołującego do odstąpienia od obowiązku przestrzegania zasad dobrej administracji. Rzecznik uznał zatem, że brak uzasadnionej odpowiedzi Komisji na skargę skarżącego złożoną na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego w dniu 19 sierpnia 2003 r. stanowi przypadek niewłaściwego administrowania. Rzecznik zauważa, że Komisja w swojej szczegółowej opinii na temat projektu zalecenia nie odniosła się do powodów, które przedstawił w swoim projekcie zalecenia.

1.8 Rzecznik zauważa ponadto, że Komisja zdaje się twierdzić, iż możliwość dorozumianego odrzucenia zażalenia na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego była wymagana ze względu na ograniczone zasoby, a także ze względu na konieczność zapewnienia marginesu swobody i ustalenia priorytetów w zakresie dobrej administracji. Niezwykle ograniczona liczba dorozumianych decyzji odmownych w porównaniu z całkowitą liczbą złożonych skarg wydaje się jednak potwierdzać, że ograniczone zasoby Komisji nie zobowiązują jej do nieudzielania wyraźnych odpowiedzi na takie skargi. Należy ponadto przypomnieć, że Komisja dysponuje pełnymi czterema miesiącami na udzielenie takiej odpowiedzi. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa ponadto, że chociaż można przyjąć, iż Komisja powinna mieć możliwość ustalenia priorytetów w odniesieniu do składanych do niej skarg na podstawie art. 90 ust. 2, nie czyni to decyzji Komisji o nieudzieleniu żadnej odpowiedzi na konkretną skargę zgodną z zasadami dobrej administracji.

1.9 Po trzecie, stwierdzając, że nie może być mowy o przypadku niewłaściwego administrowania, ponieważ możliwość dorozumianej decyzji o odrzuceniu jest przewidziana w regulaminie pracowniczym (oraz w systemach prawnych niektórych państw członkowskich), Komisja wydaje się twierdzić, że niewłaściwe administrowanie może mieć miejsce tylko w przypadkach naruszenia przepisów prawnych. Rzecznik pragnie jednak podkreślić w tym względzie, że – jak wyjaśnił Sąd Pierwszej Instancji – pojęcie niewłaściwego administrowania wykracza poza zwykłą niezgodność z prawem (3). Podczas gdy niewłaściwe administrowanie z pewnością ma miejsce, gdy administracja narusza wiążące ją przepisy prawne, fakt, że decyzja jest zgodna z prawem, nie wyklucza stwierdzenia niewłaściwego administrowania.

1.10 W swojej opinii w sprawie projektu zalecenia Komisja stwierdziła również, że decyzja, przeciwko której skierowano skargę na podstawie art. 90 ust. 2, zawierała uzasadnienie. Ponieważ jednak procedura przewidziana w art. 90 ust. 2 ma na celu umożliwienie administracji ponownego rozpatrzenia decyzji będącej przedmiotem zażalenia, nie jest oczywiście wystarczające, aby sama decyzja wskazywała powody, na których została oparta. Ponadto, jeżeli Komisja uznała, że decyzja ta jest prawidłowa i zawiera wszystkie niezbędne wyjaśnienia, powinna była tym łatwiej podjąć decyzję w sprawie skargi na podstawie art. 90 ust. 2 i przekazać skarżącemu pisemną odpowiedź na tę skargę.

1.11 Wreszcie Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że biorąc pod uwagę, iż Komisja nie była w stanie właściwie rozpatrzyć pierwszej skargi skarżącego na podstawie art. 90 ust. 2 z dnia 14 marca 2003 r., odpowiedź na jego drugą skargę na podstawie art. 90 ust. 2 z dnia 19 sierpnia 2003 r. byłaby tym bardziej konieczna.

1.12 W świetle powyższych rozważań Rzecznik podtrzymuje swoją opinię, że zasady dobrej administracji wymagają od administracji udzielenia pisemnej odpowiedzi na skargi złożone do niej na mocy art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego oraz że odpowiedź ta musi zostać udzielona w terminie czterech miesięcy określonym w tym przepisie. W związku z tym w niniejszej sprawie brak odpowiedzi Komisji na odwołanie skarżącego z dnia 19 sierpnia 2003 r. w terminie czterech miesięcy stanowi przypadek niewłaściwego administrowania, a Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia poniżej uwagę krytyczną.

2 Wnioski

2.1 Na podstawie dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie tej skargi należy poczynić następującą uwagę krytyczną:

Zgodnie z art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego organ powołujący powiadamia osobę, która złożyła zażalenie wewnętrzne, o swojej uzasadnionej decyzji w terminie czterech miesięcy. Jest to zgodne z zasadami dobrej administracji. Prawdą jest, że art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego stanowi, iż brak odpowiedzi w terminie czterech miesięcy przewidzianym w tym przepisie uznaje się za decyzję odmowną. Zasada ta ma na celu ochronę obywatela w przypadku, gdy administracja nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań prawnych. W żaden sposób nie daje administracji prawa do odstąpienia od obowiązków wynikających z zasad dobrej administracji. Nieudzielenie przez Komisję odpowiedzi na skargę z dnia 19 sierpnia 2003 r. złożoną przez skarżącego na podstawie art. 90 ust. 2 stanowi zatem przypadek niewłaściwego administrowania.

2.2 Artykuł 3 ust. 7 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi, że po przedstawieniu projektu zalecenia i po otrzymaniu szczegółowej opinii zainteresowanej instytucji lub organu Rzecznik Praw Obywatelskich przesyła sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu oraz zainteresowanej instytucji lub zainteresowanemu organowi.

2.3 W swoim sprawozdaniu rocznym za rok 1998 Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że możliwość przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu sprawozdania specjalnego ma nieocenioną wartość dla jego pracy. Dodał, że w związku z tym sprawozdania specjalne nie powinny być przedstawiane zbyt często, lecz jedynie w odniesieniu do ważnych spraw, w przypadku których Parlament może podjąć działania w celu udzielenia pomocy Rzecznikowi (4). Sprawozdanie roczne za rok 1998 zostało przedłożone Parlamentowi Europejskiemu i przez niego zatwierdzone.

2.4 Rzecznik zauważa jednak, że w swoich uwagach dotyczących opinii Komisji skarżący stwierdził, że nie uważa za użyteczne prowadzenia dochodzenia w sprawie jego skargi. W tych okolicznościach Rzecznik stwierdza, że nie należy przedkładać Parlamentowi Europejskiemu sprawozdania specjalnego.

2.5 Rzecznik prześle zatem Komisji kopię tej decyzji i zamieści jej krótkie streszczenie w sprawozdaniu rocznym za 2006 r., które zostanie przedłożone Parlamentowi Europejskiemu. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zamyka sprawę.

2.6 Przewodnicząca Komisji Europejskiej zostanie również poinformowana o tej decyzji.

Z poważaniem,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Decyzja dostępna na stronie internetowej Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich pod następującym adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/991479.htm.

(2) Decyzja dostępna na stronie internetowej Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich pod następującym adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/000729.htm.

(3) Zob. sprawy połączone T-219/02 i T-337/02, Olga Lutz Herrera przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2004, s. II, pkt 101. Zob. również sprawa T-294/03, Jean-Louis Gibault przeciwko Komisji, wyrok z dnia 31 maja 2005 r. (dotychczas nieopublikowany), pkt 45.

(4) Sprawozdanie roczne za 1998 r., s. 27–28.