Kontekst skargi

1. W dniu 29 września 2016 r. Komisja Europejska wszczęła formalne postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Hiszpanii, wystosowując wezwanie do usunięcia uchybienia [1] dotyczące nieprzestrzegania przez to państwo przepisów dyrektywy 2002/49/WE („dyrektywa w sprawie hałasu”),[2] w szczególności w odniesieniu do braku strategicznych map hałasu i działań w zakresie hałasu w Hiszpanii (INFR(2016)2118).

2. W dniu 19 lipca 2018 r. Komisja skierowała do Hiszpanii uzasadnioną opinię [3]. [4]

3. W dniu 24 kwietnia 2024 r. trzech hiszpańskich posłów do Parlamentu Europejskiego przedłożyło Komisji pytanie parlamentarne [5] dotyczące planowanej rozbudowy portów lotniczych Alicante–Elche i Walencja–Manises w Hiszpanii. Wyraziły obawy, że przedłużenia wpłyną na poziom zanieczyszczenia hałasem i zanieczyszczenie środowiska na przedmiotowych obszarach, i chciały dowiedzieć się, w jaki sposób Komisja dopilnuje, aby Hiszpania przestrzegała odpowiednich przepisów prawa UE w tym zakresie.

4. Komisja odpowiedziała na pytanie poselskie 3 lipca 2024 r.[6] W swojej odpowiedzi Komisja wspomniała, że pomimo przypomnienia Hiszpanii o tej sprawie Hiszpania nie przedłożyła najnowszych strategicznych map hałasu, które miały zostać przedłożone do 30 czerwca 2022 r. Komisja stwierdziła również, że kwestia tych dwóch portów lotniczych jest przedmiotem toczącego się przeciwko Hiszpanii postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego INFR(2016)2118.

5. W dniu 17 lutego 2025 r. skarżący, grupa mieszkańców gmin Walencji w Hiszpanii, która sprzeciwia się rozbudowie dwóch portów lotniczych w regionie i opowiada się za ich relokacją, zwróciła się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

6. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie czasu potrzebnego Komisji na zakończenie przedmiotowego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

7. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź Komisji na skargę, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na odpowiedź Komisji. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zbadał również akta Komisji w tej sprawie.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

Od Komisji

8. W swojej odpowiedzi Komisja wyjaśniła, że formalne postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zostało wszczęte z własnej inicjatywy w następstwie dochodzenia EU Pilot [7] (7743/15/ENVI). Zdaniem Komisji istnieją dwie główne przyczyny tego czasu: specyfikę postępowania wyjaśniającego, w szczególności ciągłą wymianę informacji z Hiszpanią mającą na celu zapewnienie dobrowolnego przestrzegania przepisów, a także techniczną złożoność sprawy. Sprawa dotyczy strategicznych map hałasu i planów działania w zakresie hałasu wymaganych dla wielu różnych podmiotów (portów lotniczych, aglomeracji, głównych dróg i głównych linii kolejowych), co dodatkowo zwiększa ilość materiału, czas potrzebny i złożoność techniczną przedmiotowych kwestii. Ponadto w trakcie postępowania władze hiszpańskie kilkakrotnie zmieniały odpowiedni wykaz podmiotów.

9. Komisja stwierdziła, że przez cały czas trwania postępowania prowadziła stały dialog z władzami hiszpańskimi w celu znalezienia rozwiązania zarzucanego naruszenia. W tym kontekście Komisja wzięła również pod uwagę stan faktyczny sprawy, w szczególności w odniesieniu do wykazu podmiotów, których dotyczy postępowanie, oraz postępy osiągnięte przez Hiszpanię w tym okresie.

10. Jeśli chodzi o terminowość, Komisja wskazała, że art. 258 TFUE nie przewiduje żadnego ustalonego terminu na czas trwania postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, i odniosła się do mającego zastosowanie orzecznictwa UE, w którym ustalono, że Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania w takich przypadkach.[8] Ponadto celem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi jest umożliwienie państwu członkowskiemu położenia kresu wszelkim domniemanym naruszeniom, umożliwienie mu skorzystania z prawa do obrony i określenie przedmiotu sporu.[9] Celem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest zatem osiągnięcie zgodności poprzez współpracę, dialog i pomoc techniczną, bez konieczności uciekania się do postępowania sądowego, chyba że jest to absolutnie konieczne.

11. Ponadto Komisja stwierdziła, że będzie dążyć do jak najszybszego podjęcia decyzji w sprawie kolejnego etapu procedury.

Od skarżącego

12. W swoich uwagach skarżący podtrzymał swoją opinię, że procedura trwa nieracjonalnie długo. Skarżący wyraził ponadto zaniepokojenie, że Hiszpania nadal nie dostarcza strategicznych map hałasu wymaganych przez Komisję oraz że obywatele dotknięci tą sprawą nadal cierpią z powodu poważnych problemów związanych z hałasem i zanieczyszczeniem powietrza z powodu samolotów latających nad ich domami.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

13. Rola Rzecznika Praw Obywatelskich w obszarze skarg dotyczących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego obejmuje w szczególności administracyjne i proceduralne rozpatrywanie przez Komisję postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, takie jak czas trwania i uzasadnienie wszelkich opóźnień. Rzecznik Praw Obywatelskich konsekwentnie przyznaje, że Komisja dysponuje swobodą uznania w odniesieniu do sposobu rozpatrywania spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.[10] Jeżeli jednak czas, jaki Komisja poświęciła na rozpatrzenie sprawy, został niepotrzebnie przedłużony w wyniku zaniedbania lub nieuzasadnionego odroczenia przez Komisję, może to stanowić niewłaściwe administrowanie.[11] To samo dotyczy braku działania bez ważnego uzasadnienia.

14. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego związane z kwestiami środowiskowymi mogą często wymagać znacznego czasu ze względu na ich złożony i zmieniający się charakter. Zwalczanie hałasu w środowisku jest bezpośrednio związane z istnieniem strategicznych map hałasu i planów działania dotyczących hałasu w środowisku, ponieważ wiąże się z pomiarem globalnego narażenia na hałas na danym obszarze w oparciu o różne źródła hałasu, w tym hałas emitowany przez samoloty. Rzecznik Praw Obywatelskich zgodził się, że jeżeli czas trwania postępowania wynika z dokładności oceny, dodatkowy czas może leżeć w interesie publicznym [12].

15. W tym przypadku postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest otwarte od ponad dziewięciu lat. Tak długi czas rozpatrywania postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wydaje się długi z punktu widzenia każdego obiektywnego poglądu. Jest tak tym bardziej, że kwestia hałasu w środowisku może mieć poważny negatywny wpływ na środowisko i zdrowie publiczne. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że wysoki poziom ochrony środowiska jest przewidziany w Karcie praw podstawowych UE [13], podczas gdy Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał powagę hałasu w środowisku, stwierdzając, że może on nawet wpływać na prawo danej osoby do poszanowania jej życia prywatnego [14].

16. W replice Komisja wyjaśniła w skrócie, że czas trwania postępowania wynika głównie ze złożoności sprawy i konieczności dalszej wymiany informacji w tej sprawie z Hiszpanią. Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma powodu, by wątpić w te stwierdzenia jako takie. Chociaż nic nie wskazuje na to, by Komisja była nieaktywna w aktach sprawy przez cały okres od wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, skontrolowane dokumenty nie wykazują żadnej analizy ani działań merytorycznych Komisji w okresie od czerwca 2021 r. do czerwca 2024 r. Brak działań w tym trzyletnim okresie jest szczególnie niepokojący, biorąc pod uwagę fakt, że w odpowiedzi z 3 lipca 2024 r. na pytanie poselskie Komisja stwierdziła, że Hiszpania nie przekazała jej co pięć lat najnowszych strategicznych map hałasu i planów działania wymaganych na mocy dyrektywy w sprawie hałasu [15]. Miały one zostać przesłane do 30 czerwca 2022 r., a Komisja stwierdziła, że przypomniała o tym Hiszpanii [16]. W aktach Komisji nie ma jednak śladu po wysłaniu takich przypomnień.

17. W ramach dobrej administracji instytucje UE powinny prowadzić odpowiednią ewidencję procedur administracyjnych. W tym przypadku skontrolowane dokumenty nie wykazały jednak, że Komisja uważnie i uważnie śledziła sprawę od czerwca 2021 r. do czerwca 2024 r. Wobec braku takich dowodów Rzecznik nie może potwierdzić, czy Komisja podjęła jakiekolwiek działania i czy w ciągu tego trzyletniego okresu aktywnie i bez zbędnych opóźnień prowadziła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego [17].

18. Rzecznik może zatem jedynie stwierdzić, że Komisja nie podjęła działań w tej sprawie przez trzy lata, co jest znaczącym okresem. To godne pożałowania.

19. Sytuacja zmieniła się jednak w czerwcu 2024 r., kiedy to Komisja odbyła spotkanie z władzami hiszpańskimi, a następnie przekazała aktualne informacje na temat postępów w tej sprawie. Z dochodzenia Rzecznika wynika, że od czerwca 2024 r. Komisja regularnie otrzymywała od Hiszpanii aktualne informacje i organizowała dalsze spotkania z władzami hiszpańskimi. W tych okolicznościach Rzecznik stwierdza, że Komisja aktywnie prowadzi dochodzenie. W związku z tym stwierdza ona, że wydanie zalecenia w tej sprawie nie służyłoby żadnemu użytecznemu celowi.

20. W związku z powyższym Rzecznik stwierdza, że niepodjęcie przez Komisję działań w tej sprawie przez okres trzech lat oraz nieprzedstawienie dowodów uzasadniających jej bezczynność w tym okresie stanowi niewłaściwe administrowanie. Biorąc pod uwagę poważne skutki publiczne nieprzestrzegania przez państwo członkowskie dyrektywy w sprawie hałasu, Rzecznik oczekuje, że Komisja priorytetowo potraktuje postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Niepodjęcie przez Komisję Europejską działań i nieprzedstawienie dowodów uzasadniających jej bezczynność w sprawie w okresie trzech lat stanowi niewłaściwe administrowanie. Biorąc pod uwagę poważne skutki publiczne nieprzestrzegania przez państwo członkowskie dyrektywy w sprawie hałasu, Rzecznik oczekuje, że Komisja priorytetowo potraktuje postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Teresa Anjinho
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 12 grudnia 2025 r.

[1] Wezwanie do usunięcia uchybienia jest pierwszym formalnym etapem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, na które dane państwo członkowskie musi przesłać szczegółową odpowiedź, zwykle w terminie dwóch miesięcy. Więcej informacji na temat unijnych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego można znaleźć na stronie internetowej Komisji: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[2] Dyrektywa 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnosząca się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku, dostępna pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02002L0049-20210729.

[3] Jeżeli Komisja stwierdzi, że dane państwo nie wypełnia swoich zobowiązań wynikających z prawa UE, może przesłać uzasadnioną opinię: formalny wniosek o zapewnienie zgodności z prawem UE.

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/memo_18_4486

[5] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285_EN.html

[6] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285-ASW_EN.html

[7] „EU Pilot” to wstępny, nieformalny dialog między Komisją a państwem członkowskim, którego dotyczy skarga w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

[8] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-226/01, Komisja przeciwko Danii: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BBCBA5FBA3FE818C9C6ABF2274B266ED?text=&docid=48025&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1607704.

[9] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-33/04, Komisja przeciwko Irlandii, pkt 18: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47579&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1629328.

[10] Zob. decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 4/2024/JN, dostępna pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/195058.

[11] Zob. decyzje Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawach 369/2018/JAP, dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 i 2029/2022/EIS, dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452.

[12] Zob. pkt 22 decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 950/2023/EIS, dostępnej pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/197517.

[13] Zob. art. 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

[14] Zob. m.in. wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie 16798/90, López Ostra/Hiszpania, dostępne pod adresem: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-62468%22]} oraz w sprawie 2345/06, Deés/Węgry, dostępne pod adresem: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-101647%22]}.

[15] Wymóg ten jest zawarty w art. 7 dyrektywy w sprawie hałasu.

[16] Zob. przypis 6 powyżej.

[17] Zob. również pkt 18 i 19 decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 1171/2023/JN, dostępnej pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479.