Kontekst skargi

1. Unijny rejestr służący przejrzystości został utworzony, aby umożliwić społeczeństwu śledzenie działań przedstawicieli grup interesu i zdawanie sobie sprawy z ich potencjalnego wpływu na politykę i proces decyzyjny UE. Instytucje UE, współpracując z zainteresowanymi stronami, polegają na rejestrze. Rejestr jest internetową bazą danych prowadzoną wspólnie przez Parlament Europejski, Radę Unii Europejskiej i Komisję Europejską na podstawie porozumienia międzyinstytucjonalnego.[1] Przedstawiciele grup interesu proszeni są o zarejestrowanie się i przedstawienie informacji na temat swojej organizacji i realizowanych interesów. Każda instytucja posiada przepisy, które sprawiają, że rejestracja jest warunkiem wstępnym prowadzenia niektórych działań polegających na reprezentacji interesów. Ponadto wszyscy rejestrujący muszą przestrzegać kodeksu postępowania [2].

2. Rejestrem zarządza wspólny sekretariat, składający się z urzędników każdej z trzech instytucji, który monitoruje przekazywane informacje i może badać przypadki domniemanego nieprzestrzegania kodeksu postępowania przez rejestrujących.

3. W tej sprawie skarżący, organizacja konsumencka, złożył dwie skargi do sekretariatu rejestru służącego przejrzystości dotyczące domniemanego nieprzestrzegania kodeksu postępowania przez dwóch rejestrujących, firmę konsultingową i stowarzyszenie, które opowiada się przeciwko systemowi etykietowania produktów spożywczych nutriscore. Skarżący twierdził, że oba podmioty nie ujawniły swoich powiązań z przemysłem spożywczym i przedstawiły wprowadzające w błąd informacje na temat relacji między nimi, reprezentowanych przez nie interesów i źródeł ich finansowania.

4. Dokładniej rzecz ujmując, skarżący twierdził, że pomimo faktu, iż założyciel i dyrektor zarządzający firmy konsultingowej jest również założycielem stowarzyszenia, oba podmioty nie są powiązane ani stowarzyszone w rejestrze służącym przejrzystości. Ponadto firma konsultingowa nie ujawniła w rejestrze swoich powiązań z przemysłem spożywczym, chociaż wcześniej reprezentowała klientów w tym sektorze i wydaje się, że nadal prowadzi działalność w tej dziedzinie. Skarżący zauważył ponadto, że stowarzyszenie nie ujawniło żadnych informacji w rejestrze na temat swoich członków, sponsorów i partnerów. Zaniepokoiło ją zatem, że firma doradcza ukryła swoje wykorzystanie stowarzyszenia w celu obrony interesów swoich klientów w zakresie etykietowania żywności.

5. Skarżący twierdził ponadto, że pracownicy firmy konsultingowej niewłaściwie wykorzystali swoją akredytację, aby uzyskać dostęp do budynków Parlamentu w imieniu stowarzyszenia, oraz że doradca polityczny firmy konsultingowej uczestniczył w wydarzeniu związanym z żywnością organizowanym przez Parlament, rejestrując się jako osoby samozatrudnione, a nie jako pracownicy firmy konsultingowej.

6. Sekretariat wszczął dwa dochodzenia w sprawie skarg. Doprowadziło to do wyjaśnienia przez firmę konsultingową, że nie ma ona klientów zainteresowanych polityką żywnościową i że pracownica, która uczestniczyła w wydarzeniu Parlamentu, była niezależnym, samozatrudnionym doradcą firmy konsultingowej, a zatem prawidłowo zarejestrowała swój status zatrudnienia na to wydarzenie. Ze swojej strony stowarzyszenie poinformowało Sekretariat, że nie dysponuje budżetem, ponieważ jest zarządzane pro bono przez jego założyciela. Nie ma również członków ani podmiotów stowarzyszonych.

7. Sekretariat stwierdził, że oba podmioty przedstawiły zadowalające wyjaśnienia i zaktualizowały informacje zawarte w ich rejestracjach. Komisja zamknęła dochodzenia i poinformowała o tym skarżącego.

8. Niezadowolony ze sposobu, w jaki Sekretariat prowadził dochodzenia, skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w marcu 2023 r.

W przedmiocie dochodzenia

9. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie sposobu, w jaki sekretariat rejestru służącego przejrzystości rozpatrywał skargi, i ocenił informacje przekazane w rejestrze przez zainteresowane podmioty.

10. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zbadał akta obu skarg skierowanych do Sekretariatu, w tym sprawozdania i uzasadnione opinie przyjęte w związku z dochodzeniami, a także korespondencję między skarżącym, Sekretariatem i rejestrującymi się podmiotami.

11. W czerwcu 2023 r. zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich spotkał się z przedstawicielami Sekretariatu, aby uzyskać dalsze wyjaśnienia dotyczące sposobu prowadzenia dochodzeń w sprawie obu skarg.[3] Rzecznik podzielił się sprawozdaniem ze spotkania ze skarżącym, a skarżący przedstawił uwagi.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

Sekretariat rejestru służącego przejrzystości

12. Podczas spotkania z zespołem dochodzeniowym Rzecznika Praw Obywatelskich Sekretariat stwierdził, że przeprowadził wszystkie etapy procedury składania skarg oraz że zainteresowani rejestrujący współpracowali w konstruktywny sposób i zaktualizowali informacje w rejestrze.

13. Sekretariat wyjaśnił również, że w kontekście swoich dochodzeń zwrócił się do zarejestrowanych podmiotów o dodatkowe informacje i wyjaśnienia, w tym informacje na temat członkostwa w stowarzyszeniu. Stowarzyszenie wyjaśniło, że nie ma członków i podało link do swojego internetowego manifestu. Sekretariat uznał, że powiązanie to nie ma znaczenia dla dochodzenia.

14. Jeżeli chodzi o stosunki między tymi dwoma podmiotami, Sekretariat przyznał, że rejestrujący muszą przedstawić informacje na temat swojego członkostwa i przynależności. Nie istnieje jednak ścisła definicja prawna tego, czym jest „przynależność”. Sekretariat uznał, że przynależność nie może być interpretowana w kategoriach indywidualnego członkostwa, ale jedynie w kategoriach relacji między podmiotami, na przykład jeśli przedsiębiorstwo jest członkiem związku zawodowego lub jeśli stowarzyszenie jest częścią szerszego stowarzyszenia parasolowego. W związku z tym Sekretariat uznał, że jeżeli osoba fizyczna jest członkiem lub pracownikiem dwóch podmiotów, tych dwóch podmiotów nie można uznać za podmioty powiązane do celów rejestru. W niniejszej sprawie, mimo że szef firmy konsultingowej jest również założycielem stowarzyszenia, Sekretariat nie uznał ich za podmioty „stowarzyszone”. Sekretariat zauważył, że w każdym razie fakt, iż ta sama osoba zarządza obydwoma podmiotami, jest widoczny w rejestrze podczas wyszukiwania tej osoby. 

15. Sekretariat wyjaśnił ponadto, że w odniesieniu do udziału pracownika firmy konsultingowej w wydarzeniu organizowanym przez Parlament oraz potencjalnego niewłaściwego wykorzystania akredytacji dla Parlamentu przez firmę konsultingową obie kwestie nie wchodzą w zakres działalności objętej rejestrem służącym przejrzystości. Sekretariat wyjaśnił, że sam udział przedstawiciela grup interesu w wydarzeniach organizowanych przez Parlament nie wymaga rejestracji w rejestrze służącym przejrzystości, ponieważ jego zdaniem taki udział zasadniczo nie ma na celu wywarcia wpływu na politykę UE ani na procesy decyzyjne instytucji UE. Jeżeli chodzi o akredytację, Sekretariat wyjaśnił, że chodzi raczej o to, w jaki sposób Parlament udziela akredytacji jednostkom i nie jest objęty kodeksem postępowania.

Skarżący

16. Skarżący twierdził, że członkostwo w stowarzyszeniu było zasadniczym elementem jego skargi i że Sekretariat powinien był dokładniej zbadać ten aspekt w celu oceny możliwych powiązań między obydwoma podmiotami.

17. Skarżący uznał również, że Sekretariat oparł się na wąskiej definicji „przynależności”, co jest sprzeczne z duchem i celem rejestru służącego przejrzystości. Argumentował, że w przypadkach, w których ta sama osoba zarządza obydwoma podmiotami, należy je uznać za podmioty „stowarzyszone” i informacje te należy ujawnić w rejestrze.

18. Skarżący uznał również, że w odniesieniu do wydarzenia w Parlamencie, wbrew temu, co twierdzi Sekretariat, rejestrujący są zobowiązani, w swoich stosunkach z instytucjami UE, do zidentyfikowania siebie i podmiotu, dla którego pracują lub który reprezentują, i nie ma rozróżnienia w odniesieniu do rodzaju organizowanego wydarzenia.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

19. Rejestr służący przejrzystości ma szczególne znaczenie dla zapewnienia przejrzystej i etycznej administracji UE oraz utrzymania zaufania obywateli UE do unijnego procesu decyzyjnego. Rejestr umożliwia społeczeństwu monitorowanie działalności przedstawicieli grup interesu, którzy starają się wpływać na prawodawstwo i politykę UE. W związku z tym niezwykle ważne jest, aby informacje przekazywane przez rejestrujących były „kompletne, dokładne i niewprowadzające w błąd”, zgodnie z wymogami kodeksu postępowania [4], oraz aby Sekretariat prowadził konstruktywne i szczegółowe dochodzenia w sprawie skarg dotyczących domniemanego nieprzestrzegania kodeksu postępowania. Dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich w tej sprawie miało na celu ocenę, czy Sekretariat przeprowadził istotne dochodzenia.

20. W tej sprawie Sekretariat wszczął dwa dochodzenia w sprawie domniemanego nieprzestrzegania kodeksu postępowania przez dwóch rejestrujących. Dostarczyła rejestrującym kopie skarg i zwróciła się do nich o dodatkowe informacje i wyjaśnienia dotyczące niektórych aspektów skarg. Sekretariat ocenił otrzymane odpowiedzi i na podstawie tej oceny zwrócił się do rejestrujących o aktualizację informacji zawartych w rejestrze. Ponieważ Sekretariat uznał, że rejestrujące się podmioty współpracowały w konstruktywny sposób i zaktualizowały informacje w rejestrze, zamknął dochodzenia.

21. Na podstawie wglądu do akt Rzecznik uważa, że wyjaśnienia przedstawione przez rejestrujących w tej sprawie powinny były wzbudzić obawy, co z kolei powinno było skłonić Sekretariat do dalszego zbadania sprawy.[5] W szczególności, chociaż stowarzyszenie oświadczyło, że nie ma ani członków, ani podmiotów powiązanych, wspomniało, że inne podmioty udzielały mu „pomocy” na zasadzie ad hoc i odniosło się do sygnatariuszy swojego manifestu, nie przekazując informacji na temat zaangażowanych osób i podmiotów ani na temat tego, czy ich zaangażowanie dotyczyło działań objętych rejestrem służącym przejrzystości. Sekretariat nie zwrócił się o dalsze informacje w celu wyjaśnienia „pomocy”, jakiej „inne podmioty” udzieliły stowarzyszeniu. Uznała ona raczej, że związek z manifestem nie ma znaczenia dla prowadzonego przez nią dochodzenia. W związku z tym Rzecznik stwierdza, że Sekretariat przeprowadził jedynie ograniczoną ocenę odpowiedzi otrzymanych od dwóch rejestrujących się podmiotów.

22. Ponadto Sekretariat uznał, że oba podmioty zarejestrowane, o których mowa, nie były powiązane, mimo że zarządzała nimi ta sama osoba fizyczna. Wyjaśniła, że uznaje podmioty za powiązane wyłącznie pod względem powiązań między dwiema osobami prawnymi lub osobami fizycznymi zarejestrowanymi jako osoby samozatrudnione, a nie w przypadku, gdy istnieje powiązanie na poziomie indywidualnym (przez członka lub pracownika) między podmiotami.

23. Chociaż podmioty zarejestrowane są wyraźnie zobowiązane do przekazywania informacji na temat swoich „członków lub powiązań z odpowiednimi sieciami i stowarzyszeniami”[6], w porozumieniu międzyinstytucjonalnym ani w wytycznych dla wnioskodawców i podmiotów zarejestrowanych nie ma definicji powiązania, która zawierałaby jedynie ograniczone wyjaśnienia w tym zakresie.[7] Wobec braku jasnych wytycznych konieczne jest przyjrzenie się celowi rejestru służącego przejrzystości, który ma na celu umożliwienie społeczeństwu monitorowania przedstawicieli grup interesu, którzy starają się wpływać na prawodawstwo i politykę UE.[8] Obejmuje to dostarczanie społeczeństwu informacji na temat tego,„jakie interesy są reprezentowane na szczeblu UE, przez kogo i w czyim imieniu”.[9] Powiązanie należy zatem rozumieć w świetle potrzeby zapewnienia kontroli publicznej, tak aby społeczeństwo otrzymywało wszystkie istotne informacje umożliwiające mu odpowiednie monitorowanie wpływu przedstawicieli grup interesu na politykę i proces decyzyjny UE. Zgodnie z podstawowym uzasadnieniem rejestru pojęcie „przynależności” należy rozumieć szeroko, tak aby obejmowało ono wszystkie sytuacje, w których rejestrujący mają jasne i istotne powiązania z innym podmiotem.

24. Bezsporne jest, że podmioty, których dotyczy niniejsza sprawa, są założone i zarządzane przez tę samą osobę fizyczną oraz prowadzą działalność lobbingową wobec instytucji Unii w tym samym obszarze zainteresowania [10]. Istnieje zatem wyraźny związek między obydwoma podmiotami, który powinien zostać odzwierciedlony w rejestrze.

25. W związku z powyższym Rzecznik zgadza się ze skarżącym, że Sekretariat zastosował wąską definicję „przynależności”, która nie jest zgodna z duchem i celem rejestru służącego przejrzystości. Składająca petycję uważa również, że dochodzenia prowadzone przez Sekretariat były zbyt ograniczone, ponieważ wyjaśnienia przedstawione przez rejestrujących w tej sprawie powinny były spowodować dalsze dochodzenia. Właśnie dlatego, że Sekretariat nie dysponuje środkami umożliwiającymi monitorowanie wszystkich informacji przekazywanych przez rejestrujące się podmioty, powinien on zapewnić przeprowadzenie konstruktywnych i dokładnych dochodzeń w przypadku otrzymania skarg dotyczących domniemanego nieprzestrzegania kodeksu postępowania. Nie miało to miejsca w niniejszej sprawie.

26. W odniesieniu do domniemanego nadużycia akredytowanego dostępu do Parlamentu Rzecznik zauważa przede wszystkim, że Sekretariat nie odniósł się do tej kwestii w swoich odpowiedziach udzielonych skarżącemu w ramach dochodzenia. Dopiero podczas spotkania z zespołem dochodzeniowym Rzecznika wyjaśnił, że aspekt ten wykracza poza zakres kodeksu postępowania i dotyczy raczej sposobu, w jaki Parlament wydaje akredytację.

27. Rzecznik zauważa, że chociaż rejestrujący składają wniosek o akredytację za pośrednictwem portalu rejestru służącego przejrzystości, to do Parlamentu należy decyzja, czy wydać taką akredytację, zgodnie z jego własnymi zasadami, oraz zapewnienie zgodności z tymi zasadami.[11] Niemniej jednak zgodnie z kodeksem postępowania rejestrujący są zobowiązani do „przestrzegania i unikania utrudniania przestrzegania szczególnych zasad i ustaleń dotyczących dostępu i bezpieczeństwa ustanowionych przez instytucje-sygnatariuszy. ”[12] Oznacza to, że w kontekście działań objętych rejestrem sekretariat może badać domniemane przypadki nieprzestrzegania lub utrudniania określonych zasad dostępu i bezpieczeństwa. Sekretariat nie dokonał tego rozróżnienia i nie ocenił zarzutów skarżącego w granicach działalności objętej rejestrem służącym przejrzystości.

28. W ujęciu łącznym Rzecznik stwierdza, że stwierdzone niedociągnięcia stanowią niewłaściwe administrowanie. Ponieważ jednak stowarzyszenie nie figuruje już w rejestrze służącym przejrzystości, uważa ona, że zalecenie przeprowadzenia nowego dochodzenia w sprawie dwóch skarg złożonych przez skarżącego nie służyłoby żadnemu użytecznemu celowi. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi raczej sugestie oparte na powyższych ustaleniach.

29. W odniesieniu do domniemanego wprowadzenia w błąd doradcy ds. polityki firmy doradczej jako „osoby samozatrudnionej” podczas wydarzenia zorganizowanego przez Parlament Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że Sekretariat przekazał skarżącemu niespójne informacje. Najpierw wyjaśniła status zatrudnienia doradcy politycznego skarżącego, dodając jedynie podczas spotkania z zespołem śledczym, że ten element skargi nie wchodzi w zakres działalności objętej rejestrem służącym przejrzystości, ponieważ sam udział w wydarzeniu organizowanym przez Parlament nie wymaga rejestracji.

30. Rzecznik wyraża wprawdzie ubolewanie, że nie zostało to jasno wyjaśnione skarżącemu w kontekście dochodzeń prowadzonych przez Sekretariat, uważa jednak, że stanowisko Sekretariatu jest zgodne z nowymi przepisami przyjętymi przez Parlament w tym zakresie [13].

31. W związku z powyższym Rzecznik zamyka sprawę z czterema sugestiami. Zauważa ponadto, że Europejski Trybunał Obrachunkowy przeprowadza obecnie kontrolę rejestru służącego przejrzystości i przygotowuje sprawozdanie specjalne, w odniesieniu do którego oczekuje na wnioski. W tym kontekście będzie nadal monitorować rolę sekretariatu w odniesieniu do monitorowania i egzekwowania rejestru służącego przejrzystości.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Wystąpiło niewłaściwe administrowanie w sposobie, w jaki sekretariat rejestru służącego przejrzystości prowadził dochodzenia w sprawie obu skarg.

Skarżący i sekretariat rejestru służącego przejrzystości zostaną poinformowani o tej decyzji.

Propozycje

Podczas prowadzenia dochodzeń w sprawie skarg dotyczących domniemanych naruszeń kodeksu postępowania Sekretariat powinien zapewnić, co następuje:

a) przeprowadza szczegółowe i miarodajne dochodzenie, w tym zwraca się o dodatkowe informacje do podmiotów zarejestrowanych;

b) w przypadku wątpliwości co do prawdziwości dostarczonych informacji powinien dążyć do weryfikacji informacji z niezależnych lub publicznie dostępnych źródeł;

c) doprecyzowanie wytycznych dotyczących pojęcia „podmiotów powiązanych” w celu zapewnienia, aby obejmowało ono wszystkie elementy niezbędne do umożliwienia publicznej kontroli działalności podmiotów rejestrujących;

d) jeżeli elementy skargi nie wchodzą w zakres uprawnień dochodzeniowych Sekretariatu, należy o tym wyraźnie poinformować skarżącego wraz z wyjaśnieniami.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 7 lutego 2024 r.

[1] Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 20 maja 2021 r. pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejską w sprawie obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości: http://data.europa.eu/eli/agree_interinstit/2021/611/oj; Rejestr służący przejrzystości jest dostępny pod adresem: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en

[2] Określona w załączniku I do porozumienia międzyinstytucjonalnego.

[3] Sprawozdanie z posiedzenia jest dostępne tutaj: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/172516

[4] Załącznik 1 lit. f) do porozumienia międzyinstytucjonalnego

[5] Punkt 3.3 załącznika III do porozumienia międzyinstytucjonalnego stanowi, że „Sekretariat uwzględnia wszelkie uzasadnione odpowiedzi otrzymane na podstawie pkt 3.2, gromadzi wszelkie istotne informacje i sporządza sprawozdanie ze swoich ustaleń” (podkreślenie dodane).

[6] Załącznik II lit. i) do porozumienia międzyinstytucjonalnego

[7] W wytycznych dodano, że „[w]szelkie istotne informacje na temat jednostek zależnych, podmiotów powiązanych lub podobnych (np. prowadzących działalność objętą rejestrem i powiązanych kosztów) należy uwzględnić tutaj [pole „Członkostwo i przynależność”]”, zob. Wytyczne dotyczące rejestru służącego przejrzystości dla wnioskodawców i rejestrujących się podmiotów, 1 września 2021 r., s. 20, dostępne pod adresem: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do?locale=en&reference=GUIDELINES.

[8] Motyw 5 porozumienia międzyinstytucjonalnego

[9] Zob. sekcja rejestru służącego przejrzystości „Czym jest rejestr służący przejrzystości?” (dostęp 30.11.2023)

https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do;TRPUBLIC-ID-prod=SSEgsIQMHdolsaCeYsMQemV527fy9syvTG7JRfSmSk27YAXLV5_F!918671259?locale=en&reference=WHY_TRANSPARENCY_REGISTER

[10] Oba podmioty wskazano w rejestrze jako obszar zainteresowania „żywność i zdrowie” oraz „bezpieczeństwo żywności”.

[11] Przepisy wykonawcze dotyczące przepisów regulujących przepustki uprawniające do wstępu do pomieszczeń Parlamentu, przyjęte przez Dyrekcję Generalną ds. Bezpieczeństwa i Ochrony Parlamentu w dniu 25 listopada 2016 r.

[12] lit. p) załącznika I do porozumienia międzyinstytucjonalnego.

[13] Przepisy dotyczące udziału przedstawicieli grup interesu w wydarzeniach organizowanych w budynkach Parlamentu, decyzja Prezydium z 12 czerwca 2023 r.: https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/reg/2023/750.730BUR/EP-PE_REG(2023)750.730BUR_EN.pdf