Kontekst skargi

1. Gdy osoby ubiegające się o azyl przybywają do UE, państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia im „warunków przyjmowania”. Obejmują one wyżywienie, odzież, zakwaterowanie, a także dostęp do opieki zdrowotnej i edukacji dla nieletnich. Zgodnie z konwencją genewską z 1951 r.[1] warunki przyjmowania odgrywają kluczową rolę w zapewnianiu uchodźcom dostępu do godnych warunków życia.

2. W ostatnich latach zarówno społeczeństwo obywatelskie, jak i organizacje międzynarodowe wyraziły obawy dotyczące warunków przyjmowania w ośrodkach zarządzania migracją na Cyprze. W 2024 r. Komitet Rady Europy ds. Przeciwdziałania Torturom określił warunki życia w jednym z tych obiektów jako „obrazę godności ludzkiej [która] może stanowić nieludzkie i poniżające traktowanie”[2].

3. Agencja Unii Europejskiej ds. Azylu (EUAA) jest obecna na Cyprze, gdzie udziela wsparcia organom krajowym w celu poprawy warunków przyjmowania zgodnie z przepisami UE dotyczącymi azylu.

4. We wrześniu 2023 r. skarżący, dziennikarz, zwrócił się o publiczny dostęp [3] do dokumentów będących w posiadaniu AUEA w związku z ośrodkami zarządzania migracją i ośrodkami recepcyjnymi na Cyprze. Wniosek obejmował „wszelkie protokoły posiedzeń lub wszelkie inne dokumenty będące w posiadaniu AUEA oraz wszelką korespondencję (w tym m.in. sprawozdania, pisma, wiadomości e-mail, protokoły posiedzeń i wszelkie załączniki) wymienianą między przedstawicielami AUEA a przedstawicielami DG ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych (HOME) [Komisji Europejskiej] (w tym urzędnikami gabinetu) dotyczącą warunków pierwszego przyjmowania i warunków przyjmowania w istniejących i przyszłych ośrodkach przyjmowania migrantów na Cyprze, w tym w Limnes, pierwszym ośrodku przyjmowania w Pournarze i ośrodku przyjmowania w Kofinou, związaną z takimi warunkami lub wymieniającą takie warunki”. Wniosek dotyczył okresu od dnia 1 lutego 2023 r. do dnia 12 września 2023 r.

5. W styczniu 2024 r., ponieważ AUEA nie udzieliła odpowiedzi w terminie określonym w rozporządzeniu 1049/2001, skarżący zwrócił się do AUEA o dokonanie przeglądu dorozumianej odmowy dostępu (poprzez złożenie „wniosku potwierdzającego”).

6. W swojej odpowiedzi AUEA wskazała 76 dokumentów jako objęte zakresem wniosku o publiczny dostęp, z których zdecydowaną większość stanowiły wiadomości e-mail z udziałem Komisji Europejskiej, a także załączniki do nich. EUAA odmówiła dostępu do wszystkich dokumentów z wyjątkiem dwóch, do których zapewniła szeroki częściowy dostęp, usuwając jedynie dane osobowe. Odmawiając dostępu do pozostałych 74 dokumentów, AUEA oparła się na potrzebie ochrony interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego [4] danych osobowych [5] oraz podejmowania przez nią decyzji (zarówno w toku, jak i w toku).[6]

7. Niezadowolona ze sposobu, w jaki AUEA rozpatrzyła jej wniosek o udzielenie dostępu, oraz z jego wyniku, w kwietniu 2024 r. skarżąca zwróciła się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

8. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie odmowy ujawnienia przez AUEA spornych dokumentów ze względu na konieczność ochrony bezpieczeństwa publicznego i podejmowania przez nią decyzji. Skarżący nie zakwestionował utajnienia danych osobowych, a zatem nie było ono częścią dochodzenia.

9. W toku dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał 74 sporne dokumenty [7], na które składały się:

i. dziewięć wymian e-maili AUEA/Komisji dotyczących odbioru;

dwie wymiany informacji między AUEA a Komisją na temat wizyty Komisji;

iii. trzy inne wiadomości e-mail;

IV. 27 e-maili otrzymanych od Komisji;

v. 33 wiadomości e-mail wysłane do Komisji

10. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zbadał również uwagi stron trzecich, z którymi AUEA skonsultowała się w sprawie wniosku o udzielenie dostępu. Ponadto w trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź AUEA na skargę.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

11. Skarżący twierdził, że AUEA zbyt szeroko zastosowała wyjątki od publicznego dostępu i nie wykazała ryzyka, jakie (częściowe) ujawnienie stwarzałoby dla przywołanych chronionych interesów. Jeżeli chodzi o ochronę procesu decyzyjnego, skarżący uznał ponadto, że za ujawnieniem dokumentów przemawia nadrzędny interes publiczny, a mianowicie potrzeba zapewnienia przejrzystości w odniesieniu do finansowanych przez UE działań w zakresie zarządzania migracjami na Cyprze. Stwierdziła, że stało się tak w szczególności ze względu na zarzuty dotyczące łamania praw w tych obiektach oraz w świetle współpracy Cypru z Grecją w tej sprawie, co jej zdaniem wzbudziło dodatkowe obawy co do potencjalnych kwestii związanych z prawami podstawowymi i wezwało do jeszcze większej przejrzystości wobec obywateli UE. Ponadto skarżący twierdził, że AUEA nie zapewniła częściowego dostępu do dokumentów w dużej mierze ze względów administracyjnych, a takie działanie rzekomo stanowi nadmierne obciążenie administracyjne.

12. EUAA podniosła, że nie jest możliwe udzielenie publicznego dostępu do spornych dokumentów bez narażania na szwank ochrony bezpieczeństwa publicznego i jego procesu decyzyjnego. W szczególności w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego AUEA wyjaśniła, że 12 przedmiotowych dokumentów zawierało niepubliczne informacje na temat cech ośrodka recepcyjnego, w tym informacje pochodzące od osób trzecich. Ich ujawnienie stanowiłoby zarówno zagrożenie dla bezpieczeństwa fizycznego, jak i zagroziłoby współpracy między AUEA a tymi stronami trzecimi, co z kolei poważnie utrudniłoby działania AUEA na Cyprze. Jeśli chodzi o proces decyzyjny, EUAA wyjaśniła, że wszystkie 74 dokumenty zawierały informacje i wymian o charakterze wstępnym oraz że po konsultacjach przeprowadzonych przez nią ze stronami trzecimi stało się jasne, że gdyby Agencja miała ujawnić taką nieformalną wymianę, istniałoby poważne ryzyko, że personel zainteresowanych stron trzecich przestanie przedstawiać swoje opinie wobec EUAA. Zmniejszyłoby to przepływ informacji do AUEA i miałoby poważny negatywny wpływ na ogólne funkcjonowanie AUEA.

13.  AUEA uznała istnienie ogólnego interesu publicznego w kwestiach związanych z prawami podstawowymi, zarządzaniem migracją i przyjmowaniem migrantów. Podkreśliła jednak, że nie oznacza to, iż istnieje automatyczny nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem wszystkich dokumentów związanych z tymi kwestiami. W tym przypadku AUEA zauważyła, że nie wszystkie zidentyfikowane dokumenty bezpośrednio dotyczyły tych kwestii. Agencja uznała ponadto, że skarżąca nie uzasadniła w wystarczającym stopniu swoich argumentów dotyczących nadrzędnego charakteru danego interesu publicznego. Stwierdził on, że ze względu na to, iż sporne dokumenty nie mają charakteru ostatecznego, ich ujawnienie nie wydaje się służyć żadnemu szczególnie oczywistemu interesowi publicznemu.

14. Jeżeli chodzi o częściowy dostęp, AUEA argumentowała, że nawet w teoretycznym scenariuszu, w którym można by zapewnić bardzo ograniczony dostęp, dokumenty byłyby pozbawione sensu ze względu na liczbę potrzebnych utajnień. W odpowiedzi na skargę AUEA dodała, że (nie)proporcjonalność obciążenia administracyjnego wynikającego z częściowego ujawnienia w takich przypadkach należy oceniać w świetle stosunkowo ograniczonych zasobów, jakimi dysponują agencje UE.

15. Ponadto AUEA przeprosiła skarżącą za opóźnienie w rozpatrzeniu jej wniosku o udzielenie dostępu. 

Propozycja Rzecznika Praw Obywatelskich dotycząca rozwiązania

16. Na podstawie kontroli dokumentów Rzecznik nie był przekonany, że dwa wyjątki od publicznego dostępu, na które powołuje się AUEA, obejmują całość spornych dokumentów. W związku z tym uznała, że AUEA powinna zapewnić szeroki publiczny dostęp do tych dokumentów.

17. Ściślej rzecz ujmując, w odniesieniu do ochrony bezpieczeństwa publicznego Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że z wyjątkiem jednego dokumentu [8] większość informacji zawartych w dokumentach miała charakter zarówno ogólny, jak i w dużej mierze była już publicznie dostępna, bardzo często na stronie internetowej samej AUEA. Nie było zatem jasne, w jaki sposób ujawnienie tych dokumentów mogłoby stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego.

18. W odniesieniu do ochrony procesu decyzyjnego Rzecznik Praw Obywatelskich przypomniał, że wstępny charakter dokumentu jako takiego nie jest wystarczający, aby uzasadnić jego nieujawnienie. Przeciwnie, każda odmowa publicznego dostępu musi opierać się na konkretnej treści tego dokumentu. Podobnie nieostateczny charakter dokumentu również nie wyklucza istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem.

19. Rzecznik powtórzyła swoją uwagę, że niektóre dokumenty będące przedmiotem niniejszej sprawy zawierały elementy, do których AUEA udzieliła już publicznego dostępu na różne sposoby. W szerszym ujęciu większość informacji zawartych w dokumentach wydawała się mieć charakter ogólny, była powszechnie znana lub prawdopodobnie była nieaktualna. Rzecznik uznał zatem za nieprawdopodobny argument, zgodnie z którym pracownicy przestaliby prowadzić taką wymianę informacji, gdyby wiedzieli, że może ona zostać ujawniona. W związku z tym nie było jasne, w jaki sposób ujawnienie zdecydowanej większości tych dokumentów mogłoby poważnie zagrozić procesowi decyzyjnemu AUEA.

20. Ponadto Rzecznik nie zgodził się, że argumenty skarżącego przemawiające za nadrzędnym interesem publicznym przemawiającym za ujawnieniem były zbyt ogólne. Podkreślając niepokojące ustalenia Komitetu Rady Europy ds. Przeciwdziałania Torturom, bezwzględny charakter zakazu nieludzkiego i poniżającego traktowania, trudności społeczeństwa obywatelskiego w monitorowaniu sytuacji w cypryjskich obiektach oraz - co nie mniej ważne - fakt, że obiekty te są finansowane ze środków UE, Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że wszystko to sugeruje istnienie nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem wszystkich dokumentów lub ich części nieobjętych wyjątkiem dotyczącym bezpieczeństwa publicznego.

21. Na tej podstawie Rzecznik zaproponował, jako rozwiązanie [9], aby AUEA ponownie rozważyła swoją decyzję w sprawie tego wniosku o publiczny dostęp w celu udzielenia znacznie większego publicznego dostępu do przedmiotowych dokumentów.

Odpowiedź AUEA i ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po przedstawieniu propozycji rozwiązania

22. W swojej odpowiedzi [10] AUEA zgodziła się udzielić skarżącemu bardzo szerokiego dostępu do 64 z 74 dokumentów, utajniając jedynie dane osobowe i, w jednym dokumencie, ograniczając informacje w celu ochrony interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego.

23. Skarżący był zadowolony z tego wyniku i nie przedstawił dalszych uwag.

24. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje pozytywną reakcję AUEA na jej propozycję rozwiązania oraz szeroki dostęp, który jej zdaniem rozwiązał skargę. Rzecznik docenia konstruktywne zaangażowanie AUEA w to dochodzenie.

25. W związku z tym Rzecznik zamyka sprawę.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Agencja Unii Europejskiej ds. Azylu zaakceptowała propozycję Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą rozwiązania, udzielając skarżącemu szerokiego publicznego dostępu do spornych dokumentów.

Skarżący i AUEA zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 21 lutego 2025 r.

[1] Dostępne pod adresem: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Sprawozdanie dla rządu Cypru z wizyty na Cyprze przeprowadzonej przez Europejski Komitet ds. Zapobiegania Torturom oraz Nieludzkiemu lub Poniżającemu Traktowaniu albo Karaniu w dniach 9–17 maja 2023 r., pkt 209, dostępne pod adresem: https://rm.coe.int/1680afb22c

[3] Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001.

[5] Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

[6] Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001.

[7] Podczas kontroli i w następstwie prośby o wyjaśnienia ze strony zespołu dochodzeniowego Rzecznika Praw Obywatelskich AUEA zidentyfikowała 14 dodatkowych dokumentów. AUEA zaproponowała, aby skontaktować się ze skarżącym w sprawie tych dokumentów, a następnie ocenić je w ramach nowego wniosku o udzielenie dostępu. 14 dodatkowych dokumentów nie wchodzi zatem w zakres niniejszego dochodzenia.

[8] Dokument 56, który zawierał szczegółową mapę układu obozu.

[9] Propozycja rozwiązania dostępna pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/199728

[10] Odpowiedź na pytanie jest dostępna pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199729 ; sprostowanie dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199730