Kontekst

1. We wrześniu 2022 r. Rzecznik zorganizowała konsultacje publiczne na temat przejrzystości i udziału w unijnym procesie podejmowania decyzji dotyczących środowiska.[1] Jedna z kwestii, na które zwróciła uwagę Rzecznik, dotyczyła opóźnień i ograniczonej przejrzystości w zarządzaniu ryzykiem związanym z niebezpiecznymi substancjami chemicznymi przez Komisję Europejską[2].

2. Stosowanie substancji chemicznych w UE reguluje rozporządzenie w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów („rozporządzenie REACH”).[3] Rozporządzenie REACH zostało opracowane w celu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska przed zagrożeniami, jakie mogą stwarzać chemikalia, poprzez przeniesienie ciężaru dowodu z organów regulacyjnych na przemysł. Zobowiązuje on przedsiębiorstwa do generowania informacji na temat chemikaliów, które produkują lub importują do UE, zgodnie z zasadą „brak danych, brak rynku”[4].

3. Na podstawie tych informacji Komisja może między innymi podjąć decyzję o ograniczeniu stosowania niektórych szczególnie niebezpiecznych substancji lub uzależnieniu ich stosowania od uprzedniego zezwolenia. Takie szczególnie niebezpieczne substancje, zwane „substancjami wzbudzającymi szczególnie duże obawy”, mogą być rakotwórcze, mutagenne, działające szkodliwie na rozrodczość lub mieć właściwości zaburzające funkcjonowanie układu hormonalnego. Mogą być również trwałe, wykazujące zdolność do bioakumulacji i toksyczne. Oznaczenie substancji jako „substancji wzbudzającej szczególnie duże obawy” jest wynikiem procedury obejmującej dogłębną ocenę naukową i w przypadku rozbieżnych opinii wymaga jednomyślnej zgody członków „Komitetu Państw Członkowskich” Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA).[5] Następnie Komisja może włączyć „substancje wzbudzające szczególnie duże obawy” do wykazu substancji, których stosowanie wymaga uprzedniego zezwolenia[6].

4. Przedsiębiorstwa, które chcą stosować substancje z tego wykazu, muszą przedłożyć Komisji wnioski o udzielenie zezwolenia. We wnioskach o udzielenie zezwolenia przedsiębiorstwa muszą wykazać, że ryzyko dla zdrowia publicznego i środowiska wynikające ze stosowania danej substancji jest odpowiednio kontrolowane („odpowiednia droga kontroli”)[7] lub że korzyści społeczno-ekonomiczne wynikające z jej ciągłego stosowania przeważają nad ryzykiem oraz że nie istnieją odpowiednie alternatywne substancje lub technologie („droga społeczno-ekonomiczna”)[8].

5. Dwa komitety ekspertów ECHA, w skład których wchodzą niezależni eksperci[9], udzielają Komisji porad naukowych i technicznych dotyczących tego, czy wniosek spełnia warunki udzielenia zezwolenia: Komitet ds. Oceny Ryzyka (RAC) i Komitet ds. Oceny Społeczno-Ekonomicznej (SEAC). Na podstawie tej opinii Komisja przedstawia projekt decyzji w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia „Komitetowi REACH”[10], który składa się z przedstawicieli państw członkowskich. Komitet REACH musi zatwierdzić projekt decyzji, zanim Komisja będzie mogła go przyjąć.

6. Przedsiębiorstwo, które złoży wniosek o udzielenie zezwolenia na stosowanie substancji z powyższego wykazu (zob. pkt 3 powyżej) w terminie określonym w rozporządzeniu REACH, może nadal stosować tę substancję, dopóki trwa proces podejmowania decyzji o udzieleniu zezwolenia. W tym czasie nie mają jeszcze zastosowania dodatkowe warunki i ustalenia dotyczące monitorowania, które Komisja może określić w swojej decyzji o zezwoleniu. Ponadto Komisja może ostatecznie odmówić udzielenia zezwolenia po stwierdzeniu, że warunki prawne nie zostały spełnione.

7. W odpowiedzi na konsultacje publiczne przeprowadzone przez Rzecznika Praw Obywatelskich zwrócono jej uwagę na obawy dotyczące czasu potrzebnego Komisji na zakończenie procesów zarządzania ryzykiem na podstawie rozporządzenia REACH. Wyrażono również obawy, że w domenie publicznej nie ma wystarczających informacji, które pozwoliłyby społeczeństwu zrozumieć przyczyny opóźnień.

8. Rzecznik wezwała już w jednym ze swoich poprzednich dochodzeń[11] Komisję do wykazania „większegopoczucia pilności”oraz do szybszego zakończenia procesów decyzyjnych dotyczących zarządzania ryzykiem związanym z niebezpiecznymi chemikaliami. Aby osiągnąć podstawowe cele rozporządzenia REACH, tj. ochronę zdrowia ludzkiego i środowiska przed substancjami chemicznymi, w interesie publicznym leży pełne i terminowe wdrożenie tego rozporządzenia.

9. W tym kontekście Rzecznik Praw Obywatelskich postanowił wszcząć dochodzenie z własnej inicjatywy w celu zbadania opóźnień w stosowanej przez Komisję procedurze udzielania lub odmowy udzielenia zezwoleń na podstawie rozporządzenia REACH oraz przejrzystości tej procedury.

Dochodzenie

10. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się najpierw do Komisji o dostarczenie danych statystycznych dotyczących czasu potrzebnego na zakończenie procedury udzielania zezwoleń[12]. Rzecznik zwrócił się również do Komisji o informacje na temat procesu, który przeprowadza przy podejmowaniu decyzji w sprawie wniosków o udzielenie zezwolenia, oraz na temat tego, jakie informacje dotyczące tego procesu udostępnia proaktywnie, w tym w „rejestrze procedur komitetowych”[13].

11. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich odbył dwa spotkania z przedstawicielami Komisji w celu omówienia tych kwestii[14].

12. Zespół  dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zbadał również dokumentację dotyczącą próby 12 wniosków o udzielenie zezwolenia przedłożonych Komisji[15].

13. 17 października 2024 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wydał zalecenie w tej sprawie[16].

14. W dniu 30 stycznia 2025 r. Komisja odpowiedziała na zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich[17].

Zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich

15. W swoim zaleceniu Rzecznik uznała, że Komisja musi wykazać odpowiednie poczucie pilności przy rozpatrywaniu wniosków o udzielenie zezwolenia na „substancję wzbudzającą szczególnie duże obawy”, biorąc pod uwagę, że przedsiębiorstwo, które składa wniosek o udzielenie zezwolenia, może zazwyczaj nadal stosować tę substancję tak długo, jak trwa proces decyzyjny[18]. Komisja powinna dołożyć wszelkich starań, aby uniknąć sytuacji, w których przedsiębiorstwa stosują „substancje wzbudzające szczególnie duże obawy”, chociaż nie jest pewne, czy spełniają one warunki prawne określone w rozporządzeniu REACH.

16. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że Komisja doznała znacznych opóźnień w sporządzaniu decyzji w sprawie wniosków o udzielenie zezwolenia. Chociaż w rozporządzeniu REACH wyznaczono Komisji trzymiesięczny termin na przygotowanie projektu decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia zezwolenia^[19] po otrzymaniu opinii RAC i SEAC, w praktyce zajmuje to Komisji średnio 14,5 miesiąca. Następnie dyskusje w ramach Komitetu REACH trwają kolejne miesiące, a nawet lata, zanim podjęta zostanie decyzja w sprawie zezwolenia.

17. Komisja starała się uzasadnić nieprzestrzeganie ustawowego terminu trzech miesięcy w odniesieniu do swojej wewnętrznej organizacji, znacznego wzrostu liczby wniosków, złożoności i niepewności informacji zawartych we wnioskach, a także czasu potrzebnego na weryfikację spójności opinii RAC i SEAC oraz na szersze spojrzenie na te opinie. Komisja wspomniała o częstych rozbieżnościach między przedstawicielami państw członkowskich w komitecie REACH jako kolejnym elemencie wydłużającym czas potrzebny na zakończenie procedury udzielania zezwoleń.

18. Rzecznik nie był przekonany stanowiskiem Komisji, że nie może dotrzymać ustawowego terminu trzech miesięcy na sporządzenie decyzji po otrzymaniu opinii RAC i SEAC.

19.  Po pierwsze, Rzecznik uznał, że wewnętrzna organizacja Komisji – w tym dwa departamenty Komisji wspólnie odpowiedzialne za opracowywanie decyzji i dobrze ugruntowane wewnętrzne procedury konsultacji – nie może uzasadniać nieprzestrzegania terminów ustawowych.

20. Po drugie, Rzecznik zauważył, że najnowsze orzecznictwo dotyczące ciężaru dowodu w procedurze udzielania zezwoleń wyjaśnia, w jaki sposób Komisja powinna radzić sobie z niepewnością co do informacji przekazywanych przez wnioskodawców. Sądy UE stwierdziły niedawno nieważność decyzji, w których Komisja udzieliła zezwoleń na stosowanie niektórych substancji pomimo niewystarczających informacji dotyczących poziomu ryzyka stwarzanego przez te substancje i istnienia rozwiązań alternatywnych.[20] Zgodnie z tym orzecznictwem ciężar dowodu w odniesieniu do zgodności z prawnymi warunkami udzielania zezwoleń spoczywa na wnioskodawcach[21].

21. Zdaniem Rzecznik Komisja powinna zapewnić, aby wnioski zawierające niewystarczające informacje były niezwłocznie odrzucane, tak aby przedsiębiorstwa, które złożyły te wnioski, nie mogły już stosować substancji niebezpiecznych w UE.

22. Jest to tym bardziej istotne w przypadku, gdy Komisja ma do czynienia ze znaczną liczbą wniosków. W tym kontekście Rzecznik wyraził zaniepokojenie, że wstępna kontrola przez RAC i SEAC informacji zawartych we wnioskach polega jedynie na sprawdzeniu, słowami Komisji, czy „wszystkiepola zostały zaznaczone”,podczas gdy rozporządzenie REACH zobowiązuje komitety do sprawdzenia, czy „wniosekzawiera wszystkie informacje”istotne dla oceny.[22] Rzecznik zauważył, że nie można wykluczyć, że niektórzy wnioskodawcy wykorzystują możliwość dalszego stosowania substancji niebezpiecznych, składając niekompletne wnioski. Na podstawie kontroli próby dokumentów dotyczących zezwoleń Rzecznik wyraził obawę, że poważne wątpliwości co do tego, czy wnioskodawcy wywiązali się ze spoczywającego na nich ciężaru dowodu, nie zostały rozwiązane na samym początku. Rzecznik zauważył, że Komisja może rozważyć zwrócenie się do RAC i SEAC o sygnalizowanie jej wszelkich wniosków zawierających niewystarczające informacje na wczesnym etapie, aby umożliwić Komisji szybkie odrzucenie tych wniosków.

23. Po trzecie, Rzecznik zauważył, że przy sporządzaniu decyzji zatwierdzających Komisja opiera się na opiniach RAC i SEAC, które co do zasady są wystarczające do poinformowania o projekcie decyzji Komisji. Potwierdziły to wewnętrzne wytyczne Komisji dotyczące sporządzania decyzji przez jej dwie służby, którymi Komisja podzieliła się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Zgodnie z tymi wytycznymi oba departamenty powinny zasadniczo stosować się do opinii RAC i SEAC. Zgodnie z orzecznictwem Komisja nie może odstąpić od tych opinii, jeżeli nie otrzyma „opiniiuzupełniającej od tego samego komitetu lub innych dowodów, których wartość dowodowa jest co najmniej proporcjonalna do wartości dowodowej danej opinii”.[23] Rzecznik zrozumiał, na podstawie wyjaśnień Komisji, że Komisja nie skorzystała jeszcze z tej możliwości oparcia swoich projektów decyzji na „innychdowodach”. W tym kontekście trudno zrozumieć, w jaki sposób mogą istnieć systemowe rozbieżności między służbami Komisji trwające miesiące, a tym bardziej lata.

24. W związku z powyższym Rzecznik uznał, że systemowe nieprzestrzeganie przez Komisję ustawowego trzymiesięcznego terminu na przedstawienie komitetowi REACH projektów decyzji stanowiło niewłaściwe administrowanie.

25. Rzecznik zalecił, aby Komisja:

• dokonuje przeglądu swoich procedur wewnętrznych,
• (ii) stosować zasadę, zgodnie z którą to do wnioskodawców należy wykazanie, że spełnili warunki prawne uzyskania zezwolenia, poprzez dostarczenie wystarczających informacji,
• (iii) zapewnić, aby wnioski zawierające niewystarczające informacje były niezwłocznie odrzucane, tak aby przedsiębiorstwa, które złożyły te wnioski, nie mogły już stosować substancji niebezpiecznych w UE.

26. Jeżeli chodzi o przejrzystość prac komitetu REACH, Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że społeczeństwo musi być w stanie kontrolować przyczyny opóźnień w procedurze udzielania zezwoleń i pociągać do odpowiedzialności odpowiednie podmioty, nie tylko Komisję, ale także przedstawicieli państw członkowskich w komitecie REACH. Przypomniała Komisji, że dokumenty sporządzane w ramach procesu udzielania zezwoleń na podstawie rozporządzenia REACH powinny korzystać z szerszego publicznego dostępu do dokumentów zawierających informacje dotyczące środowiska[24] oraz że wszelkie ustalenia dotyczące poufności zawarte w regulaminie komitetów „komitologii” nie mają pierwszeństwa przed przepisami UE dotyczącymi publicznego dostępu do dokumentów[25], co potwierdziły sądy Unii[26].

27. Rzecznik stwierdziła, że Komisja nie publikuje obecnie informacji, które pozwoliłyby społeczeństwu zrozumieć przyczyny nadmiernych ram czasowych w procedurze udzielania zezwoleń, w tym gdy wynikają one z nieporozumień między zaangażowanymi podmiotami. W szczególności skrócone protokoły z posiedzeń Komitetu REACH nie uwzględniają stanu prac nad poszczególnymi aktami ani przyczyn ewentualnych opóźnień. Uniemożliwia to społeczeństwu pociągnięcie do odpowiedzialności osób odpowiedzialnych za opóźnienia. Rzecznik stwierdziła, że stanowi to niewłaściwe administrowanie, i wydała odpowiednie zalecenie, aby Komisja opublikowała bardziej szczegółowe skrócone protokoły posiedzeń Komitetu REACH.

Opinia Komisji

28. W swojej opinii w sprawie zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja potwierdziła swoje zaangażowanie na rzecz przejrzystości i zgodziła się przedstawić bardziej szczegółowe skrócone protokoły posiedzeń Komitetu REACH.

29. Komisja potwierdziła również opóźnienia w procedurze udzielania zezwoleń.

30. Komisja nie zgodziła się jednak z przeprowadzoną przez Rzecznik analizą głównych przyczyn, które doprowadziły do opóźnień. W szczególności Komisja nie zgodziła się, że jedną z tych przyczyn jest sposób, w jaki zastosowała ciężar dowodu i „łagodnośćKomisji wobec wnioskodawców, aby uniknąć odmowy udzielenia zezwolenia, gdy wnioski są niekompletne lub gdy wnioskodawca nie wywiązał się ze spoczywającego na nim ciężaru dowodu”. Według Komisji „nieodpowiada to praktyce stosowanej do tej pory”. Komisja stwierdziła, że „nie obejmujejuż środków mających na celu zaradzenie kluczowym niedociągnięciom we wnioskach o udzielenie zezwolenia (tj. wpływających na warunki udzielania zezwolenia), które zamiast tego powinny były doprowadzić do odmowy udzielenia zezwolenia. Komisja odpowiednio zaostrzyła swoje podejście po tym orzecznictwie[...]. Jeżeli chodzi o nowe przypadki, Komisja nie wprowadza już takich środków, np. korygując wadliwą ocenę ryzyka lub analizę rozwiązań alternatywnych”.

31. Jeżeli chodzi o zrozumienie głównych przyczyn opóźnień, Komisja podkreśliła, po pierwsze, „ogromnynapływ wniosków”, który był „nieoczekiwanyi ani ECHA, ani Komisja nie są w stanie sobie z nim poradzić, co doprowadziło do niepożądanych opóźnień i zaległości”, w szczególności ze względu na „wpisaniedo wykazu substancji objętych zezwoleniami o szerokim zastosowaniu obejmującym wiele sektorów przemysłu”. W tym kontekście Komisja stwierdziła, że potrzebuje więcej czasu na weryfikację wiarygodności i kompletności opinii RAC i SEAC, aby zapewnić spójność swoich decyzji i równe traktowanie wnioskodawców.

32. Komisja argumentowała również, że nie może odrzucić większej liczby wniosków w celu złagodzenia opóźnień, ponieważ w prawie wszystkich rozpatrzonych dotychczas wnioskach opinie RAC i SEAC były pozytywne. Komisja obawia się, że odmowa w takich przypadkach doprowadziłaby do zaskarżenia. Ponadto Komisja przedstawiła przykłady niedawnych przypadków, w których zaproponowała Komitetowi REACH odmowę, aby wykazać gotowość Komisji do egzekwowania ciężaru dowodu[27].

33. Po drugie, Komisja argumentowała, że niedawne orzecznictwo przyczyniło się do opóźnień, ponieważ jego wdrożenie wymagało dogłębnej analizy i dyskusji między departamentami Komisji i członkami Komitetu REACH, w tym dogłębnej ponownej oceny wszystkich oczekujących na rozpatrzenie wniosków. Ponadto Komisja musiała dać niektórym wnioskodawcom możliwość przedstawienia brakujących elementów w ich wnioskach, które okazały się niekompletne w świetle nowego orzecznictwa.

34. Po trzecie, zdaniem Komisji wstępne rozmowy z członkami komitetu REACH mogą znacznie zwiększyć opóźnienia. Komisja stwierdziła, że „stanowiskopaństw członkowskich i prawdopodobieństwo poparcia większością kwalifikowaną są kluczowymi elementami branymi pod uwagę przez Komisję przy określaniu konkretnych środków/przepisów w decyzjach przed przedstawieniem nowych projektów”.

35. Ogólnie rzecz biorąc, Komisja uznała, że system zezwoleń na mocy rozporządzenia REACH okazał się zbyt uciążliwy, aby skutecznie i wydajnie osiągnąć zamierzone cele, zwłaszcza w odniesieniu do substancji o szerokim zastosowaniu. Komisja uznała, że ograniczenie stosowania substancji może być mniej uciążliwe niż dodanie „substancji wzbudzających szczególnie duże obawy” do wykazu substancji podlegających zezwoleniu, ponieważ ograniczenia mają zastosowanie bez konieczności składania przez przedsiębiorstwa wniosków o zezwolenia lub dalsze odstępstwa. Komisja stwierdziła, że jest obecnie bardziej ostrożna w dodawaniu nowych substancji do wykazu substancji podlegających zezwoleniu.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po wydaniu zalecenia

36. Rzecznik jest bardzo zaniepokojona opóźnieniami w procedurze udzielania zezwoleń na podstawie rozporządzenia REACH, które ujawniło jej dochodzenie.

37. Opóźnienia te oznaczają, że szczególnie niebezpieczne substancje chemiczne mogą nadal być dostępne na rynku UE, mimo że może się okazać, że zezwolenie nie powinno być udzielane w ogóle lub że powinno być udzielane wyłącznie na szczególnych warunkach i w ramach ustaleń dotyczących monitorowania.

38. Opóźnienia te stanowią zatem poważne zagrożenie dla zdrowia publicznego i środowiska.

39. Mogą one również naruszać interesy przedsiębiorstw, których działalność gospodarcza może zostać zakłócona ze względu na utrzymującą się niepewność co do tego, czy zezwolenie zostanie udzielone, czy też nie. W obliczu tych wyzwań Komisja powinna dołożyć wszelkich starań, aby przedstawić jasny plan rozwiązania problemu opóźnień.

40. W swoim zaleceniu Rzecznik wezwała Komisję do zajęcia się opóźnieniami w trybie priorytetowym. W szczególności Rzecznik zwrócił się do Komisji o dokonanie przeglądu jej długotrwałych procedur wewnętrznych oraz o zbadanie wszelkich niedociągnięć w egzekwowaniu ciężaru dowodu.

41. Chociaż Komisja uznała w swojej opinii opóźnienia w procedurze udzielania zezwoleń, nie zgodziła się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich co do ich przyczyn. W szczególności Komisja podkreśliła, że rzeczywiste przyczyny opóźnień leżą poza jej kontrolą, i wspomniała w tym względzie o samej liczbie wniosków, ich złożoności, potrzebie wykonania wyroków sądowych dotyczących ciężaru dowodu oraz długich dyskusjach ze względu na rozbieżności w stanowiskach członków Komitetu REACH.

42. Niezależnie od zasadności wyżej wymienionych wyjaśnień Komisji Rzecznik uważa, że Komisja powinna była bardziej konkretnie zaangażować się w realizację jej zaleceń. W szczególności Komisja w swojej opinii:

• nie odniósł się do zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego przeglądu jego długotrwałych procedur wewnętrznych, w szczególności sposobu, w jaki przydzielił obowiązki swoim departamentom;
• przedstawił niespójne i niekompletne informacje na temat swojej praktyki egzekwowania ciężaru dowodu przy ocenie wniosków o udzielenie zezwolenia, oraz  
• nie przedstawiła jasnego i kompleksowego planu rozwiązania problemu opóźnień w procedurze udzielania zezwoleń.

I. Przegląd procedur wewnętrznych

43. Po pierwsze, Komisja w ogóle nie zajęła się niedociągnięciami w swoich wewnętrznych procedurach sporządzania decyzji o udzieleniu zezwolenia. Chociaż zadaniem Rzecznika Praw Obywatelskich nie jest informowanie Komisji, w jaki sposób dokładnie zorganizować jej procedury wewnętrzne, ponownie wyraża ona pogląd, że wewnętrzna organizacja Komisji nie może uzasadniać nieprzestrzegania ścisłych terminów określonych w ustawie.

II. Praktyka egzekwowania ciężaru dowodu

44. Po drugie, jeśli chodzi o praktykę Komisji polegającą na egzekwowaniu ciężaru dowodu przy ocenie wniosków o udzielenie zezwolenia, Komisja podniosła z jednej strony, że nie była zbyt „pobłażliwa”wobec wnioskodawców w odniesieniu do ciężaru dowodu. Z drugiej strony przyznała, że „jużnie”ma na celu „usunięciekluczowych niedociągnięć we wnioskach [...] wpływających na warunki udzielania zezwolenia [...], które zamiast tego powinny były doprowadzić do odmowy udzielenia zezwolenia”. Ponadto Komisja stwierdziła, że niedawne orzecznictwo dotyczące ciężaru dowodu spowodowało istotne zmiany w jej praktyce, w tym konieczność ponownej oceny wszystkich oczekujących wniosków i zwrócenia się do niektórych wnioskodawców o dodatkowe informacje. Zdaniem Komisji wdrożenie tego orzecznictwa znacznie zwiększyło opóźnienia. Jednocześnie Komisja stwierdziła, że zalecenie Rzecznika dotyczące ciężaru dowodu „dopewnego stopnia odnosi się do praktyk/podejść, które zostały już wdrożone przez Komisję”.

45. Chociaż Komisja przyznała, że zmieniła swoją praktykę egzekwowania ciężaru dowodu, nie jest jasne, w jakim stopniu uważa, że jej wcześniejsza praktyka przyczyniła się do opóźnień, a jeśli tak, to w jaki sposób jej nowe podejście ma je zmniejszyć.

46. W tym kontekście wydaje się również, że Komisja nie zgadza się z zaleceniem Rzecznika Praw Obywatelskich, aby zapewnić szybkie odrzucenie wniosków zawierających niewystarczające informacje w celu zmniejszenia ogólnych opóźnień. Wydaje się, że Komisja jest szczególnie zaniepokojona kwestionowaniem jej decyzji przez przedsiębiorstwa, którym można odmówić zezwolenia pomimo pozytywnych wniosków RAC i SEAC. Komisja zauważyła w tym kontekście, że RAC i SEAC zazwyczaj przedstawiają pozytywne wnioski dotyczące wniosków.

47. W tym względzie Rzecznik zauważa, że Komisja nie jest związana wnioskami RAC i SEAC.^[28] Komisja musi raczej wziąć pod uwagę cały zbiór informacji zgłoszonych w opiniach RAC i SEAC. Obejmuje to wszelkie informacje przekazane przez państwa członkowskie lub strony trzecie[29], a w szczególności wszelkie wątpliwości podkreślone przez RAC i SEAC^[30] lub sprzeczności w dostępnych informacjach.^[31] W rzeczywistości sądy UE unieważniły niedawno decyzje Komisji w sprawie udzielenia zezwolenia, które były następstwem (pozytywnych) wniosków RAC i SEAC, nie uwzględniając w wystarczającym stopniu niepewności zgłoszonych w ich opiniach.^[32] Jeżeli występują problemy z jasnością i spójnością opinii RAC i SEAC, jak zasygnalizowała Komisja,^[33] Komisja powinna podjąć środki systemowe w celu rozwiązania tych problemów z ECHA.

III. Odpowiedź Komisji na opóźnienia w procedurze udzielania zezwoleń

48. Komisja nie przedstawiła w swojej opinii jasnego i kompleksowego planu rozwiązania problemu opóźnień w procedurze udzielania zezwoleń.

49. Jak wspomniano powyżej, Komisja skoncentrowała swoją opinię na uzasadnieniu, dlaczego procedura udzielania zezwoleń okazała się zbyt uciążliwa ze względu na czynniki pozostające poza jej kontrolą, odnosząc się w szczególności do znacznego wzrostu liczby wniosków, ich złożoności, potrzeby wykonania wyroków sądowych dotyczących ciężaru dowodu i długotrwałych dyskusji ze względu na rozbieżności w stanowiskach członków Komitetu REACH.

50. Rzecznik zauważa, że Komisja poruszyła już te kwestie w swoich pisemnych odpowiedziach oraz podczas spotkań z zespołem dochodzeniowym Rzecznika. Nie kwestionuje ona, że czynniki te mogły przyczynić się do opóźnień w sporządzaniu przez Komisję decyzji o udzieleniu zezwolenia w przeszłości. Rzecznik podtrzymuje jednak opinię wyrażoną w swoim zaleceniu, że czynniki te nie mogą uzasadniać opóźnień[34].

51. W szczególności w odniesieniu do rozbieżności stanowisk między członkami komitetu REACH Rzecznik pragnie dodać, że rolą Komisji jest przygotowanie decyzji o udzieleniu zezwolenia w oparciu o wszystkie elementy przedstawione przez komitety ECHA: RAC i SEAC. Następnie zadaniem komitetu REACH jest omówienie projektu decyzji Komisji i głosowanie nad nim. Proces ten powinien być prowadzony w sposób w pełni przejrzysty, tak aby obywatele mogli rozliczać Komisję i ich przedstawicieli krajowych w komitecie REACH.

52. Chociaż Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Komisja przyjęła jej zalecenie dotyczące publikowania bardziej szczegółowych skróconych protokołów z posiedzeń Komitetu REACH, jest ona zaniepokojona praktyką Komisji polegającą na zasięganiu wstępnych opinii państw członkowskich na temat konkretnych dokumentów przed sfinalizowaniem projektów decyzji. W swojej opinii Komisja stwierdziła, że wstępne stanowiska państw członkowskich i wynikające z nich prawdopodobieństwo uzyskania wsparcia są kluczowymi elementami procesu opracowywania decyzji przez Komisję. Jednakże w kontekście przestrzegania jasnych i ścisłych terminów ustawowych nałożonych przez rozporządzenie REACH praktyka ta, ogólnie rzecz biorąc, może faktycznie przyczyniać się do opóźnień w procesie redakcyjnym, czyniąc jednocześnie cały proces mniej przejrzystym.

53. Rzecznik jest zatem zdania, że wstępne rozmowy z członkami komitetu REACH nie powinny naruszać głównego zadania Komisji polegającego na ocenie wniosków w sposób obiektywny i bezstronny, w oparciu o opinie RAC i SEAC, przy jednoczesnym przestrzeganiu ścisłego ustawowego terminu trzech miesięcy.

54. Jeżeli po zakończeniu tego procesu niektóre państwa członkowskie odmówią zatwierdzenia projektu decyzji przygotowanego przez Komisję, obywatele UE powinni być o tym w pełni poinformowani, a tym samym powinni mieć możliwość kontrolowania postępowania swoich przedstawicieli i pociągania ich do odpowiedzialności.

55. W odpowiedzi na opóźnienia w procedurze udzielania zezwoleń Komisja poinformowała Rzecznika, że w coraz większym stopniu opowiada się za ograniczeniami, a nie za poddawaniem substancji uprzedniemu zezwoleniu. Komisja odniosła się również do zbliżającego się przeglądu rozporządzenia REACH. Rzecznik uważa, że skutki tych środków są na tym etapie zbyt niepewne, aby stanowić zadowalającą odpowiedź na wyzwania, przed którymi stoi obecnie Komisja.

56. Rzecznik przypomina, że wykaz substancji podlegających uprzedniemu zezwoleniu odgrywa ważną rolę w zarządzaniu ryzykiem związanym z chemikaliami w UE, ustanowionym rozporządzeniem REACH. W związku z tym Komisja nie powinna próbować unikać dodawania nowych substancji do tego wykazu ze względu na skuteczność administracyjną lub celowość.

57. Jeżeli chodzi o przyszłą zmianę rozporządzenia REACH, do czasu i o ile taka zmiana nie zostanie dokonana, Komisja nie powinna sprawiać wrażenia, że dąży do przedłużenia obecnych ścisłych terminów ustawowych na przedstawienie Komitetowi REACH projektu decyzji w oczekiwaniu na przyszłe zmiany dotyczące jego wewnętrznego procesu decyzyjnego. W obecnym stanie prawnym terminowy proces podejmowania decyzji w sprawie zagrożeń wynikających z niebezpiecznych chemikaliów ma kluczowe znaczenie dla ochrony zdrowia publicznego i środowiska. Na podstawie swojego dochodzenia Rzecznik uważa, że obecny ustawowy termin trzech miesięcy na sporządzenie decyzji jest wykonalny, biorąc pod uwagę, że projekty decyzji Komisji opierają się na kompleksowych opiniach komitetów RAC i SEAC ECHA.

58. W związku z powyższym Rzecznik podtrzymuje swoje stwierdzenie niewłaściwego administrowania.

59.  Nie można powoływać się na żaden z argumentów podniesionych przez Komisję w jej opinii w celu uzasadnienia poważnych opóźnień w procedurze udzielania zezwoleń na podstawie rozporządzenia REACH. Chociaż Komisja nie zgodziła się z przeprowadzoną przez Rzecznik analizą przyczyn opóźnień, nie przedstawiła ona konstruktywnej i spójnej opinii na temat wszystkich aspektów zalecenia Rzecznika, w tym nie przedstawiła jasnego i kompleksowego planu rozwiązania problemu opóźnień w procedurze udzielania zezwoleń.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującymi wnioskami:

Komisja przyjęła zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące publikowania bardziej szczegółowych skróconych protokołów z posiedzeń Komitetu REACH.

Komisja częściowo przyjęła zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącestosowania zasady, zgodnie z którą to do wnioskodawców należy wykazanie, że spełnili oni prawne warunki uzyskania zezwolenia na stosowanie szczególnie niebezpiecznej substancji chemicznej. Jednocześnie Komisja nie przyjęła zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego zapewnienia, aby wnioski zawierające niewystarczające informacje były niezwłocznie odrzucane.

Komisja nie zastosowała się do zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego przeglądu jej wewnętrznej procedury rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwolenia.

Rzecznik uważa, że Komisja nie przedstawiła jasnego i kompleksowego planu rozwiązania problemu opóźnień, w tym przeglądu swojej roli w komitecie REACH. W związku z tym Rzecznik podtrzymuje stwierdzenie niewłaściwego administrowania w odniesieniu do systemowego nieprzestrzegania przez Komisję ustawowego trzymiesięcznego terminu na przedstawienie komitetowi REACH projektów decyzji.

Komisja zostanie poinformowana o niniejszej decyzji.

Teresa Anjinho
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 27 czerwca 2025 r.

 

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/en/public-consultation/en/160313

[2] Odpowiedź na pytanie nr 5 w https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/169594.

[3] Rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), Dz.U. L 396 z 18.12.2006, s. 1, tekst skonsolidowany: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02006R1907-20140410.

[4] Art. 5 rozporządzenia REACH.

[5] Art. 59 rozporządzenia REACH.

[6] Art. 58 rozporządzenia REACH.

[7] Artykuł 60 ust. 2 rozporządzenia REACH.

[8] Art. 60 ust. 4 rozporządzenia REACH.

[9] Artykuł 85 ust. 7 rozporządzenia REACH.

[10] Artykuł 64 ust. 8 i art. 133 ust. 3 rozporządzenia REACH.

[11] Decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zamykająca dochodzenie z własnej inicjatywy OI/2/2016/RH w sprawie opóźnień

Komisja Europejska w trakcie rozpatrywania dokumentacji dotyczącej szkodliwego wpływu substancji chemicznych na reprodukcję, pkt 27,

https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/81645.

[12] Zob. pisemne odpowiedzi Komisji: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/174970 oraz https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/189320.

[13] https://ec.europa.eu/transparency/comitology-register/screen/committees/C34200/consult?lang=pl.

[14] Patrz sprawozdania z tych spotkań: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/178826 oraz https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/191331.

[15] Zob. wniosek o przeprowadzenie kontroli (załącznik 1), https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/178825.

[16] Zalecenie Komisji Europejskiej w sprawie zarządzania ryzykiem związanym z niebezpiecznymi substancjami chemicznymi (sprawa OI/2/2023/MIK), https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/194088.

[17] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/199074.

[18] Artykuł 58 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) rozporządzenia REACH. Termin złożenia wniosku o powołanie się na prawo do ciągłego stosowania wynosi 18 miesięcy przed tak zwaną „datą wygaśnięcia”, od której zakazane jest wprowadzanie do obrotu i stosowanie substancji.

[19] Artykuł 64 ust. 8 rozporządzenia REACH.

[20] Wyrok z dnia 7 marca 2019 r., sprawa T-837/16, Szwecja/Komisja, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=7294BECA711A439D8C6681EA7E8E8E49?text=&docid=211428&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1396235, utrzymany w mocy wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., sprawa C-389/19 P, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=& docid=238162&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=14037038; oraz wyrok z dnia 20 kwietnia 2023 r. w sprawie C-144/21, Parlament przeciwko Komisji, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=88F010BC9D2D47DC02B61F64F40F6FD4?text=&docid=272682&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2524212.

[21] Sprawa T-837/16, Szwecja przeciwko Komisji, pkt 79; Sprawa C-144/21, Parlament przeciwko Komisji, pkt 46.

[22] Artykuł 64 ust. 3 rozporządzenia REACH.

[23] Sprawa T-837/16, Szwecja przeciwko Komisji, pkt 69.

[24] Artykuł 6 rozporządzenia 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty, Dz.U. L 264/13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367.

[25] Zalecenie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 2142/2018/TE w sprawie odmowy udzielenia przez Komisję Europejską dostępu do stanowisk państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących oceny ryzyka stwarzanego przez pestycydy dla pszczół, https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/113624.

[26] Wyrok z dnia 14 września 2022 r., sprawy połączone T-371/20 i T-554/20, Pollinis France/Komisja, pkt 96, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=265442&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=13008442, utrzymany w mocy wyrokiem z dnia 16 stycznia 2025 r., sprawa C-726/22 P, Komisja/Pollinis, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=294251&pageIndex=0&doclang=en&mode=lstamp&;dir&=cc=first&docid=0230;

[27] Komisja wspomniała w swojej opinii w sprawie zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich (s. 3, przypis 5): „SD_GruppoColle, SD_Ormezzano, CTPhT_DEZA, CTPhT_Bilbaina, siarczan ołowiu żółty i siarczan molibdenianu ołowiu czerwony_DCC. Maastricht B.V., MOCA_REACHPrawo. DEHP_Deza (dwie ostatnie decyzje nie zostały przyjęte, ponieważ wnioskodawcy wycofali wnioski).”

[28] Sprawa T-837/16, Szwecja przeciwko Komisji, pkt 66.

[29] Sprawa T-837/16, Szwecja przeciwko Komisji, pkt 12–15 i 92. Art. 64 ust. 3 rozporządzenia REACH stanowi, że „każdykomitet uwzględnia również wszelkie informacje przedłożone przez osoby trzecie”w ramach konsultacji publicznych, jak określono w art. 62 ust. 2.

[30] Sprawa C-144/21, Parlament przeciwko Komisji, w szczególności pkt 62-68 i 85 oraz 107-110 i 124.

[31] Sprawa T-837/16, Szwecja przeciwko Komisji, pkt 85.

[32] Sprawa T-837/16, Szwecja przeciwko Komisji, pkt 92–94; Sprawa C-144/21, Parlament przeciwko Komisji, pkt 71–85.

[33] Komisja argumentowała, że musi sprawdzić, czy opinie RAC i SEAC są „pełne,spójne i istotne”. Sprawa T-837/16, Szwecja przeciwko Komisji, pkt 68.

[34] Zalecenie Komisji Europejskiej w sprawie zarządzania ryzykiem związanym z niebezpiecznymi substancjami chemicznymi (sprawa OI/2/2023/MIK), https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/194088, pkt. 26-40.