Kontekst skargi

1. Skarżący jest stowarzyszeniem, które prowadzi działalność i świadczy usługi sportowe w różnych dyscyplinach indywidualnych i grupowych na rzecz zawodników nieprofesjonalnych (amatorów) w Wiedniu w Austrii. Jedną z dyscyplin, w których skarżący prowadzi działalność, jest siatkówka: w chwili złożenia skargi w drugiej najwyższej lidze austriackiej znajdowała się drużyna kobiet. Według skarżącego nie uczestniczy w międzynarodowym harcerstwie zawodników ani w podobnej działalności. Wszyscy gracze skarżącego są amatorami.

2. W dniu 23 grudnia 2017 r. skarżący złożył do Komisji Europejskiej skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącą austriackich przepisów regulujących opłaty za międzynarodowe transfery zawodników w siatkówce amatorskiej. Skarżący uznał, że ze względu na te przepisy Austria narusza prawo UE.[1] Dokładniej rzecz ujmując, skarżący twierdził, że Austriacka Federacja Piłki Siatkowej pobiera nadmierne opłaty za korzystanie z usług nieprofesjonalnych zagranicznych siatkarek, nawet w przypadku czysto amatorskich zawodników i klubów. Dzieje się tak dlatego, że każdy gracz, który chce grać w lidze, musi mieć międzynarodowy certyfikat transferu. Aby uzyskać ten certyfikat, kluby muszą uiścić kilka opłat za zawodników, których federacją pochodzenia nie jest Austriacka Federacja Piłki Siatkowej. Co roku skarżący był zobowiązany do zapłaty na rzecz stowarzyszenia europejskiego kwoty 480 EUR, do 650 EUR na rzecz stowarzyszenia zwalniającego danego zawodnika i 400 EUR na rzecz federacji austriackiej za każdego zawodnika, którego federacją pochodzenia nie była austriacka federacja siatkówki – łącznie 1 530 EUR na każdego zawodnika rocznie.

3. Skarżący twierdził, że struktura kosztów i nadmierna wysokość tych opłat są nie tylko szkodliwe dla sportu amatorskiego, ale również niedopuszczalne z prawnego punktu widzenia.

4. Skarżący wyraził szereg obaw, twierdząc, że opłaty są sprzeczne z prawem UE, w tym że utrudniają swobodny przepływ osób i dyskryminują zagranicznych graczy. Skarżący twierdził, że opłaty mogą prowadzić do wykluczenia zawodników amatorów z ich działalności sportowej. To z kolei może negatywnie wpłynąć na ich możliwości zawodowe, szkoleniowe lub edukacyjne. Okoliczność, że kluby muszą uiszczać opłaty za zawodników, których federacją pochodzenia nie jest Austriacka Federacja Piłki Siatkowej, stanowi dyskryminację pośrednią. Ponadto skarżący wyraził obawy dotyczące opłat w świetle unijnego prawa konkurencji.

5. W dniu 26 stycznia 2018 r. Komisja potwierdziła otrzymanie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i poinformowała skarżącego, że sprawie nadano numer referencyjny CHAP(2017)03963.

6. W dniu 17 grudnia 2018 r. Komisja poinformowała skarżącego, że nie była jeszcze w stanie podjąć decyzji w sprawie jego skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Wynikało to z faktu, że poruszone kwestie wymagały dogłębnej analizy, a analiza ta była nadal w toku. Komisja dodała, że jak najszybciej skontaktuje się ze skarżącym.

7. 26 sierpnia 2021 r. skarżący wysłał do Komisji e-mail z pytaniem o stan sprawy, biorąc pod uwagę, że od złożenia skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego upłynęły prawie cztery lata.

8. W dniu 15 września 2021 r. Komisja udzieliła skarżącemu odpowiedzi. Komisja przeprosiła za opóźnienie i dodała, że zasadniczo zamierza podjąć decyzję w sprawie skarg dotyczących naruszenia przepisów w terminie jednego roku od ich złożenia. Jednak w tym przypadku skarga skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wywołała złożone kwestie prawne, które wymagały dogłębnego i porównawczego dochodzenia, a także konsultacji między kilkoma departamentami Komisji. Zapewnił również skarżącego, że zwróci się do niego, gdy tylko Komisja podejmie decyzję w tej sprawie.

9. Skarżący, niezadowolony z otrzymanych odpowiedzi, zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

10. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie sposobu, w jaki Komisja rozpatrzyła skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

11. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź Komisji na skargę. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zbadał również akta Komisji w tej sprawie. W swojej odpowiedzi Komisja poinformowała Rzecznika Praw Obywatelskich, że w międzyczasie (15 marca 2023 r.) wysłała do skarżącego pismo informujące go o zamiarze zamknięcia sprawy. Ponieważ skarżący nie zareagował na pismo, 18 kwietnia 2023 r. Komisja ostatecznie postanowiła zamknąć sprawę.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

12. Skarżący twierdził, że Komisja nie rozpatrzyła jego skargi w sprawie naruszenia w rozsądnym terminie; że nie podjęła działań następczych i nie skomunikowała się ze skarżącym. Skarżący twierdził, że brak właściwego i terminowego działania Komisji spowodował dalsze szkody w sektorze sportu amatorskiego. Skarżący twierdził, że Komisja powinna podjąć decyzję o ewentualnym skierowaniu do Austrii wezwania do usunięcia uchybienia bez dalszej zwłoki.

13. W swojej odpowiedzi Komisja przyznała, że rozpatrzenie skargi zajęło dużo czasu, i wyraziła ubolewanie z tego powodu. Wyjaśniła, że opóźnienie było spowodowane z jednej strony złożonością poruszonych kwestii, a z drugiej strony niedawnymi zmianami w unijnym prawie sportowym.

14. Komisja wyjaśniła, że złożoność przedmiotowych kwestii wymaga szczegółowej analizy przez różne służby Komisji. Jednocześnie Komisja była zdania, że w swojej analizie sprawy musi dokładnie rozważyć ostatnie zmiany w unijnym prawie sportowym. Było to szczególnie istotne, ponieważ w momencie składania skargi nie istniało orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), które jednoznacznie potwierdzałoby, że sporty amatorskie niemające skutków gospodarczych wchodzą w zakres prawa UE.[2] W związku z tym Komisja postanowiła, że powinna poczekać na wynik kilku spraw zawisłych przed TSUE, ponieważ orzeczenia mogą mieć skutki prawne dla konkretnych kwestii poruszonych w tej skardze w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja odniosła się w szczególności, po pierwsze, do wyroku w sprawie TopFit i Biffi (czerwiec 2019 r.)[3], w którym potwierdzono, że obywatele UE uprawiający sport amatorski, którzy skorzystali ze swobody przemieszczania się i zamieszkują w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, mogą powoływać się na swoje prawa przyznane przez prawo Unii.[4] Po drugie, Komisja odniosła się do wyroku w sprawie International Skating Union/Komisja (grudzień 2020 r.)[5], który dotyczył unijnego prawa konkurencji. Ponieważ sprawa dotyczyła również roli organów zarządzających w wydawaniu międzynarodowych przepisów dotyczących sportu, Komisja stwierdziła, że w interesie skarżącego leży uwzględnienie wyniku sprawy w jej ocenie.[6] Wreszcie Komisja wspomniała o trzech wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonych w okresie od maja 2021 r. do października 2022 r., które dotyczyły między innymi ograniczeń swobodnego przepływu w (zawodowej) dziedzinie sportu [7].

15. Jeżeli chodzi o decyzję o zamknięciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Komisja uznała, że przepisy nakładające opłaty wchodzą w zakres prawa Unii [8]. Komisja zgodziła się ze skarżącym, że przepisy te mogą potencjalnie ograniczać swobodny przepływ obywateli UE, czyniąc sport amatorski mniej atrakcyjnym dla nich. Komisja stwierdziła jednak, że przepisy nakładające opłaty mają uzasadniony cel i że opłaty wydają się proporcjonalne do tych celów. W związku z tym potencjalne ograniczenie swobody przemieszczania się obywateli UE jest w tym przypadku uzasadnione. W związku z tym Komisja stwierdziła, że obecnie nie ma powodu, aby kontynuować postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Austrii. Ponieważ skarżący zauważył wcześniej, że winę mogły ponosić stowarzyszenia, a nie zainteresowane państwo członkowskie (w tym przypadku Austria), Komisja odniosła się do swojego pisma poprzedzającego zamknięcie sprawy, w którym zasugerowała, że skarżący może wnieść sprawę do sądu krajowego lub złożyć do Komisji odrębną skargę dotyczącą prawa konkurencji.

16. Wreszcie Komisja uznała, że mogła lepiej poinformować skarżącego o powodach, dla których rozpatrywanie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego trwało tak długo, i zapewniła mu bardziej regularne aktualizacje. Zobowiązała się do tego w przyszłych przypadkach.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

17. Rola Rzecznika Praw Obywatelskich w obszarze skarg dotyczących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego obejmuje administracyjne i proceduralne rozpatrywanie skarg dotyczących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przez Komisję, w tym czas trwania i uzasadnienie wszelkich opóźnień. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że jeżeli czas potrzebny Komisji na rozpatrzenie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego został niepotrzebnie przedłużony w wyniku zaniedbania lub nieuzasadnionego odroczenia przez Komisję, może to stanowić niewłaściwe administrowanie [9].

18. Zgodnie z komunikatem Komisji „Prawo Unii: Lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu [10] Komisja ma orientacyjny termin jednego roku od rejestracji skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podjęcie decyzji o skierowaniu do danego państwa członkowskiego wezwania do usunięcia uchybienia lub o zamknięciu sprawy. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznał, że komunikat nie nakłada na Komisję bezwzględnego wymogu podjęcia decyzji w terminie jednego roku. Jednakże w przypadku przekroczenia rocznego terminu zasady dobrej administracji wymagają od Komisji przedstawienia konkretnych i uzasadnionych powodów dotyczących czasu potrzebnego na rozpatrzenie sprawy [11].

19. W tym przypadku Komisja wyraźnie przekroczyła orientacyjny termin wstępnej oceny, ponieważ zamknięcie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zajęło Komisji ponad pięć lat. Całkowity czas rozpatrywania skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wydaje się długi pod każdym względem. Jest tak tym bardziej, że w niniejszej sprawie skarga dotycząca naruszenia pozostawała w tym czasie na etapie wstępnej oceny [12].

20. Komisja zasadniczo argumentowała, że sprawa była złożona i że ewoluujący charakter unijnego prawa sportowego przyczynił się również do wydłużenia czasu potrzebnego na rozpatrzenie skargi. Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma powodu, by wątpić w te stwierdzenia jako takie. Chociaż Komisja z pewnością nie była nieaktywna w odniesieniu do akt przez cały okres od otrzymania skargi do zamknięcia sprawy, dochodzenie Rzecznika wykazało, że mimo to istniały okresy, w których wydawało się, że nie ma miejsca żadna działalność.

21. W 2018 r., tuż po złożeniu skargi, wydaje się, że Komisja nie podjęła żadnych działań przez prawie rok, a po otrzymaniu odpowiedzi na skargę przesłanej skarżącemu w dniu 17 grudnia 2018 r. podjęcie dodatkowych kroków w tej sprawie zajęło Komisji ponad półtora roku. Okres ten częściowo pokrywa się jednak z okresem, w którym przed TSUE toczyła się sprawa TopFit i Biffi. [13] Chociaż Rzecznik uważa, że Komisja racjonalnie oczekiwała na wyrok w tej sprawie (który został następnie wydany w dniu 13 czerwca 2019 r.), Komisja nie przedstawiła żadnych konkretnych wyjaśnień, dlaczego po wydaniu wyroku wydaje się, że nie podjęła żadnych działań przez ponad rok, dopóki nie zostanie sporządzony jej pierwszy wniosek wewnętrzny (w lipcu 2020 r.). Wydaje się również, że w okresie od grudnia 2020 r. do grudnia 2022 r. Komisja była stosunkowo nieaktywna w tej sprawie.

22. Chociaż Rzecznik uważa, że w tych okolicznościach Komisja miała podstawy, aby podjąć decyzję o oczekiwaniu również na wyrok w sprawie Międzynarodowej Unii Łyżwiarskiej (wydany 16 grudnia 2020 r.), dopiero w sierpniu 2021 r. sam skarżący skontaktował się z Komisją, aby przekazać jej aktualne informacje na temat aktualnej sytuacji. W tym samym czasie do TSUE wpłynęły trzy nowe wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczące unijnego prawa sportowego. Wydaje się jednak, że Komisja była ostatecznie w stanie podjąć decyzję w tej sprawie, mimo że wszystkie trzy sprawy sądowe są nadal w toku przed TSUE.

23. Bezczynność, o której mowa powyżej, była najbardziej godna pożałowania. Nic jednak nie wskazuje na to, by czas ten wynikał z zaniedbania lub nieuzasadnionego odroczenia przez Komisję jako taką. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy [14] i biorąc pod uwagę, że w międzyczasie Komisja zamknęła sprawę po nieotrzymaniu żadnych uwag od skarżącego, dalsze dochodzenia w sprawie skargi nie są uzasadnione.

24. Oczywiste jest jednak, że Komisja mogła bardziej proaktywnie i wyraźnie informować o sposobie rozpatrywania skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Skarżący otrzymał jedynie ogólne informacje na temat aktualnej sytuacji podczas oceny sprawy przez Komisję. Komisja kontaktowała się ze skarżącym jedynie sporadycznie i przynajmniej raz, dopiero po tym, jak sam skarżący zwrócił się do Komisji o aktualizację, po długim okresie milczenia. Komisja poinformowała również skarżącego o konieczności złożenia odrębnej skargi dotyczącej prawa konkurencji tylko wtedy, gdy wyraziła zamiar zamknięcia sprawy, tj. ponad pięć lat po złożeniu skargi dotyczącej naruszenia. To było, ponownie, najbardziej godne pożałowania.

25. Rzecznik zauważa, że Komisja zobowiązała się do poprawy sposobu komunikowania się ze skarżącymi w przyszłości. Jeżeli podobne sytuacje wystąpią ponownie, Komisja powinna przedstawić skarżącym bardziej szczegółowe wyjaśnienia wyjaśniające, dlaczego ocena jest skomplikowana lub zajmuje więcej czasu, a nie tylko podać ogólne informacje, że skarga wiąże się ze złożonymi kwestiami prawnymi. To samo dotyczy potrzeby informowania skarżących na wczesnym etapie o możliwości złożenia, w stosownych przypadkach, odrębnej skargi dotyczącej prawa konkurencji. Ponieważ jednak wydaje się, że Komisja uznała niedociągnięcia w tym zakresie, nie ma potrzeby przedstawiania konkretnych sugestii dotyczących poprawy tych kwestii.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem [15]:

Dalsze dochodzenie w sprawie skargi nie jest uzasadnione.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Tina Nilsson
Kierownik Działu Rozpatrywania Spraw

Strasburg, 19 grudnia 2023 r.

[1] Skarżący przyznał, że jego skarga była skierowana głównie przeciwko międzynarodowej strukturze siatkówki, a nie przeciwko Austrii (ale ta ostatnia jest częścią tej pierwszej).

[2] Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) kwestia sportu wchodzi w zakres prawa UE, o ile stanowi działalność gospodarczą (zob. np. sprawy 36/74 Walrave i Koch lub C-415/93 Bosman). Komisja przyznała również, że wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony UE uzyskała szczególne kompetencje w dziedzinie sportu (zob. art. 6 lit. e) i art. 165 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

[3] Sprawa C-22/18, TopFit i Biffi, dostępna pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018CJ0022.

[4] W szczególności art. 18 i 21 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zakaz dyskryminacji oraz prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich).

[5] Sprawa T-93/18, International Skating Union/Komisja Europejska, ECLI:EU:T:2020:610. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62018TJ0093.

[6] Odwołanie w tej sprawie jest obecnie w toku przed TSUE. Chociaż Komisja w swojej odpowiedzi przyznała, że jest to sprawa dotycząca konkurencji, była zdania, że orzeczenie może mieć szersze konsekwencje dla unijnego prawa sportowego.

[7] Sprawy C-333/21, European Superleague Company (dostępne pod adresem https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62021CN0333), C-680/21, Royal Antwerp Football Club (dostępne pod adresem https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62021CN0680) i C-650/22, FIFA (dostępne pod adresem https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62022CN0650).

[8] Stanowisko to zostało wyjaśnione zarówno w piśmie poprzedzającym zamknięcie sprawy skierowanym do skarżącego, jak i w odpowiedzi skierowanej do Rzecznika Praw Obywatelskich.

[9] W tym kontekście zob. decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 369/2018/JAP, dostępna pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020.

[10] Punkt 8 załącznika do komunikatu, dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC.

[11] Zob. pkt 28 decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 425/2017/ANA, dostępny pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/90387.

[12] W tym kontekście zob. również pkt 20 decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 604/2017/EIS, dostępnej pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/82444.

[13] Od dnia 2 listopada 2017 r. do dnia 13 czerwca 2019 r. (data wydania wyroku).

[14] W tym informacje poufne ujawnione przez Komisję w kontekście dochodzenia.

[15] Niniejsza skarga została rozpatrzona w ramach procedury delegowanej zgodnie z decyzją Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie przyjęcia przepisów wykonawczych.