Kontekst skargi

1. Praworządność jest jedną z podstawowych wartości UE.[1] Komisja Europejska dysponuje kilkoma mechanizmami zapewniającymi poszanowanie praworządności w państwach członkowskich UE. W 2021 r. do tych mechanizmów włączono rozporządzenie w sprawie warunkowości [2] lub „system warunkowości”.[3] System warunkowości umożliwia Komisji zaproponowanie Radzie UE przyjęcia środków mających na celu ochronę interesów finansowych UE przed naruszeniami zasad praworządności.

2. W grudniu 2022 r. Rada, stanowiąc na wniosek Komisji [4], przyjęła po raz pierwszy decyzję wykonawczą [5] na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości. Konkretnie Rada postanowiła zawiesić środki UE w wysokości około 6,3 mld euro przyznane Węgrom na ochronę budżetu UE w świetle naruszeń zasad praworządności w odniesieniu do zamówień publicznych oraz dochodzeń i ścigania w sprawach antykorupcyjnych [6]. W grudniu 2023 r. i 2024 r. Komisja postanowiła utrzymać te środki [7].

3. Jednym ze środków [8] podjętych w celu ochrony interesów finansowych UE jest zawieszenie finansowania unijnego węgierskich trustów interesu publicznego lub jakiegokolwiek podmiotu utrzymywanego przez taki trust interesu publicznego. Komisja i Rada są zaniepokojone brakiem przejrzystości w zarządzaniu funduszami UE przez te trusty oraz faktem, że przepisy dotyczące zamówień publicznych i konfliktu interesów nie mają do nich zastosowania [9].

4. W marcu 2023 r. sześć uniwersytetów/instytucji szkolnictwa wyższego utrzymywanych przez węgierskie trusty interesu publicznego wniosło skargę o stwierdzenie nieważności [10] do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) na odpowiedni przepis decyzji wykonawczej Rady. Niektóre z tych instytucji zakwestionowały również [11] powiązane wspólne oświadczenie odpowiednich komisarzy i komunikaty Komisji na ten sam temat. Niedawno, w lutym 2025 r., Węgry zwróciły się do TSUE o zakwestionowanie decyzji Komisji z grudnia 2024 r. o utrzymaniu zawieszenia finansowania przez UE trustów interesu publicznego [12].

5. W tym kontekście w grudniu 2023 r. skarżący złożył wniosek o publiczny dostęp do dokumentów [13], o którym mowa w uzasadnieniu lub głównym tekście wniosku Komisji na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości. Dokładniej rzecz ujmując, skarżący zwrócił się do Komisji o publiczny dostęp do jej „wniosku o udzielenie informacji”, „pisemnego powiadomienia” i „pismem intencyjnym” przesłanych Węgrom. Ponadto wniosek skarżącego o udzielenie dostępu obejmował badanie dotyczące węgierskich danych dotyczących zamówień publicznych, „wszystkie dokumenty zawierające informacje na temat „analizy niektórych danych dotyczących przetargów” oraz „sprawozdań mediów i zainteresowanych stron”, o których mowa we wniosku, a także dokumenty związane z odpowiednimi audytami i zaleceniami finansowymi Komisji.

6. Nie otrzymawszy odpowiedzi od Komisji, w lutym 2024 r. skarżący zwrócił się do Komisji o dokonanie przeglądu tej dorozumianej odmowy jego wniosku (poprzez złożenie „wniosku potwierdzającego”).

7. W marcu 2024 r. Komisja przesłała skarżącemu wstępną odpowiedź na jego wniosek o udzielenie dostępu. Komisja udzieliła częściowego dostępu do „wniosku o udzielenie informacji”, „pisemnego powiadomienia” i „listu intencyjnego”. Powołała się przy tym na wyjątki przewidziane w przepisach UE dotyczących publicznego dostępu do dokumentów (rozporządzenie 1049/2001), argumentując, że pełne ujawnienie naruszyłoby ochronę postępowania sądowego [14] i procesu decyzyjnego [15].

8. Ponadto Komisja udzieliła pełnego dostępu do badania i sześciu dokumentów zawierających informacje na temat badania niektórych danych dotyczących zamówień. Komisja udostępniła również skarżącemu kilka hiperłączy do publicznie dostępnych sprawozdań mediów i zainteresowanych stron. Jeżeli chodzi o dokumenty związane z audytami i zaleceniami finansowymi, Komisja wskazała, że otrzyma odrębną odpowiedź.

9. W kwietniu 2024 r. Komisja zamknęła ponowny wniosek skarżącego i poinformowała go, że może złożyć nowy wniosek, jeżeli chce zakwestionować treść odpowiedzi Komisji z marca 2024 r.

10. Niezadowolony z odpowiedzi Komisji na wniosek o udzielenie dostępu i decyzji o zamknięciu ponownego wniosku skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w kwietniu 2024 r.

W przedmiocie dochodzenia

11. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie odmowy udzielenia przez Komisję pełnego dostępu do żądanych dokumentów na podstawie rozporządzenia 1049/2001.

12. Podczas dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał żądane dokumenty i dokonał przeglądu dodatkowych opinii [16], które przedstawiła Komisja. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich spotkał się również dwukrotnie z przedstawicielami Komisji w celu uzyskania dalszych wyjaśnień dotyczących odmowy udzielenia przez Komisję pełnego dostępu do żądanych dokumentów oraz decyzji o zamknięciu ponownego wniosku skarżącego.

13. Następnie Rzecznik podzielił się ze skarżącym dodatkowymi opiniami Komisji oraz sprawozdaniem z posiedzeń [17]. Skarżący przedstawił uwagi dotyczące obu dokumentów.

Propozycja Rzecznika Praw Obywatelskich dotycząca rozwiązania oraz odpowiedź Komisji

14. Na podstawie dochodzenia Rzecznik nie była przekonana co do zastosowania wyjątków od publicznego dostępu, na które powołuje się Komisja w celu uzasadnienia utajnienia dokumentów, o które wnioskowała.

15. Po pierwsze, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że nie jest jasne, w jaki sposób ujawnienie wszystkich informacji utajnionych na podstawie wyjątku dotyczącego ochrony postępowań sądowych naruszyłoby zasadę równości broni i integralność postępowań wszczętych przez uniwersytety/instytucje szkolnictwa wyższego utrzymywane przez węgierskie trusty interesu publicznego. Uznała ona, że istnieje istotny związek między żądanymi dokumentami a tymi postępowaniami. Komisja nie wykazała jednak, w jaki sposób pełne ujawnienie żądanych dokumentów zapewniłoby skarżącym w niniejszym postępowaniu sądowym uprzywilejowany dostęp do informacji wewnętrznych ściśle związanych z prawnymi aspektami postępowania [18].

16. Dokładniej rzecz ujmując, przegląd dokumentów przeprowadzony przez zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich wykazał, że niektóre z utajnionych informacji mają charakter ogólny lub faktyczny oraz że utajnione fragmenty nie zawierają rozbieżnych opinii dotyczących kwestii prawnej kwestionowanej przed Trybunałem. Ponadto fakt, że żądane dokumenty zostały wymienione z władzami węgierskimi oficjalnymi kanałami i zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunkowości, oznaczał, że nie były one „dokumentami czysto wewnętrznymi”. [19] Wreszcie Rzecznik zauważył, że wkrótce po tym, jak Komisja odpowiedziała na wniosek skarżącego o udzielenie dostępu, nie był on już pozwanym w tym postępowaniu sądowym. 

17. Po drugie, argumenty Komisji nie przekonały Rzecznika do uzasadnienia powołania się na wyjątek dotyczący ochrony toczącego się procesu decyzyjnego. Rzecznik uznał, że przedmiotowy proces decyzyjny należy uznać za zamknięty, ponieważ żądane dokumenty odnoszą się do wniosku Komisji dotyczącego decyzji wykonawczej Rady na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości, który został przyjęty rok przed złożeniem przez skarżącego wniosku o udzielenie dostępu. Fakt, że Komisja musi nadal monitorować obowiązujące środki i że może potencjalnie wznowić procedurę w odniesieniu do kwestii jeszcze nieuwzględnionych, nie oznacza, że proces decyzyjny w odniesieniu do jej wniosku jest w toku ^[20].

18. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że konkretne argumenty Komisji na poparcie potencjalnego ryzyka dla jej procesu decyzyjnego nie były wystarczająco przekonujące, aby stwierdzić, że dalsze ujawnienie stanowiłoby taką presję zewnętrzną, która osłabiłaby zdolność Komisji do stosowania systemu warunkowości lub ingerowałaby w możliwości Komisji w zakresie uzasadnienia, w jaki sposób wykorzystuje ona swoje narzędzia do ochrony interesów finansowych UE i praworządności. Stwierdziła, że wyjątek nie może być interpretowany w sposób tak szeroki, aby obejmował wszystkie elementy, które wskazywałyby na „strategię” Komisji w zakresie stosowania rozporządzenia w sprawie warunkowości.

19. Jeżeli chodzi o ewentualne istnienie nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem informacji, Rzecznik zauważył, że biorąc pod uwagę opóźnienie w przyjęciu odpowiedzi Komisji, skarżący nie był świadomy, że Komisja oparłaby się na wyjątkach związanych z ochroną postępowań sądowych i procesu decyzyjnego, aby uzasadnić swoją odmowę ujawnienia informacji, co można zastosować wyłącznie w okolicznościach, w których nie ma nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem informacji. W rezultacie skarżący nie miał możliwości przedstawienia w ponownym wniosku argumentów dotyczących istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem.

20. W związku z powyższym Rzecznik zaproponował jako rozwiązanie ^[21], aby Komisja dokonała przeglądu stosowania wyjątków w celu zapewnienia szerszego dostępu do przedmiotowych dokumentów oraz aby przedstawiła szczegółowe uzasadnienie wszelkich pozostałych utajnień. Ponadto zaproponowała, aby Komisja zajęła się argumentami skarżącego dotyczącymi istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem informacji, które skarżący przedstawił w swojej skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich.

21. W odpowiedzi na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący rozwiązania ^[22] Komisja wyjaśniła, że nie jest zobowiązana do przeprowadzania corocznej ponownej oceny środków nałożonych na mocy rozporządzenia w sprawie warunkowości, wbrew temu, co wspomniano we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącym rozwiązania. Ponadto poinformowała Rzecznika, że Komisja złożyła wniosek o przystąpienie do właściwego postępowania sądowego w charakterze interwenienta i że w związku z tym nadal wspiera Radę w toczącym się sporze. Ponadto Komisja zauważyła, że sytuacja uległa zmianie i że w grudniu 2024 r. przyjęła nową decyzję [23] na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości.

22. Komisja rozważyła jednak uwagi zawarte we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącym rozwiązania, a także upływ czasu i wymianę poglądów z zespołem dochodzeniowym Rzecznika. Chociaż Komisja złożyła wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta w odpowiednim postępowaniu sądowym, przyznała, że „ze względu na publikację decyzji z 16 grudnia 2024 r. częściowe utajnienie dokonane w odpowiedzi na wniosek skarżącego nie jest już istotne”. W związku z tym Komisja przeprowadziła nową ocenę swojego stanowiska w sprawie wniosku o publiczny dostęp i postanowiła udzielić pełnego dostępu do przedmiotowych dokumentów.

23. Skarżący był zadowolony z tego wyniku i nie przedstawił dalszych uwag.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po przedstawieniu propozycji rozwiązania

24. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje pozytywną reakcję Komisji na jej wniosek dotyczący rozwiązania oraz pełny dostęp, który jej zdaniem rozwiązał skargę. Wyraża również uznanie dla konstruktywnego zaangażowania Komisji w to dochodzenie.

25. Oprócz dostępu do żądanych dokumentów skarżący zakwestionował fakt, że Komisja potraktowała swoją odpowiedź z marca 2024 r. jako „wstępną odpowiedź”, mimo że złożyła ważny wniosek potwierdzający [24]. Skarżący skrytykował również fakt, że w odpowiedzi Komisji nie wspomniano o możliwości zwrócenia się do TSUE lub Rzecznika Praw Obywatelskich w celu zakwestionowania jego decyzji.

26. Podczas spotkania z zespołem dochodzeniowym Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawiciele Komisji stwierdzili, że Komisja udzieliła skarżącemu wstępnej odpowiedzi po złożeniu przez niego ponownego wniosku i że w związku z tym postanowiła zamknąć ponowny wniosek. Przedstawiciele Komisji stwierdzili również, że Komisja zwróciła się do skarżącego o złożenie nowego wniosku potwierdzającego, jeżeli wyraził on taką wolę, zachowując w ten sposób dwuetapowy proces przewidziany w rozporządzeniu 1049/2001 i umożliwiając skarżącemu przedstawienie uwag na temat tej odpowiedzi.

27. Rozporządzenie 1049/2001 stanowi, że jeżeli instytucja nie podejmie pierwotnej decyzji w wyznaczonym terminie, wnioskodawca może złożyć ponowny wniosek. Po upływie terminów na przyjęcie decyzji potwierdzającej wnioskodawca może zwrócić się do TSUE lub do Rzecznika Praw Obywatelskich. Obecnie Komisja nie informuje wnioskodawców o możliwości zwrócenia się w takich przypadkach do TSUE lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Informuje jedynie wnioskodawców, że mogą złożyć nowy ponowny wniosek. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina Komisji o swoim wcześniejszym ustaleniu [25], zgodnie z którym praktyka ta jest sprzeczna z rozporządzeniem 1049/2001.

28. Skarżący zakwestionował również, czy Komisja zidentyfikowała wszystkie dokumenty zawierające informacje na temat „analizy niektórych danych przetargowych”. Stwierdziły one, że dostarczono im listę istotnych ofert dopiero wtedy, gdy z wniosku Komisji wynikało, że przeprowadziła ona również badanie tych ofert. Ponadto stwierdziły one, że jeden z przypisów w „pismie intencyjnym” zawierał załącznik do tego pisma.

29. W swoich dodatkowych opiniach Komisja potwierdziła, że nie ma żadnych dodatkowych dokumentów wchodzących w zakres wniosku skarżącego poza tym, co Komisja wskazała już w swojej odpowiedzi.

30. W swoich uwagach skierowanych do Rzecznika skarżący nie kwestionował już tego stanowiska. W związku z tym Rzecznik uważa, że kwestia ta została rozwiązana.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Komisja Europejska zaakceptowała propozycję Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą rozwiązania, udzielając skarżącemu pełnego publicznego dostępu do żądanych dokumentów.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Teresa Anjinho
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 29 października 2025 r.

[1] Art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej.

[2] Rozporządzenie 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii, dostępne pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[3] Więcej informacji można znaleźć na stronie: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law- conditionality-regulation_en.

[4] Wniosek z dnia 18 września 2022 r. dotyczący decyzji wykonawczej Rady w sprawie środków ochrony budżetu Unii przed naruszeniami zasad praworządności na Węgrzech, dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0485.

[5] Decyzja wykonawcza Rady 2022/2506 z dnia 15 grudnia 2022 r. w sprawie środków ochrony budżetu Unii przed naruszeniami zasad praworządności na Węgrzech, dostępna pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec_impl/2022/2506/oj/eng.

[6] Więcej informacji można znaleźć na stronie: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/.

[7] Decyzja Komisji z dnia 13 grudnia 2023 r. w sprawie ponownej oceny, z inicjatywy Komisji, spełnienia warunków określonych w art. 4 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 w następstwie decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/2506 z dnia 15 grudnia 2022 r. w odniesieniu do Węgier, dostępna pod adresem: https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf; Decyzja Komisji z dnia 16 grudnia 2024 r. na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii, dotycząca pisemnego powiadomienia przekazanego przez Węgry w odniesieniu do art. 2 ust. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/2506 z dnia 15 grudnia 2022 r., dostępna pod adresem: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Dopóki Węgry nie rozwiążą wszystkich problemów związanych z praworządnością w ramach systemu warunkowości, nie mogą również ubiegać się o wypłaty w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

[8] Art. 2 ust. 2 decyzji wykonawczej Rady 2022/2506.

[9] Motyw 11 decyzji wykonawczej Rady 2022/2506.

[10] Sprawa T-115/23, wniosek dostępny pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&tex t=&doclang=EN&cid=13176582; Sprawa T-132/23, wniosek dostępny pod adresem:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te

xt=&doclang=EN&cid=13176615; Sprawa T-133/23, wniosek dostępny pod adresem:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8 D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&doci d=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Sprawa T‑138/23, wniosek dostępny pod adresem:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176662; Sprawa T‑139/23, wniosek dostępny pod adresem:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&d ir=& occ=first&part=1&cid=13461926; Sprawa T‑140/23, wniosek dostępny pod adresem:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176698.

[11] Skarżące w sprawach T-132/23, T-133/23, T‑139/23 i T‑140/23.

[12] Sprawa T-138/25, wniosek dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/2101/oj/eng.

[13] Rozporządzenie 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1049/2001.

[15] Artykuł 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 1049/2001.

[16] Dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Wyrok z dnia 24 stycznia 2024 r., Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/Komisja, T-602/22, pkt 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; Wyrok z dnia 6 lutego 2020 r., Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Komisja, T‑485/18, pkt 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[19] Wyrok z dnia 26 lipca 2023 r., Troy Chemical Company/Komisja, T‑662/21, pkt 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[20] Wyrok z dnia 14 września 2022 r., Pollinis France/Komisja, sprawy połączone T-371/20 i T-554/20, pkt 55–60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239 co potwierdzono w wyroku z dnia 16 stycznia 2025 r., Komisja/Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[21] Dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/212351.

[22] Dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/212352.

[23] Decyzja Komisji z dnia 16 grudnia 2024 r. na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii, dotycząca pisemnego powiadomienia przekazanego przez Węgry w odniesieniu do art. 2 ust. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/2506 z dnia 15 grudnia 2022 r., dostępna pod adresem: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en.

[24] Na poparcie tego argumentu skarżący odniósł się do dochodzenia strategicznego Rzecznika Praw Obywatelskich OI/2/2022/OAM dotyczącego czasu potrzebnego Komisji Europejskiej na rozpatrzenie wniosków o publiczny dostęp do dokumentów, zob.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[25] Zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich w dochodzeniu strategicznym OI/2/2022/OAM, pkt 51–53, dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.