Kontekst skargi

1. Skarżący, fundacja działająca w dziedzinie pomocy wyborczej, złożył wniosek w kontekście zaproszenia do składania wniosków o finansowanie przez UE projektu wspierającego panafrykańskie zdolności wyborcze.[1] Zaproszeniem zarządzała delegatura Unii Europejskiej przy Unii Afrykańskiej pod kierownictwem Komisji Europejskiej jako „instytucja zamawiająca”. Zaproszenie do składania wniosków podzielono na dwie części. Skarżący złożył wniosek o część 1.

2. W ramach procesu składania wniosków skarżący przedłożył dokument koncepcyjny, w którym wnioskował o finansowanie unijne w wysokości 90 % kosztów kwalifikowalnych.[2] Wniosek skarżącego został wstępnie wybrany i poproszono go o złożenie pełnego wniosku. W pełnym wniosku skarżący zwrócił się o finansowanie unijne w wysokości 95 % kosztów kwalifikowalnych.

3. Komisja odrzuciła wniosek skarżącego, ponieważ nie spełniał on już wszystkich kryteriów zaproszenia do składania wniosków, w szczególności dlatego, że odsetek wnioskowanego finansowania UE przekraczał próg 90 %. 

4. 29 lipca 2023 r. skarżący zwrócił się do delegacji o ponowne rozpatrzenie tej decyzji. Twierdziła, że był to błąd typograficzny, który wynikał z przygotowania kilku wniosków o finansowanie unijne w tym samym czasie. Uznała, że delegacja powinna była zwrócić się o wyjaśnienia, a nie odrzucić jej wniosek. Skarżący zgłosił również przedstawicielstwu obawy dotyczące potencjalnego konfliktu interesów w odniesieniu do części 2 zaproszenia. Twierdził on, że ekspert, który był zaangażowany w rozwój projektu finansowanego w ramach niniejszego zaproszenia, pracuje dla podmiotu, który ubiegał się o część 2.

5. W dniu 2 sierpnia 2023 r. delegacja udzieliła odpowiedzi. Podtrzymała swoje stanowisko w sprawie odrzucenia wniosku skarżącego. Stwierdziła, że skarżący powinien był otrzymać komunikat ostrzegawczy w systemie składania wniosków online, gdy przekazywał informacje niezgodne z wytycznymi dotyczącymi zaproszeń do składania wniosków. Jeżeli chodzi o zarzuty skarżącego dotyczące potencjalnego konfliktu interesów w odniesieniu do części 2, delegatura wyjaśniła, że zaproszenie zostało przygotowane wewnętrznie przez kierowników projektów delegatury i że nie stwierdzono w nim żadnego konfliktu interesów.

6. Niezadowolony z odpowiedzi delegatury skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich we wrześniu 2023 r.

W przedmiocie dochodzenia

7. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie decyzji delegatury o odrzuceniu wniosku skarżącego oraz sposobu, w jaki rozpatrywała ona obawy skarżącego dotyczące potencjalnego konfliktu interesów w odniesieniu do części 2.

8. W trakcie dochodzenia Rzecznik zbadał akta sprawy. Delegacja udzieliła również wyjaśnień w odpowiedzi na pytania Rzecznika Praw Obywatelskich. Odpowiedzią podzielono się ze skarżącym, który przedstawił uwagi.

9. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich spotkał się następnie z przedstawicielami Komisji i delegatury, aby uzyskać dalsze wyjaśnienia dotyczące obu aspektów skargi. Rzecznik podzielił się sprawozdaniem ze spotkania ze skarżącym, a skarżący przedstawił uwagi do sprawozdania.

Odrzucenie wniosku skarżącego

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

przez Komisję

10. Komisja wyjaśniła powody odrzucenia wniosku. Komisja wyjaśniła, że w wytycznych dla wnioskodawców ubiegających się o dotację, które stanowią część dokumentów zaproszenia do składania wniosków, określono, że wnioskodawcy mogą ubiegać się o dotację UE w maksymalnej wysokości 90 % kosztów kwalifikowalnych.[3] Dokumenty zaproszenia do składania wniosków zawierały „listę kontrolną dotyczącą samodzielnych wytycznych”, załączoną do wytycznych, w której wezwano wnioskodawców do sprawdzenia przed złożeniem wniosku, czy spełnili wszystkie kryteria zaproszenia, w tym do zapewnienia, aby wnioskowany odsetek wkładu UE nie przekroczył maksymalnego progu.[4] W zaproszeniu stwierdzono, że „każdy błąd związany z punktami wymienionymi na liście kontrolnej [...] lub jakakolwiek poważna niespójność w pełnym wniosku (np. jeżeli kwoty w arkuszach budżetowych są niespójne) może prowadzić do odrzucenia wniosku”.

11. W tym przypadku delegatura odrzuciła wniosek skarżącego, ponieważ nie spełnił on jednego z punktów wymienionych w liście kontrolnej, a mianowicie wniosku o kwotę finansowania unijnego przekraczającą maksymalny odsetek dozwolony w ramach zaproszenia.

12. Komisja zauważyła, że w ramach zaproszenia ma możliwość zwrócenia się o wyjaśnienia „w przypadku gdy przekazane informacje są niejasne”. Jest to zgodne z rozporządzeniem finansowym [5], które pozwala na korektę oczywistych błędów pisarskich w dokumentach aplikacyjnych w celu uniknięcia odrzucenia wniosków dobrej jakości z czysto formalnych powodów [6] Chociaż rozporządzenie finansowe nie zawiera definicji tego, co stanowi oczywisty błąd pisarski, zgodnie z wewnętrznymi wytycznymi Komisji takie błędy obejmują błędy obliczeniowe w budżecie lub oczywiste nieporozumienia w formularzu wniosku. Do Komisji należy określenie w poszczególnych przypadkach, które okoliczności mogą stanowić oczywisty błąd pisarski. Komisja ma następnie swobodę decydowania, czy w oparciu o konkretną sytuację uzasadnione jest skorygowanie błędu, co jest możliwością, a nie obowiązkiem wynikającym z rozporządzenia finansowego.

13. W tym przypadku Komisja uznała, że zwrócenie się do skarżącego o wyjaśnienia lub skorygowanie błędu nie było uzasadnione, ponieważ błąd skarżącego nie był oczywistym błędem pisarskim. Komisja uznała, że skarżący „konsekwentnie i świadomie” wykorzystał 95 % (a nie 90 %) jako odsetek finansowania UE w budżecie załączonym do pełnego wniosku. Zauważyła, że proponowanie współfinansowania w wysokości 5 % wydaje się standardową polityką skarżącego, jak wskazano w piśmie do delegatury z 29 lipca 2023 r., a zatem jest świadomym wyborem skarżącego.

14. Ponadto Komisja argumentowała, że błąd nie był prostym i łatwo rozpoznawalnym błędem, przy czym jedna liczba została nieprawidłowo wykorzystana, błędne obliczenia, niespójność w arkuszu budżetowym lub błąd wskazujący, że skarżący źle zrozumiał warunki zaproszenia. Skarżący obliczył natomiast cały arkusz budżetowy, mnożąc szacunkowe koszty kwalifikowalne przez pożądany odsetek finansowania unijnego. Komisja twierdziła zatem, że ponieważ błąd skarżącego nie był „uchybieniem formalnym, lecz znacznym odchyleniem od warunków zaproszenia do składania wniosków”, jego korekta doprowadziłaby do naruszenia równego traktowania wnioskodawców.

15. Komisja argumentowała również, że zgodnie z orzecznictwem UE [7] oczywisty błąd pisarski nie może dotyczyć informacji wymaganych do tego, aby wniosek nie został odrzucony, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W szczególności Komisja zauważyła, że z dokumentów dotyczących zaproszeń do składania wniosków jasno wynika, że podstawą odrzucenia wniosku były wnioski zawierające wnioski o odsetek finansowania unijnego wyższy niż maksymalny dozwolony poziom.

16. Ponadto Komisja zauważyła, że przed złożeniem wniosku skarżący powinien był otrzymać ostrzeżenie o błędzie w systemie składania wniosków online. Na podstawie późniejszej symulacji z wykorzystaniem internetowego systemu składania wniosków Komisja stwierdziła, że pojawił się następujący komunikat: „Ważne informacje (nie blokowanie) Wnioskowany wkład UE jako % całkowitych kosztów kwalifikowalnych – zob. sekcja 1.3 wytycznych dotycząca odsetka(-ów) dozwolonego(-ych) w ramach zaproszenia (lub części)”.

Skarżący

17. Skarżący twierdził, że stanowisko Komisji jest oczywiście nieracjonalne. Twierdziła ona, że popełniony błąd był oczywistym błędem pisarskim i że Komisja powinna była zwrócić się do niej o wyjaśnienia, a nie odrzucić wniosek.

18. Skarżący twierdził, że nie popełnił tego błędu umyślnie, ponieważ złożył pełny wniosek w celu dokonania wyboru. W dokumencie koncepcyjnym Komisja zwróciła się o odpowiedni odsetek finansowania unijnego. W piśmie skierowanym do delegacji Komisja wyjaśniła, w jaki sposób popełniła ten błąd. Wynikało to z faktu, że UE zmieniła standardowy odsetek finansowania unijnego z 95 % na 90 %. Skarżący twierdził, że pismo do delegatury wyjaśniające błąd nie może stanowić racjonalnego dowodu na to, że celowo zmieniło ono wartość procentową w swoim wniosku.

19. Ponadto skarżący stwierdził, że pojęcie oczywistego błędu pisarskiego nie ogranicza się do „usprawiedliwionych błędów”, które dotyczą sytuacji wynikających z niejasności lub niejasnych instrukcji w dokumentacji zaproszenia. Obejmuje ona również błędy pisarskie, takie jak przypadki, w których istnieje wyraźna i oczywista niespójność między wartością procentową wskazaną na dwóch odrębnych etapach procedury naboru, jak w niniejszej sprawie. 

20. Skarżący uznał zatem, że decyzja Komisji o wykluczeniu go z postępowania była nieproporcjonalna i sprzeczna z zasadą należytego zarządzania finansami. Skarżący twierdził, że Komisja powinna była zwrócić się o wyjaśnienia i że nie zmieniłoby to jego wniosku ani nie przyniosłoby mu żadnej korzyści, ponieważ maksymalna kwota finansowania UE miała zastosowanie w równym stopniu do wszystkich wnioskodawców.

21. W odniesieniu do komunikatu ostrzegawczego skarżący twierdził, że Komisja nie przedstawiła żadnego dowodu na to, że taki komunikat pojawił się w momencie składania wniosku. Komisja oparła się jedynie na późniejszej symulacji, a nie na konkretnych dowodach z okresu, w którym korzystała z formularza wniosku. Ponadto, nawet gdyby taka wiadomość się pojawiła, Komisja nie wyjaśniła, dlaczego nie wprowadziła skuteczniejszych i natychmiastowych zabezpieczeń, takich jak natychmiastowe powiadomienie skarżącej o niedopuszczalności wniosku lub całkowite uniemożliwienie jego złożenia.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

22. Rozporządzenie finansowe dopuszcza korektę „oczywistych błędów pisarskich” w celu zapobieżenia odrzuceniu wniosków dobrej jakości ze względów czysto formalnych [8]. Chociaż w wewnętrznych wytycznych Komisji nie ma dokładnej definicji oczywistego błędu pisarskiego [9], takie błędy definiuje się jako brakujące informacje/dane, łatwo rozpoznawalny błąd tekstowy (błąd/zaniechanie) i sprzeczne informacje. Mogą to być na przykład ponowne obliczenie pierwotnie błędnie obliczonych kosztów, wnioskodawca, który nie rozumiał prawidłowo, gdzie przedstawić wkład UE w budżecie, lub wnioskodawca, który wystąpił o dotację wyższą niż maksymalna dozwolona w zaproszeniu. Może również obejmować niewypełnioną kwotę dotacji, o którą wnioskowano, niewłaściwy wybór rodzaju działania lub niewłaściwy wybór numeru PIC.

23. Ponadto, aby błąd ten można było uznać za oczywisty błąd pisarski, nie powinien on wymagać korekty, która skutkowałaby istotną zmianą wniosku lub zmianą warunków zaproszenia, ponieważ podważałoby to wyniki oceny i wpływałoby na równe traktowanie wnioskodawców. W tym względzie, jeżeli wnioskodawca popełni błąd w odniesieniu do któregokolwiek z kryteriów dopuszczalności lub kwalifikowalności, taki błąd nie może zostać uznany za oczywisty błąd pisarski, ponieważ nieprzestrzeganie takich kryteriów samo w sobie stanowi podstawę odrzucenia wniosku.

24. Komisja argumentowała, że błąd skarżącego był świadomym wyborem i nie można go uznać za oczywisty błąd pisarski. Chociaż Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że skarżący mógł działać z większą starannością w momencie składania wniosku, nie przekonuje go wyjaśnienie przedstawione przez Komisję z następujących powodów.

25. W odniesieniu do zamiaru skarżącego Rzecznik uważa stanowisko Komisji za nieprzekonujące. Skarżący nie był zainteresowany złożeniem wniosku, w którym odsetek finansowania unijnego był wyższy niż maksymalna kwota dozwolona w ramach zaproszenia. Ponadto początkowo zastosowała prawidłową wartość procentową w dokumencie koncepcyjnym. Pismo skarżącego z 29 lipca 2023 r. do delegatury nie wykazuje, że błąd był umyślny. W piśmie tym skarżący wyjaśnił raczej, dlaczego popełnił błąd w pełnym wniosku, a mianowicie, że automatycznie wykorzystał ten sam odsetek, który wykorzystał w poprzednich zaproszeniach do składania wniosków (współwkład w wysokości 5 %), co stanowi standardowy odsetek finansowania UE zapewnianego przez Komisję w poprzednich zaproszeniach do składania wniosków. Fakt, że skarżący wyraził również w tym piśmie obawy dotyczące zmniejszonego odsetka finansowania unijnego, w żaden sposób nie dowodzi, że błąd był umyślny lub że proponowanie współfinansowania w wysokości 5 % było „standardową polityką” skarżącego.

26. Rzecznik uważa, że na podstawie wewnętrznych wytycznych Komisji błąd skarżącego należało uznać za oczywisty błąd pisarski. Był to łatwo rozpoznawalny błąd, ponieważ podmiot nie mógł otrzymać finansowania unijnego w wysokości ponad 90 %, co było sprzeczne z informacjami przedstawionymi wcześniej przez skarżącego w dokumencie koncepcyjnym. Ponadto, wbrew twierdzeniom Komisji, błąd nie miał wpływu na cały budżet. W formularzu wniosku o dotację skarżący obliczył wszystkie koszty niezależnie od kwoty otrzymanego finansowania unijnego. Błąd dotyczył tylko jednego wzoru w jednym arkuszu budżetowym [10].

27. W każdym razie oczywiste błędy pisarskie nie są ograniczone pod względem liczby lub zakresu, ani nie są ograniczone do przypadków, w których wnioskodawca źle rozumie przepisy. W swoich wewnętrznych wytycznych Komisja wymienia jako przykłady oczywistych błędów pisarskich fakt, że wnioskodawca zwrócił się o dotację wyższą niż maksymalna dozwolona w zaproszeniu do składania wniosków lub w ogóle nie wypełnił kwoty dotacji. Sytuacje te są podobne do sytuacji rozpatrywanej w niniejszej sprawie.

28. Chociaż maksymalny odsetek finansowania unijnego jest wymogiem formalnym w ramach zaproszenia do składania wniosków, nie jest to kryterium dopuszczalności ani kwalifikowalności. W związku z tym fakt, że wniosek zawiera liczbę, która nie spełnia tego wymogu, nie powinien sam w sobie stanowić powodu do odrzucenia wniosku. Korekta wniosku w celu zapewnienia, aby odsetek finansowania unijnego był zgodny z progiem, nie zmieniłaby znacząco wniosku, ale jest raczej formalnością. Jest to kontrola administracyjna, która nie miałaby wpływu na ocenę wniosku. Korekta takiego błędu skutkowałaby po prostu zmniejszeniem wnioskowanej kwoty dotacji. Chociaż odsetek finansowania unijnego został uwzględniony w „liście kontrolnej do samokontroli” zaproszenia, która stanowi, że „wszelkie błędy związane z punktami wymienionymi na liście kontrolnej [...] mogą prowadzić do odrzucenia wniosku”, Komisja musi stosować tę listę kontrolną zgodnie z rozporządzeniem finansowym, które nakłada na właściwego urzędnika zatwierdzającego obowiązek skorygowania lub uzyskania wyjaśnień dotyczących oczywistych błędów pisarskich.

29. W odniesieniu do twierdzenia Komisji, że nie ma obowiązku zwrócenia się o wyjaśnienie lub skorygowanie oczywistych błędów pisarskich, Rzecznik zauważa, że chociaż rozporządzenie finansowe stanowi, że instytucja zamawiająca „może” skorygować oczywiste błędy pisarskie, ten sam przepis stanowi, że powinna („musi” ) zwrócić się o wyjaśnienie, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków.[11] Ponadto wewnętrzne wytyczne Komisji wyraźnie stanowią, że zgodnie z zasadą dobrej administracji właściwy urzędnik zatwierdzający musi zwrócić się do wnioskodawców o brakujące informacje lub o wyjaśnienie dokumentów potwierdzających, których nie dostarczyli ze względu na oczywisty błąd pisarski.

30. W odniesieniu do komunikatu ostrzegawczego w systemie składania wniosków online Rzecznik zauważa, że Komisja nie była w stanie potwierdzić z całą pewnością treści komunikatu wyskakującego, który skarżący powinien był otrzymać w momencie składania wniosku. W każdym razie, na podstawie symulacji przedstawionej przez Komisję, Rzecznik zauważa, że komunikat ostrzegawczy jest raczej ogólny i nie wskazuje wyraźnie, że we wniosku występuje błąd. Ponadto nawet gdyby komunikat ostrzegawczy był bardziej wyraźny, a skarżący powinien był zachować większą staranność przy składaniu wniosku, nie zmienia to faktu, że Komisja powinna była zwrócić się o wyjaśnienie lub poprawić oczywiste błędy pisarskie.

31. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że brak zwrócenia się przez Komisję do skarżącego o wyjaśnienia lub skorygowanie oczywistego błędu pisarskiego skarżącego stanowi niewłaściwe administrowanie. Rzecznik uważa jednak, że nie ma odpowiedniego zalecenia w odniesieniu do tego aspektu skargi, ponieważ na obecnym etapie Komisja nie może nic zrobić, aby naprawić ten brak. W szczególności dotacja została przyznana innemu podmiotowi, który nabył prawa na podstawie umowy o udzielenie dotacji.[12] Rzecznik zauważa jednak, że nieskorygowanie lub nieuzyskanie wyjaśnień w przypadku oczywistych błędów pisarskich może skutkować odrzuceniem wniosków dobrej jakości ze względów czysto formalnych, co nie leży w interesie finansowym UE. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zaproponuje poprawę, aby zapobiec podobnym sytuacjom w przyszłości. Rzecznik Praw Obywatelskich zaproponuje również poprawę w kwestii wskazanej w niniejszym dochodzeniu w odniesieniu do komunikatu ostrzegawczego wydawanego wnioskodawcom w systemie składania wniosków online. 

W jaki sposób delegatura zajęła się domniemanym konfliktem interesów

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

przez Komisję

32. Komisja argumentowała, że w tej sprawie nie wystąpił konflikt interesów, biorąc pod uwagę, że Komisja nie miała bezpośredniego stosunku umownego z przedmiotowym ekspertem, a ekspert nie wykonywał żadnych działań bezpośrednio związanych z zaproszeniem do składania wniosków i nie był zaangażowany w jego przygotowanie.

33. Komisja wyjaśniła, że ekspert został zatrudniony przez organizację partnerską jako ekspert ds. strategii krótkoterminowej w kontekście innego finansowanego przez UE projektu mającego na celu poprawę zarządzania w państwach członkowskich Unii Afrykańskiej. Projekt był realizowany przez organizację partnerską w ramach „umowy o przyznanie wkładu” z Komisją.

34. W tym kontekście w okresie od grudnia 2021 r. do marca 2022 r. ekspert pracował nad „misją pomocy technicznej”, aby opracować i zaprojektować projekt, który ma być finansowany przez UE w celu wzmocnienia procesów wyborczych w Afryce. Ekspert sporządził dwa dokumenty, „roczne karty działania” i „ramy logiczne”, które organizacja partnerska przedłożyła Komisji. Następnie Komisja dokonała gruntownego przeglądu dokumentów, które wykorzystano jako podstawę do opracowania dokumentu dotyczącego działania „Wsparcie na rzecz harmonizacji panafrykańskich zdolności wyborczych”. Niniejszy dokument został opublikowany jako załącznik do decyzji wykonawczej Komisji z grudnia 2022 r., na której Komisja oparła swoją decyzję o ogłoszeniu przedmiotowego zaproszenia do składania wniosków.

35. Komisja podkreśliła, że ostateczny dokument dotyczący działania różni się znacznie od dokumentów sporządzonych przez eksperta w kontekście umowy o przyznanie wkładu, w szczególności pod względem treści, długości, struktury i warunków realizacji. Ponadto Komisja twierdziła, że minął długi okres między zakończeniem prac eksperta w marcu 2022 r. a ogłoszeniem zaproszenia do składania wniosków w styczniu 2023 r.

36. Ponadto Komisja zauważyła, że podczas procesu konsultacji w sprawie sporządzenia dokumentu dotyczącego działania wszyscy wnioskodawcy, w tym skarżący, zostali poproszeni o wymianę poglądów w celu zapewnienia równego traktowania wnioskodawców.

37. Komisja wyjaśniła, że w momencie podejmowania decyzji o przyznaniu dotacji nie wiedziała o rzekomym zaangażowaniu eksperta u wybranego wnioskodawcy. W szczególności skarżąca, której wniosek został przyjęty, nie wskazała eksperta w swoim wniosku, nie zadeklarowała jego udziału w oświadczeniu ani nie powiadomiła Komisji o potencjalnym konflikcie interesów. Komisja stwierdziła, że po tym, jak skarżący przedstawił sprawę przedstawicielstwu, dokładnie zbadała sprawę i stwierdziła, że nie ma konfliktu interesów. Nie skontaktowała się z wybranym wnioskodawcą w celu uzyskania wyjaśnień, ponieważ uznała, że zadania biegłego nie budzą obaw co do konfliktu interesów. Ustalenia delegacji zostały bezpośrednio zawarte w pisemnej odpowiedzi otrzymanej przez skarżącego 2 sierpnia 2023 r. Komisja potwierdziła również, że przedmiotowemu podmiotowi przyznano dotację na część 2 zaproszenia [13].

Skarżący

38. Skarżący twierdził, że Komisja nie mogła racjonalnie twierdzić, że nie wiedziała, iż ekspert był związany z wybranym wnioskodawcą, ponieważ jest to informacja publiczna. Twierdził on ponadto, że Komisja powinna była dokładnie zbadać tę kwestię przed przyznaniem dotacji. Zauważyła ona, że z odpowiedzi Komisji nie wynika, by tak było.  

39. Skarżący twierdził, że jego zarzuty wzbudziły obawy dotyczące potencjalnego konfliktu interesów, który delegatura powinna była dokładnie zbadać i potencjalnie przyjąć środki w celu ograniczenia wszelkiego ryzyka. Skarżący twierdził w szczególności, że delegatura powinna była zbadać relacje między ekspertem a wybranym wnioskodawcą i ocenić, czy prace eksperta nad dokumentami przygotowawczymi zaproszenia przyniosły mu potencjalną korzyść, w tym uprzywilejowany dostęp do informacji, które nie są w równym stopniu dostępne dla innych wnioskodawców.

40. Ponadto skarżący twierdził, że Komisja nie mogła racjonalnie uznać, że proces konsultacji w wystarczającym stopniu zaradził sytuacji i zapewnił równe traktowanie wnioskodawców.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

41. Zgodnie z rozporządzeniem finansowym [14] wnioskodawca ubiegający się o dotację powinien zostać odrzucony z postępowania o udzielenie dotacji, jeżeli „był wcześniej zaangażowany w przygotowanie dokumentów wykorzystywanych w postępowaniu o udzielenie dotacji, jeżeli wiąże się to z naruszeniem zasady równego traktowania, w tym z zakłóceniem konkurencji, któremu nie można zaradzić w inny sposób”. [15] Wnioskodawca ubiegający się o dotację musi oświadczyć instytucji zamawiającej, czy znajduje się w sytuacji, o której mowa powyżej [16].

42. Jak wyjaśniła Komisja i co potwierdziły dokumenty skontrolowane przez zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich, wybrany wnioskodawca nie zadeklarował żadnego potencjalnego konfliktu interesów w odniesieniu do części 2 zaproszenia i nie podał nazwiska eksperta we wniosku o udzielenie dotacji. Dopiero gdy skarżący zwrócił się do delegatury w tej sprawie pismem z 29 lipca 2023 r., delegatura dowiedziała się o tej sprawie.

43. Rzecznik zauważa, że ocena delegatury, w odpowiedzi na skargę, ograniczała się do wyjaśnienia, że zaproszenie do składania wniosków „zostało przygotowane wewnętrznie przez kierowników projektów z delegatury europejskiej przy UA” i że w związku z tym „[nie] widziała ona istnienia jakiegokolwiek konfliktu interesów w tym przypadku”. [17] Komisja przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia jedynie w kontekście dochodzenia Rzecznika. W szczególności zauważyła, że ekspert nie pozostawał w bezpośrednim stosunku umownym z Komisją i nie wykonywał działań bezpośrednio związanych z zaproszeniem do składania wniosków. Ekspert sporządził raczej dwa dokumenty, które zostały poddane gruntownemu przeglądowi przez Komisję i wykorzystane jako podstawa do opracowania dokumentu dotyczącego działania „Wsparcie na rzecz harmonizacji panafrykańskich zdolności wyborczych”, na podstawie którego ogłoszono zaproszenie do składania wniosków będące przedmiotem niniejszej sprawy.

44. Rzecznik uważa jednak, że fakt, iż ekspert nie pozostawał w bezpośrednim stosunku umownym z Komisją, nie powinien był uniemożliwiać Komisji oceny, czy zaangażowanie eksperta doprowadziło do potencjalnego konfliktu interesów wnioskodawcy ubiegającego się o dotację, zgodnie z rozporządzeniem finansowym.

45. Jeżeli chodzi o udział eksperta w sporządzaniu dokumentów wykorzystywanych w procedurze wyboru, Rzecznik zauważa, że nie ma jasnych wytycznych co do tego, co stanowi „dokumenty wykorzystywane w procedurze wyboru”. Rzecznik uważa, że zawężająca wykładnia art. 141 ust. 1 lit. c) rozporządzenia finansowego byłaby sprzeczna z celem tego przepisu, który ma na celu zapobieganie zakłóceniom konkurencji w przypadku udziału eksperta w fazie przygotowawczej zaproszenia do składania wniosków. Podstawowa ocena nie powinna zatem dotyczyć tego, czy istnieje bezpośredni lub pośredni związek między zadaniami eksperta a dokumentami dotyczącymi udzielenia zamówienia, ale tego, czy informacje uzyskane przez eksperta podczas wykonywania tych zadań potencjalnie zakłócały konkurencję, a jeśli tak, to jakie działania naprawcze można wprowadzić.

46. Po zapoznaniu się ze spornymi dokumentami i na podstawie wyjaśnień Komisji Rzecznik stwierdza, że chociaż dokumenty przygotowane przez eksperta nie stanowią bezpośrednio części dokumentów zaproszenia do składania wniosków, istnieje między nimi wyraźny związek. W szczególności dokumenty przygotowane przez eksperta to wstępne projekty dokumentów, które Komisja wykorzystała do sporządzenia dokumentu dotyczącego działania, na podstawie którego ogłosiła zaproszenie do składania wniosków. Kontrola dokumentów wykazała, że dokument Komisji dotyczący działań stanowi dalszy rozwój prac eksperta.

47. Na tej podstawie Rzecznik jest zdania, że biorąc pod uwagę, iż dokumenty sporządzone przez eksperta miały wyraźny związek z przedmiotowym zaproszeniem do składania wniosków, powinno to przynajmniej budzić obawy dotyczące potencjalnego konfliktu interesów. Rzecznik stwierdza zatem, że sposób, w jaki delegatura oceniła, czy istnieje potencjalny konflikt interesów, jak wskazano w odpowiedzi udzielonej skarżącemu, nie jest zadowalający. Delegatura nie zbadała związku między pracą eksperta a zaproszeniem ani nie oceniła, czy wcześniejsze zaangażowanie eksperta zapewniło przewagę konkurencyjną wnioskodawcy ubiegającemu się o dotację lub zakłóciło konkurencję.

48. W odpowiedzi skierowanej do Rzecznika Komisja argumentowała, że nie doszło do zakłócenia konkurencji ani nienależnej korzyści, ponieważ dokument dotyczący działania znacznie różnił się od dokumentów przedstawionych przez eksperta oraz że między pracą eksperta a ogłoszeniem zaproszenia do składania wniosków upłynął długi okres czasu.

49. Odpowiedź Komisji nie przekonuje Rzecznika. Okres między pracami eksperta nad projektem a publikacją zaproszenia do składania wniosków (dziewięć miesięcy) nie był szczególnie długi. Ponadto nic nie wskazuje na to, że ten dziewięciomiesięczny okres zmniejszył znaczenie pracy biegłego.

50. Komisja nie oceniła, czy prace eksperta nad dokumentami związanymi z zaproszeniem dały wybranemu wnioskodawcy przewagę konkurencyjną lub zakłóciły konkurencję. Okoliczność, że Komisja dalej rozwijała i istotnie zmieniała wstępne projekty eksperta, nie wyklucza, że podmiot, któremu udzielono zamówienia, może mieć dostęp do informacji uprzywilejowanych, co dało mu przewagę przy formułowaniu wniosku. Na przykład, ponieważ ekspert pracował dla wybranego wnioskodawcy, mógł mieć dostęp do dodatkowych informacji lub doświadczenia z wykonywania takich zadań, które nie byłyby dostępne dla innych wnioskodawców ubiegających się o dotację.

51. Jeżeli chodzi o proces konsultacji wspomniany przez Komisję, Rzecznik stwierdza, że jest to odrębna procedura i że nie dowodzi to, że informacje uzyskane przez eksperta w kontekście jego prac nad dokumentami związanymi z zaproszeniem były w równym stopniu dostępne dla wszystkich uczestników.

52. Chociaż przeprowadzona przez delegaturę ocena potencjalnego konfliktu interesów była niewystarczająca, Rzecznik nie jest jednak w stanie ustalić, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do naruszenia zasady równego traktowania lub zakłócenia konkurencji. Ponieważ delegatura i Komisja nie przeprowadziły dochodzenia w tej sprawie, nie są dostępne wystarczające informacje, na przykład na temat zadań i stanowiska eksperta dla wybranego wnioskodawcy. Poza odpowiedzią delegatury na skargę i dodatkowymi argumentami przedstawionymi przez Komisję w kontekście dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w skontrolowanych aktach nie ma żadnych dokumentów potwierdzających, że Komisja dokładnie oceniła sprawę.

53. W świetle powyższego Rzecznik stwierdza, że brak odpowiedniej oceny przez Komisję zarzutów skarżącego dotyczących potencjalnego konfliktu interesów stanowi niewłaściwe administrowanie. Rzecznik stwierdza jednak, że nie ma odpowiedniego zalecenia dotyczącego tego aspektu skargi, ponieważ dotacja została już przyznana i jest wdrażana przez wybranego wnioskodawcę, który nabył prawa na podstawie umowy o udzielenie dotacji. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi propozycję mającą na celu zapobieżenie podobnej sytuacji w przyszłości. 

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującymi ustaleniami:

Komisja dopuściła się niewłaściwego administrowania, ponieważ nie zwróciła się o wyjaśnienia i nie skorygowała oczywistego błędu pisarskiego skarżącego.

Brak odpowiedniej oceny przez Komisję zarzutów skarżącego dotyczących potencjalnego konfliktu interesów stanowi niewłaściwe administrowanie.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Propozycje ulepszeń

Jeżeli Komisja stwierdzi oczywisty błąd pisarski we wniosku złożonym w kontekście zaproszenia do składania wniosków, powinna zastosować się do własnych wytycznych i zwrócić się o wyjaśnienie lub skorygowanie błędu, aby uniknąć odrzucenia wniosku dobrej jakości ze względów czysto formalnych.

Komisja powinna doprecyzować komunikaty ostrzegawcze w internetowym systemie składania wniosków, aby umożliwić wnioskodawcom wyraźne zidentyfikowanie problemów związanych z ich wnioskiem przed jego złożeniem.

Zgodnie z rozporządzeniem finansowym Komisja powinna zapewnić, aby w przypadku gdy dowie się o potencjalnym konflikcie interesów w zaproszeniu do składania wniosków, odpowiednio zbadała zarzuty w tym zakresie. Obejmuje to ocenę, czy praca eksperta, która jest bezpośrednio lub pośrednio związana z zaproszeniem do składania wniosków, przyniosła korzyść wnioskodawcy ubiegającemu się o dotację lub zakłóciła konkurencję.

Teresa Anjinho
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, dnia 7 listopada 2025 r.

 

[1] EuropeAid/176172/DD/ACT/Multi „Wspieranie harmonizacji panafrykańskich zdolności wyborczych.”: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/portal/screen/opportunities/prospect-details/176172PROSPECTSEN?keywords=EuropeAid%2F176172%2FDD%2FACT%2FMulti

[2] Zgodnie z zaproszeniem do składania wniosków o finansowanie unijne wnioskowany wkład UE powinien być określony jako odsetek całkowitych kosztów kwalifikowalnych i nie może przekraczać maksymalnej dozwolonej wartości procentowej.

[3] Sekcja 1.3 wytycznych stanowiła, że „żadna dotacja wnioskowana w ramach niniejszego zaproszenia do składania wniosków nie może przekraczać poniższego maksymalnego odsetka całkowitych kosztów kwalifikowalnych działania: Maksymalny odsetek 90 % całkowitych kosztów kwalifikowalnych działania (zob. również sekcja 2.1.4).”

[4] Lista kontrolna zawierała „13. Wnioskowany wkład UE (kwota) jest równy maksymalnej kwocie dozwolonej w sekcji 1.3 wytycznych lub od niej niższy.”

[5] Obowiązujące w tym czasie: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2018/1046/oj/eng; Obecnie dostępne jest przekształcenie tego rozporządzenia: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2024/2509 z dnia 23 września 2024 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2018/1046/oj/eng.

[6] Artykuł 151 rozporządzenia 2018/1046.

[7] Przedstawiciele Komisji odnieśli się do wyroku Trybunału z dnia 10 października 2013 r. w sprawie C-336/12 Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser przeciwko Manova A/S, pkt 40: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-336/12&language=EN

[8] Artykuł 151 rozporządzenia 2018/1046 stanowi: „Właściwy urzędnik zatwierdzający może skorygować oczywiste błędy pisarskie w dokumentach aplikacyjnych po potwierdzeniu zamierzonej korekty przez uczestnika. W przypadku gdy uczestnik nie przedstawi dowodów lub nie złoży oświadczeń, komisja oceniająca lub, w stosownych przypadkach, właściwy urzędnik zatwierdzający, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków, zwraca się do uczestnika o dostarczenie brakujących informacji lub wyjaśnienie dokumentów potwierdzających. Takie informacje, wyjaśnienia lub potwierdzenia nie zmieniają w istotny sposób dokumentów aplikacyjnych.”

[9] W tym zamówienia publiczne i dotacje na działania zewnętrzne Unii Europejskiej – praktyczny przewodnik (PRAG)

Sekcja 6.5.8.2.2: https://wikis.ec.europa.eu/spaces/ExactExternalWiki/pages/152798604/ePRAG i inne wewnętrzne wytyczne Komisji.  

[10] W arkuszu „oczekiwane źródła finansowania”.

[11] Art. 151 rozporządzenia 2018/1046.

[12] Decyzja o przyznaniu dotacji opublikowana 12 stycznia 2024 r.

[13] Decyzja o przyznaniu dotacji opublikowana 12 stycznia 2024 r.

[14] Artykuł 141 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 2018/1046.

[15] Znajduje to również odzwierciedlenie w pkt 2.6.10.1.2 PRAG.

[16] Artykuł 137 rozporządzenia 2018/1046.

[17] Zob. pkt 5 decyzji dotyczącej odpowiedzi delegacji z dnia 2 sierpnia 2023 r.