Strasburg, 9 czerwca 2004 r.

Szanowny Panie,

W dniu 22 kwietnia 2003 r. złożył Pan skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w związku z rozpatrywaniem przez Komisję Europejską skargi, którą złożył Pan do niej w dniu 14 lutego 2001 r.

W dniu 30 czerwca 2003 r. przekazałem skargę przewodniczącemu Komisji Europejskiej. W dniu 7 listopada 2003 r. instytucja przesłała swoją opinię, którą przekazałem Panu z prośbą o przedstawienie uwag. W dniu 5 stycznia 2004 r. otrzymałem Pańskie uwagi.

Aby uniknąć nieporozumień, należy przypomnieć, że Traktat WE upoważnia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich do badania ewentualnych przypadków niewłaściwego administrowania wyłącznie w działaniach instytucji i organów Wspólnoty. Statut Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich wyraźnie stanowi, że żadne działanie jakiegokolwiek innego organu lub osoby nie może być przedmiotem skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie niniejszej skargi zostały zatem ukierunkowane na zbadanie, czy doszło do niewłaściwego administrowania w działaniach Komisji Europejskiej.

Piszę teraz, aby poinformować Cię o wynikach zapytań, które zostały złożone.

Przepraszam za czas potrzebny na rozpatrzenie Pana skargi.

WNIOSEK

Według skarżącego istotne fakty są następujące:

W dniu 14 lutego 2001 r. skarżący złożył skargę do Komisji Europejskiej, twierdząc, że system dostępu do zawodu prawnika we Włoszech (1) jest sprzeczny z regułami konkurencji przewidzianymi w Traktacie o Unii Europejskiej. W dniu 20 marca 2001 r. skarżący otrzymał pismo od służb Komisji, w którym został poinformowany, że jego skarga została przekazana do DG ds. Konkurencji (DG COMP).

Według skarżącego jedynym komunikatem, jaki otrzymał w międzyczasie od Komisji, była odpowiedź wstrzymująca wysłana do niego w dniu 10 maja 2001 r.

W związku z tym w dniu 7 lutego 2003 r. skarżący wystosował do Komisji kolejne pismo z prośbą o poinformowanie go o sytuacji w jego sprawie. Dnia 31 marca 2003 r. Komisja udzieliła skarżącemu odpowiedzi. W swojej odpowiedzi instytucja odniosła się do pisma z dnia 10 maja 2001 r. i stwierdziła, że kwestia podniesiona przez skarżącego dotyczyła kwestii leżących w kompetencjach władz krajowych i że interwencja Komisji nie była możliwa.

W skardze do Rzecznika skarżący twierdził, że Komisja nie przeprowadziła dogłębnej analizy jego skargi, i twierdził, że instytucja powinna ponownie rozpatrzyć jego skargę.

WNIOSEK

Opinia Komisji Europejskiej

W swojej opinii Komisja podsumowała następujące kwestie:

W dniu 14 lutego 2001 r. skarżący złożył skargę do Komisji w związku z trudnościami, jakie napotykają osoby pragnące zdać egzamin w celu uzyskania dostępu do zawodu adwokata we Włoszech. Zdaniem skarżącego trudności te wydają się być konsekwencją faktu, że licencjonowani prawnicy mają interes w ograniczaniu dostępu do zawodu dla nowych współpracowników i robią to poprzez nakładanie bardzo trudnych testów. Ponadto według skarżącego szanse na zdanie egzaminu znacznie się różnią w zależności od miejsca, w którym odbywa się egzamin.

W piśmie z dnia 10 maja 2001 r. Komisja poinformowała skarżącego, że kwestia, którą poruszył on w piśmie z dnia 14 lutego 2001 r., co do zasady nie jest objęta regułami konkurencji.

Jeśli chodzi o sytuację we Włoszech, dostęp do zawodu adwokata jest regulowany przez prawo i co do zasady nie dotyczy reguł konkurencji. W następstwie kolejnego pisma skarżącego z dnia 7 lutego 2003 r., w którym zwrócił się on o poinformowanie go o sytuacji w jego sprawie, Komisja odpowiedziała w dniu 31 marca 2003 r. i potwierdziła to, co stwierdziła w poprzednim piśmie z dnia 10 maja 2001 r., to znaczy, że interwencja instytucji nie była możliwa. Komisja zawsze odpowiadała na pisma skarżącego. Nie uznał jednak za konieczne wysłania formalnego odrzucenia jego pisma.

Jeśli chodzi o istotę sprawy, kwestia podniesiona przez skarżącego była dobrze znana Komisji. Dokładniej rzecz ujmując, była ona przedmiotem dwóch petycji, które zostały już rozpatrzone i zamknięte przez Komisję Petycji Parlamentu Europejskiego (2), oraz formalnej skargi zarejestrowanej pod numerem COMP 37713, która została zamknięta w listopadzie 2002 r. Ponadto Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich rozpatrywał wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący powiązanego przedmiotu.

Uwagi skarżącego

W swoich uwagach skarżący podkreślił, że dopiero dzięki interwencji Rzecznika dowiedział się o tym, że pismem z dnia 10 maja 2001 r. Komisja zamierzała poinformować go, że zamyka jego sprawę. Potwierdził jednak swój punkt widzenia, że ton listu był co najmniej mylący. Ponadto dopiero w opinii skierowanej do Rzecznika Komisja wyjaśniła swoje zachowanie. Skarżący uznał, że Komisja miała możliwość przekazania mu bezpośrednio wszystkich istotnych informacji, czego nie uczyniła.

Jeżeli chodzi o istotę sprawy, skarżący podtrzymał skargę i stwierdził, że Rzecznik Praw Obywatelskich powinien nakazać Komisji ponowne rozpatrzenie jego sprawy.

DECYZJA

1 Uwagi wstępne

1.1 W skardze złożonej do Komisji w dniu 14 lutego 2001 r. skarżący twierdził, że przepisy dotyczące dostępu do zawodu adwokata we Włoszech są sprzeczne z regułami konkurencji prawa wspólnotowego. Skarżący odniósł się również do domniemanego naruszenia dyrektywy Rady 89/48/EWG z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie ogólnego systemu uznawania dyplomów ukończenia studiów wyższych, przyznawanych po ukończeniu kształcenia i szkolenia zawodowego, trwających co najmniej trzy lata (3), dyrektywy 98/5/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. mającej na celu ułatwienie stałego wykonywania zawodu prawnika w państwie członkowskim innym niż państwo uzyskania kwalifikacji (4) oraz art. 3, 10, 12, 44 lit. c) i 49 Traktatu WE.

1.2 Z dokumentów przedłożonych Rzecznikowi wynika, że Komisja rozumiała tę skargę jako dotyczącą wyłącznie reguł konkurencji prawa wspólnotowego. Ponadto wydaje się, że skarżący nie sprzeciwił się takiej interpretacji swojej skargi.

W tych okolicznościach Rzecznik uważa, że nie jest konieczne ani właściwe rozszerzanie jego dochodzeń w celu zbadania, czy Komisja powinna była uwzględnić również inne przepisy prawa wspólnotowego wymienione przez skarżącego w jego skardze przy rozpatrywaniu tej skargi. Nie uniemożliwia to jednak skarżącemu zwrócenia się do Komisji o rozpatrzenie pozostałych kwestii poruszonych w jego skardze z dnia 14 lutego 2001 r., jeżeli wyrazi taką wolę.

1.3 W swoich uwagach skarżący twierdził, że Rzecznik Praw Obywatelskich powinien nakazać Komisji ponowne rozpatrzenie jego sprawy.

1.4 Aby uniknąć ewentualnych nieporozumień, należy podkreślić, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest uprawniony do wydawania instrukcji instytucjom.

2 Postępowanie Komisji Europejskiej w sprawie skargi skarżącego

2.1 Skarżący twierdził, że Komisja nie przeprowadziła dogłębnej analizy skargi złożonej przez niego w dniu 14 lutego 2001 r.

2.2 W swojej opinii Komisja stwierdziła, że na wszystkie pisma wysłane przez skarżącego udzielono szybkiej odpowiedzi i że nie uznała za konieczne przesłania skarżącemu formalnego odrzucenia jego skargi.

2.3 Zasady dobrej administracji wymagają od instytucji konsekwentnego działania. Jednym z podstawowych zadań Komisji jako „strażnika traktatu” na mocy art. 211 traktatu WE jest zapewnienie prawidłowego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich. Wykonując swoje obowiązki, Komisja bada możliwe naruszenia prawa wspólnotowego, o których dowiaduje się w dużej mierze w wyniku skarg obywateli.

Jeżeli chodzi o zasady proceduralne, których powinna przestrzegać Komisja przy rozpatrywaniu formalnych skarg obywateli, instytucja określiła odpowiednie kryteria w odpowiedzi przedłożonej Rzecznikowi Praw Obywatelskich w dniu 22 sierpnia 1997 r. w ramach dochodzenia z własnej inicjatywy prowadzonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich 303/97/PD (5) w sprawie procedur administracyjnych dotyczących rozpatrywania skarg dotyczących naruszeń prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie, a także w nocie wyjaśniającej dołączonej do standardowego formularza skargi (6).

W odpowiedzi na dochodzenie Rzecznika z własnej inicjatywy Komisja wskazała, że:

„[…] skargi osób fizycznych […] korzystają z gwarancji proceduralnych, które Komisja stale rozwijała i ulepszała […].

[..]Wszystkie skargi, które docierają do Komisji, są rejestrowane i nie stosuje się żadnych wyjątków od tej zasady. Po otrzymaniu skargi Komisja potwierdza jej otrzymanie pismem skierowanym do skarżącego wraz z załączonym załącznikiem, wyjaśniając szczegóły postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego”.

W nocie wyjaśniającej dołączonej do formularza skargi Komisji szczegółowo wyjaśniono gwarancje proceduralne, które wynikają z zarejestrowania pisma jako skargi:

Po zarejestrowaniu skargi w Sekretariacie Generalnym Komisji każda skarga uznana za dopuszczalną otrzyma oficjalny numer referencyjny. Potwierdzenie opatrzone numerem referencyjnym, które należy podawać we wszelkiej korespondencji, zostanie niezwłocznie przesłane skarżącemu […].

b) Jeżeli służby Komisji zwrócą się do organów państw członkowskich, przeciwko którym złożono skargę, będą przestrzegać wyboru dokonanego przez skarżącego w sekcji 15 niniejszego formularza [poufność].

c)Komisja dołoży starań, aby podjąć decyzję co do istoty sprawy […] w ciągu dwunastu miesięcy od daty rejestracji skargi […].

d)Skarżący zostanie powiadomiony z wyprzedzeniem przez właściwy departament, jeżeli zamierza zaproponować Komisji zamknięcie sprawy. […]”

2.4 Ponadto Rzecznik zauważa, że w odpowiedzi z dnia 20 marca 2001 r. Komisja odniosła się do pisma skarżącego jako do "skargi". W niniejszej sprawie Komisja nie zarejestrowała jednak pisma skarżącego z dnia 14 lutego 2001 r. jako skargi, chociaż skarżący wyraźnie stwierdził w swoim piśmie, że chce złożyć skargę.

2.5 Nie rejestrując pisma skarżącego jako skargi, Komisja naruszyła gwarancje proceduralne, które sama instytucja ustanowiła w celu zapewnienia właściwej procedury. Niepowodzenie służb Komisji stanowiło przypadek niewłaściwego administrowania.

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia zatem poniżej uwagę krytyczną.

3 Twierdzenie skarżącego

3.1 Skarżący twierdził, że Komisja powinna ponownie rozpatrzyć jego skargę.

3.2 W swojej opinii Komisja stwierdziła, że dostęp do wykonywania zawodu adwokata we Włoszech jest uregulowany prawem i co do zasady nie jest objęty regułami konkurencji.

3.3 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości art. 81 i 82 (dawne art. 85 i 86) Traktatu jako takie dotyczą jedynie zachowania przedsiębiorstw, a nie zachowania państw członkowskich. Jednakże art. 81 i 82 Traktatu w związku z art. 10 (dawny art. 5) wymagają, aby państwa członkowskie nie wprowadzały ani nie utrzymywały w mocy środków, nawet o charakterze ustawodawczym, które mogą sprawić, że reguły konkurencji mające zastosowanie do przedsiębiorstw staną się nieskuteczne. Jak orzekł Trybunał, byłoby tak, gdyby państwo członkowskie wymagało lub sprzyjało przyjmowaniu porozumień, decyzji lub uzgodnionych praktyk sprzecznych z art. 81 lub wzmacniało ich skutki, lub pozbawiało swoje własne ustawodawstwo jego oficjalnego charakteru, powierzając prywatnym przedsiębiorcom odpowiedzialność za podejmowanie decyzji mających wpływ na sferę gospodarczą (7).

3.4 Rzecznik uważa, że do tej pory skarżący nie przedstawił Komisji żadnych dowodów na to, że warunki te zostały spełnione. Stanowisko Komisji wydaje się zatem uzasadnione. Skarżący ma jednak możliwość złożenia nowej skargi do Komisji, jeśli sobie tego życzy.

4 Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie tej skargi należy poczynić następującą uwagę krytyczną:

Nie rejestrując pisma skarżącego jako skargi, Komisja naruszyła gwarancje proceduralne, które sama instytucja ustanowiła w celu zapewnienia właściwej procedury. Niepowodzenie służb Komisji stanowiło przypadek niewłaściwego administrowania.

W świetle powyższych ustaleń (zob. pkt 3) Rzecznik uważa, że nie należy dążyć do polubownego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zamyka sprawę.

Przewodnicząca Komisji Europejskiej zostanie również poinformowana o tej decyzji.

Z poważaniem,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Przepisy dotyczące podejmowania i wykonywania zawodu adwokata we Włoszech zawarte są w dekrecie królewskim z mocą ustawy nr 1578 w sprawie organizacji zawodów adwokata i prokuratora z dnia 27 listopada 1933 r., przekształconym w ustawę nr 36 z dnia 22 stycznia 1934 r., z późniejszymi zmianami. Zgodnie z odpowiednimi przepisami w celu dopuszczenia do zawodu prawnika we Włoszech każda osoba, która pomyślnie ukończy akademickie studia prawnicze, musi odbyć dwuletni staż i zdać egzamin.

(2) Petycja nr 606/99, którą złożyła Giustina Angelillo, oraz petycja nr 797/99, którą złożył Michele Parravicini.

(3) Dziennik Urzędowy L 19 z dnia 24 stycznia 1989 r., s. 16–23.

(4) Dziennik Urzędowy L 77 z dnia 14 marca 1998 r., s. 36–43.

(5) Decyzję Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie dochodzenia z własnej inicjatywy można znaleźć w Internecie pod następującym adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/970303.htm

(6) Dz.U. C 119 z 30.4.1999, s. 5.

(7) Zob. sprawa C-267/86, Pascal Van Eycke przeciwko ASPA NV, Rec. 1988, s. 4769; wyrok z dnia 9 września 2003 r. w sprawie C-198/01, Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF) przeciwko Autoritá Garante della Concorrenza e del Mercato.