Kontekst skargi

1. Skarżący jest doradcą specjalizującym się w projektach pomocy rozwojowej.Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) wszczął dochodzenie w sprawie podejrzeń o nieprawidłowości w odniesieniu do projektów finansowanych przez UE i zamówień udzielonych skarżącemu. Skarżący został zatem uznany za „osobę zainteresowaną” w dochodzeniu OLAF-u w rozumieniu rozporządzenia 883/2013 [2].

2. 31 lipca 2024 r. OLAF poinformował skarżącego, że zakończył dochodzenie i przedstawił odpowiednie dyrekcje generalne Komisji Europejskiej zalecenia finansowe i administracyjne dotyczące skarżącego. OLAF przekazał również informacje na temat możliwości zwrócenia się przez skarżącego do kontrolera gwarancji proceduralnych [3].

3. 26 sierpnia 2024 r. skarżący złożył skargę do kontrolera. Zakwestionowała decyzję OLAF-u o zamknięciu dochodzenia w oparciu o streszczenie faktów, które jej zdaniem zawierało niejasne i niejasne oświadczenia, uniemożliwiające jej przedstawienie przemyślanych uwag.

4. 9 września 2024 r. kontroler zamknął skargę jako niedopuszczalną. Kontroler wyjaśnił, że skarga uległa przedawnieniu, ponieważ została złożona po upływie terminu jednego miesiąca od zakończenia dochodzenia. W szczególności kontroler zauważył, że dochodzenie zamknięto 22 lipca 2024 r., w związku z czym termin złożenia do niego skargi upłynął 23 sierpnia 2024 r.

5. W odpowiedzi skarżący twierdził, że pismo OLAF-u informujące go o zamknięciu dochodzenia wysłano 31 lipca 2024 r. i że nie zawiera ono żadnych informacji o zamknięciu dochodzenia 22 lipca 2024 r.

6. Kontroler wyjaśnił, że w rozporządzeniu 883/2013 [4] ustanowiono jasny termin na złożenie skargi do kontrolera, który rozpoczyna się w dniu zamknięcia dochodzenia, a nie w dniu, w którym dana osoba została poinformowana lub dowiedziała się o dacie zakończenia dochodzenia.

7. Skarżący zakwestionował decyzję kontrolera. Argumentowała, że OLAF powinien powiadomić zainteresowaną osobę w ciągu tygodnia od zakończenia dochodzenia oraz że miesięczny termin na złożenie skargi do kontrolera powinien rozpocząć się od daty powiadomienia. Ponadto stwierdził, że termin jednego miesiąca jest sam w sobie zbyt krótki i że nie został potraktowany sprawiedliwie ani nie zapewniono mu odpowiedniej możliwości obrony.

8. Skarżący, niezadowolony ze sposobu, w jaki kontroler i OLAF zajęli się tą sprawą, zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

9. Rzecznik wszczęła dochodzenie w sprawie sposobu, w jaki OLAF poinformował skarżącego o zamknięciu dochodzenia i możliwości zwrócenia się do kontrolera.  

10. W dochodzeniu nie odniesiono się do decyzji kontrolera o odrzuceniu skargi skarżącego jako niedopuszczalnej, ponieważ Rzecznik uznał, że nie jest to oczywiście błędne. Kontroler działał zgodnie z brzmieniem rozporządzenia 883/2013. Dochodzenie w sprawie tej skargi koncentrowało się zatem wyłącznie na działaniach OLAF-u w tej sprawie.

11. W trakcie dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał akta sprawy. OLAF przedstawił również pisemne wyjaśnienia w tej sprawie. Odpowiedzią podzielono się ze skarżącym, który przedstawił uwagi.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

Przez OLAF

12. OLAF argumentował, że ponieważ skarżący jest „osobą zainteresowaną” w dochodzeniu OLAF-u, powinien był znać zasady określone w rozporządzeniu 883/2013, w tym terminy składania skarg do kontrolera. Skarżący został również poinformowany o tych przepisach w kontekście wcześniejszej skargi do kontrolera, która również została uznana za niedopuszczalną, ponieważ została złożona zbyt późno.  

13. Ponadto OLAF wyjaśnił, że w piśmie z 31 lipca 2024 r. informującym skarżącego o zamknięciu dochodzenia poinformował go o możliwości zwrócenia się do kontrolera oraz o odpowiednich terminach złożenia skargi.

14. Ponadto OLAF zauważył, że chociaż pismo informujące skarżącego o zamknięciu dochodzenia wysłano 31 lipca 2024 r., było ono datowane 24 lipca 2024 r. W związku z tym OLAF uznał, że dla skarżącego powinno być jasne, że dochodzenie zostało zakończone najpóźniej do dnia 24 lipca 2024 r.

15. OLAF przyznał jednak, że w piśmie informującym skarżącego o zamknięciu dochodzenia nie wskazał wyraźnie daty zakończenia dochodzenia, tj. 22 lipca 2024 r. OLAF przyznał, że bez tych informacji skarżący nie mógł wiedzieć, że termin na złożenie skargi upłynął od 22 lipca 2024 r. do 23 sierpnia 2024 r. Ponadto OLAF zauważył, że nawet gdyby dochodzenie zostało zamknięte 24 lipca 2024 r., czyli w dniu pisma do skarżącego, termin zwrócenia się do kontrolera nadal wynosiłby 26 sierpnia 2024 r., czyli w dniu, w którym skarżący złożył skargę do kontrolera.

16. OLAF zauważył jednak, że nawet gdyby skarżący zwrócił się do kontrolera w ciągu jednego miesiąca od daty zakończenia dochodzenia, niektóre z podniesionych przez niego zarzutów nadal zostałyby uznane za niedopuszczalne. Wynika to z faktu, że zgodnie z rozporządzeniem 883/2013 skarżący musi zwrócić się do kontrolera w ciągu jednego miesiąca od powzięcia wiadomości o przedmiotowych faktach, a w każdym razie nie później niż miesiąc po zamknięciu dochodzenia. Ponieważ skarżący został już poinformowany o niektórych faktach w marcu 2024 r., wszelkie twierdzenia dotyczące tych faktów zostaną uznane za przedstawione zbyt późno.

17. W związku z tym OLAF przyznał, że ze względu na brak wskazania daty zamknięcia dochodzenia oraz z uwagi na dosłowną interpretację przepisów przez kontrolera skarżący nie mógł złożyć skargi do kontrolera w odpowiednim terminie, ale tylko w odniesieniu do części swoich roszczeń.

18. Chociaż OLAF podkreślił znaczenie terminowego powiadamiania w celu zapewnienia, aby osoby, których dotyczy dochodzenie OLAF-u, mogły zwrócić się do kontrolera w obowiązujących ramach czasowych, zauważył, że zgodnie z rozporządzeniem 883/2013 nie ma ustalonego terminu na poinformowanie osoby zainteresowanej o zamknięciu dochodzenia, w przypadku gdy OLAF wydaje zalecenia.[5] W tym przypadku, w przypadku gdy OLAF wydał zalecenia, nadal powiadamiał skarżącego w ciągu sześciu dni roboczych.

19. Ponadto OLAF zauważył, że 26 sierpnia 2024 r. skarżący wysłał do niego e-mail, w którym odzwierciedlono skargę do kontrolera. OLAF udzielił skarżącemu odpowiedzi 19 września 2024 r. Chociaż OLAF przyznał, że jego odpowiedzi nie można uznać za równoważną decyzji kontrolera, zauważył, że nadal udzielił szczegółowej odpowiedzi na zarzuty skarżącego.

Skarżący

20. Skarżący zauważył, że data pisma, 24 lipca 2024 r., nie jest datą zamknięcia dochodzenia. Podniosła ona, że nie informując jej o dacie zakończenia dochodzenia, OLAF nie działał zgodnie z zasadami dobrej administracji. Pozbawiło to go możliwości zwrócenia się do kontrolera.

21. Ponadto skarżący twierdził, że odpowiedzi OLAF-u na skargę z 19 września 2024 r. nie można uznać za równoważną decyzji niezależnego organu, takiego jak kontroler. OLAF nie może sam kontrolować przestrzegania przez siebie gwarancji proceduralnych osób, których dotyczy dochodzenie.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

22. Niniejsze dochodzenie dotyczy wyłącznie działań OLAF-u. Ponieważ jednak działania te są związane z możliwością zwrócenia się do kontrolera gwarancji proceduralnych, należy najpierw określić rolę kontrolera. Kontroler został ustanowiony w celu zapewnienia osobom, których dotyczą dochodzenia OLAF-u, specjalnego i niezależnego mechanizmu umożliwiającego kwestionowanie domniemanych naruszeń ich gwarancji proceduralnych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami skargi do kontrolera mogą być składane wyłącznie przez osoby zainteresowane i muszą być składane w terminie jednego miesiąca od powzięcia wiadomości o istotnych faktach, a w każdym razie nie później niż w terminie jednego miesiąca od zakończenia dochodzenia [6].

23. Aby ten ważny niezależny mechanizm odwoławczy miał znaczenie dla osób, których dotyczą dochodzenia OLAF-u, OLAF musi w odpowiednim czasie poinformować je o istnieniu kontrolera i dysponować wszystkimi istotnymi informacjami niezbędnymi do złożenia skargi.

24. Jak wyjaśnił OLAF, w przypadku gdy wydaje on zalecenie w dochodzeniu, obowiązujące ramy prawne nie określają terminu poinformowania osoby zainteresowanej o zamknięciu dochodzenia. Wyznacza się konkretny termin tylko w przypadkach, w których nie sformułowano żadnych zaleceń [7].

25. W praktyce oznacza to, że osoba, której dotyczy dochodzenie OLAF-u, może dowiedzieć się o zamknięciu dochodzenia OLAF-u dopiero po upływie terminu na zwrócenie się do kontrolera, co uniemożliwia jej całkowite zwrócenie się do kontrolera po zamknięciu dochodzenia. Wskazuje to na szerszą kwestię dotyczącą gwarancji proceduralnych w dochodzeniach prowadzonych przez OLAF [8].

26. W przedmiotowej sprawie OLAF poinformował skarżącego o zamknięciu dochodzenia 31 lipca 2024 r., w terminie umożliwiającym zwrócenie się do kontrolera. Jak przyznał jednak OLAF, pismo powiadamiające nie zawierało daty zakończenia dochodzenia, a jedynie datę podpisania pisma, tj. 24 lipca 2024 r. Data ta pojawiła się trzy razy w piśmie i, co zrozumiałe, doprowadziła skarżącego do przekonania, że była to data zakończenia dochodzenia. W związku z tym skarżący nie posiadał wszystkich niezbędnych i prawidłowych informacji niezbędnych do złożenia dopuszczalnej skargi do kontrolera, tj. w terminie.

27. Znajomość faktycznej daty zamknięcia dochodzenia była niezbędna, aby skarżący mógł zwrócić się do kontrolera w wyznaczonym terminie. Skarżący zwrócił się ostatecznie do kontrolera trzy dni po upływie terminu. Jest zatem niezaprzeczalne, że brak informacji o tym, kiedy dochodzenie zostało zamknięte, wpłynął na zdolność skarżącego do zwrócenia się do kontrolera.  

28. Sytuacji tej można było łatwo uniknąć, po prostu podając w piśmie informującym skarżącego o zamknięciu dochodzenia faktyczną datę zamknięcia dochodzenia. W tym kontekście Rzecznik stwierdza, że niepoinformowanie skarżącego przez OLAF o terminie zakończenia dochodzenia jest równoznaczne z niewłaściwym administrowaniem.

29. Chociaż OLAF odpowiedział na pismo skarżącego z 26 sierpnia 2024 r., w którym odzwierciedlono skargę skierowaną do kontrolera, i przedstawił skarżącemu przydatne wyjaśnienia, Rzecznik uważa, że w tym przypadku nie można tego uznać za wystarczający środek zaradczy. Kontrolera ustanowiono specjalnie w celu działania jako niezależny mechanizm rozpatrywania skarg przeciwko OLAF-owi. W związku z tym ocena OLAF-u dotycząca skargi nie może zastąpić oceny kontrolera. 

30. Rzecznik uważa jednak, że nie ma odpowiedniego zalecenia w celu rozwiązania tego problemu niewłaściwego administrowania. Jak wspomniano powyżej, zakres dochodzenia był ograniczony do działań OLAF-u, ponieważ Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że odrzucając skargę jako niedopuszczalną, kontroler nie popełnił oczywistego błędu. Rzecznik przedstawi jednak OLAF-owi propozycję, aby zapobiec podobnym sytuacjom w przyszłości. 

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym ustaleniem:

Nie informując skarżącego o terminie zakończenia dochodzenia, Europejska Agencja ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) dopuściła się niewłaściwego administrowania.

Skarżący i OLAF zostaną poinformowani o tej decyzji.

Propozycja poprawy

OLAF powinien zapewnić, aby informując osobę zainteresowaną o zamknięciu dochodzenia, udzielał w odpowiednim czasie jasnych i wyczerpujących informacji na temat możliwości zwrócenia się do kontrolera. Obejmuje to wskazanie daty zakończenia dochodzenia.

Teresa Anjinho
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 19 września 2025 r.

[2] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1074/1999: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2013/883/oj/eng, art. 2 ust. 5: »zainteresowana osoba« oznacza każdą osobę lub podmiot gospodarczy podejrzane o popełnienie nadużycia finansowego, korupcji lub innej nielegalnej działalności na szkodę interesów finansowych Unii, wobec których Urząd prowadzi dochodzenie”.

[3] Kontroler gwarancji proceduralnych rozpatruje skargi złożone przez osoby objęte dochodzeniami prowadzonymi przez OLAF, w szczególności w odniesieniu do przestrzegania przez OLAF gwarancji proceduralnych i przepisów mających zastosowanie do dochodzeń. Więcej informacji można znaleźć tutaj: https://supervisory-committee-olaf.europa.eu/controller-procedural-guarantees_en

[4] Art. 9b ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2223 z dnia 23 grudnia 2020 r. zmieniającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 883/2013 w odniesieniu do współpracy z Prokuraturą Europejską i skuteczności dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2020/2223/oj. 

[5] art. 11 rozporządzenia 883/2013; Art. 29 wytycznych OLAF-u w sprawie procedur dochodzeniowych dla pracowników OLAF-u: https://anti-fraud.ec.europa.eu/guidelines-investigations-olaf-staff_en.

[6] Art. 9b ust. 3 rozporządzenia 883/2013.

[7] art. 11 rozporządzenia 883/2013; Art. 29 wytycznych OLAF-u w sprawie procedur dochodzeniowych dla pracowników OLAF-u.

[8] Kwestia ta została poruszona przez Rzecznika Praw Obywatelskich w kontekście obecnej oceny rozporządzenia w sprawie OLAF-u jako kwestia, którą powinni zająć się prawodawcy.