Kontekst

1. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich od dawna uznaje efekt „drzwi obrotowych” – w ramach którego pracownicy lub członkowie instytucji UE przechodzą na stanowiska w sektorze prywatnym – za zjawisko, które może podważyć zaufanie publiczne w przypadku złego zarządzania.

2. Przejście z sektora publicznego UE do sektora prywatnego może nastąpić, gdy (i) członek instytucji kończy swoją kadencję i postanawia pracować dla podmiotu sektora prywatnego; (ii) urzędnik poszukuje nowego zatrudnienia ze względu na przejście na emeryturę, rezygnację lub urlop (po skorzystaniu z urlopu z przyczyn osobistych) lub (iii) pracownik zatrudniony na czas określony (zatrudniony na podstawie umowy na czas określony) poszukuje zatrudnienia w sektorze prywatnym po wygaśnięciu umowy.

3. Proces integracji w UE w dużej mierze opiera się na szczegółowych i często złożonych przepisach w ramach wyspecjalizowanych obszarów polityki. Zorganizowane grupy interesów, takie jak organizacje pozarządowe lub stowarzyszenia branżowe, odgrywają kluczową rolę w tym procesie, zapewniając unijnym decydentom wiedzę fachową, wiedzę, spostrzeżenia i informacje na temat wpływu na ich interesy zarówno na szczeblu europejskim, jak i krajowym. W niektórych przypadkach reprezentacja takich interesów może jednak obejmować również zatrudnianie osób z administracji UE, których wiedza wewnętrzna i osobiste powiązania mogą być przydatne dla interesów podmiotów prywatnych [1].

4. Ruch „drzwi obrotowych” może stwarzać wrażenie, że urzędnicy służby cywilnej UE realizują interesy prywatne, które są sprzeczne z ich obowiązkami, a tym samym z uzasadnionymi interesami administracji UE. Mogą również ryzykować, że poufne informacje zostaną ujawnione lub wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub że byli pracownicy wykorzystają swoje bliskie kontakty osobiste i przyjaźnie z byłymi kolegami do lobbingu.

5. W ostatnich latach kilka głośnych spraw z udziałem pracowników wyższego szczebla z całej administracji UE zwróciło uwagę na ryzyko związane z efektem „drzwi obrotowych”. Obejmowały one również pracowników wyższego szczebla z agencji UE, biorąc pod uwagę centralną rolę, jaką agencje UE odgrywają we wdrażaniu polityki UE i zapewnianiu technicznej, naukowej i prawnej wiedzy fachowej we wszystkich kluczowych sektorach. W następstwie kilku dochodzeń Rzecznik wydał zalecenia i sugestie mające na celu poprawę sposobu, w jaki poszczególne agencje UE zarządzają przenoszeniem pracowników do sektora prywatnego [2].

6. Rosnące uzależnienie od pracowników zatrudnionych na czas określony w administracji UE [3] - zwłaszcza w agencjach UE, w których większość pracowników nie jest urzędnikami zatrudnionymi na stałe - oraz mobilność wysoko wykwalifikowanych specjalistów może wyjaśniać, dlaczego kwestia ta zyskała na znaczeniu z biegiem czasu.

7. Szczególną cechą struktury agencji UE są ich organy zarządzające. Chociaż konkretna struktura zarządzania jest zróżnicowana, agencje UE zazwyczaj mają zarząd (zwany również Radą Sterującą lub Radą Zarządzającą), w skład którego mogą wchodzić członkowie mianowani przez państwa członkowskie lub administrację UE w drodze otwartego zaproszenia do składania wniosków i który jest odpowiedzialny za przyjmowanie rocznych programów prac i budżetów, a także za zarządzanie kwestiami kadrowymi. Niektóre agencje UE mają Radę Organów Nadzoru, która przyjmuje decyzje polityczne. Ich członkowie mogą również stwarzać ryzyko konfliktu interesów dla odpowiedniej agencji poprzez działania po zakończeniu mandatu w sektorze prywatnym.

8. Chociaż kluczowe znaczenie ma właściwe zarządzanie ruchami „drzwi obrotowych”, wszelkie ograniczenia takich ruchów muszą być zrównoważone z podstawowym prawem do podejmowania pracy. Zgodnie z art. 23 Powszechnej deklaracji praw człowieka „Każdy ma prawo do pracy, do swobodnego wyboru zatrudnienia, do sprawiedliwych i korzystnych warunków pracy oraz do ochrony przed bezrobociem”. W prawie Unii w art. 15 akapit pierwszy Karty praw podstawowych ustanowiono „swobodę wyboru zawodu i prawo do podejmowania pracy”, a w akapicie drugim podkreślono, że „każdy obywatel Unii ma swobodę poszukiwania zatrudnienia, pracy, korzystania z prawa przedsiębiorczości i świadczenia usług w każdym państwie członkowskim”[4].

9. Innym kluczowym aspektem jest to, że administracja UE powinna być w stanie przyciągać utalentowanych i wykwalifikowanych pracowników. Środki ograniczające przenoszenie się do sektora prywatnego mogą być postrzegane jako ograniczenia elastyczności przyszłej kariery zawodowej wysoce mobilnych specjalistów, zwłaszcza w dziedzinach takich jak prawo, finanse lub technologia, co zniechęca takich specjalistów do pracy w administracji UE.

10. W związku z powyższym agencje UE, których personel nie jest zatrudniony na stałe i których członkowie zarządu mogą przenosić się na inne stanowiska po zakończeniu mandatu, muszą zatem zachować delikatną równowagę między umożliwieniem im kontynuowania kariery zawodowej poza administracją UE, przy jednoczesnym zapewnieniu właściwego funkcjonowania agencji.

11. Biorąc pod uwagę te wyzwania, Rzecznik wszczęła dochodzenie z własnej inicjatywy („dochodzenie”), aby ocenić, z systemowego punktu widzenia, w jaki sposób agencje UE radzą sobie z sytuacjami efektu „drzwi obrotowych” obejmującymi zarówno (starszych) pracowników, jak i członków zarządu. Poprzednie dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich [5] koncentrowały się na ogólnym podejściu Komisji Europejskiej do spraw dotyczących efektu „drzwi obrotowych” z udziałem jej pracowników, co skłoniło Komisję do udoskonalenia praktyk i zwiększenia przejrzystości w odniesieniu do decyzji podejmowanych po zakończeniu zatrudnienia.

W przedmiocie dochodzenia

12. Na początkowym etapie dochodzenia Rzecznik zwróciła się do próby 15 agencji UE [6] o przedstawienie wykazu spraw dotyczących ruchów „drzwi obrotowych”, którymi zajmowały się one w okresie od stycznia 2023 r. do końca czerwca 2025 r. W szczególności Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się o dokumentację udzielonych zezwoleń, wydanych odmów lub ograniczeń nałożonych w związku z:

• działalność (byłych) pracowników wyższego szczebla lub kadry kierowniczej po zakończeniu służby;
• zewnętrzne działania zawodowe podejmowane przez pracowników podczas urlopu bezpłatnego; oraz
• działania (byłych) członków zarządu po zakończeniu kadencji.

13. Rzecznik zażądał również kopii wszelkich stosownych (wewnętrznych) strategii politycznych regulujących zarządzanie sytuacjami efektu „drzwi obrotowych”.

14. Na podstawie wykazów otrzymanych spraw zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał następnie próbę akt związanych ze sprawami rozpatrywanymi przez dziewięć agencji UE.

15. W następstwie kontroli wnioskowanych akt i polityk zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich przeprowadził spotkania z przedstawicielami pięciu agencji UE w celu wyjaśnienia nierozstrzygniętych kwestii [7].

Kontrola dokumentacji dotyczącej próbek

16. Kontrola objęła łącznie 54 akta dotyczące ruchów drzwi obrotowych, w tym:

• 34 powiadomienia o działalności byłych pracowników po zakończeniu służby;
• osiem wniosków o zatwierdzenie działań zewnętrznych pracowników przebywających na urlopie bezpłatnym; oraz
• 12 spraw dotyczących działalności po zakończeniu kadencji członków Zarządu.

17. Ze względu na ich poufny charakter przedmiotowe dokumenty zostały przedłożone Rzecznikowi Praw Obywatelskich w celu przeprowadzenia dochodzenia, przy założeniu, że każde późniejsze ujawnienie będzie ograniczone do nadrzędnych wniosków, z wyłączeniem informacji, które mogłyby prowadzić do identyfikacji osób lub konkretnych przypadków.

18. Spośród zgłoszonych działań pracowników po zakończeniu służby tylko jedna została odrzucona. Pozostałe zgłoszone działania zostały zatwierdzone, z zastrzeżeniem przypomnień o mających zastosowanie obowiązkach oraz, w kilku przypadkach, szczególnych ograniczeń, takich jak zakaz:

• interweniowanie w imieniu podmiotu prywatnego w każdej sprawie lub sprawie, w którą były pracownik był osobiście zaangażowany w ciągu ostatnich trzech lat służby;
• kontakty zawodowe z byłymi współpracownikami w imieniu podmiotów prywatnych;
• lobbowanie na rzecz agencji w imieniu klientów;
• udział we wszelkich postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego wszczętych przez agencję.

19. Około połowa zgłoszonych działań po zakończeniu służby dotyczyła przeniesień na stanowiska w sektorze prywatnym. Drugim najczęstszym miejscem docelowym byłych pracowników były stanowiska w innych częściach administracji UE, organizacjach międzynarodowych lub krajowych administracjach publicznych. Najrzadziej wykonywano funkcje akademickie i niekomercyjne.

20. Jeżeli chodzi o działania zewnętrzne podejmowane przez pracowników przebywających na urlopie bezpłatnym, niektóre dossier dotyczyły wniosków o ponowne zatwierdzenie bieżących działań. Większość tych działań dotyczyła ról w administracji UE lub organizacjach międzynarodowych. Wszystkie decyzje były korzystne, ale niektóre zawierały ograniczenia.

21. W odniesieniu do działań byłych członków zarządu po zakończeniu kadencji większość nowych ról lub działań dotyczyła sektora prywatnego, a następnie udziału w wydarzeniach takich jak konferencje. Chociaż decyzje były zasadniczo korzystne, w kilku przypadkach warunki były nakładane lub zalecane. W jednym przypadku agencja UE zaleciła tymczasowy zakaz działalności, zwracając się do byłego członka zarządu o przestrzeganie okresu karencji przed objęciem zamierzonego stanowiska, który został wdrożony przez organ krajowy byłego członka zarządu.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

22. Rzecznik oceniła, w jaki sposób agencje UE zarządzają efektem „drzwi obrotowych” (byłych) pracowników (A) i (byłych) członków zarządu (B).

A. Zarządzanie ruchami drzwi obrotowych (byłych) pracowników

Działalność poeksploatacyjna

23. Regulamin pracowniczy UE reguluje stosunki pracy między instytucjami UE, w tym agencjami UE, a ich personelem. Nakładają one na pracowników szereg obowiązków dotyczących ich postępowania w celu zagwarantowania etycznej, odpowiedzialnej i przejrzystej administracji UE. W związku z tym regulamin pracowniczy stanowi podstawę prawną zarządzania ruchami drzwi obrotowych.

24. Art. 16 regulaminu pracowniczego stanowi, że:

• Urzędnicy unijni podlegają w nieskończoność obowiązkowi uczciwości i dyskrecji w odniesieniu do przyjmowania niektórych stanowisk lub świadczeń. Obowiązek ten ma zastosowanie nawet po przejściu na emeryturę, rezygnacji, zwolnieniu lub opuszczeniu służby cywilnej UE w inny sposób [8].
• Pracownicy, którzy zamierzają podjąć działalność zawodową, zarobkową lub niezarobkową, w ciągu dwóch lat od zakończenia służby, muszą poinformować agencję o swoich zamiarach. Jeżeli zamierzona działalność zawodowa jest związana z pracą wykonywaną przez tę osobę w ciągu ostatnich trzech lat, w których pracowała ona dla agencji UE, a praca ta jest sprzeczna z uzasadnionymi interesami agencji, agencja ma prawo zabronić tej osobie podjęcia pracy. Agencja może również uzależnić zatwierdzenie nowej działalności zawodowej od spełnienia warunków mających na celu zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów agencji [9].
• Agencja UE musi również zakazać byłym pracownikom wyższego szczebla angażowania się w działalność lobbingową i rzeczniczą wobec pracowników swojej byłej agencji w sprawach, za które były pracownik wyższego szczebla był odpowiedzialny w ciągu ostatnich trzech lat pracy w agencji UE. Zakaz lobbingu i rzecznictwa powinien być domyślnie nakładany na pierwszy rok po opuszczeniu agencji przez pracownika wyższego szczebla.
• Agencje UE muszą również publikować informacje na temat wdrażania przez nie zakazu lobbingu i rzecznictwa wśród pracowników wyższego szczebla [10], w tym wykaz ocenionych przypadków ^[11].

25. W przypadku naruszenia obowiązków określonych w regulaminie pracowniczym agencje UE mogą wszcząć postępowanie dyscyplinarne przeciwko danemu członkowi personelu. Proces ten zazwyczaj rozpoczyna się od dochodzenia administracyjnego, podczas którego zainteresowany pracownik jest informowany o zarzutach i ma możliwość bycia wysłuchanym. W kontekście naruszeń obowiązków wynikających z art. 16 regulaminu pracowniczego możliwe sankcje wahają się od ostrzeżenia lub nagany po surowsze środki, takie jak ewentualna utrata uprawnień emerytalnych w niektórych przypadkach.

26. Wszystkie z wyjątkiem jednej [12] z 15 agencji UE objętych niniejszym dochodzeniem poinformowały Rzecznika Praw Obywatelskich, że przez analogię przyjęły decyzję Komisji Europejskiej w sprawie wdrożenia art. 16 regulaminu pracowniczego [13]. Komisja zmieniła tę decyzję w następstwie kilku dochodzeń Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących sposobu, w jaki Komisja zajmuje się kwestią efektu „drzwi obrotowych”[14].

27. Procedura wprowadzona przez Komisję przy podejmowaniu decyzji w sprawie powiadomień o planowanej działalności po zakończeniu służby przebiega zgodnie z poniższymi krokami.

28. Rzecznik zauważyła istotne różnice we wdrażaniu powyższej procedury [15] w 15 agencjach UE, które przeanalizowała. Różnice proceduralne wynikają głównie z polityki i wewnętrznych wytycznych i dotyczą (1) sposobu, w jaki agencje zapobiegają nieprzestrzeganiu obowiązków w zakresie etyki, (2) sposobu, w jaki radzą sobie z opóźnionymi lub niekompletnymi powiadomieniami, (3) sposobu, w jaki oceniają powiadomienia, (4) charakteru nałożonych środków łagodzących, a także (5) przejrzystości decyzji wydanych na podstawie art. 16 regulaminu pracowniczego oraz (6) sposobu monitorowania wszelkich wynikających z nich obowiązków.

1. Zapobieganie nieprzestrzeganiu obowiązków w zakresie etyki

29. Silne ramy uczciwości zaczynają się od zapobiegania. Kluczowe znaczenie w tym względzie mają jasne procedury określające sposób realizacji zobowiązań prawnych. Rzecznik stwierdziła, że niektóre agencje UE dysponują bardziej szczegółowymi i kompleksowymi wytycznymi dotyczącymi wdrażania procedury niż inne.

Dobre praktyki

Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności przyjął standardową procedurę operacyjną dotyczącą proceduralnej oceny działań po zakończeniu służby, która obejmuje jasny przewodnik krok po kroku dotyczący jego wewnętrznej oceny, w tym odpowiedzialne służby, harmonogramy, kryteria oceny i ewentualne środki łagodzące.

30. Zapewnienie pracownikom szkoleń i wytycznych w zakresie etyki – po dołączeniu do agencji UE, w trakcie ich zatrudnienia i w momencie wyjazdu – stanowi kluczowe zabezpieczenie. Kiedy pracownicy opuszczają agencję, jasne informacje o ich obowiązkach, obowiązujących procedurach i możliwych konsekwencjach w przypadku nieprzestrzegania przepisów mogą zapobiec naruszeniom przepisów.

Dobre praktyki

Rzecznik wskazał kilka przykładów kompleksowych szkoleń i materiałów zawierających wytyczne. Niektóre agencje UE prowadzą również regularne kampanie uświadamiające i inicjatywy komunikacyjne w celu promowania przestrzegania zasad etyki przez pracowników. W szczególności Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego rozpoczęła kampanię informacyjną na ten temat w trakcie dochodzenia prowadzonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Kilka agencji UE posiada mechanizmy informowania odchodzących pracowników o ich obowiązkach. Na przykład Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych dysponuje narzędziem offboardingu, które automatycznie przesyła pracownikowi istotne informacje, a Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji wykorzystuje fiszki offboardingowe, aby przypomnieć odchodzącym pracownikom o obowiązującej procedurze. Inne agencje, takie jak Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych i Europejska Agencja Leków, organizują spotkanie swoich zespołów ds. etyki lub zgodności z przepisami z odchodzącymi pracownikami, aby przypomnieć im o ich obowiązkach po zakończeniu służby.

31. Obowiązek unikania wszelkiego ryzyka konfliktu interesów ^[16] może oznaczać, że pracownicy terminowo ujawniają negocjacje w sprawie umów o pracę lub umów o świadczenie usług. W praktyce może to wymagać natychmiastowego przekazania informacji ich agencji, jeżeli członkowie personelu przystępują do negocjacji w sprawie zatrudnienia lub usług ze stroną zewnętrzną. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że wczesne ujawnienie takich informacji może być szczególnie chronione dla pracowników.

Dobre praktyki

Niektóre agencje zachęcają pracowników do kontaktowania się ze swoimi zespołami ds. etyki lub zgodności, gdy ci pracownicy rozpoczynają negocjacje w sprawie przyszłych umów o pracę lub o świadczenie usług, nawet na wczesnym etapie. Zespoły te mogą pomóc zainteresowanemu członkowi personelu w ocenie możliwego ryzyka i zaproponować dalsze kroki, w tym w stosownych przypadkach powiadomić bezpośredniego przełożonego.

2. Powiadamianie o działalności powykonawczej

32. Zgodnie z art. 16 regulaminu pracowniczego pracownicy agencji UE, którzy zamierzają podjąć działalność po zakończeniu służby w ciągu dwóch lat od wyjazdu, są zobowiązani do powiadomienia o tym swojej agencji. Agencje powinny następnie powiadomić o swoich decyzjach (byłych) pracowników w ciągu 30 dni roboczych od otrzymania informacji. Umożliwia to agencjom ocenę zamierzonej działalności i wdrożenie wszelkich niezbędnych środków łagodzących w celu ochrony ich uzasadnionych interesów. W związku z tym polityka Komisji wdrażająca art. 16 regulaminu pracowniczego przewiduje, że (byli) pracownicy informują swoją agencję co najmniej 30 dni roboczych przed proponowaną datą rozpoczęcia planowanej nowej pracy [17].

33. Wcześniejsze dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich [18] wykazały, że opóźnione powiadomienia mogą osłabić zdolność agencji do skutecznego ograniczania potencjalnego ryzyka. Ponadto powtarzające się opóźnienia w składaniu takich powiadomień mogą wskazywać na niewystarczającą wiedzę (byłych) pracowników na temat ich obowiązków po zakończeniu służby.

34. Dochodzenie to wykazało, że agencje UE reagują niespójnie na spóźnione powiadomienia. Na przykład jedna agencja zgłosiła, że prowadzi postępowanie dyscyplinarne tylko w przypadkach, gdy spóźnione powiadomienie skutkuje nieograniczoną sytuacją konfliktu interesów. Inna agencja stwierdziła, że jej możliwości zaradzenia opóźnionym powiadomieniom były ograniczone, zwłaszcza w przypadkach, w których działalność już miała miejsce.

35. W odniesieniu do niejasnych lub niekompletnych powiadomień Rzecznik stwierdził, że agencje UE zazwyczaj niezwłocznie zwracają się o wyjaśnienia lub brakujące informacje.

Dobre praktyki

Niektóre agencje zawieszają 30-dniowy okres podejmowania decyzji, tj. maksymalny termin przyjęcia decyzji, do czasu zakończenia powiadomienia.

Inne agencje rozpoczynają bieg 30-dniowego okresu roboczego dopiero po dostarczeniu wszystkich niezbędnych informacji i rozwiązaniu wszelkich nierozstrzygniętych kwestii.

Niektóre agencje UE zwracają się do (byłych) pracowników o przedłożenie wraz z powiadomieniem formalnego opisu ich nowego stanowiska lub powiązanego ogłoszenia o naborze (jeśli jest dostępne).

3. Ocena powiadomień

36. Powiadomienia są zazwyczaj najpierw otrzymywane przez zespoły ds. etyki lub ds. przestrzegania przepisów dotyczących zasobów ludzkich w agencjach UE. Po uznaniu zgłoszenia za jasne i kompletne zespoły te przeprowadzają wstępną ocenę potencjalnych konfliktów interesów wynikających ze zgłoszonej działalności. W związku z tym Rzecznik uważa, że zasadnicze znaczenie ma przeprowadzenie na wczesnym etapie konsultacji z przełożonym (byłego) pracownika. Dzieje się tak dlatego, że menedżer liniowy jest zwykle najlepiej przygotowany do: (i) doprecyzowania faktycznych szczegółów powiadomienia, (ii) oceny potencjalnego pokrywania się roli pracownika w agencji z proponowanym nowym stanowiskiem; oraz (iii) wniesienia wkładu w merytoryczną ocenę ryzyka związanego z przeniesieniem do projektu decyzji. Z dochodzenia Rzecznika wynika, że konsultacja z bezpośrednim przełożonym nie jest obowiązkowym krokiem dla wszystkich agencji UE objętych zakresem tego dochodzenia.

37. Agencje powinny również konsultować się ze swoim Wspólnym Komitetem, w którego skład wchodzą członkowie wyznaczeni przez agencję i komitet pracowniczy agencji, w sprawie powiadomień dotyczących działalności (byłych) pracowników po zakończeniu służby.[19] Wspólny Komitet może albo przedstawić szczegółową analizę potencjalnych konfliktów interesów i związanych z nimi zagrożeń dla reputacji agencji, albo zatwierdzić projekt decyzji przygotowany przez odpowiedzialne zespoły.

38. Jeżeli agencja UE rozważa nałożenie ograniczeń lub tymczasowych zakazów na zgłoszone stanowisko, powinna zawsze umożliwić (byłemu) członkowi personelu przedstawienie uwag na temat projektu decyzji. Każdy pracownik ma prawo do bycia wysłuchanym, zanim zostanie przyjęta jakakolwiek indywidualna decyzja niekorzystna dla niego [20]. Obecnie nie wszystkie agencje UE systematycznie przyznają (byłym) pracownikom to prawo.

39. Dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich wykazało również, że po podjęciu takiej decyzji tylko trzy agencje UE [21] objęte tym dochodzeniem dysponują wyraźnymi przepisami, które wymagałyby od nich poinformowania (byłych) pracowników o przysługującym im prawie do zaskarżenia decyzji.

40.  Rzecznik zwróciła również uwagę na różne praktyki w zakresie dokumentowania przez agencje UE ocen powiadomień i procesów decyzyjnych dotyczących działalności (byłych) pracowników po zakończeniu służby.

Dobre praktyki Europejski

Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych wdrożył wewnętrzny system zarządzania dokumentami i ich zatwierdzania do celów przetwarzania powiadomień dotyczących zmiany personelu. System ten konsoliduje wszystkie kroki proceduralne, w tym powiadomienie, ocenę zespołu ds. etyki i bezpośredniego przełożonego, opinię Wspólnego Komitetu, uwagi pracowników (w stosownych przypadkach) oraz ostateczną decyzję dyrektora wykonawczego, w jedną dokumentację. Środki łagodzące, takie jak cofnięcie dostępu do systemów zarządzania dokumentami lub wykluczenie pracownika z odpowiednich spotkań w czasie, gdy pozostaje on w służbie, są zintegrowane z obiegiem pracy. Ponadto agencja prowadzi „dzienniki etyczne” w celu śledzenia działalności pracowników po zakończeniu służby.

4. Charakter nałożonych środków łagodzących

41. (Byli) pracownicy wyższego szczebla mają co do zasady zakaz prowadzenia przez rok po ich odejściu działalności lobbingowej lub rzeczniczej wobec pracowników ich byłej agencji w odniesieniu do ich działalności gospodarczej, klientów lub pracodawców w sprawach, za które byli odpowiedzialni w ciągu ostatnich trzech lat służby [22]. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że agencje UE mogą przedłużyć ten okres, jeżeli jest to konieczne do ochrony ich interesów, oraz że w uzasadnionych przypadkach agencje mogą również stosować zakaz lobbingu wobec nieuprzywilejowanych (byłych) pracowników.

42. Ograniczenia, warunki lub środki łagodzące są zwykle nakładane na okres od sześciu miesięcy do dwóch lat, co jest zgodne z obowiązkiem powiadamiania agencji o planowanej działalności po zakończeniu służby. Najpoważniejszym rodzajem takich ograniczeń jest stały zakaz działalności.

• W jednym przypadku skontrolowanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich agencja zakazała byłemu pracownikowi podejmowania działalności w przedsiębiorstwie będącym w stosunku umownym z agencją. Agencja oceniła wniosek byłego pracownika o dołączenie do tej spółki i doszła do wniosku, że planowana przeprowadzka pracownika, jeśli zostanie zatwierdzona, może podważyć jej decyzję w sprawie rozpatrywanej umowy. W związku z tym planowany ruch został odrzucony.
• W jednym przypadku agencja zakazała pracownikowi objęcia nowego stanowiska przez okres dziesięciu miesięcy, licząc od momentu, w którym pracownik ostatnio miał dostęp do szczególnie chronionych informacji niepublicznych. W takich przypadkach czas trwania takiego tymczasowego zakazu powinien opierać się na wezwaniu do wydania orzeczenia, w którym dana agencja powinna uwzględnić na przykład staż pracy danego (byłego) pracownika, charakter informacji niepublicznych, do których miał on dostęp, interesy zamierzonego pracodawcy oraz charakter przewidywanych zadań, które wykonywałby były pracownik.

43. W okresie obowiązywania ograniczeń byłym pracownikom można na przykład zakazać zajmowania się aktami, sprawami lub sprawami związanymi z ich pracą w ciągu ostatnich trzech lat służby.

Dobra praktyka

Aby ułatwić przestrzeganie swoich decyzji, Europejska Agencja Chemikaliów w niektórych przypadkach przekazuje odchodzącemu pracownikowi wykaz istotnych spraw, akt lub spraw, którymi się zajmuje, zapewniając w ten sposób zarówno przestrzeganie, jak i egzekwowanie zastosowanych ograniczeń. Takie podejście ma tę zaletę, że sprawia, iż ograniczenie jest konkretne w porównaniu z ogólnymi zakazami pracy nad aktami, w które zaangażowani byli pracownicy podczas służby, nałożonymi przez niektóre inne agencje UE.

44. Szczególne ryzyko wynika z faktu, że byli pracownicy zamierzają świadczyć usługi doradcze lub prawne związane z ich usługami w agencji UE.

45. Zgodnie z dożywotnim obowiązkiem byłych pracowników dotyczącym uczciwości i dyskrecji niektóre działania mogą być zakazane na okresy przekraczające dwuletni wymóg powiadomienia. Na przykład, zgodnie z praktyką stosowaną przez Komisję, byłym pracownikom zaangażowanym w sprawy sądowe należy zakazać bezpośredniej lub pośredniej pracy nad wszelkimi sprawami, za które byli odpowiedzialni w trakcie pełnienia służby, lub wszelkimi sprawami bezpośrednio z nimi związanymi, w tym odwołaniami w odniesieniu do spraw wniesionych do sądów europejskich od decyzji danej agencji [23].

Dobre praktyki Europejski

Urząd Nadzoru Bankowego przyjął wytyczne określające działania po zakończeniu służby, w przypadku których istnieje największe prawdopodobieństwo wystąpienia konfliktu interesów. Miałoby to miejsce na przykład w przypadku, gdy potencjalny pracodawca (i) podlega decyzjom, wytycznym, zaleceniom lub opiniom agencji lub ma na nie wpływ; lub (ii) reprezentuje organizacje zajmujące takie stanowisko. Urząd uważa, że ryzyko konfliktu jest szczególnie poważne, gdy:
pracownik zajmował wyższe stanowisko w agencji lub miał dostęp do informacji niepublicznych;
zamierzona rola obejmuje stanowisko wyższego szczebla; oraz
– potencjalny pracodawca wywiera znaczący wpływ na obszary operacyjne agencji lub ma w nich istotny interes.

Europejska Agencja Leków nakłada zakazy kontaktów (lub „klauzulę odległości”) na określony czas, podczas którego były pracownik musi powstrzymać się od bezpośredniego, indywidualnego kontaktu z jakimkolwiek pracownikiem tymczasowym w sprawach związanych z pracą. Obejmuje to dyskusje dotyczące spraw sądowych związanych z agencją lub z nią związanych. Taki zakaz kontaktów jest zatem szerszy niż zakaz lobbingu, który ogranicza się do bezpośredniego lub pośredniego lobbingu i rzecznictwa, takiego jak promowanie interesów w sprawach, które ich dotyczyły w ciągu ostatnich trzech lat służby. Jest to praktyka, która może być interesująca również dla innych agencji UE, w zależności od okoliczności poszczególnych przypadków.

5. Przejrzystość decyzji podejmowanych na mocy art. 16 regulaminu pracowniczego

46. Zgodnie z art. 16 regulaminu pracowniczego agencje UE muszą co roku publikować informacje dotyczące działalności byłych pracowników wyższego szczebla po zakończeniu służby, w przypadku gdy istnieje ryzyko lobbingu lub rzecznictwa skierowanego do pracowników agencji w imieniu ich nowych pracodawców, klientów lub interesów biznesowych. Rzecznik Praw Obywatelskich argumentował w kontekście poprzednich dochodzeń [24], że wymóg ten należy odczytywać z uwzględnieniem celu leżącego u podstaw obowiązku prawnego, jakim jest zapewnienie przejrzystości, tak aby przedsiębiorstwa, organizacje społeczeństwa obywatelskiego i społeczeństwo były świadome wszelkich ograniczeń przyjętych przez agencje UE i mogły monitorować, czy są one przestrzegane.[25] Informacje podawane do wiadomości publicznej przez agencje UE powinny zawierać wykaz ocenionych spraw.

47. Badanie to wykazało, że praktyki w zakresie publikowania powyższych informacji różnią się w poszczególnych agencjach UE. Na przykład jedna agencja UE stosuje przepisy dotyczące przejrzystości wyłącznie do dyrektora wykonawczego, z wyłączeniem kadry kierowniczej wyższego szczebla i doradców wyższego szczebla. Ten ograniczony zakres znacznie podważa cel środków służących przejrzystości, czyniąc je w dużej mierze nieskutecznymi.[26] Inna agencja UE powiązała swoje obowiązki w zakresie przejrzystości z dwuletnim okresem powiadomienia dla byłych pracowników, nawet jeśli pewne ograniczenia przyjęte przez agencję pozostają w mocy po tym terminie. W połączeniu z praktyką agencji polegającą na corocznej publikacji prowadzi to do tego, że odpowiednie informacje są publicznie dostępne tylko przez stosunkowo krótki okres. Na przykład Komisja nie ogranicza dostępności swoich sprawozdań zawierających zwięzłe informacje na temat decyzji podjętych na podstawie art. 16 regulaminu pracowniczego do dwóch lat [27].

Dobre praktyki

Europejski Urząd Nadzoru Bankowego podaje do wiadomości publicznej informacje na temat podstawowych elementów decyzji w sprawie działalności po zakończeniu służby przez pracowników wyższego szczebla, w tym wszelkich mających zastosowanie środków, na swojej stronie internetowej wkrótce po przyjęciu odnośnych decyzji.

Niektóre agencje UE przekazują szczegółowe informacje na temat ograniczeń odpowiednim pracownikom zgodnie z zasadą ograniczonego dostępu. Wydaje się, że praktyka ta zapewnia odpowiednią równowagę między wspieraniem egzekwowania odnośnych decyzji, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa (byłych) pracowników do prywatności. Dotyczy to w szczególności zakazu działalności lobbingowej lub rzeczniczej.

Kilka agencji UE poinformowało, że przekazują warunkowe decyzje dotyczące nowej pracy (byłych) pracowników bezpośrednio nowemu pracodawcy.

6. Zgodność i monitorowanie

48. Monitorowanie, czy byli pracownicy przestrzegają warunkowych decyzji dotyczących ich działalności po zakończeniu służby, a także obowiązków w zakresie etyki, może zniechęcać do nieprzestrzegania przepisów, wzmacniać zaufanie publiczne i umożliwiać szybkie podejmowanie działań naprawczych. Przeprowadzony przez Rzecznika przegląd polityki agencji w zakresie działalności pracowników po zakończeniu służby wykazał, że tylko cztery [28] z 15 agencji objętych niniejszym dochodzeniem wprowadziły przepisy dotyczące monitorowania przestrzegania ograniczeń po zakończeniu służby.

49. Podczas dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich omówił z kilkoma agencjami UE, w jaki sposób zareagują one na naruszenia ograniczeń po zakończeniu służby lub obowiązków w zakresie poufności przez byłego pracownika. Agencje wskazały, że w takich sytuacjach niezwłocznie ustalą fakty, kontaktując się z byłym pracownikiem i jego nowym pracodawcą. Po wyjaśnieniu okoliczności agencje wskazały, że mogą wszcząć dochodzenie administracyjne w celu oceny wagi niezgodności, biorąc pod uwagę staż pracy byłego pracownika. W najpoważniejszych przypadkach proces ten może skutkować działaniami dyscyplinarnymi.

Dobre praktyki

Europejski Urząd Nadzoru Bankowego wprowadził procedurę monitorowania przestrzegania przepisów przez byłych pracowników wyższego szczebla w drodze corocznej weryfikacji, która obejmuje:
poleganie na bezpośrednich przełożonych byłych pracowników w celu sygnalizowania wszelkich możliwych zmian w działalności po zakończeniu służby; oraz
– wysłanie po upływie roku przypomnienia do byłego pracownika wyższego szczebla.

Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności monitoruje przestrzeganie przepisów, przeprowadzając coroczną weryfikację z byłymi pracownikami dotyczącą bieżącej zgodności z art. 16 ust. 2 regulaminu pracowniczego. Odbywa się to poprzez wyszukiwanie publicznie dostępnych informacji związanych z imieniem i nazwiskiem byłego pracownika wyższego szczebla za pomocą wyszukiwarek internetowych oraz wysyłanie przypomnień do byłego pracownika wyższego szczebla co sześć miesięcy przez okres dwóch lat.

Działania zewnętrzne pracowników przebywających na urlopie z przyczyn osobistych

50. Chociaż zjawisko „drzwi obrotowych” dotyczy przede wszystkim pracowników opuszczających agencje UE, ma ono również zastosowanie do pracowników zamierzających podjąć działania zewnętrzne podczas urlopu bezpłatnego.

51. Zgodnie z regulaminem pracowniczym urzędnikowi lub członkowi personelu tymczasowego nie przyznaje się urlopu bezpłatnego z przyczyn osobistych w celu podjęcia działalności zawodowej, zarobkowej lub niezarobkowej, która wiąże się z lobbingiem lub rzecznictwem wobec ich agencji i która może prowadzić do istnienia lub możliwości konfliktu z uzasadnionymi interesami agencji ^[29].

52. Zezwolenie na działalność zewnętrzną jest wydawane na okres do jednego roku.^[30] Aby kontynuować działalność po upływie tego okresu, pracownicy muszą złożyć wniosek o przedłużenie. Agencja musi następnie ponownie ocenić wniosek, biorąc pod uwagę wszelkie nowe elementy faktyczne i wymogi operacyjne.

53. Oceniając wniosek pracownika o bezpłatny urlop w celu podjęcia działalności zewnętrznej mającej wpływ na interesy agencji, agencja dysponuje szeroką swobodą uznania w zakresie zakazania takiej działalności lub nałożenia ograniczeń.

54. Procedura wydawania zezwoleń na planowane działania zewnętrzne pracowników przebywających na urlopie bezpłatnym obejmuje zasadniczo następujące etapy:

55. Dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich wykazało, że nie wszystkie agencje UE objęte tym dochodzeniem posiadają obecnie przepisy określające różne kroki, które należy podjąć, takie jak konsultacje z bezpośrednim przełożonym lub odpowiedzialnym zespołem, przy ocenie zgłoszenia dotyczącego działalności zewnętrznej podczas urlopu bezpłatnego. Ponadto żadna z agencji nie przyznaje wyraźnie pracownikom możliwości zgłaszania uwag na temat projektów decyzji zakazujących lub ograniczających działalność zewnętrzną podczas urlopu bezpłatnego. W związku z tym Rzecznik stwierdził, że istnieje pole do poprawy w odniesieniu do obowiązujących polityk.

56. Ponadto Rzecznik stwierdził, że niektóre ze skontrolowanych akt zawierają ograniczone uzasadnienie dotyczące oceny konfliktu interesów lub reprezentacji interesów osób trzecich. Chociaż nie jest to problematyczne w przypadku działań zewnętrznych w ramach administracji UE lub organizacji międzynarodowych, oceny merytoryczne mają zasadnicze znaczenie dla działań zewnętrznych w sektorze prywatnym.

B. Zarządzanie ruchami drzwi obrotowych (byłych) członków zarządu

57. Rozporządzenia ustanawiające agencje UE zasadniczo wymagają od agencji lub ich członków organów zarządzających zapewnienia niezależności w podejmowaniu decyzji, tak aby ich działania służyły interesom UE, a nie interesom krajowym lub prywatnym. Aby utrzymać tę zasadę, większość agencji UE ustanowiła przepisy mające na celu zapobieganie konfliktom interesów członków zarządu i zarządzanie nimi. Środki te mogą obejmować zobowiązanie członków Rady do corocznego zgłaszania swoich interesów finansowych i innych interesów osobistych lub do zgłaszania problemów związanych z konfliktem interesów w odniesieniu do konkretnych punktów porządku obrad przed posiedzeniami. W zależności od zakresu działalności agencji UE ograniczenia mogą mieć również zastosowanie do rodzajów inwestycji finansowych, których członkowie zarządu mogą dokonywać.

58. Ponadto członkowie organów zarządzających agencji UE są związani obowiązkiem zachowania poufności, znanym również jako tajemnica zawodowa, który wykracza poza wygaśnięcie ich mandatu. Obowiązek ten obejmuje wszystkie informacje niepubliczne.

59. Jeśli chodzi o zarządzanie działaniami byłych członków zarządu po zakończeniu kadencji, ważne jest rozróżnienie między agencjami UE zatrudniającymi pełnoetatowych członków zarządu a agencjami zatrudniającymi niepełnoetatowych członków zarządu. Członkowie zarządu zatrudnieni w niepełnym wymiarze godzin są często powoływani (i zatrudniani) przez odpowiednie właściwe organy krajowe i nadal podlegają krajowym przepisom dotyczącym etyki, które różnią się w poszczególnych państwach członkowskich. Rodzi to kilka pytań. Na przykład, chociaż przepisy krajowe mogą być inspirowane potrzebą ochrony interesów krajowych, agencje UE działają w całej UE. W związku z tym uzasadnione interesy, które agencje UE muszą chronić, mogą różnić się od interesów właściwych organów krajowych.

60. Wydaje się również, że niektóre agencje UE z członkami zarządu zatrudnionymi w niepełnym wymiarze czasu pracy uważają, że nie mają podstawy prawnej do przyjmowania przepisów regulujących ograniczenia po zakończeniu mandatu. Inne agencje UE z członkami zarządu zatrudnionymi w niepełnym wymiarze czasu pracy wprowadziły w swoich rozporządzeniach ustanawiających przepisy dotyczące efektu „drzwi obrotowych” oparte na przepisach dotyczących niezależności i tajemnicy zawodowej lub wspierane takimi przepisami.

61. Ogólnie rzecz biorąc, Rzecznik ustalił, że tylko siedem agencji UE objętych niniejszym dochodzeniem przyjęło przepisy dotyczące zarządzania konfliktami interesów wynikającymi z działalności członków zarządu po zakończeniu kadencji [31].

Dobre praktyki

Rozporządzenia ustanawiające trzy Europejskie Urzędy Nadzoru zawierały pierwotnie przepis, zgodnie z którym art. 16 regulaminu pracowniczego miał zastosowanie do członków ich Rady. Wraz z m.in. przeglądem rozporządzeń ustanawiających w 2019 r. usunięto jednak odniesienie do art. 16 regulaminu pracowniczego. Przed tą zmianą Europejskie Urzędy Nadzoru przyjęły politykę dotyczącą efektu „drzwi obrotowych” w odniesieniu do osób niebędących pracownikami, która została utrzymana po usunięciu odniesienia do art. 16 regulaminu pracowniczego. Polityki te zostały od tego czasu zaktualizowane w odniesieniu do wszystkich trzech Europejskich Urzędów Nadzoru ze skutkiem od dnia 1 lipca 2025 r. Wprowadzają one obowiązki w zakresie powiadamiania porównywalne z obowiązkami wynikającymi z art. 16 regulaminu pracowniczego w odniesieniu do pracowników. Ograniczenia dotyczące działalności po zakończeniu mandatu przyjęte przez Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych są podejmowane w drodze decyzji. Dwa pozostałe Europejskie Urzędy Nadzoru wydają zalecenia skierowane do właściwego organu krajowego, który pozostaje w stosunku pracy z danym członkiem Rady.

62. Kilka agencji UE, w których skład wchodzą członkowie zarządu zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy, wprowadziło wymogi dotyczące powiadamiania o działaniach podejmowanych po zakończeniu mandatu i stworzyło przejrzystość w odniesieniu do takich działań, publikując informacje na swoich stronach internetowych. Europejskie Urzędy Nadzoru [32] i Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji wprowadziły ponadto system, za pomocą którego oceniają działania prowadzone po zakończeniu mandatu pod kątem wszelkich konfliktów interesów, które mogą wystąpić w przypadku agencji. Są to dobre praktyki administracyjne.

Wnioski

Kwestia efektu „drzwi obrotowych” była już w przeszłości analizowana przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w szeregu dochodzeń, głównie dotyczących instytucji UE, w tym w kilku dochodzeniach z własnej inicjatywy dotyczących sposobu, w jaki Komisja obsługuje ruchy pracowników związane z efektem „drzwi obrotowych”.

To dochodzenie z własnej inicjatywy miało na celu wyjaśnienie obowiązujących przepisów i praktyk przyjętych i stosowanych przez 15 agencji UE w odniesieniu do efektu „drzwi obrotowych”. Dla Rzecznika jest oczywiste, że wszystkie 15 agencji, o których mowa, uznaje, że kwestia efektu „drzwi obrotowych”, jeśli nie zostanie odpowiednio rozwiązana, może mieć poważne negatywne konsekwencje dla ich reputacji oraz reputacji UE jako całości. W związku z tym zasadnicze znaczenie ma posiadanie solidnych ram prawnych dotyczących powiadamiania, oceny, przestrzegania i monitorowania wniosków składanych przez pracowników pragnących podjąć zatrudnienie w sektorze prywatnym. Takie ramy mają zasadnicze znaczenie dla utrzymania zaufania obywateli do zdolności UE do ochrony jej niezależności i integralności jej procesów decyzyjnych przed nieuzasadnionymi ingerencjami i wpływami zewnętrznymi.

W szczególności celem tego dochodzenia było przeprowadzenie oceny porównawczej przedmiotowych przepisów w celu określenia dobrych praktyk administracyjnych. Praktyki te powinny zapewniać równowagę między dwoma kluczowymi celami: po pierwsze, interes administracji UE w zapewnieniu przestrzegania przez jej byłych pracowników i członków zarządu obowiązujących zasad etycznych regulujących działalność po zakończeniu kadencji; po drugie, prawo tych osób do poszukiwania zatrudnienia w sektorze prywatnym.

W związku z tym na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującymi wnioskami:

Agencje UE powinny przyjąć solidną procedurę oceny powiadomień (byłych) pracowników wyższego szczebla w celu objęcia funkcji w sektorze prywatnym ściśle związanych z ich poprzednimi obowiązkami.

Agencje UE nieposiadające wewnętrznej polityki zapobiegania konfliktom interesów członków Rady (niebędących pracownikami) powinny zachęcać swoje organy zarządzające do przyjęcia takiej polityki.

Aby pomóc agencjom UE w poprawie ich praktyk w odniesieniu do efektu „drzwi obrotowych”, Rzecznik Praw Obywatelskich przyjął załączone „Wytyczne dotyczące dobrych praktyk w zakresie postępowania w sytuacjach efektu „drzwi obrotowych”.

O decyzji tej zostanie poinformowanych 15 agencji UE objętych niniejszym dochodzeniem.

Wytyczne dotyczące dobrych praktyk w zakresie obchodzenia się z drzwiami obrotowymi

1. Zapobieganie

• posiadać standardową procedurę oceny sytuacji związanych z efektem „drzwi obrotowych”, która obejmuje jasny przewodnik krok po kroku dla agencji, jej pracowników i członków zarządu w odniesieniu do powiadomień, oceny, środków łagodzących, przejrzystości i zgodności.
• Zapewnienie pracownikom i członkom zarządu kompleksowych szkoleń i materiałów zawierających wytyczne oraz prowadzenie regularnych kampanii uświadamiających i inicjatyw komunikacyjnych w celu promowania przestrzegania obowiązujących zasad etycznych.
• Ustanowienie jasnych kryteriów dotyczących (i) zakazu przeprowadzek po zakończeniu służby lub po zakończeniu mandatu lub (ii) wydawania zaleceń w sprawach dotyczących niektórych członków zarządu zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy mianowanych przez organy krajowe, zapewniając, aby potencjalni pracownicy lub członkowie zarządu rozumieli te ograniczenia przed przystąpieniem do agencji.
• Po uzyskaniu informacji o zamiarze podjęcia nowego zatrudnienia przez pracownika lub członka zarządu należy niezwłocznie ocenić, czy należy cofnąć prawa dostępu lub, w przypadku pracowników, wycofać ich z określonych zadań.
• Wymóg, aby pracownicy, którzy zamierzają objąć nowe stanowisko, informowali swoje zespoły ds. etyki lub zgodności z przepisami, które mogą pomóc w ocenie potencjalnego ryzyka i doradzać w sprawie kolejnych kroków, w tym informować bezpośredniego przełożonego.

2. Powiadomienie

W przypadku (byłych) pracowników:

• W przypadku opóźnionych powiadomień polecić (byłemu) członkowi personelu oczekiwanie na formalne zatwierdzenie przed rozpoczęciem nowej działalności (jeżeli nadal jest to możliwe) i wyraźnie przypomnieć mu o jego obowiązkach zapewnienia w przyszłości przestrzegania terminów powiadamiania.
• W przypadku niekompletnych lub niejasnych powiadomień należy niezwłocznie zwrócić się o brakujące informacje i zawiesić 30-dniowy termin na podjęcie decyzji do czasu zakończenia powiadomienia lub rozpocząć bieg terminu dopiero po dostarczeniu wszystkich niezbędnych informacji.

Dla (byłych) członków zarządu:

• zwrócenie się do (byłych) członków zarządu o powiadamianie o działaniach po zakończeniu mandatu przez dwa lata od zakończenia mandatu, a przed rozpoczęciem planowanych działań po zakończeniu mandatu, analogicznie do przepisów mających zastosowanie do pracowników.

3. Ocena

• Zapewnienie (byłym) pracownikom lub członkom Rady możliwości zgłaszania uwag na temat projektów decyzji lub projektów zaleceń proponujących ograniczenia lub zakazy.
• Niezwłocznie przyjmuje uzasadnioną decyzję, która informuje (byłych) pracowników i członków zarządu o przysługującym im prawie do zaskarżenia decyzji.
• Dokumentowanie oceny zgłoszeń i powiązanych procesów decyzyjnych w celu zapewnienia, aby wszystkie istotne informacje były gromadzone i aby możliwy był skuteczny nadzór.

W przypadku (byłych) pracowników:

• Skonsultuj się z (byłym) przełożonym pracownika na wczesnym etapie.
• Konsekwentne konsultowanie się ze wspólnymi komitetami w sprawie planowanej działalności po zakończeniu służby (byłych) pracowników w sektorze prywatnym lub w sprawie innych stanowisk, które mogą stwarzać ryzyko.
• Zwrócenie się do (byłych) pracowników o przedstawienie wraz z powiadomieniem formalnego opisu ich nowej roli lub powiązanego ogłoszenia o naborze (jeśli jest dostępne).

Dla (byłych) członków zarządu:

• W przypadku braku prawnie wiążących mechanizmów egzekwowania ocenia działania po zakończeniu mandatu pod kątem wszelkich konfliktów, które mogą powstać w związku z uzasadnionymi interesami agencji, oraz, w stosownych przypadkach, formułuje odpowiednie zalecenia dla odpowiedniego właściwego organu krajowego. Powinno to nastąpić tak szybko, jak to możliwe, a najlepiej przed rozpoczęciem przez (byłego) członka zarządu notyfikowanej działalności.
• Aby zapewnić terminowe przyjmowanie zaleceń, należy wdrożyć pisemne procedury zatwierdzania dla odpowiedniego organu zarządzającego, unikając w ten sposób potencjalnych opóźnień spowodowanych rzadkimi posiedzeniami osobistymi.

4. Środki łagodzące

• Zbadanie pełnego zakresu dostępnych środków podczas oceny działalności po zakończeniu służby lub po zakończeniu mandatu, takich jak okresy karencji, zakazy kontaktów lub lobbingu oraz ewentualne zakazy dotyczące niektórych ról w sektorze prywatnym.
• Jeżeli ryzyka nie można w wystarczającym stopniu ograniczyć, (tymczasowo) należy zakazać danej osobie podejmowania takiej działalności. W przypadku (byłego) członka zarządu reprezentującego organ krajowy ustalenie to może przyjąć formę zalecenia skierowanego do organu krajowego.

W przypadku (byłych) pracowników:

• W przypadku gdy ograniczenia zabraniają zajmowania się niektórymi kwestiami, należy ułatwić przestrzeganie przepisów poprzez sporządzenie wykazu tych kwestii i udostępnienie go zainteresowanemu (byłemu) członkowi personelu.

5. Przejrzystość

• Upublicznianie informacji na temat zatwierdzonej działalności po zakończeniu służby przez byłych pracowników wyższego szczebla oraz działalności byłych członków zarządu po zakończeniu mandatu na stronie internetowej agencji, wkrótce po przyjęciu odpowiednich decyzji lub zaleceń.

W przypadku (byłych) pracowników:

• Podziel się decyzjami warunkowymi bezpośrednio z nowym pracodawcą (byłego) pracownika.
• Stosowanie wystarczająco szerokiej definicji personelu wyższego szczebla przy wdrażaniu przepisów art. 16 regulaminu pracowniczego UE w celu uwzględnienia wszystkich kluczowych ról kierowniczych w agencji.
• Należy przedstawić szczegółowe informacje na temat ograniczeń mających zastosowanie do byłych pracowników w odniesieniu do odpowiednich pracowników zgodnie z zasadą ograniczonego dostępu.

Dla (byłych) członków zarządu:

• Podziel się zaleceniami dotyczącymi (byłych) działań członków zarządu po zakończeniu kadencji, obejmujących ograniczenia lub zakazy, z odpowiednim organem krajowym i organami zarządzającymi agencji.

6. Zgodność i monitorowanie

• Monitorowanie przestrzegania wszelkich zastosowanych środków łagodzących, a także obowiązku zachowania poufności.
• W przypadku domniemanego naruszenia zgodności należy niezwłocznie ustalić fakty, ocenić wagę nieprzestrzegania przepisów oraz, w najpoważniejszych przypadkach, wszcząć (dyscyplinarne) działania następcze.

W przypadku pracowników przebywających na urlopie bezpłatnym:

Wdrożenie zautomatyzowanego systemu ostrzegania w celu powiadamiania zarówno zainteresowanych pracowników, jak i odpowiedzialnego zespołu o zbliżających się terminach odnowienia zatwierdzonych działań zewnętrznych.

[1] Zob. B. Sharon, „Exploring the revolving door phenomenon among European interest groups: triggers, conditions & potential benefit” (2024) na stronie https://repository.uantwerpen.be/desktop/irua. Zob. również „Przepisy dotyczące efektu „drzwi obrotowych” w UE: post-mandate restrictions on members of EU institutions and Parliamentarians in Member States”, szczegółowa analiza 24-04–2024, Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego pod adresem https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_IDA(2024)762290

[2] Zob. na przykład decyzje zamykające Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w następujących przypadkach:

2168/2019/KR w sprawie decyzji Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB) o zatwierdzeniu wniosku jego dyrektora wykonawczego o objęcie stanowiska dyrektora generalnego grupy lobbystów finansowych: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/135141,

OI/3/2021/KR w sprawie sposobu, w jaki Europejska Agencja Obrony (EDA) rozpatrywała powiadomienia swojego byłego dyrektora generalnego o objęciu wyższych stanowisk w dużym przedsiębiorstwie lotniczym: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/151826,

2091/2023/AML w sprawie sposobu, w jaki Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol) zajęła się przeprowadzkami dwóch byłych pracowników: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/200017.

[3] Zgodnie ze sprawozdaniem Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z 2024 r. odsetek pracowników zatrudnionych na podstawie umów na czas określony (tj. pracowników kontraktowych i pracowników zatrudnionych na czas określony) wzrósł w latach 2019–2023, nieznacznie wzrastając w przypadku pracowników kontraktowych z 22 % całkowitej liczby pracowników w 2019 r. do 23 % w 2024 r., a tym bardziej w przypadku pracowników zatrudnionych na czas określony (z 6 % do 11 %), zob. wykres 7: https://www.eca.europa.eu/en/publications/SR-2024-24.

[4] Prawo to zostało uznane w orzecznictwie sądów UE, zob. m.in. wyrok z 1974 r. w sprawie 4/73 Nold, Rec. s. 491, pkt 12–14, wyrok z 1979 r. w sprawie 44/79 Hauer, Rec. s. 3727, oraz wyrok z 1986 r. w sprawie 234/85 Keller, Rec. s. 2897, pkt 8.

[5] Zob. następujące decyzje dotyczące sposobu zarządzania przez Komisję Europejską efektem „drzwi obrotowych” w odniesieniu do pracowników: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/155953 (OI/1/2021/KR), https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/110608 (OI/3/2017/NF) oraz https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/71136 (wspólne dochodzenie w sprawach 2077/2012/TN i 1853/2013/TN).

[6] Piętnaście agencji UE, o których mowa, to: Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER), Agencja Wsparcia BEREC, Agencja Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA), Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB), Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA), Europejska Agencja Obrony (EDA), Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA), Urząd Unii Europejskiej ds. Własności Intelektualnej (EUIPO), Europejski Instytut Innowacji i Technologii (EIT), Europejska Agencja Leków (EMA), Agencja Unii Europejskiej ds. Cyberbezpieczeństwa (ENISA), Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA), Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA) oraz Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB).

[7] Zob. spotkanie kontrolne z EASA: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/223855, dla EUNB: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/223856, dla EIOPA: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/223857, dla EMA: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/223858, a w przypadku ESMA: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/223859.

[8] Art. 16 akapit pierwszy regulaminu pracowniczego. To samo dotyczy pracowników zatrudnionych na czas określony lub pracowników kontraktowych, których okres zatrudnienia dobiega końca.

[9] Art. 16 akapit drugi regulaminu pracowniczego.

[10] Art. 16 akapity trzeci i czwarty regulaminu pracowniczego.

[11] Zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1725 z dnia 23 października 2018 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii i swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia rozporządzenia (WE) nr 45/2001 i decyzji nr 1247/2002/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG), Dz.U. L 295 z ,, s. 39–98, zob.: http://data.europa.eu/eli/reg/2018/1725/oj.

[12] Europejska Agencja Obrony (EDA) jest jedyną agencją UE objętą zakresem niniejszego dochodzenia, która przez analogię nie stosuje decyzji Komisji C(2018) 4048 w sprawie działalności zewnętrznej i zadań oraz w sprawie działalności zawodowej po zakończeniu służby. Zamiast tego EDA stosuje własną decyzję wykonawczą, którą przyjęła w następstwie poprzedniego dochodzenia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (OI/3/2021/KR). Zob.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/news-document/en/151929.

[13] Decyzja Komisji C(2018) 4048 w sprawie działalności i zadań dodatkowych oraz działalności zawodowej po zakończeniu służby.

[14] Zob. na przykład dochodzenia strategiczne OI/3/2017/NF i OI/1/2021/KR dotyczące sposobu, w jaki Komisja Europejska zarządza efektem „drzwi obrotowych” w odniesieniu do swoich pracowników: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/110608 i https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/155953.

[15] Procedura opiera się na decyzji Komisji C(2018) 4048 w sprawie działalności zewnętrznej i zadań oraz działalności zawodowej po zakończeniu służby, którą przez analogię stosuje cała agencja, z wyjątkiem jednej, objęta niniejszym dochodzeniem.

[16] Zgodnie z art. 11 regulaminu pracowniczego pracownicy UE nie mogą zajmować się sprawami, w których, bezpośrednio lub pośrednio, mają jakikolwiek interes osobisty, który mógłby zagrozić ich niezależności, w szczególności interesom rodzinnym i finansowym. Perspektywa przyszłego zatrudnienia jest takim interesem finansowym. W przypadku gdy potencjalny przyszły pracodawca jest objęty działaniami danej agencji UE, taki interes osobisty może kolidować z wykonywaniem obowiązków przez pracownika.

[17] Jak określono w art. 21 ust. 4 decyzji Komisji C(2018) 4048.

[18] Zob. np. OI/3/2021/KR, który jest powiązany w przypisie 2.

[19] Zgodnie z art. 16 regulaminu pracowniczego.

[20] Zob. art. 41 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12012P/TXT. Zob. analogicznie wyrok Sądu z dnia 3 lutego 2021 r. w sprawie Giulia Moi przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, pkt 100 i 101 oraz przytoczone tam orzecznictwo.

[21] Agencje te to EUNB, EFSA i FRA. Po spotkaniu z zespołem dochodzeniowym Rzecznika Praw Obywatelskich w kontekście spotkań kontrolnych EASA, EIOPA, EMA i ESMA wskazały, że rozważą uwzględnienie tego kroku w przyszłości.

[22] Zgodnie z art. 16 regulaminu pracowniczego.

[23] Zob. w tym względzie pkt 14-16 dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich, w jaki sposób Komisja Europejska zareagowała na obawy dotyczące pracy byłego pracownika wyższego szczebla w sektorze prywatnym (sprawa 2231/2024/KR): https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/214676.

[24] Zob. na przykład dochodzenia strategiczne OI/3/2017/NF (pkt 52) i OI/1/2021/KR (pkt 53–56) dotyczące sposobu, w jaki Komisja Europejska zarządza efektem „drzwi obrotowych” w odniesieniu do swoich pracowników. Zob. odpowiednio: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/110608 i https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/155953.

[25] Ta zasada przejrzystości jest zapisana w art. 15 ust. 1 TFUE, który stanowi, że „[w] celu wspierania dobrych rządów i zapewnienia udziału społeczeństwa obywatelskiego instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii prowadzą swoją pracę z jak największym poszanowaniem zasady otwartości”. Informacje publiczne mają również na celu zniechęcenie byłych pracowników wyższego szczebla do angażowania się w te zakazane działania.

[26] Art. 16 akapit trzeci regulaminu pracowniczego odnosi się natomiast do wszystkich byłych urzędników wyższego szczebla określonych w przepisach wykonawczych przyjętych przez daną agencję.

[27] Sprawozdania Komisji Europejskiej są dostępne pod adresem: https://commission.europa.eu/publications/occupational-activities-former-senior-officials-annual-report_en (ang.).

[28] Spośród agencji objętych zakresem niniejszego dochodzenia BEREC, EUNB, EFSA i EIOPA aktywnie monitorują przestrzeganie decyzji po zakończeniu służby.

[29] Zgodnie z art. 40 regulaminu pracowniczego i art. 17 warunków zatrudnienia innych pracowników zob.: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/1962/31(1)/2014-05-01/eng.

[30] Agencja UE określa czas trwania takiego urlopu, który nie może przekraczać jednej czwartej stażu pracy pracownika; lub trzy miesiące, jeżeli staż pracy jest krótszy niż cztery lata; lub 12 miesięcy we wszystkich innych przypadkach. Zob. art. 52 WZIP: „W drodze odstępstwa od art. 17 akapit trzeci pracownikom tymczasowym, o których mowa w art. 2 lit. f), zatrudnionym na podstawie umowy na czas nieokreślony, niezależnie od ich stażu pracy, można przyznać urlop bezpłatny na okres nieprzekraczający jednego roku. Całkowity okres takiego urlopu nie może przekraczać dwunastu lat w trakcie całej kariery zawodowej pracownika.”

[31] EIT, FRA, EUNB, ESMA, EIOPA, EFSA i SRB posiadają zasady zapobiegania konfliktom interesów i zarządzania nimi w odniesieniu do członków zarządu w związku z działaniami po zakończeniu mandatu. Niektóre z pozostałych agencji przewidują zasady dotyczące konfliktu interesów w odniesieniu do członków zarządu w trakcie sprawowania przez nich mandatu, w tym wszelkie możliwe okresy wypowiedzenia, ale nie na okres wykraczający poza ich mandat. Ponieważ ich członkowie nie są pracownikami podlegającymi regulaminowi pracowniczemu i zostali powołani przez organy krajowe, nadal podlegają oni mającym zastosowanie przepisom krajowym.

[32] EUNB, ESMA i EIOPA.