Kontekst skarg

1. W 2008 roku IKEA Retail Germany złożyła skargę do Komisji Europejskiej przeciwko Niemcom. Skarga dotyczyła ograniczeń w planowaniu zakładów handlu detalicznego w dwóch niemieckich krajach związkowych (Nordrhein-Westfalen i Badenia-Wirtembergia), które mają zastosowanie do dużych obiektów handlu detalicznego (o powierzchni ponad 800 metrów kwadratowych)[1].

2. IKEA argumentowała, że przepisy te podważają prawo do swobody przedsiębiorczości [2] oraz unijną dyrektywę usługową [3]. Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego [4] w związku ze skargą, wysyłając w dniu 25 czerwca 2009 r. do Niemiec „wezwanie do usunięcia uchybienia”. Niemcy odpowiedziały dwa miesiące później.

3. W 2014 r. przedsiębiorstwo Decathlon Germany złożyło do Komisji skargę w tej samej sprawie. Komisja postanowiła rozpatrzyć skargi IKEA i Decathlon wspólnie. W dniu 18 czerwca 2015 r. Komisja skierowała do władz niemieckich dodatkowe wezwanie do usunięcia uchybienia. Niemcy udzieliły odpowiedzi w sierpniu 2015 r.

4. Od tego czasu IKEA i Decathlon kontaktowały się z Komisją w sprawie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w tym poprzez spotkania z odpowiednimi pracownikami Komisji i korespondencję.

5. W 2018 r. Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE) wydał wyrok w sprawie dotyczącej ograniczeń powierzchni handlowej (sprawa Visser).[5]

6. W grudniu 2020 r. Konferencja Niemieckich Ministrów Planowania Przestrzennego opracowała wytyczne dla krajów związkowych, w których wyjaśniono odstępstwa od przepisów ograniczających swobodę przedsiębiorczości sprzedawców detalicznych.

7. W okresie od października 2020 r. do sierpnia 2021 r. skarżący i Komisja wymienili pisma i odbyli spotkanie w styczniu 2021 r. W swoich pismach przedsiębiorstwa Decathlon i IKEA wyraziły niezadowolenie ze sposobu, w jaki Komisja prowadziła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, oraz z faktu, że wydawało się ono „zablokowane politycznie”. Komisja wyjaśniła, że szuka zadowalającego rozwiązania i że planuje wznowić rozmowy z władzami niemieckimi po zakończeniu niemieckiej prezydencji w Radzie UE (grudzień 2020 r.).

8. W sierpniu 2021 r. Komisja poinformowała skarżących, że niemiecki rząd federalny stwierdził, iż oprócz wspomnianych powyżej wytycznych rozważa zmianę federalnej ustawy o planowaniu przestrzennym w celu określenia bardziej wyraźnych przepisów dotyczących tego, kiedy organy państwowe mogą przyznawać zwolnienia z ograniczeń dotyczących planowania w odniesieniu do powierzchni handlowej. Wskazała, że zmiana ta może zostać przyjęta w 2022 r.

9. 17 grudnia 2021 r. IKEA i Decathlon zwróciły się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

10. Rzecznik wszczęła dochodzenie w sprawie obaw skarżących, że Komisja nie rozpatrzyła odpowiednio postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Niemcom w następstwie dwóch skarg dotyczących przepisów dotyczących planowania i powierzchni handlowej (2008/4946 i 2015/4207).

11. Dochodzenie dotyczyło: (i) czas potrzebny Komisji na rozpatrzenie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego; (ii) powody opóźnienia podane przez Komisję.

12. 22 marca 2022 r. zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich spotkał się z Komisją i skontrolował jej akta. Skarżący przedstawili uwagi do sprawozdania Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego spotkania z Komisją i kontroli [6]. 15 lipca 2022 r. Rzecznik przekazała Komisji swoje wstępne ustalenia [7]. Odpowiedź Komisji z 14 października 2022 r. została przekazana skarżącym. W dniu 16 listopada 2022 r. przedstawiły one swoje uwagi.

Opóźnienie i jego uzasadnienie

Wstępne argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

13. Skarżący twierdzili, że procedura trwała nieproporcjonalnie długo (do tej pory ponad 13 lat) oraz że przyczyny opóźnienia podane przez Komisję były niewiarygodne i zmieniały się na przestrzeni lat. Skarżący zrozumieli, że względy polityczne i wpływy krajowe uniemożliwiły zakończenie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

14. Podczas spotkania z zespołem dochodzeniowym Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja argumentowała, że sprawy są złożone i wiążą się z konfliktem między prawem do swobody przedsiębiorczości w UE a obawami dotyczącymi planowania przestrzennego miast i powiatów, w tym ochrony środowiska i konsumentów. Wskazała również na złożoność systemu federalnego w Niemczech, która odegrała rolę w opóźnieniu.

15. Komisja przyznała, że sprawa ta należy do najdłuższych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które wszczęto w 2008 r. W 2017 r. postępowanie zostało zawieszone do czasu wydania ostatecznego wyroku w sprawie Visser. Po wydaniu wyroku w 2018 r. Komisja wznowiła sprawy.

16. Komisja stwierdziła jednak, że do opóźnienia przyczyniły się również wybory w Niemczech w 2017 r. oraz zmiana tek ministerialnych. Dodał, że nadal analizuje powiązane zmiany, takie jak wytyczne wydane przez Konferencję Niemieckich Ministrów Planowania Przestrzennego.

17. W toku postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja wyszczególniła również inne kroki, które podjęła w celu zapewnienia przestrzegania przez państwa członkowskie prawa do swobody przedsiębiorczości. W 2018 r. Komisja opublikowała komunikat w sprawie sektora detalicznego [8], w którym określiła najlepsze praktyki mające ukierunkować reformy państw członkowskich w tym sektorze, a także praktyczny przewodnik [9] dla władz krajowych lub regionalnych dotyczący reformy sektora detalicznego. Komisja zorganizowała również warsztaty i inne inicjatywy, w tym zainteresowanych stron.

18. Komisja argumentowała, że świadomie zdecydowała się zająć tą kwestią w drodze dialogu z władzami w Niemczech, a nie w drodze formalnych etapów postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Stwierdził, że „poczyniono w tych przypadkach postępy w powolnym procesie”. 

19.  Komisja zorganizowała znaczną liczbę spotkań dwustronnych i innych rodzajów spotkań z właściwymi organami w Niemczech. Obejmowało to spotkanie w styczniu 2019 r. z udziałem skarżących, organów federalnych i państwowych w Niemczech i Komisji (z przedstawicielami Służby Prawnej i Dyrekcji Generalnej ds. Handlu).

20. Komisja stwierdziła, że nie spodziewa się zamknięcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w najbliższym czasie, ponieważ jej dialog z władzami w Niemczech jest nadal w toku, a władze niemieckie mają jeszcze kilka kroków do podjęcia.

21. Komisja wskazała, że może istnieć możliwość zamknięcia tej sprawy ze względu na „okazję”. Stwierdził on, że może podjąć taką decyzję, nawet jeśli stwierdzi, że prawo krajowe/praktyka krajowa są oczywiście niezgodne z prawem Unii. W takich przypadkach w piśmie zamykającym Komisja szczegółowo opisuje sytuację prawną i powody, dla których jest ona niezgodna z prawem UE, a także szczególne okoliczności w państwie członkowskim, które umożliwiają zamknięcie sprawy. Pismo to może następnie zostać wykorzystane przez skarżących w ramach skargi na szczeblu krajowym. Jeżeli skarżący postanowi wnieść do sądu krajowego sprawę, która została zamknięta ze względu na możliwość, sąd krajowy może podjąć decyzję o zwróceniu się do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w ramach którego Komisja regularnie interweniuje.

22. W swoich uwagach do sprawozdania z kontroli [10] skarżący twierdzili, że pomimo opinii Komisji na temat złożoności sprawy Komisja nie przestrzegała obowiązujących przepisów, w szczególności art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)[11]. Jeżeli Komisja uzna, że państwo członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań wynikających z Traktatów, powinna wydać „uzasadnioną opinię” w tej sprawie. Komisja przesłała dwa wezwania do usunięcia uchybienia, wskazując, że uważa, iż tak jest, i nic nie wskazuje na to, że zmieniła swoje stanowisko. Wyrok w sprawie Visser jedynie wzmocnił ocenę prawną Komisji.

23. Zdaniem skarżących, poza spotkaniem w styczniu 2019 r., działania podjęte przez Komisję w tej sprawie miały na celu opóźnienie postępowania.

24. Skarżący wyrazili zaniepokojenie w związku ze wskazaniem przez Komisję, że może ona zamknąć ich sprawę ze względu na „okazję”. Chociaż Komisja odniosła się do możliwości wniesienia skargi na szczeblu krajowym, jest świadoma, że już to uczyniła. Skarżący złożyli skargi o naruszenie przepisów po tym, jak Federalny Sąd Administracyjny Niemiec stwierdził, że ograniczenia przewidziane w niemieckiej ustawie o planowaniu są uzasadnione (proporcjonalne). Gdyby postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego miało zostać zamknięte ze względu na możliwość, skarżący twierdzili, że niemiecki sąd administracyjny nie zajmie się tą sprawą i nie przekaże ich sprawy do TSUE.

25. Skarżący stwierdzili również, że chociaż urzędnicy Komisji, którzy zajmowali się ich sprawą, utrzymywali z nimi dobrą komunikację, nie podano im powodów trwającego opóźnienia od czasu wyroku w sprawie Visser. W tym okresie odpowiednie przepisy prawne w Niemczech nie uległy zmianie.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

26. Od wszczęcia przez Komisję postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego minęło ponad trzynaście lat, ale Komisja nie była w stanie wskazać, kiedy postępowanie zostanie zakończone. Rzecznik wyraził wstępną opinię, że tak znaczne opóźnienie nie jest uzasadnione. Poszczególne argumenty przedstawione przez Komisję w celu wyjaśnienia opóźnienia wydawały się częściowo kumulatywne i wynikały z faktu, że Komisja sama nie podjęła decyzji w przedmiocie dalszego rozpatrzenia sprawy. W każdym razie, z obiektywnego punktu widzenia, trzynaście lat to nieproporcjonalnie długi okres czasu na rozpatrzenie administracyjnych etapów postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Opóźnienie miało niezaprzeczalnie negatywne skutki dla skarżących.

27. W tym kontekście Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że na Komisji spoczywa obowiązek podjęcia decyzji w sprawie kolejnego etapu tego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, i zwrócił się do Komisji o uczynienie tego bez dalszej nieuzasadnionej zwłoki.

Odpowiedź Komisji na wstępną ocenę Rzecznika Praw Obywatelskich oraz uwagi skarżących dotyczące tej odpowiedzi

28. Komisja odniosła się do swoich najnowszych działań dotyczących postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego prowadzonych przez skarżących. Po spotkaniu z zespołem dochodzeniowym Rzecznika Praw Obywatelskich w marcu 2022 r. Komisja spotkała się z władzami niemieckimi online w kwietniu 2022 r. W maju 2022 r. Komisja przesłała rządowi Niemiec wykaz szczegółowych pytań dotyczących wytycznych w sprawie procedur odstępstw wydanych przez niemiecką Konferencję Ministrów Planowania Przestrzennego w grudniu 2020 r. W sierpniu 2022 r. rząd niemiecki udzielił odpowiedzi. Tymczasem w lipcu 2022 r. Komisja omówiła te sprawy z rządem niemieckim. We wrześniu i październiku 2022 r. Komisja przeprowadziła dalszą wymianę informacji z władzami niemieckimi. Komisja utrzymywała również dalsze kontakty ze skarżącymi i zaplanowała z nimi spotkanie w październiku 2022 r.

29. Celem wszystkich tych spotkań i wymian było zebranie informacji z myślą o podjęciu decyzji w sprawie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego do początku 2023 r.

30. Zdaniem Komisji opóźnienia wynikają z różnych przyczyn.

31. W szczególności sprawy te są skomplikowane pod względem prawnym i politycznie wrażliwe ze względu na dwa sprzeczne interesy: interes gospodarczy swobody przedsiębiorczości w sektorze detalicznym oraz cele interesu publicznego, takie jak ochrona środowiska, ochrona konsumentów oraz spójność społeczna i terytorialna. Sprawy te są związane z toczącymi się debatami politycznymi na temat rewitalizacji miast, użytkowania gruntów, polityki transportowej oraz działań w dziedzinie klimatu i zrównoważonego rozwoju. W Niemczech (podobnie jak w innych federalnych państwach członkowskich UE) za ramy regulacyjne dotyczące sektora detalicznego odpowiadają kraje związkowe, natomiast gminy mają pewną autonomię w stosowaniu tych ram.

32. Komisja podkreśliła, że stale śledzi kwestię prowadzenia działalności detalicznej w różnych państwach członkowskich. Sytuacja w całej UE jest bardzo złożona i obejmuje różne przepisy i regulacje na szczeblu krajowym, regionalnym, a czasem lokalnym.

33. Komisja powtórzyła, że opóźnienie wynikało częściowo z konieczności oczekiwania na wyniki postępowań sądowych [12] oraz wdrożenia dyrektywy usługowej (która miała zostać w pełni wdrożona do 2010 r.).

34. Komisja wskazała również, że o ile przed wydaniem orzeczenia w sprawie Visser Niemcy zakwestionowały stanowisko Komisji, o tyle od czasu wydania tego orzeczenia rząd niemiecki podjął „konstruktywne” działania w celu uwzględnienia obaw wyrażonych przez Komisję. Dyskusje te były złożone i czasochłonne.

35. Argumentowała, że chociaż zmiana ram prawnych w trakcie tych dyskusji była nierealistyczna, wzmocnienie istniejącego instrumentu procedur odstępstw na mocy prawa niemieckiego oferuje w praktyce „pewien potencjał w zakresie zapewnienia lepszego przestrzegania prawa UE” w odniesieniu do niemieckich ram dotyczących placówek handlu detalicznego. Komisja jest w pełni zaangażowana w aktywną współpracę z władzami niemieckimi w celu opracowania rentownego systemu prowadzenia działalności detalicznej z korzyścią dla podmiotów gospodarczych, takich jak skarżący.

36. Komisja nie zgadza się z argumentem skarżących, że naruszyła art. 258 TFUE, ponieważ była zobowiązana do wydania uzasadnionej opinii. TSUE stale uznaje, że Komisja ma swobodę decydowania o tym, czy i kiedy wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub skierować sprawę do TSUE. Komisja może zamknąć sprawę ze względu na „możliwości”, chociaż prawo krajowe lub praktyka krajowa wyraźnie nie są zgodne z prawem UE. Komisja nie jest zobowiązana do wydania uzasadnionej opinii, nawet jeśli uważa, że państwo członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań wynikających z Traktatów.

37. Skarżący z zadowoleniem przyjęli działania Komisji podjęte po spotkaniu z zespołem dochodzeniowym Rzecznika Praw Obywatelskich w marcu 2022 r. Komisja skontaktowała się jednak ze skarżącymi dopiero we wrześniu 2022 r.

38. Skarżący zgadzają się z Komisją, że sprawy są złożone pod względem prawnym. Twierdzili oni jednak, że albo niemieckie przepisy są zgodne z prawem do swobody przedsiębiorczości, albo nie. Ponieważ Komisja przesłała dwa wezwania do usunięcia uchybienia, stanowisko Komisji było jasne jeszcze zanim oba wyroki TSUE poparły ich stanowisko prawne. Skarżący przyznali, że Komisja ma swobodę w prowadzeniu postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Jeżeli jednak uzna, że doszło do wyraźnego naruszenia podstawowych swobód, musi ocenić naruszenie prawa w swojej uznaniowej decyzji, czego nie uczyniła w niniejszej sprawie.

39. Skarżący stwierdzili, że zwrócili się już do sądów niemieckich w związku ze swoimi sprawami, ale Federalny Sąd Administracyjny postanowił nie kierować sprawy do TSUE. W związku z tym, gdyby Komisja zamknęła sprawę ze względu na możliwość, biorąc pod uwagę, że kwestia ta zostałaby lepiej rozwiązana przez sądy krajowe, zasadniczo zaakceptowałaby, że prawo do swobody przedsiębiorczości zostałoby naruszone. Podważyłoby to wiarygodność Komisji jako „strażnika traktatów”.

40. Skarżący są zaniepokojeni opinią Komisji, że zwiększone stosowanie procedur odstępstw mogłoby zapewnić zgodność z prawem UE. W swoich skargach skierowanych do Komisji skarżący wyjaśnili, że wymogi procedur przyznawania odstępstw są niejasne, a organ odpowiedzialny za przyznawanie odstępstw ma pełną swobodę uznania w tym zakresie. Jakakolwiek zmiana klauzuli odstępstwa nie zmieni sytuacji w niemieckim prawie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli wnioskodawcy nie mają prawa do odstępstwa od tych rozporządzeń, które nie są zgodne z prawem UE. Trudno zatem zrozumieć, w jaki sposób procedura odstępstwa może zapewnić zgodność w praktyce.

Ostateczna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

41. Komisja poinformowała, że podejmie decyzję w sprawie postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętych przez skarżących do początku 2023 r. Jeśli tak się stanie, minie prawie 14 lat od złożenia pierwszej skargi. Chociaż Komisja z pewnością nie była nieaktywna w tej sprawie przez cały ten okres, Rzecznik podtrzymuje swoje wstępne ustalenie, że opóźnienie to nie jest uzasadnione w świetle przedmiotowej sprawy. We wszystkich swoich działaniach Komisja musi przestrzegać zasad dobrej administracji, które obejmują wymóg podejmowania decyzji w rozsądnych ramach czasowych.

42. Rzecznik stwierdza, że przyczyny opóźnienia podane przez Komisję można w większości przypisać Komisji. Komisja argumentowała, że czas potrzebny na rozpatrzenie tego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wynika ze złożonej sytuacji prawnej i polityki krajowej. Oczywiste jest, że specyfika prawna krajów związkowych UE nie jest dla Komisji nowością, a w ciągu 13 lat krajowy krajobraz polityczny może ulegać kilkukrotnym zmianom. Fakt ten należy uwzględnić w strategii Komisji dotyczącej postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Ponadto pracownicy Komisji zajmujący się skargami w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dysponują znaczną wiedzą prawniczą i powinni być w stanie rozpatrywać złożone kwestie prawne w rozsądnym terminie.

43. Niemniej jednak Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że Komisja podjęła szereg działań w okresie, w którym zajmowała się tą procedurą. Obejmowały one działania mające na celu zapewnienie poszanowania przez inne państwa członkowskie prawa UE do swobody przedsiębiorczości (obejmowały one komunikat, wytyczne i warsztaty) oraz bezpośredni dialog z władzami niemieckimi, który wyraźnie nasilił się w trakcie dochodzenia prowadzonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich.  Rzecznik uważa również, że Komisja słusznie zdecydowała się poczekać na wynik dwóch wyżej wymienionych spraw sądowych [13], mimo że roczne zawieszenie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w oczekiwaniu na wynik sprawy Visser [14] wydaje się długie.

44. Komisja stwierdziła, że opóźnienie wynikało częściowo z jej decyzji o kontynuowaniu dialogu z władzami w Niemczech, a nie z podjęcia formalnych kroków w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Chociaż Komisja zobowiązała się do wykorzystania dialogu, w miarę możliwości, w celu przekonania państw członkowskich do dostosowania ich przepisów krajowych do prawa UE, wyznaczyła również cel, jakim jest terminowe rozpatrywanie skarg i postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego [15]. Z pewnością taki dialog nie może być wykorzystywany jako uzasadnienie nieuzasadnionego opóźnienia na etapach administracyjnych postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

45. Rzecznik stwierdza, że Komisja nie była w stanie uzasadnić trzynastu lat, które zajęła się administracyjnymi etapami postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Jest to niewłaściwe administrowanie. Ponieważ Komisja zapowiedziała, że podejmie decyzję na początku 2023 r., Rzecznik zdecydował, że wydanie zalecenia nie będzie miało sensu.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym ustaleniem:

Komisja nie była w stanie uzasadnić trzynastu lat, które zajęła się etapami administracyjnymi postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. To niewłaściwe administrowanie.

Biorąc pod uwagę zobowiązanie Komisji do podjęcia decyzji na początku 2023 r., Rzecznik zwraca się do niej o przedstawienie sprawozdania do końca marca 2023 r.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 16 grudnia 2022 r.

[1] Takie zakłady są zakazane, jeżeli projekt handlu detalicznego: a) oczekuje się, że będzie generować ponad 30 % swoich obrotów z klientami mieszkającymi poza miastem i jego okolicą („zasada zgodności”); b) oczekuje się, że odwróci uwagę co najmniej 10 % obrotów zasiedziałych detalistów („zasada nienarażania na szwank”) oraz c) jego powierzchnia sprzedaży jest w pewnym procencie przeznaczona na „sortowanie istotne dla centrum miasta”, takie jak lampy, dywany, przybory kuchenne itp. („zasada integracji”). Warunek c) odnosi się do celu polityki, jakim jest ochrona centrów miast, natomiast warunki a) i b) dotyczą kwestii gospodarczych.

[2] Prawo do swobody przedsiębiorczości jest określone w art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

[3] Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006L0123

[4] Więcej informacji na temat skarg i postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/infringement-procedure_en

[5] Orzeczenie dotyczyło gminnych planów zagospodarowania przestrzennego, które zakładały zakaz handlu detalicznego towarami niebędącymi towarami wielkogabarytowymi (takimi jak obuwie i odzież) w strefie geograficznej położonej poza centrum miasta. Celem zakazu było utrzymanie rentowności centrum miasta i uniknięcie pustostanów w mieście, w interesie dobrego planowania miejskiego i powiatowego. TSUE potwierdził, że: handel detaliczny jest usługą i wchodzi w zakres dyrektywy usługowej; dyrektywa usługowa ma zastosowanie do placówek handlu detalicznego niezależnie od sposobu, w jaki państwa członkowskie ją regulują (np. poprzez przepisy dotyczące planowania); zakaz sprzedaży towarów niedużych poza centrum miasta stanowi ograniczenie terytorialne w rozumieniu dyrektywy usługowej (art. 15 ust. 2 lit. a); ochrona centrum miasta może stanowić nadrzędny interes publiczny, pod warunkiem że spełniony jest warunek niedyskryminacji, konieczności i proporcjonalności.

C-31/16 Visser przeciwko Raad van de gemeente Appingedam https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=175926&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8852906

[6] Sprawozdanie z inspekcji można znaleźć na stronie https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/158614 .

[7] Wstępne ustalenia Rzecznika Praw Obywatelskich można znaleźć na stronie internetowej: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158615

[8] Europejski sektor detaliczny na miarę XXI wieku https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX%3A52018DC0219

[9] Praktyczny przewodnik dotyczący wspierania rewitalizacji i modernizacji drobnego sektora detalicznego https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d606c517-4445-11e8-a9f4-01aa75ed71a1/language-en

[10] Sprawozdanie ze spotkania Komisji z zespołem dochodzeniowym Rzecznika Praw Obywatelskich oraz z kontroli dokumentów Komisji.

[11] Podstawę prawną postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stanowi art. 258 TFUE.

[12] Oprócz sprawy Visser Komisja wspomniała o sprawie C-400-08 Komisja przeciwko Hiszpanii: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-400/08 .

[13] Rzecznik wyraził wcześniej opinię, że uzasadnione jest, aby Komisja czekała na wynik powiązanej sprawy sądowej przed podjęciem kolejnych kroków w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego: Decyzja w sprawach 1234/2016/EIS, 1241/2016/EIS, 1717/2016/EIS i 1841/2016/EIS https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/80471.

[14] Z zbadanych dokumentów wynika, że po wydaniu wyroku w sprawie Visser w 2018 r. Komisja ponownie podjęła działalność. Obejmowało to organizowanie spotkań wewnętrznych i wymianę informacji z władzami niemieckimi w latach 2020 i 2021.

[15] W komunikacie Komisji „Prawo Unii: lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu”: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC