Kontekst

1. Krajowi i regionalni rzecznicy praw obywatelskich w ramach europejskiej sieci rzeczników praw obywatelskich mogą zwracać się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich o udzielenie pisemnych odpowiedzi na pytania dotyczące prawa UE i jego interpretacji, w tym pytania, które pojawiają się przy rozpatrywaniu konkretnych spraw.

2. 9 grudnia 2024 r. Rzecznik Praw Obywatelskich Wspólnoty Niemieckojęzycznej Belgii skierował takie zapytanie do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Pytanie dotyczy wykładni rozporządzenia 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego [1] w odniesieniu do świadczeń na dzieci.

3. Rzecznik Praw Obywatelskich Wspólnoty Niemieckojęzycznej Belgii od kilku lat zajmuje się sprawą dotyczącą rodziny, która otrzymywała świadczenia na dzieci z Belgii i Wspólnoty Niemieckojęzycznej. Rodzina mieszka w Belgii, ale ojciec pracuje w Niemczech. Matka była bezrobotna i przez pewien czas otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych w Belgii. Rodzina ma obecnie do czynienia z wnioskiem o odzyskanie świadczeń na dziecko wypłaconych przez okres 18 miesięcy, ponieważ właściwy organ belgijski uważa, że błędnie ustalił, że był odpowiedzialny za świadczenia na dziecko i że zamiast tego powinny one były zostać wypłacone przez Niemcy.

4.  Celem zapytania było zatem wyjaśnienie, które państwo członkowskie ma wypłacać świadczenia na dzieci w podobnych sytuacjach transgranicznych i na jakich warunkach państwa członkowskie mogą odzyskać środki od rodzin, zwłaszcza w sytuacjach, w których samo państwo członkowskie błędnie ustaliło, że jest odpowiedzialne za wypłatę świadczeń na dzieci.

Pytania skierowane do Komisji

5. Na podstawie tego zapytania Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji z następującymi pytaniami:

1) Czy Komisja mogłaby wyjaśnić, które państwo członkowskie musi wypłacać świadczenia na dziecko w sytuacji, gdy (i) rodzina mieszka w jednym państwie członkowskim (Belgia), w którym matka jest uprawniona do zasiłku dla bezrobotnych, oraz (ii) ojciec pracuje w innym państwie członkowskim (Niemcy)?

Czy zasiłki dla bezrobotnych wypłacane matce można uznać za „prawa przysługujące z tytułu pracy najemnej lub pracy na własny rachunek” w rozumieniu art. 68 ust. 1 lit. b) ppkt (i)[2] rozporządzenia 883/2004?

2) Biorąc pod uwagę, że Niemcy zgadzają się wypłacać świadczenia na dziecko wyłącznie za sześć miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, w jaki sposób należy stosować art. 68 ust. 3 lit. b)[3] rozporządzenia 883/2004, jeżeli inne państwo członkowskie (Belgia) wypłacało już świadczenie przez okres dłuższy niż sześć miesięcy (chociaż Niemcy powinny były je wypłacać)?

Jakie są konsekwencje dla ewentualnego odzyskania przez organy państwa członkowskiego, które wypłacało świadczenia na dziecko przez okres dłuższy niż sześć miesięcy (chociaż inne państwo członkowskie powinno było je wypłacić) od beneficjenta lub od państwa członkowskiego, które powinno było je wypłacić? Czy Belgia lub niemieckojęzyczna wspólnota Belgii może ubiegać się o zwrot kosztów od Niemiec?

3) Czy w zakresie, w jakim organy państw członkowskich wdrażają prawo Unii i działają w jego zakresie stosowania, prawo Unii zapewnia dodatkową ochronę osobom, które otrzymywały świadczenia na dzieci przez dłuższy okres czasu w dobrej wierze i nagle stają w obliczu roszczeń o odzyskanie należności na podstawie faktu, że organy państw członkowskich uważają, iż błędnie określiły państwo członkowskie, które powinno zapłacić - takich jak ochrona własności (art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej) i praw nabytych, zasady niedziałania prawa wstecz, uzasadnione oczekiwania, pewność prawa, proporcjonalność i dobra administracja?

Odpowiedź Komisji

6. W odpowiedzi na pytanie pierwsze Komisja stwierdziła, że:

• Belgijski system świadczeń rodzinnych jest systemem opartym na pobycie, co oznacza, że wszystkie dzieci zamieszkujące w Belgii są uprawnione do otrzymywania świadczeń rodzinnych. Wspólnota niemieckojęzyczna Belgii jest właściwa do wypłaty świadczeń rodzinnych na dzieci zamieszkujące we Wspólnocie niemieckojęzycznej.
• Artykuł 68 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 zawiera szczególne zasady pierwszeństwa, w przypadku gdy świadczenia rodzinne są udzielane na ten sam okres i na te same dzieci na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego państwa członkowskiego, na przykład dlatego, że oboje rodzice pracują w różnych państwach członkowskich lub ponieważ rodzina mieszka w państwie członkowskim objętym systemem opartym na pobycie podczas pracy w innym państwie członkowskim.
• Zgodnie z tymi zasadami pierwszeństwa prawo do świadczenia rodzinnego przysługującego na podstawie pracy najemnej lub pracy na własny rachunek ma pierwszeństwo przed prawem przysługującym na podstawie otrzymywania emerytury lub renty oraz prawem przysługującym na podstawie miejsca zamieszkania. W przypadku praw przysługujących w dwóch państwach członkowskich na podstawie pracy najemnej lub pracy na własny rachunek państwo członkowskie, w którym zamieszkują dzieci, jest przede wszystkim właściwe, pod warunkiem że jedno z rodziców tam pracuje (art. 68 ust. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia 883/2004).
• Zgodnie z art. 11 ust. 2 [4] rozporządzenia 883/2004 za osobę wykonującą pracę najemną lub pracę na własny rachunek uznaje się osobę, która otrzymuje świadczenie pieniężne z powodu lub w wyniku wykonywania pracy najemnej lub pracy na własny rachunek. W związku z tym osobę, która otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych, uznaje się za prowadzącą działalność zawodową. W związku z tym do celów stosowania zasad pierwszeństwa w wypłacaniu świadczeń rodzinnych na podstawie art. 68 rozporządzenia 883/2004 otrzymywanie zasiłku dla bezrobotnych należy uznać za prawo przysługujące na podstawie pracy najemnej lub pracy na własny rachunek.
• Na podstawie dostarczonych informacji Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego Komisji stwierdza, że:

1. Wspólnota niemieckojęzyczna Belgii, w której zamieszkuje rodzina, jest zatem w pierwszej kolejności właściwa do wypłaty świadczeń rodzinnych za okres, w którym matka dzieci otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych w Belgii.
2. Zgodnie z art. 68 ust. 2 [5] rozporządzenia 883/2004 państwo członkowskie, które jest wtórnie właściwe, w tym przypadku Niemcy, musi wypłacić dodatek dyferencyjny, jeżeli kwota świadczeń udzielonych na podstawie jego ustawodawstwa jest wyższa niż kwota świadczeń rodzinnych udzielonych przez państwo członkowskie, które jest w pierwszej kolejności właściwe.

7. W odpowiedzi na pytanie drugie Komisja stwierdziła, że:

• Z odpowiedzi na pytanie pierwsze, zgodnie z którą Wspólnota Niemieckojęzyczna jest w pierwszej kolejności właściwa do wypłaty świadczeń rodzinnych, wynika, że pytania dotyczące wypłaty i odzyskania świadczeń z mocą wsteczną (pytanie trzecie) nie mają już znaczenia. Dla pełności wywodu Komisja przedstawiła jednak swoje opinie w tej sprawie.
• Zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia 883/2004, jeżeli instytucja, która otrzymuje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, uważa, że nie jest właściwa ze względu na pierwszeństwo, musi niezwłocznie przekazać wniosek instytucji właściwej, której ustawodawstwo ma zastosowanie ze względu na pierwszeństwo. Ta ostatnia instytucja rozpatruje ten wniosek tak, jakby został on złożony bezpośrednio do niej samej, a datę złożenia takiego wniosku do pierwszej instytucji uznaje się za datę złożenia wniosku do instytucji z pierwszeństwem.
• W dniu 25 kwietnia 2024 r. Trybunał Sprawiedliwości wydał orzeczenie [6], w którym stwierdził, że art. 68 ust. 3 rozporządzenia 883/2004 uzupełnia art. 81 [7]. Odniósł się do swojego wcześniejszego orzecznictwa [8], w którym stwierdził, że „celem art. 81 rozporządzenia 883/2004 jest ułatwienie przepływu pracowników migrujących poprzez uproszczenie formalności administracyjnych, których muszą oni dopełnić, z uwagi na złożoność procedur administracyjnych istniejących w różnych państwach członkowskich, oraz zapobieżenie pozbawieniu zainteresowanych osób ich praw ze względów czysto formalnych”[9]. Trybunał orzekł ponadto, że „art. 81 [...] stosuje się w przypadku, gdy wniosek o zasiłek na dziecko jest składany przez pracownika migrującego do organów państwa członkowskiego, które nie jest właściwe do rozpatrzenia wniosku na podstawie norm kolizyjnych ustanowionych w tym rozporządzeniu”[10].
• Na podstawie tego orzecznictwa Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego Komisji ´s uważa, że instytucja posiadająca główną kompetencję do wypłaty świadczeń rodzinnych , która stosuje ustawodawstwo krajowe ograniczające wypłatę z mocą wsteczną do ograniczonej liczby miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, takie jak przedmiotowe ustawodawstwo niemieckie, nie może stosować tego przepisu, a tym samym ograniczyć wypłaty świadczeń rodzinnych z mocą wsteczną, w przypadku gdy instytucja innego państwa członkowskiego otrzymała wniosek, w odniesieniu do którego ta ostatnia nie jest w pierwszej kolejności właściwa, o ile spełnione są wszystkie pozostałe warunki formalne i materialne nałożone przez ustawodawstwo państwa członkowskiego mające pierwszeństwo.

8. W odniesieniu do pytania trzeciego Komisja stwierdziła, że:

• Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że art. 68 rozporządzenia 883/2004 nie pozwala instytucji państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo nie ma pierwszeństwa, domagać się od zainteresowanego (częściowego) zwrotu świadczeń wypłaconych w tym państwie członkowskim ze względu na istnienie prawa do tych świadczeń przewidzianego w ustawodawstwie innego państwa członkowskiego mającym zastosowanie według pierwszeństwa [11].
• Państwo członkowskie, które nienależnie wypłaciło świadczenia rodzinne, ponieważ błędnie uznało, że jego ustawodawstwo ma zastosowanie w pierwszej kolejności, może wystąpić o zwrot nienależnie wypłaconych świadczeń rodzinnych do instytucji właściwej w pierwszej kolejności zgodnie z art. 60 ust. 5 [12] rozporządzenia 987/2009 [13].

9. Komisja doszła do wniosku, że jej zdaniem i w świetle dostarczonych informacji władze wspólnoty niemieckojęzycznej Belgii są odpowiedzialne za wypłacanie świadczeń rodzinnych rodzinie zamieszkującej na jej terytorium, w przypadku gdy jedno z rodziców otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych na podstawie ustawodawstwa belgijskiego, a drugie z rodziców prowadzi działalność zawodową w Niemczech.

Wniosek Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich

10. Rzecznik uważa, że kwestie poruszone w zapytaniu zostały odpowiednio wyjaśnione. W związku z tym Rzecznik zamyka sprawę.

Rzecznik Praw Obywatelskich Wspólnoty Niemieckojęzycznej Belgii i Komisja zostaną poinformowane o niniejszym sprawozdaniu.

Rosita Hickey
Dyrektor ds. zapytań

Strasburg, 20 marca 2025 r.

[1] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02004R0883-20190731&qid=1736262044384

[2] Artykuł 68 ust. 1 lit. b) ppkt (i) stanowi:

„1. W przypadku gdy w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny świadczenia są przewidziane na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego państwa członkowskiego, stosuje się następujące zasady pierwszeństwa:

b) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie na tej samej podstawie, kolejność pierwszeństwa ustala się poprzez odniesienie do następujących kryteriów pomocniczych:

w przypadku praw przysługujących na podstawie pracy najemnej lub pracy na własny rachunek: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że taka praca ma miejsce, oraz dodatkowo, w stosownych przypadkach, najwyższą kwotę świadczeń przewidzianych w sprzecznych ustawodawstwach. W tym ostatnim przypadku koszty świadczeń są dzielone zgodnie z kryteriami określonymi w rozporządzeniu wykonawczym;”

[3] Artykuł 68 ust. 3 lit. b) stanowi:

„3. Jeżeli, zgodnie z art. 67, wniosek o świadczenia rodzinne jest składany do instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, ale nie na zasadzie pierwszeństwa zgodnie z ust. 1 i 2 niniejszego artykułu:

b) instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z pierwszeństwem, rozpatruje ten wniosek tak, jakby został on złożony bezpośrednio do niej samej, a datę złożenia takiego wniosku do pierwszej instytucji uznaje się za datę złożenia przez nią wniosku do instytucji z pierwszeństwem.”.

[4] Artykuł 11 ust. 2 ma następujące brzmienie:

„Do celów niniejszego tytułu osoby otrzymujące świadczenia pieniężne z powodu lub w wyniku wykonywania pracy najemnej lub pracy na własny rachunek uważa się za wykonujące wspomnianą pracę. Nie ma to zastosowania do rent inwalidzkich, emerytur lub rent rodzinnych ani do emerytur z tytułu wypadków przy pracy lub chorób zawodowych, ani do świadczeń pieniężnych z tytułu choroby obejmujących leczenie przez czas nieokreślony ”.

[5] Artykuł 68 ust. 2 ma następujące brzmienie:

„W przypadku zbiegu praw świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem uznanym za mające pierwszeństwo zgodnie z ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych na podstawie innych sprzecznych ustawodawstw zawiesza się do wysokości kwoty przewidzianej w pierwszym ustawodawstwie, a w razie potrzeby wypłaca się dodatek dyferencyjny w wysokości przekraczającej tę kwotę. Taki dodatek dyferencyjny nie musi być jednak przyznawany dzieciom zamieszkującym w innym państwie członkowskim, jeżeli prawo do danego świadczenia wynika wyłącznie z miejsca zamieszkania.”

[6] Wyrok Trybunału z dnia 25 kwietnia 2024 r., L/Familienkasse Sachsen der Bundesagentur für Arbeit, C-36/23: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=285191&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20149469

[7] Artykuł 81 ma następujące brzmienie:

„Wszelkie roszczenia, oświadczenia lub odwołania, które zgodnie z ustawodawstwem jednego państwa członkowskiego powinny były zostać wniesione w określonym terminie do organu, instytucji lub trybunału tego państwa członkowskiego, są dopuszczalne, jeżeli zostały wniesione w tym samym terminie do odpowiedniego organu, instytucji lub trybunału innego państwa członkowskiego. W takim przypadku organ, instytucja lub trybunał otrzymujący wniosek, oświadczenie lub odwołanie niezwłocznie przekazuje je właściwemu organowi, instytucji lub trybunałowi pierwszego państwa członkowskiego bezpośrednio albo za pośrednictwem właściwych organów zainteresowanych państw członkowskich. Datę złożenia takich wniosków, oświadczeń lub odwołań do organu, instytucji lub trybunału drugiego państwa członkowskiego uznaje się za datę ich złożenia do właściwego organu, instytucji lub trybunału.”;

[8] Wyrok Trybunału z dnia 29 września 2022 r., FS przeciwko Chief Appeals Officer i in., C-3/21: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=266564&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20153614

[9] Punkt 26.

[10] Punkt 27.

[11] Wyrok Trybunału z dnia 25 kwietnia 2024 r., L/Familienkasse Sachsen der Bundesagentur für Arbeit, C-36/23. Trybunał Sprawiedliwości orzekł:

„Artykuł 68 rozporządzenia ... 883/2004 [...] w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, który ustanawia zasady pierwszeństwa w przypadku kumulacji świadczeń rodzinnych, należy interpretować w ten sposób, że o ile nie zezwala on instytucji państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo nie ma pierwszeństwa [...], na żądanie od zainteresowanego częściowego zwrotu takich świadczeń wypłaconych w tym państwie członkowskim ze względu na istnienie prawa do tych świadczeń przewidzianego w mającym zastosowanie w pierwszej kolejności ustawodawstwie innego państwa członkowskiego, w przypadku gdy żadne świadczenie rodzinne nie zostało ustalone ani wypłacone w tym innym państwie członkowskim, o tyle jednak zezwala on tej instytucji na żądanie od instytucji właściwej w pierwszej kolejności zwrotu kwoty świadczeń przekraczającej kwotę, którą jest ona zobowiązana zwrócić [...]”.

[12] Artykuł 60 ust. 5 ma następujące brzmienie:

„Jeżeli instytucja, która tymczasowo wypłacała świadczenia, wypłaciła kwotę wyższą niż kwota, za którą jest ostatecznie odpowiedzialna, może ona żądać zwrotu nadwyżki od instytucji, na której spoczywa główna odpowiedzialność, zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 73 rozporządzenia wykonawczego ”.

[13] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02009R0987-20180101&qid=1740997969849