Strasburg, dnia 20 listopada 2003 r.

Szanowny Panie,

W dniu 22 października 2002 r. złożył Pan skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą postępowania Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF).

W dniu 29 października 2002 r. Rzecznik przekazał skargę dyrektorowi generalnemu OLAF-u. OLAF przekazał swoją opinię w dniu 16 stycznia 2003 r. Rzecznik przekazał je Panu w dniu 23 stycznia 2003 r. wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag, które przesłał Pan w dniu 27 stycznia 2003 r.

W dniu 10 lutego 2003 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do OLAF-u z prośbą o udzielenie dalszych informacji w związku z Pana skargą. OLAF przesłał swoją odpowiedź w dniu 24 marca 2003 r. Przekazałem go Panu w dniu 22 kwietnia 2003 r. wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag, które przesłał Pan w dniu 24 kwietnia 2003 r.

W dniu 18 czerwca 2003 r. przedłożyłem OLAF-owi projekt zalecenia. W dniu 2 października 2003 r. OLAF przesłał mi szczegółową opinię dotyczącą tego projektu zalecenia. Opinia ta została Panu przekazana w dniu 6 października 2003 r. wraz z zaproszeniem do zgłaszania uwag, które przesłał Pan w dniu 24 października 2003 r.

Piszę teraz, aby poinformować Cię o wynikach zapytań, które zostały złożone.

WNIOSEK

Skarżący jest brukselskim korespondentem niemieckiego tygodnika „Stern”. W dwóch artykułach opublikowanych w dniach 28 lutego i 7 marca 2002 r. gazeta przedstawiła szereg zarzutów dotyczących domniemanych nieprawidłowości podniesionych przez urzędnika UE Paula van Buitenena oraz dochodzeń przeprowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w odniesieniu do tych zarzutów. Artykuły te opierały się na sprawozdaniu J. van Buitenena i poufnych dokumentach OLAF-u, które gazeta uzyskała. Według skarżącego żadna inna gazeta nie otrzymała do tego czasu kopii tych dokumentów.

W dniu 27 marca 2002 r. OLAF opublikował komunikat prasowy, w którym wskazał, że „dziennikarz” uzyskał szereg dokumentów dotyczących jego dochodzenia w sprawach poruszonych przez J. van Buitenena i że w związku z tym OLAF postanowił wszcząć dochodzenie wewnętrzne, zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1073/1999 (1), w sprawie podejrzenia ujawnienia poufnych danych. Zgodnie z komunikatem prasowym to wewnętrzne dochodzenie obejmowałoby również zarzut, że odpowiednie dokumenty uzyskano „poprzez opłacenie urzędnika służby cywilnej”.(2) W wydaniu z dnia 4 kwietnia 2002 r. gazeta „European Voice” cytowała rzecznika OLAF-u, który stwierdził, że OLAF „został poparty dowodami prima facie, że płatność mogła mieć miejsce”.

Skarżący i jego gazeta uznali, że chociaż w komunikacie prasowym OLAF-u nie wymieniono żadnego nazwiska, zawarte w nim oskarżenie o przekupstwo należy rozumieć jako skierowane przeciwko nim. Zdaniem skarżącego OLAF odstąpił od swojej zwykłej praktyki, publikując informacje o wszczęciu dochodzenia wewnętrznego i publikując zarzuty oparte na plotkach, w odniesieniu do których nie istniały żadne faktyczne dowody. Dla porównania skarżący odniósł się do zarzutów wysuniętych przeciwko rzecznikowi przewodniczącego Komisji Europejskiej, w odniesieniu do których OLAF, jego zdaniem, zareagował inaczej. Następnie przedstawił fragmenty protokołu z posiedzenia komitetu nadzorczego OLAF-u, które odbyło się w dniach 9 i 10 kwietnia 2002 r., zgodnie z którymi członkowie komitetu oświadczyli, że są „zaskoczeni” faktem, iż komunikat prasowy OLAF-u odnosił się do rzekomo dokonanej płatności. Skarżący podejrzewał, że zachowanie OLAF mogło wynikać z nacisków wywieranych przez Komisję. W tym kontekście odniósł się on do protokołu posiedzenia Komisji z dnia 6 marca 2002 r.

Skarżący przedłożył również kopię wewnętrznej wiadomości e-mail rozesłanej do OLAF-u przez pana B. (rzecznika OLAF-u) w dniu 11 kwietnia 2002 r. W tym e-mailu pan B. wskazał, że jedyne fakty, które były wówczas pewne, to fakt, że poufny dokument OLAF-u został ujawniony prasie i że pojawiły się plotki, zgodnie z którymi dokument ten został nawet zapłacony, nawet ze wskazaniem zapłaconej ceny: „qu’il y avait des „rumeurs” qui circulaient autour de l’OLAF et autour de la Commission européenne selon lesquelles ces documents auraient même été „payés” (avec même l’indication d’un montant…)”.

Skarżący i jego gazeta twierdzili, że nigdy nie dokonali żadnych płatności na rzecz pracowników UE ani innych osób w celu uzyskania przedmiotowych dokumentów. W dniu 28 marca 2002 r. „Stern” opublikował komunikat prasowy w tej sprawie. Skarżący zapytał, czy wszczynając odpowiednie dochodzenie, OLAF nie przekroczył swojego mandatu, który polegał wyłącznie na działaniu w celu ochrony interesów finansowych Wspólnoty. Opublikowanie artykułu w „Stern” nie zagroziło tym interesom finansowym. W dniu 3 kwietnia 2002 r. gazeta skierowała pismo do przewodniczącego komitetu nadzorczego OLAF-u. W odpowiedzi z dnia 11 kwietnia 2002 r. przewodniczący tego organu wskazał, że informacje przekazane przez gazetę zostały odnotowane. Stwierdził on również, że z protokołu spotkania Komisji z dnia 6 marca 2002 r. nie wynika, że Komisja wywierała jakąkolwiek presję na OLAF.

W piśmie z dnia 29 lipca 2002 r. skarżący zwrócił się do dyrektora generalnego OLAF-u ze skargą na komunikat prasowy z dnia 27 marca 2002 r. Skarżący zwrócił się do OLAF-u o wycofanie tego komunikatu prasowego lub o poinformowanie opinii publicznej, że nie ma podstaw do podejrzeń wobec niego i gazety. Ponadto skarżący wskazał, że z odpowiedzi udzielonej przez Komisję w odpowiedzi na pisemne pytanie posła do Parlamentu Europejskiego wynika, że OLAF monitorował lub zezwolił na monitorowanie e-maili i rozmów telefonicznych pracowników OLAF-u w celu ustalenia ewentualnych źródeł, z których korzystała gazeta. W związku z tym zwrócił się do OLAF-u o potwierdzenie, że w żadnym momencie nie monitorował on jego komunikacji telefonicznej ani poczty elektronicznej z pracownikami OLAF-u. W przypadku gdyby takie monitorowanie miało mieć miejsce, skarżący zwrócił się do OLAF-u o określenie podstawy prawnej takiej ingerencji w jego sferę prywatną oraz kiedy i w jaki sposób sędzia zezwolił na taką ingerencję. Skarżący zapytał wreszcie, jakie dane osobowe dotyczące jego samego uzyskał w ten sposób OLAF.

W dniu 22 sierpnia 2002 r. OLAF odpowiedział na pismo skarżącego. OLAF wskazał, że nie wspomniał ani o skarżącym, ani o jego gazecie w swoim komunikacie prasowym i że obecnie nie przewiduje się dalszych komunikatów prasowych w tej sprawie. Podkreśliła ponadto, że OLAF zawsze zapewniał zgodność swoich metod dochodzeniowych z prawem, i dodała, że OLAF nie posiada żadnych danych osobowych dotyczących skarżącego poza jego adresem służbowym, numerem telefonu itp.

Skarżący w skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich sformułował zasadniczo następujące zarzuty:

(1) OLAF działał niesłusznie, upubliczniając w komunikacie prasowym z dnia 27 marca 2002 r. i w komentarzach do „European Voice” zarzuty przekupstwa, które należało rozumieć jako skierowane do skarżącego i jego gazety.

(2) OLAF nie udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania przedstawione w piśmie skarżącego z dnia 29 lipca 2002 r.

Skarżący twierdził, że OLAF powinien wycofać zarzuty przekupstwa, najlepiej w taki sam sposób, w jaki zostały one podniesione, tj. w komunikacie prasowym i odrębnym komunikacie skierowanym do „European Voice”. Stwierdził on ponadto, że OLAF powinien udzielić pełnej odpowiedzi na pytania zawarte w jego piśmie z dnia 29 lipca 2002 r.

WNIOSEK

Opinia OLAF-u

W swojej opinii OLAF przedstawił następujące uwagi:

W komunikacie prasowym OLAF-u z dnia 27 marca 2002 r. stwierdzono, że a) Urząd wszczął dochodzenie wewnętrzne na podstawie rozporządzenia 1073/1999 w sprawie oczywistego wycieku poufnych informacji zawartych w raporcie przygotowanym przez OLAF oraz b) że zgodnie z informacjami otrzymanymi przez Urząd dziennikarz otrzymał szereg dokumentów związanych z tzw. sprawą Van Buitenen i że nie wykluczono, iż za te dokumenty mogła zostać dokonana płatność na rzecz kogoś z OLAF-u (lub ewentualnie innej instytucji UE).

Decyzję o wszczęciu dochodzenia wewnętrznego podjęto po dokładnym rozpatrzeniu sprawy. Powody ogłoszenia były następujące:

(1) Poufne informacje publikowane następnie w mediach miały szkodliwy wpływ na skuteczność OLAF-u, a tym samym na walkę z nadużyciami finansowymi, ponieważ szkodziły bieżącym dochodzeniom;

(2) Przeciek informacji, jeżeli można go przypisać urzędnikowi OLAF-u, stanowiłby naruszenie zobowiązań prawnych OLAF-u, w szczególności art. 8 rozporządzenia 1073/1999, art. 287 Traktatu WE i art. 17 regulaminu pracowniczego dotyczących tajemnicy zawodowej oraz art. 286 Traktatu WE i rozporządzenia 45/2001 dotyczącego ochrony danych osobowych.

(3) W art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 1073/1999 zobowiązano dyrektora OLAF-u do „zapewnienia przestrzegania przez pracowników Urzędu i inne osoby działające pod jego zwierzchnictwem przepisów wspólnotowych i krajowych dotyczących ochrony danych osobowych”. W art. 8 ust. 4 zobowiązano dyrektora OLAF-u do „zapewnienia stosowania niniejszego artykułu [dotyczącego poufności informacji zgromadzonych podczas dochodzenia] oraz art. 286 i 287 Traktatu”. W związku z tym działania podjęte w odpowiedzi na wycieki były zgodne z zobowiązaniami prawnymi dyrektora do podjęcia działań w przypadku wystąpienia takich zdarzeń.

Ważne było również, aby chronić wiarygodność OLAF-u w oczach opinii publicznej poprzez informowanie, że podejmowane są działania przeciwko tym naruszeniom. Biorąc pod uwagę poważne konsekwencje ewentualnej odpowiedzialności urzędnika OLAF-u za niezgodne z prawem ujawnienie informacji poufnych i danych osobowych, dyrektor OLAF-u postanowił ogłosić publicznie i w jak najbardziej przejrzysty sposób, że OLAF prowadzi dochodzenia w sprawie tych naruszeń w celu zidentyfikowania osób odpowiedzialnych i zapobieżenia takim dalszym naruszeniom.

Ponadto na podstawie konkretnych informacji, które OLAF otrzymał, miał on powody sądzić, że przynajmniej raz dokonano płatności na rzecz urzędnika OLAF-u lub innego urzędnika Unii za dostarczenie dokumentów poufnych. Gdyby rzeczywiście miało to miejsce, urzędnik byłby winny korupcji, przestępstwa i naruszyłby różne artykuły regulaminu pracowniczego. Nadal toczyły się postępowania wyjaśniające dotyczące tego, czy faktycznie miało to miejsce.

OLAF nigdy nie spekulował, którzy dziennikarze lub organizacje medialne mogli płacić OLAF-owi lub innym urzędnikom UE za dokumenty poufne. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swojego twierdzenia, że tylko on w mediach posiadał przedmiotowe dokumenty w momencie wszczęcia dochodzenia przez OLAF. Wręcz przeciwnie, istniały dowody na to, że inne media uzyskały te same dokumenty. OLAF odrzucił zarzut skarżącego, zgodnie z którym sugestie dotyczące ewentualnego dokonania płatności należy rozumieć jako skierowane przeciwko niemu i jego pracodawcom.

W piśmie skarżącego z dnia 29 lipca 2002 r. zadano szereg szczegółowych pytań dotyczących metod operacyjnych OLAF-u, w szczególności możliwego zastosowania technik inwigilacji związanych z korespondencją elektroniczną i telefoniczną. Istniały okoliczności, w których OLAF lub organy państw członkowskich, z którymi OLAF współpracował w dochodzeniach, mogły zgodnie z prawem uzyskiwać informacje metodami objętymi tym ogólnym nagłówkiem. Taka możliwość została na przykład uwzględniona w niedawnym zawiadomieniu skierowanym przez Komisję do jej pracowników w sprawie właściwego korzystania z systemu poczty elektronicznej przez urzędników. OLAF nie miał jednak swobody przedyskutowania metod dochodzeniowych stosowanych w odniesieniu do toczącego się dochodzenia. OLAF nie dysponował ani środkami technicznymi, ani prawnymi umożliwiającymi podsłuchiwanie linii telefonicznych.

OLAF wyraził opinię, że w świetle powyższego rozpatrzył tę sprawę w całkowicie właściwy sposób.

Uwagi skarżącego

W swoich uwagach dotyczących opinii OLAF skarżący podtrzymał skargę i przedstawił następujące dalsze uwagi:

Prawo OLAF-u do podjęcia działań przeciwko ewentualnym „wyciekom” wewnątrz Urzędu nie zostało zakwestionowane. Skarga dotyczyła wyłącznie metod stosowanych przez OLAF przy realizacji tego celu. OLAF wspomniał o celu, jakim jest prowadzenie działań w „najbardziej przejrzysty sposób”. Przejrzystość dotyczyła jednak faktów, podczas gdy niniejsza sprawa dotyczyła „pogłosek”. To było bardzo nieodpowiedzialne pracować z plotkami, które nie zostały udowodnione.

Chociaż ten przypadek niewłaściwego administrowania potencjalnie dotknął wielu dziennikarzy, skarżący był główną ofiarą plotek rozpowszechnianych przez OLAF. Skarżący przedłożył szereg wycinków z gazet i agencji prasowych, aby wykazać, że tylko „Stern” został wymieniony jako źródło historii o doniesieniach pana van Buitenena. Nawet gdyby inni dziennikarze również posiadali odpowiednie dokumenty (bez cytowania z nich), podejrzenie o przekupstwo rozpowszechniane przez OLAF spoczywałoby przede wszystkim na skarżącym, ponieważ zacytował on najpierw i najszerzej z tych dokumentów.

W odniesieniu do pisma z dnia 29 lipca 2002 r. OLAF nadal odmawiał ujawnienia, jakie przepisy były tu stosowane. Niedopuszczalne było nieinformowanie o podstawie prawnej takiej ewentualnej poważnej ingerencji w sferę prywatną.

Dalsze zapytania

Po dokładnym rozważeniu opinii OLAF-u i uwag skarżącego okazało się, że konieczne są dalsze dochodzenia.

Wniosek o udzielenie dodatkowych informacji

Rzecznik zwrócił się zatem do OLAF-u (1) o wyjaśnienie, w szczególności w świetle dowodów przedstawionych przez skarżącego w jego uwagach, dlaczego uważa, że inne osoby były lub mogły być rozumiane przez odniesienie do „dziennikarza” w komunikacie prasowym z dnia 27 marca 2002 r., (2) o skomentowanie faktu, że zgodnie z wewnętrzną wiadomością e-mail pana B. z dnia 11 kwietnia 2002 r. jedynymi faktami („faitami”), które były pewne, że doszło do wycieku i że krążyły plotki („qu’il y avait des „rumeurs” qui circulaient”) oraz (3) o sprecyzowanie, na jakiej podstawie można zastosować środki takie jak nadzór nad korespondencją telefoniczną lub e-mailową.

Odpowiedź OLAF-u

W swojej odpowiedzi OLAF przedstawił następujące uwagi:

Powodem, dla którego odniesienie do „a” dziennikarza było neutralne i nie wiązało się z żadną konkretną osobą, był fakt, że inni dziennikarze opublikowali artykuły przed komunikatem prasowym OLAF-u z dnia 27 marca 2002 r. w oparciu o ten sam dokument wewnętrzny, do którego skarżący odniósł się w swoim artykule z dnia 28 lutego 2002 r. Na przykład w dniu 3 marca 2002 r. „Le Monde” opublikował artykuł odnoszący się do przedmiotowego dokumentu. W dniu 22 marca 2002 r. agencja informacyjna Belga poinformowała o dochodzeniach OLAF-u, powołując się na przedmiotowy dokument. W dniu 26 marca 2002 r. ta sama agencja poinformowała, że przewodnicząca Komisji Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego, pani Theato, skarżyła się, że „niedopuszczalne jest, aby członkowie prasy dysponowali poufnym raportem OLAF-u na temat ostatnich doniesień Paula Van Buitenena, a my nie”. W związku z tym odniesienie do „dziennikarza” mogło oznaczać albo skarżącego, dziennikarzy, którzy napisali wyżej wymienione artykuły, albo innych dziennikarzy, o których wspomniała pani Theato.

W rzeczywistości odniesienie mogło dotyczyć również każdego innego dziennikarza, ponieważ OLAF nie stwierdził, że dochodzenie było powiązane z żadnym konkretnym materiałem, który został już opublikowany.

OLAF otrzymał informacje z wiarygodnych źródeł, w tym od posłów do Parlamentu Europejskiego, że mogła zostać dokonana płatność za te dokumenty. Żaden konkretny dziennikarz ani osoba nie była zamieszana w dokonanie takiej płatności.

OLAF nie miał uprawnień do podejmowania środków nadzoru telefonicznego lub e-mailowego nad osobą prywatną i nigdy nie podjął takich środków w odniesieniu do skarżącego. W odpowiedzi na hipotetyczne pytanie dotyczące podstawy prawnej, na której takie środki mogłyby zostać przyjęte, jedynie właściwe organy państw członkowskich dysponowały takimi uprawnieniami. Wykonywanie tych uprawnień podlegało zasadom określonym w art. 8 europejskiej konwencji praw człowieka.

Uwagi skarżącego

W swoich uwagach skarżący przedstawił następujące uwagi:

Nie zmienia to faktu, że „Stern” był pierwszą publikacją, która cytowała dokumenty. Sformułowanie „dziennikarz” musiało zatem wywołać wrażenie, że skarżący miał na myśli.

OLAF nie wyjaśnił, dlaczego pogłoski rozpowszechniane przez posłów do Parlamentu Europejskiego powinny mieć większą wartość dowodową niż pogłoski rozpowszechniane przez inne osoby.

Kwestia nadzoru nad korespondencją telefoniczną lub elektroniczną nie dotyczyła własnych (prywatnych lub zawodowych) łączy telekomunikacyjnych skarżącego, lecz możliwości uzyskania przez OLAF informacji o skarżącym poprzez nadzór nad własnymi pracownikami. Kwestia podstawy prawnej nadzoru nad ruchem telekomunikacyjnym między urzędnikami OLAF-u a osobami trzecimi (takimi jak skarżący) oraz przechowywania takich danych pozostała zatem bez odpowiedzi.

PROJEKT ZALECENIA

Projekt zalecenia

Na podstawie przedstawionych mu dowodów Rzecznik postanowił przedstawić OLAF-owi następujący projekt zalecenia, zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Rzecznika Praw Obywatelskich:

OLAF powinien rozważyć wycofanie opublikowanych zarzutów przekupstwa, które prawdopodobnie zostały zrozumiane jako skierowane do skarżącego.

Projekt zalecenia opierał się na następujących przesłankach:

1 Skarżący jest brukselskim korespondentem niemieckiego tygodnika „Stern”. W dwóch artykułach opublikowanych w dniach 28 lutego i 7 marca 2002 r. gazeta przedstawiła szereg zarzutów dotyczących domniemanych nieprawidłowości podniesionych przez urzędnika UE Paula van Buitenena oraz dochodzeń przeprowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w odniesieniu do tych zarzutów. Artykuły te opierały się na sprawozdaniu J. van Buitenena i poufnych dokumentach OLAF-u, które gazeta uzyskała. W dniu 27 marca 2002 r. OLAF opublikował komunikat prasowy, w którym wskazał, że „dziennikarz” uzyskał szereg dokumentów dotyczących jego dochodzenia w sprawach poruszonych przez J. van Buitenena i że w związku z tym OLAF postanowił wszcząć wewnętrzne dochodzenie w sprawie podejrzenia ujawnienia poufnych danych. Zgodnie z komunikatem prasowym to wewnętrzne dochodzenie obejmowałoby również zarzut, że odpowiednie dokumenty uzyskano „poprzez opłacenie urzędnika służby cywilnej”.(3) W wydaniu z dnia 4 kwietnia 2002 r. gazeta „European Voice” cytowała rzecznika OLAF-u, który stwierdził, że OLAF „został poparty dowodami prima facie, że płatność mogła mieć miejsce”.

2 Skarżący uznał, że OLAF działał niewłaściwie, podając do wiadomości publicznej w komunikacie prasowym z dnia 27 marca 2002 r. oraz w komentarzach do „European Voice” zarzuty przekupstwa, które należało rozumieć jako skierowane przeciwko niemu samemu i jego gazecie.

3 OLAF uznał, że odniesienie do „dziennikarza” w komunikacie prasowym jest neutralne i nie wiąże się z żadną konkretną osobą. Ponadto twierdziła ona, że na podstawie konkretnych informacji, które otrzymała, miała powody sądzić, że przynajmniej raz dokonano płatności na rzecz urzędnika OLAF-u lub innego urzędnika UE za dostarczenie poufnych dokumentów.

4 Rzecznik uważa, że nie jest w stanie ustalić, czy zarzuty przekupstwa podniesione przez OLAF są zasadne. Kwestia ta jest przedmiotem dochodzenia OLAF-u, które nie zostało jeszcze zakończone. Analiza Rzecznika Praw Obywatelskich w niniejszej sprawie koncentruje się zatem wyłącznie na kwestii, czy OLAF działał prawidłowo, przekazując społeczeństwu informacje dotyczące jego dochodzenia za pośrednictwem komunikatu prasowego z dnia 27 marca 2002 r. oraz informacji wykorzystanych w artykule opublikowanym w gazecie „European Voice” w dniu 4 kwietnia 2002 r. Rzecznik zauważa, że OLAF nie zakwestionował argumentu skarżącego, że artykuł ten opierał się na informacjach dostarczonych przez OLAF.

5 Dobrą praktyką administracyjną jest zapewnienie, przy podejmowaniu decyzji, aby przyjęte środki były proporcjonalne do zamierzonego celu. W szczególności administracja powinna unikać ograniczania praw obywateli, jeżeli ograniczenia te nie pozostają w rozsądnym związku z celem działania.(4) Normy te powinny mieć zastosowanie nie tylko do decyzji, ale ogólnie do działalności administracji. W związku z tym mają one również znaczenie dla udzielania informacji.

6 Rzecznik uważa, że OLAF ma prawo wszcząć dochodzenie w sprawach, w których dokumenty poufne, które zostały przez niego sporządzone lub znajdują się w jego posiadaniu, zostały ujawnione osobom trzecim. Ponadto zgadza się, że OLAF jest uprawniony do informowania opinii publicznej o wszczęciu takich dochodzeń w odpowiedni sposób, pod warunkiem przestrzegania zasady proporcjonalności. W rzeczywistości takie informacje zwiększają przejrzystość w dziedzinie, która najczęściej charakteryzuje się tajemnicą i brakiem informacji.

7 Sprawa skarżącego opiera się na dwóch założeniach, a mianowicie (1) że komunikat prasowy OLAF-u, mimo że nie wymieniał żadnego nazwiska, należy rozumieć jako odnoszący się do niego w odniesieniu do „dziennikarza” oraz (2) że OLAF nie miał prawa sugerować, że dokument (5) został uzyskany w drodze przekupstwa.

8 Rzecznik uważa, że skarżący przedstawił wystarczające dowody, aby wykazać, że jako pierwszy powołał się w swoim artykule z dnia 28 lutego 2002 r. na przedmiotowe dokumenty. Skarżący przedłożył również znaczną liczbę artykułów opublikowanych w innych gazetach oraz doniesień agencji prasowych, które odnoszą się do gazety skarżącego jako źródła ich wiedzy na temat tych dokumentów lub wspominają, że „Stern” uzyskał te dokumenty. Poinformowana opinia publiczna była zatem w pełni świadoma faktu, że „Stern” był pierwszą gazetą pochodzącą z tego źródła. W tych okolicznościach, mimo że nie wymieniono żadnej konkretnej nazwy, odniesienie do „dziennikarza” w komunikacie prasowym OLAF-u musiało być prawdopodobnie rozumiane przez poinformowaną opinię publiczną jako odnoszące się do skarżącego. W odpowiedzi na pytanie skierowane do niego przez Rzecznika Praw Obywatelskich OLAF oparł się na trzech artykułach lub sprawozdaniach, aby ustalić, że autorzy tych artykułów lub sprawozdań lub inni dziennikarze mogli mieć na myśli odniesienie do „dziennikarza” w komunikacie prasowym. Rzecznik uważa jednak, że istotne są nie teoretyczne możliwości interpretacji komunikatu prasowego, lecz interpretacja, którą najprawdopodobniej otrzymał. Ponadto wszystkie artykuły i sprawozdania, do których odniósł się OLAF, zostały opublikowane po artykule skarżącego z dnia 28 lutego 2002 r. (w dniach 3, 22 i 26 marca 2002 r.) i przed datą komunikatu prasowego OLAF-u. Gdyby OLAF rzeczywiście zakładał, że odpowiednie dokumenty zostały uzyskane w wyniku przecieku z OLAF-u lub innych instytucji UE przez więcej niż jednego dziennikarza, bardzo trudno byłoby zrozumieć, dlaczego komunikat prasowy odnosił się do „dziennikarza” w liczbie pojedynczej. Jeśli chodzi o oświadczenie pani Theato, OLAF nie wykazał, dlaczego miałoby ono mieć znaczenie dla interpretacji jego własnego komunikatu prasowego, który został opublikowany dwa dni później. Rzecznik stwierdza zatem, że komunikat prasowy OLAF-u z dnia 27 marca 2002 r. mógł być rozumiany jako odnoszący się do skarżącego i jego gazety. Nawet jeśli OLAF nie miał zamiaru odwoływać się do skarżącego, musiał być świadomy wrażenia, jakie jego tekst musiał wywołać.

9 Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że OLAF w zadowalający sposób wyjaśnił powody, dla których uznał za konieczne poinformowanie opinii publicznej o wszczęciu dochodzenia w sprawie rzekomego wycieku dokumentów. Rzecznik zauważa jednak, że OLAF nie tylko przekazał te informacje, ale także poinformował opinię publiczną, w komunikacie prasowym i w informacjach przekazanych gazecie „European Voice”, że istnieją powody, aby podejrzewać, że dokumenty zostały uzyskane w drodze przekupstwa. Pozostaje zatem zbadać, czy OLAF prawidłowo opublikował to podejrzenie.

10 Rzecznik uważa, że OLAF nie był w stanie ustalić, czy publikacja tego podejrzenia była konieczna do celów jego pracy i proporcjonalna do zamierzonego celu. Fakt, że OLAF powinien był podjąć decyzję o postępowaniu w niniejszej sprawie w sposób „możliwie najbardziej przejrzysty”, podając społeczeństwu szczegółowe informacje na temat zakresu swojego dochodzenia, z pewnością należy przyjąć z zadowoleniem, biorąc pod uwagę, że takie podejście jest zgodne z nałożonym na instytucje i organy UE obowiązkiem podejmowania decyzji z jak największym poszanowaniem zasady otwartości (art. 1 Traktatu o Unii Europejskiej). Jednak insynuacja przekupstwa jest poważnym zarzutem, który może zaszkodzić reputacji dziennikarza. Takie insynuacje nie mogą być zatem podawane do wiadomości publicznej bez wystarczająco poważnej podstawy, która może zostać poddana kontroli publicznej.

11 Rzecznik zauważa, że w komunikacie prasowym OLAF-u odniesiono się do „informacji” uzyskanych przez OLAF na poparcie jego poglądu, że niektóre płatności „mogą” mieć miejsce, oraz że gazeta „European Voice” przytacza nawet OLAF jako podmiot, który otrzymał „dowody prima facie świadczące o tym, że płatność mogła mieć miejsce”. W trakcie dochodzenia prowadzonego przez Rzecznika OLAF nie przedstawił żadnych szczegółów, poza twierdzeniem, że otrzymał „informacje z wiarygodnych źródeł, w tym od posłów do Parlamentu Europejskiego, że mogła zostać dokonana płatność za dokumenty”, a tym bardziej nie przedstawił dowodów, które rzekomo otrzymał. Rzecznik uważa, że wartość dowodowa „informacji”, zgodnie z którą „można” dokonać płatności, musi być z konieczności bardzo ograniczona. Na podstawie dowodów przedłożonych Rzecznikowi stanowisko skarżącego, zgodnie z którym OLAF opierał się wyłącznie na pogłoskach, nie wydaje się zatem nieuzasadnione. Pogląd ten znajduje ponadto potwierdzenie w wiadomości elektronicznej pana B. z dnia 11 kwietnia 2002 r. Rzecznik Praw Obywatelskich nie wyklucza, że OLAF może być uprawniony do wszczęcia dochodzenia na podstawie zwykłych pogłosek, pod warunkiem że czyny, które miały zostać popełnione, są wystarczająco poważne. Przyjmuje również do wiadomości, że OLAF może być niechętny lub niezdolny do przedstawienia uwag na temat aspektów trwającego dochodzenia. Jeżeli jednak OLAF postanowi udzielić informacji na temat toczącego się dochodzenia, musi wziąć pod uwagę negatywne konsekwencje, jakie takie informacje mogą mieć dla reputacji osób, których dotyczą zarzuty, które OLAF postanawia podać do wiadomości publicznej. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że postępując zgodnie z zarzutami przekupstwa bez podstawy faktycznej, która jest zarówno wystarczająca, jak i dostępna do kontroli publicznej, OLAF wyszedł poza to, co jest proporcjonalne do celu jego działania. Stanowi to przypadek niewłaściwego administrowania.

Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Rzecznika Praw Obywatelskich zwrócił się on do OLAF-u o przesłanie szczegółowej opinii dotyczącej tego projektu zalecenia. Rzecznik zauważył, że szczegółowa opinia może polegać na przyjęciu jego decyzji i opisie środków podjętych w celu wdrożenia projektu zalecenia.

Szczegółowa opinia OLAF-u

W swojej szczegółowej opinii OLAF poinformował Rzecznika, że przyjął projekt zalecenia i że został on wdrożony poprzez opublikowanie komunikatu prasowego, którego kopia została załączona.

Niniejszy komunikat prasowy z dnia 30 września 2003 r. zatytułowany „Wyjaśnienie OLAF-u dotyczące oczywistego wycieku informacji” ma następujące brzmienie:

„W dniu 27 marca 2002 r. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) wydał komunikat prasowy, w którym ogłosił wszczęcie dochodzenia wewnętrznego na mocy rozporządzenia nr 1073/1999 w sprawie rzekomego wycieku poufnych informacji zawartych w raporcie przygotowanym przez OLAF.

Stwierdzono w nim, że zgodnie z informacjami otrzymanymi przez Urząd dziennikarz otrzymał szereg dokumentów związanych z tzw. aferą van Buitenena i że nie wyklucza się możliwości dokonania płatności na rzecz kogoś z OLAF-u (lub ewentualnie innej instytucji UE) za te dokumenty.

Dochodzenia OLAF-u nie zostały jeszcze zakończone, ale jak dotąd OLAF nie uzyskał dowodów na dokonanie takiej płatności.”

Uwagi skarżącego

W swoich uwagach dotyczących szczegółowej opinii OLAF-u skarżący uznał, że OLAF nie wdrożył odpowiednio projektu zalecenia Rzecznika. Skarżący stwierdził, że OLAF nie wycofał wyraźnie zarzutów przekupstwa. Przeciwnie, z treści komunikatu prasowego wynikało, że OLAF uznał za możliwe, iż dowody na poparcie tych zarzutów nadal mogą się pojawić. Według skarżącego podejrzenie to nadal istniało, a nawet zostało haniebnie przywołane do wiadomości. Skarżący zauważył również, że wydaje się, iż OLAF nie zrobił nic, aby wyjaśnić swoje stanowisko wobec „European Voice”. Na zakończenie stwierdził, że OLAF powinien wyraźnie wycofać zarzuty przekupstwa i formalnie oświadczyć, że w żadnym momencie nie dysponował żadnymi dowodami potwierdzającymi takie zarzuty.

DECYZJA

1 Publikacja zarzutów przekupstwa

1.1 Skarżący jest brukselskim korespondentem niemieckiego tygodnika „Stern”. W dwóch artykułach opublikowanych w dniach 28 lutego i 7 marca 2002 r. gazeta przedstawiła szereg zarzutów dotyczących domniemanych nieprawidłowości podniesionych przez urzędnika UE Paula van Buitenena oraz dochodzeń przeprowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w odniesieniu do tych zarzutów. Artykuły te opierały się na sprawozdaniu J. van Buitenena i poufnych dokumentach OLAF-u, które gazeta uzyskała. W dniu 27 marca 2002 r. OLAF opublikował komunikat prasowy, w którym wskazał, że „dziennikarz” uzyskał szereg dokumentów dotyczących jego dochodzenia w sprawach poruszonych przez J. van Buitenena i że w związku z tym OLAF postanowił wszcząć wewnętrzne dochodzenie w sprawie podejrzenia ujawnienia poufnych danych. Zgodnie z komunikatem prasowym to wewnętrzne dochodzenie obejmowałoby również zarzut, że odpowiednie dokumenty uzyskano „poprzez opłacenie urzędnika służby cywilnej”. W wydaniu z dnia 4 kwietnia 2002 r. gazeta „European Voice” cytowała rzecznika OLAF-u, który stwierdził, że OLAF „został poparty dowodami prima facie, że mogła nastąpić płatność”.

1.2 Skarżący uznał, że OLAF działał niewłaściwie, podając do wiadomości publicznej w komunikacie prasowym z dnia 27 marca 2002 r. oraz w komentarzach do "European Voice" zarzuty przekupstwa, które należało rozumieć jako skierowane przeciwko niemu samemu i jego gazecie.

1.3 OLAF uznał, że odniesienie do "dziennikarza" w komunikacie prasowym jest neutralne i nie dotyczy żadnej konkretnej osoby. Ponadto twierdziła ona, że na podstawie konkretnych informacji, które otrzymała, miała powody sądzić, że przynajmniej raz dokonano płatności na rzecz urzędnika OLAF-u lub innego urzędnika UE za dostarczenie poufnych dokumentów.

1.4 W dniu 18 czerwca 2003 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedłożył OLAF-owi projekt zalecenia, zgodnie z którym OLAF powinien rozważyć wycofanie opublikowanych zarzutów przekupstwa, które mogły być rozumiane jako skierowane do skarżącego.

1.5 W dniu 2 października 2003 r. OLAF poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich, że przyjął projekt zalecenia i że wdrożył go, publikując komunikat prasowy.

1.6 Odpowiedni fragment komunikatu prasowego brzmi następująco: „Dochodzenia OLAF-u nie zostały jeszcze zakończone, ale jak dotąd OLAF nie uzyskał dowodów na dokonanie takiej płatności”.

1.7 Rzecznik zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, że publikując niniejszy komunikat prasowy, OLAF nie wdrożył odpowiednio projektu zalecenia Rzecznika. Zamiast wycofać zarzuty przekupstwa, OLAF po prostu stwierdza, że „do tej pory” nie znalazł wystarczających dowodów na poparcie tych zarzutów. Brzmienie niniejszego komunikatu prasowego oznacza zatem, że OLAF uważa, iż możliwe jest, że dowody potwierdzające te zarzuty nadal mogą się pojawić. W tych okolicznościach działania podjęte przez OLAF są w oczywisty sposób niewystarczające, aby zaradzić stwierdzonym przez Rzecznika przypadkom niewłaściwego administrowania. W związku z tym zostanie poczyniona krytyczna uwaga w tym względzie.

2 Brak odpowiedzi na pytania w piśmie z dnia 29 lipca 2002 r.

2.1 Skarżący twierdził, że OLAF nie udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania zadane mu w piśmie z dnia 29 lipca 2002 r. W piśmie tym zwrócił się do OLAF-u o potwierdzenie, że w żadnym momencie nie monitorował on jego komunikacji telefonicznej ani poczty elektronicznej z pracownikami OLAF-u. W przypadku gdyby takie monitorowanie miało mieć miejsce, skarżący zwrócił się do OLAF-u o określenie podstawy prawnej takiej ingerencji w jego sferę prywatną oraz kiedy i w jaki sposób zezwolono na taką ingerencję.

2.2 OLAF uznał, że udzielił odpowiedzi na te pytania.

2.3 Rzecznik zauważa, że w odpowiedzi z dnia 22 sierpnia 2002 r. na wyżej wymienione pismo OLAF wyjaśnił, że zawsze zapewnia zgodność swoich metod dochodzeniowych z prawem, i dodał, że nie posiada żadnych danych osobowych dotyczących skarżącego poza jego adresem służbowym, numerem telefonu itp. OLAF wskazał ponadto, że nie może omawiać metod dochodzeniowych stosowanych w odniesieniu do toczącego się dochodzenia. W odpowiedzi na pytanie skierowane do niego przez Rzecznika Praw Obywatelskich OLAF stwierdził, że nie ma uprawnień do podejmowania środków nadzoru telefonicznego lub e-mailowego nad osobą prywatną i nigdy nie podjął takich środków w odniesieniu do skarżącego.

2.4 Rzecznik zauważa, że odpowiedzi OLAF-u pozostawiają otwartą możliwość podjęcia środków dotyczących nadzoru nad korespondencją elektroniczną własnych urzędników lub urzędników innych instytucji UE.(6) OLAF poinformował jednak również skarżącego, że nie posiada żadnych dotyczących go danych osobowych poza jego adresem służbowym, numerem telefonu itp. Rzecznik uważa, że informacje zebrane w wyniku ewentualnego nadzoru nad korespondencją elektroniczną między skarżącym a urzędnikami UE stanowiłyby „dane osobowe” skarżącego w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 45/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych (7).

2.5 W tych okolicznościach i biorąc pod uwagę, że dochodzenie OLAF-u jest nadal w toku, Rzecznik uważa, że wydaje się, iż OLAF odpowiedział na pytania przedstawione mu przez skarżącego w piśmie z dnia 29 lipca 2002 r.

2.6 Na podstawie powyższych rozważań wydaje się, że OLAF nie dopuścił się niewłaściwego administrowania w odniesieniu do drugiego zarzutu.

3 Twierdzenia skarżącego

3.1 Skarżący twierdził, że OLAF powinien wycofać zarzuty przekupstwa, najlepiej w taki sam sposób, w jaki zostały one podniesione, tj. w komunikacie prasowym i odrębnym komunikacie skierowanym do „European Voice”. Stwierdził on ponadto, że OLAF powinien udzielić pełnej odpowiedzi na pytania zawarte w jego piśmie z dnia 29 lipca 2002 r.

3.2 W swojej opinii OLAF nie skomentował tych twierdzeń.

3.3 Jak wskazano powyżej, Rzecznik uważa, że OLAF dopuścił się niewłaściwego administrowania w odniesieniu do pierwszego zarzutu. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że ten przypadek niewłaściwego administrowania można i należy wyeliminować poprzez wycofanie opublikowanych zarzutów przekupstwa, które mogły być rozumiane jako skierowane do skarżącego. Projekt zalecenia w tej sprawie, który Rzecznik przedłożył OLAF-owi, nie został jednak odpowiednio wdrożony przez OLAF (zob. pkt 1.7 powyżej). Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi zatem uwagę krytyczną.

4 Wnioski

4.1 Na podstawie dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie tej skargi należy poczynić następującą uwagę krytyczną:

Przystępując do przedstawienia zarzutów przekupstwa bez podstawy faktycznej, która jest zarówno wystarczająca, jak i dostępna do kontroli publicznej, OLAF wyszedł poza to, co jest proporcjonalne do celu jego działania. Stanowi to przypadek niewłaściwego administrowania.

4.2 Rzecznik zauważa, że OLAF przyjął projekt zalecenia, który mu przedłożył, chociaż jego zdaniem OLAF nie wdrożył go w odpowiedni sposób. W tych okolicznościach Rzecznik uważa, że poczyniona przez niego uwaga krytyczna może stanowić odpowiednie zadośćuczynienie dla skarżącego. W związku z tym Rzecznik uważa, że nie jest właściwe przedkładanie Parlamentowi Europejskiemu sprawozdania specjalnego w tej sprawie.

4.3 Rzecznik prześle jednak kopię tej decyzji do OLAF-u i uwzględni ją w sprawozdaniu rocznym za rok 2003, które zostanie przedłożone Parlamentowi Europejskiemu.

4.4 W związku z tym Rzecznik zamyka sprawę.

Z poważaniem,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 1999 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), Dz.U. L 136, s. 1. Nawiasem mówiąc, dochodzenia wewnętrzne wydają się być objęte art. 5 ust. 2, a nie art. 5 ust. 1 rozporządzenia.

(2) Tekst niniejszego komunikatu prasowego w języku angielskim, który jest dostępny na stronie internetowej OLAF-u, zawiera nieco inne sformułowanie: „Z informacji otrzymanych przez Urząd wynika, że dziennikarz otrzymał szereg dokumentów związanych z tzw. sprawą Van Buitenena”. Nie jest wykluczone, że za te dokumenty dokonano płatności na rzecz kogoś z OLAF-u (lub ewentualnie innej instytucji UE).”

(3) Tekst niniejszego komunikatu prasowego w języku angielskim, który jest dostępny na stronie internetowej OLAF-u, zawiera nieco inne sformułowanie: „Z informacji otrzymanych przez Urząd wynika, że dziennikarz otrzymał szereg dokumentów związanych z tzw. sprawą Van Buitenena”. Nie jest wykluczone, że za te dokumenty dokonano płatności na rzecz kogoś z OLAF-u (lub ewentualnie innej instytucji UE).”

(4) Por. art. 6 kodeksu dobrej praktyki administracyjnej, dostępny na stronie internetowej Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (http://www.ombudsman.europa.eu).

(5) W swojej opinii OLAF odniósł się do poufnych „dokumentów”, które wyciekły. W odpowiedzi na wniosek Rzecznika o udzielenie dalszych informacji OLAF wspomniał jednak o „tym samym dokumencie wewnętrznym, do którego odniósł się skarżący w swoim artykule z dnia 28 lutego 2002 r.” (tj. sprawozdaniu pana van Buitenena). Biorąc pod uwagę, że wydaje się, iż skarżący uzyskał dostęp do dalszych wewnętrznych dokumentów OLAF-u (przynajmniej niektóre z nich zostały załączone do skarżącego), niniejsza decyzja zasadniczo odnosi się do „dokumentów”.

(6) W odpowiedzi na pytanie skierowane do niego przez Rzecznika Praw Obywatelskich OLAF wspomniał, że nie ma uprawnień do podejmowania takich środków w odniesieniu do „osób prywatnych”.

(7) Dz.U. 2001, L 8, s. 1. Artykuł 2 lit. a) stanowi, że do celów rozporządzenia „dane osobowe” oznaczają „wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej”.