Szanowny Panie,

W dniu 21 lipca 2001 r. złożył Pan skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich przeciwko Komisji Europejskiej dotyczącą odrzucenia Pańskiego ponownego wniosku o dostęp do niektórych dokumentów związanych z działalnością Komisji w ramach Transatlantyckiego Dialogu Biznesowego (TABD). Skarży się Pan w imieniu Corporate Observatory Europe, niderlandzkiej organizacji pozarządowej.

Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał skargę w dniu 2 sierpnia 2001 r. W dniu 3 sierpnia 2001 r. przesłał Pan faksem dalsze informacje. W dniu 4 września 2001 r. przekazałem skargę przewodniczącemu Komisji. W dniu 21 listopada 2001 r. Komisja przekazała swoją opinię. W dniu 4 grudnia 2001 r. przekazałem Panu opinię wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag, które przesłał Pan w dniu 19 grudnia 2001 r.

W dniu 27 lutego 2002 r. zwróciłem się do Komisji o udzielenie dalszych informacji, wyznaczając termin na udzielenie odpowiedzi na dzień 30 kwietnia 2002 r. Termin ten był dłuższy niż zwykle, aby umożliwić Komisji uwzględnienie nowych ram prawnych regulujących publiczny dostęp do dokumentów Komisji. Komisja odpowiedziała na wniosek w dniu 23 kwietnia 2002 r. W dniu 3 maja 2002 r. przekazałem Panu opinię wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag, które przesłał Pan w dniu 14 czerwca 2002 r.

W dniu 27 czerwca 2002 r. skierowałem do Komisji projekt zalecenia i tego samego dnia pismem poinformowałem Pana o tym działaniu. W dniu 16 października 2002 r. Komisja przesłała szczegółową opinię w sprawie projektu zalecenia. Przekazałem Panu szczegółową opinię wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag, które przesłał Pan w dniu 28 listopada 2002 r.

Piszę teraz, aby poinformować Cię o wynikach zapytań, które zostały złożone.

WNIOSEK

W lipcu i sierpniu 2001 r. H. złożył skargę przeciwko Komisji w imieniu Corporate Observatory Europe, niderlandzkiej organizacji pozarządowej. Skarga dotyczy odmowy udzielenia przez Komisję dostępu do niektórych dokumentów związanych z działalnością Komisji w ramach Transatlantyckiego Dialogu Biznesowego (TABD). Skarżący zwrócił się o dostęp do dokumentów na mocy decyzji Komisji 94/90.

Przedmiotowe dokumenty to notatki informacyjne delegacji Komisji na spotkanie śródroczne TABD, które odbyło się w Waszyngtonie w dniu 10 maja 1999 r., oraz na konferencję TABD, która odbyła się w Berlinie w dniach 28-29 października 1999 r.

Skarżący twierdzi, że Komisja nie nadała wystarczającej wagi interesowi publicznemu przemawiającemu za ujawnieniem. Na poparcie tego zarzutu skarżący twierdzi, że TABD, a w szczególności jego doroczna konferencja, jest forum, na którym proponuje się i omawia polityki UE, które później mają daleko idący wpływ na wszystkich obywateli europejskich. Zdaniem skarżącego Komisja nie powinna utrzymywać w tajemnicy istotnych dokumentów związanych z jej udziałem w forum. Propozycje rządu USA i sektora prywatnego oraz odpowiedzi Komisji stanowią integralną część procesu decyzyjnego Komisji. Propozycje te są szczegółowo omawiane z przedstawicielami sektora przedsiębiorstw i w związku z tym nie jest uzasadnione odmawianie ich członkom społeczeństwa obywatelskiego.

Skarżący domaga się dostępu do dokumentów, a także wspomina, że orzecznictwo sądów wspólnotowych wymaga od instytucji udzielenia częściowego dostępu, w przypadku gdy dokument zawiera zarówno informacje poufne, jak i niepoufne.

WNIOSEK

Rzecznik przekazał skargę Komisji do zaopiniowania. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o uwzględnienie w opinii czasu, jaki upłynął od odbycia odpowiednich posiedzeń TABD.

Opinia Komisji

Podsumowując, Komisja wydała następującą opinię.

Wspomniane briefingi składają się z dwóch segregatorów zawierających szereg elementów, takich jak notatki sterujące, sugerowane punkty wypowiedzi, proponowane projekty komunikatów, notatki informacyjne na posiedzenia dodatkowe z udziałem ministrów rządu USA, a także zalecenia TABD dla Komisji oraz uwagi i odpowiedzi służb Komisji na te zalecenia.

Komisja udostępniła skarżącemu uwagi i odpowiedzi Komisji na zalecenia TABD. Jednak notatki sterujące, briefingi na spotkania z przedstawicielami rządu USA, inne uwagi pracowników Komisji i zalecenia dla komisarza są objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony poufności postępowań Komisji.

Po wyważeniu interesu skarżącego w uzyskaniu tych dokumentów z interesem Komisji w zachowaniu poufności jej postępowań uznano, że te ostatnie przeważają nad tymi pierwszymi. W zależności od ogólnego kontekstu dyskusji i odpowiedniej swobody politycznej stanowisko zajmowane przez komisarza może nie zawsze w pełni odpowiadać doradztwu i proponowanym punktom wypowiedzi. W związku z tym udzielenie dostępu do tych dokumentów byłoby niewłaściwe i wprowadzałoby opinię publiczną w błąd. Ponadto ujawnienie informacji naraziłoby na szwank lub skomplikowało stosunki ze Stanami Zjednoczonymi.

Argument skarżącego, że istotne dokumenty związane z udziałem Komisji w TABD są utrzymywane w tajemnicy, jest błędny. W rzeczywistości skarżący otrzymał dostęp do wszystkich zaleceń TABD dla Komisji oraz wszystkich opinii i odpowiedzi Komisji na te zalecenia.

Propozycje przedstawione przez rząd USA nie są składane na piśmie, a Komisja nie posiada żadnych dokumentów w odniesieniu do tych propozycji.

Dokumenty Komisji zawierające odpowiedzi na zalecenia TABD, do których skarżący uzyskał dostęp, obejmują kwestie omawiane między Komisją a sektorem przedsiębiorstw. Ponieważ dokumenty te były częścią briefingów, skarżący uzyskał w rzeczywistości częściowy dostęp.

Fakt, że upłynęły już dwa lata, nie pozwala Komisji na ujawnienie dokumentów, ponieważ zawarte w nich kwestie i opinie są nadal aktualne.

Uwagi skarżącego

Podsumowując, w uwagach skarżącego poruszono następujące kwestie.

Skarżący nie ubiega się o dostęp do propozycji rządu USA, lecz do wszystkich dokumentów odzwierciedlających reakcje Komisji na zalecenia TABD.

Opinia Komisji oznacza, że briefingi przygotowane na spotkanie w Berlinie mają inną treść niż oficjalne pisemne odpowiedzi Komisji na TABD, których kopie zostały przesłane skarżącemu. Jest to sprzeczne z argumentem, że udostępnienie oficjalnych odpowiedzi w rzeczywistości dało skarżącemu częściowy dostęp.

Informacje te mają zasadnicze znaczenie dla zrozumienia relacji Komisji z TABD oraz roli tego organu w procesie decyzyjnym WE. Zostały one przygotowane do prezentacji na konferencji sektora prywatnego i powinny zostać udostępnione również innym grupom społeczeństwa obywatelskiego.

Argument Komisji, że dokumenty niekoniecznie stanowią ostateczne stanowisko Komisji, nie ma znaczenia. Noty informacyjne stanowią tło decyzji Komisji, które mają wpływ na wszystkich obywateli. Nazywanie ujawnienia tych dokumentów niewłaściwym lub wprowadzającym w błąd jest jedynie protekcjonalne.

Dalsze zapytania

Po dokładnym rozważeniu opinii Komisji i uwag skarżącego okazało się, że konieczne są dalsze dochodzenia.

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się zatem do Komisji o ustosunkowanie się do uwag skarżącego zawartych w jego uwagach.

Druga opinia Komisji

Druga opinia Komisji zawierała w skrócie następujące punkty.

Komisja udostępniła wszystkie dokumenty, o które zwrócił się skarżący, z wyjątkiem not wyjaśniających, porad, opinii i innych uwag od pracowników Komisji.

Dokumenty, do których odmówiono dostępu, zawierają jedynie opinie i zalecenia członków personelu, którzy nie czuliby się swobodnie, gdyby ich poglądy miały zostać podane do wiadomości publicznej, do osobistej oceny w kwestiach politycznych. Taka sytuacja poważnie naruszyłaby zdolność decyzyjną Komisji. Ponadto dokumenty te nie rzucają dodatkowego światła na stanowiska zajęte przez Komisję w odniesieniu do wniosków TABD. Nie istnieje rzeczywisty interes publiczny przemawiający za ujawnieniem i przeważa interes polegający na przechowywaniu takich dokumentów wewnętrznie.

Czas, jaki upłynął od wydarzeń, dla których przygotowano briefingi, nie pozwala Komisji na ujawnienie dokumentów, ponieważ zawarte w nich opinie i zalecenia mogą nadal obowiązywać w przyszłych negocjacjach.

Gdyby dokumenty zostały udostępnione publicznie, osobiste poglądy pracowników mogłyby zostać błędnie uznane za odzwierciedlające poglądy Komisji. Ujawnienie tych dokumentów zaszkodziłoby zatem stosunkom ze Stanami Zjednoczonymi. Należy odmówić publicznego dostępu, jeżeli ujawnienie danego dokumentu naruszyłoby ochronę stosunków międzynarodowych.

Dokumenty, do których skarżącemu odmówiono dostępu, nie zostały ujawnione przedstawicielom sektora przedsiębiorstw. Są one przeznaczone wyłącznie do użytku wewnętrznego w Komisji, w związku z czym nie ma podstaw do żądania udostępnienia ich innym grupom społeczeństwa obywatelskiego.

Zalecenia biznesowe i stanowisko Komisji w odniesieniu do tych zaleceń nie są objęte tajemnicą. Skarżący ma dostęp do wniosków TABD skierowanych do rządów, które są publicznie dostępne w internecie, a odpowiedzi Komisji zostały ujawnione skarżącemu.

Uwagi skarżącego

Podsumowując, uwagi skarżącego były następujące.

Noty informacyjne są jedynym sposobem skutecznego wyjaśnienia charakteru stosunków między Komisją a TABD. Jeżeli ujawnią one, że TABD sprawuje nadmierną władzę nad procesem decyzyjnym, konieczne jest ich publiczne udostępnienie.

Notatki informacyjne nie są jedynie osobistymi opiniami pracowników Komisji. Skarżący uzyskał wcześniej noty informacyjne Komisji z wielostronnej umowy w sprawie negocjacji inwestycyjnych w OECD. Zawierają one oficjalne stanowiska Komisji i rzucają znacznie więcej światła na sposób prowadzenia tego procesu niż dokumenty dostępne dla ogółu społeczeństwa.

Zaskakujące jest to, że Komisja wydaje się uważać konferencje TABD za negocjacje, ponieważ są one organizowane przez grupę lobbingową z sektora prywatnego i nie odgrywają żadnej roli w procesie decyzyjnym UE na mocy Traktatów. Sprawia to, że potrzeba przejrzystości staje się pilniejsza i wzmacnia prawo dostępu do dokumentów.

Notatki informacyjne są dokumentami niezbędnymi do zrozumienia procesu kształtowania polityki. Opinia Komisji, że nie ma rzeczywistego interesu publicznego w ich ujawnieniu, wskazuje na brak zrozumienia dla przepaści demokratycznej odczuwanej tak silnie przez obywateli UE.

PROJEKT ZALECENIA

Decyzją z dnia 27 czerwca 2002 r. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Komisji projekt zalecenia zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Projekt zalecenia opierał się na następujących założeniach:

1 Ramy prawne

1.1 W skardze zakwestionowano odmowę dostępu Komisji do niektórych dokumentów. Wniosek o udzielenie dostępu został złożony w grudniu 1999 r., a ponowny wniosek skarżącego został odrzucony w maju 2000 r. Badanie przez Rzecznika, czy odmowa dostępu ze strony Komisji stanowi przypadek niewłaściwego administrowania, będzie zatem oparte na decyzji 94/90 (1), która stanowiła wówczas obowiązujące ramy prawne.

1.2 Od dnia 3 grudnia 2001 r. dostęp do dokumentów Komisji jest regulowany rozporządzeniem 1049/2001 (2) oraz szczegółowymi zasadami załączonymi do regulaminu wewnętrznego Komisji decyzją z dnia 5 grudnia 2001 r.(3), która uchyliła decyzję Komisji 94/90. Rzecznik uważa zatem, że ponowne rozpatrzenie przez Komisję wniosku skarżącego musi opierać się na rozporządzeniu 1049/2001.

2 Argumenty przedstawione przez skarżącego i Komisję

2.1 Skarżący kwestionuje odmowę udzielenia przez Komisję dostępu do wszystkich not informacyjnych delegacji Komisji na spotkanie w połowie roku Transatlantyckiego Dialogu Biznesowego (TABD), które odbyło się w Waszyngtonie w dniu 10 maja 1999 r., oraz na konferencję TABD, która odbyła się w Berlinie w dniach 28-29 października 1999 r.

2.2 Skarżący twierdzi, że odmowa Komisji nie przywiązuje wystarczającej wagi do interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem. Zdaniem skarżącego TABD, a w szczególności jego doroczna konferencja, jest forum, na którym proponuje się i omawia polityki UE, które później mają daleko idący wpływ na wszystkich obywateli europejskich. Noty informacyjne mają zasadnicze znaczenie dla zrozumienia relacji Komisji z TABD oraz roli tego organu w procesie decyzyjnym UE. Notatki zostały przygotowane do prezentacji na konferencji sektora prywatnego i powinny być również udostępniane innym grupom społeczeństwa obywatelskiego.

Skarżący domaga się dostępu do dokumentów i wspomina, że zgodnie z orzecznictwem instytucje są zobowiązane do udzielenia częściowego dostępu, jeżeli dokument zawiera zarówno informacje poufne, jak i niepoufne.

2.4 Zdaniem Komisji omawiane dokumenty składają się z dwóch segregatorów zawierających noty sterujące, sugerowane uwagi, proponowane projekty komunikatów, notatki informacyjne na spotkania dodatkowe z ministrami rządu USA, a także zalecenia TABD dla Komisji oraz uwagi i odpowiedzi służb Komisji na te zalecenia. Komisja udostępniła wszystkie wymagane dokumenty, z wyjątkiem notatek sterujących, porad, opinii i innych uwag od pracowników Komisji.

Komisja podnosi, że dokumenty, do których odmówiono dostępu, zawierają jedynie opinie i zalecenia pracowników, którzy nie czuliby się swobodnie w wydawaniu osobistych ocen w kwestiach politycznych, gdyby ich poglądy miały zostać podane do wiadomości publicznej. Spowodowałoby to poważne osłabienie zdolności decyzyjnej Komisji. Ponadto dokumenty te nie rzucają dodatkowego światła na stanowiska zajęte przez Komisję w odniesieniu do wniosków TABD. Nie istnieje rzeczywisty interes publiczny w ujawnieniu i przeważa interes w przechowywaniu takich dokumentów wewnętrznie.

Ponadto, gdyby dokumenty zostały udostępnione publicznie, osobiste poglądy pracowników mogłyby zostać błędnie uznane za odzwierciedlające poglądy Komisji. Ujawnienie tych dokumentów zaszkodziłoby zatem stosunkom ze Stanami Zjednoczonymi. Należy odmówić publicznego dostępu, jeżeli ujawnienie danego dokumentu naruszyłoby ochronę stosunków międzynarodowych.

Komisja twierdzi również, że propozycje TABD skierowane do rządów są publicznie dostępne w internecie, a odpowiedzi Komisji zostały ujawnione skarżącemu. Dokumenty, do których skarżącemu odmówiono dostępu, również nie zostały ujawnione przedstawicielom sektora przedsiębiorstw. Są one przeznaczone wyłącznie do użytku wewnętrznego w Komisji, w związku z czym nie ma podstaw do żądania udostępnienia ich innym grupom społeczeństwa obywatelskiego.

Jeżeli chodzi o częściowy dostęp, Komisja twierdzi, że dokumenty Komisji zawierające odpowiedzi na zalecenia TABD obejmują kwestie omawiane między Komisją a sektorem przedsiębiorstw, do których skarżący uzyskał dostęp. Ponieważ dokumenty te były częścią briefingów, skarżący uzyskał w rzeczywistości częściowy dostęp.

Wreszcie Komisja twierdzi, że czas, jaki upłynął od wydarzeń, dla których przygotowano briefingi, nie pozwala jej na ujawnienie dokumentów, ponieważ zawarte w nich opinie i zalecenia mogą nadal obowiązywać w przyszłych negocjacjach.

2.5 W swoich uwagach skarżący argumentował, że notatki informacyjne nie są jedynie osobistymi opiniami pracowników Komisji. Inne takie briefingi zawierają oficjalne stanowiska Komisji i rzucają więcej światła na sposób prowadzenia odnośnego procesu niż dokumenty dostępne publicznie.

Skarżący wyraził zdziwienie, że Komisja wydaje się uważać konferencje TABD za negocjacje, ponieważ są one organizowane przez grupę lobbingową sektora prywatnego i nie odgrywają żadnej roli w procesie decyzyjnym UE na mocy Traktatów. Sprawia to, że potrzeba przejrzystości staje się pilniejsza i wzmacnia prawo dostępu do dokumentów.

Zdaniem skarżącego opinia Komisji, że nie ma rzeczywistego interesu publicznego w ujawnieniu notatek informacyjnych, wskazuje na brak zrozumienia przepaści demokratycznej odczuwanej tak silnie przez obywateli UE.

3 Ustalenia Rzecznika
Praw Obywatelskich

3.1 Decyzja Komisji 94/90 ustanawia dwie kategorie wyjątków od prawa publicznego dostępu do dokumentów Komisji. Pierwsza kategoria jest obowiązkowa i dotyczy ochrony interesu publicznego. Komisja powołała się na ten wyjątek, argumentując, że ujawnienie przedmiotowych dokumentów zaszkodziłoby interesowi publicznemu w odniesieniu do stosunków międzynarodowych. Według Komisji ujawnienie informacji zaszkodziłoby stosunkom ze Stanami Zjednoczonymi, ponieważ osobiste poglądy pracowników Komisji mogłyby zostać błędnie uznane za odzwierciedlające poglądy Komisji.

3.2 Rzecznik zwraca uwagę, że nie jest oczywiste, dlaczego władze USA popełniły taki błąd, a Komisja nie przedstawia żadnych dowodów wskazujących na prawdopodobieństwo popełnienia takiego błędu.

3.3 Rzecznik stwierdza zatem, że z uzasadnienia przedstawionego przez Komisję nie wynika, że Komisja rzeczywiście zbadała, czy w świetle dostępnych jej informacji ujawnienie może rzeczywiście naruszyć interes publiczny w odniesieniu do stosunków międzynarodowych. Jest to przypadek niewłaściwego administrowania.

3.4 Komisja powołała się również na drugą kategorię wyjątków na podstawie decyzji 94/90, która ma na celu ochronę jej interesu w zachowaniu poufności jej postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, stosując ten wyjątek, instytucja musi zachować rzeczywistą równowagę między interesem obywatela w uzyskaniu dostępu do dokumentów a wszelkim własnym interesem w zachowaniu poufności swoich obrad.

3.5 Rzecznik Praw Obywatelskich uważa za zasadny argument Komisji, zgodnie z którym dokumenty, do których odmówiono dostępu, zawierają opinie i zalecenia pracowników, którzy nie czuliby się swobodnie w wydawaniu osobistych ocen w kwestiach politycznych, gdyby ich opinie miały zostać podane do wiadomości publicznej, oraz że poważnie naruszyłoby to zdolność decyzyjną Komisji.

3.6 Rzecznik nie uważa jednak, że można przyjąć argument Komisji, zgodnie z którym ujawnienie nie leży w rzeczywistym interesie publicznym. W tym kontekście Rzecznik przede wszystkim przypomina, że zasada otwartości ma na celu zapewnienie obywatelom bardziej znaczącej roli w procesie decyzyjnym oraz zapewnienie, aby administracja działała w sposób bardziej odpowiedni, skuteczny i odpowiedzialny wobec obywateli w systemie demokratycznym (4). Ponadto możliwie najszerszy dostęp do dokumentów, który ma zapewnić decyzja Komisji 94/90, umożliwia obywatelom rzeczywiste i skuteczne monitorowanie wykonywania uprawnień przyznanych instytucjom wspólnotowym (5).

3.7 Rzecznik zauważa, że zgodnie z informacjami dostępnymi na stronie internetowej Komisji TABD wywodzi się z 1995 r., kiedy to ówczesny sekretarz handlu USA oraz komisarze BRITTAN i BANGEMANN zorganizowali w Sewilli konferencję dla dyrektorów generalnych przedsiębiorstw po obu stronach Atlantyku. Własna strona internetowa TABD opisuje TABD jako "nieformalny proces, w którym europejskie i amerykańskie firmy i stowarzyszenia biznesowe opracowują wspólne zalecenia polityki handlowej UE-USA, współpracując z Komisją Europejską i administracją USA".

3.8 Rzecznik uważa, że skarżący ma prawo powołać się na interes publiczny w ujawnieniu dokumentów dotyczących relacji Komisji z TABD. Do Komisji nie należy również określanie, które dokumenty mogą lub nie mogą być przydatne dla obywateli w ramach kontroli wykonywania przez Komisję jej uprawnień.

3.9 Rzecznik stwierdza zatem, że stosując dyskrecjonalny wyjątek przewidziany w decyzji 94/90, Komisja nie wykazała, że zachowała rzeczywistą równowagę między interesem obywatela w uzyskaniu dostępu do dokumentów a jego własnym uzasadnionym interesem w zachowaniu poufności. Jest to przypadek niewłaściwego administrowania.

3.10 Jeśli chodzi o kwestię częściowego dostępu, Rzecznik zwraca uwagę, że Komisja powinna rozważyć częściowy dostęp zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia 1049/2001 przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego.

4 Wnioski

4.1 Z powodów podanych powyżej Rzecznik uważa, że uzasadnienie odrzucenia przez Komisję wniosku skarżącego o dostęp do not informacyjnych delegacji Komisji Europejskiej na spotkanie śródroczne TABD, które odbyło się w Waszyngtonie w dniu 10 maja 1999 r. oraz na konferencję TABD, która odbyła się w Berlinie w dniach 28-29 października 1999 r., jest niewystarczające. Jest to przypadek niewłaściwego administrowania.

4.2 Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia zatem Komisji następujący projekt zalecenia, zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Rzecznika Praw Obywatelskich:

Projekt zalecenia

Komisja powinna ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego i udzielić dostępu do żądanych dokumentów, chyba że zastosowanie ma co najmniej jeden z wyjątków zawartych w art. 4 rozporządzenia 1049/2001. Ponowne rozpatrzenie powinno obejmować możliwość częściowego dostępu, zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia 1049/2001.

SZCZEGÓŁOWA OPINIA KOMISJI

Szczegółowa opinia Komisji dotyczyła charakteru TABD i dokumentów, do których odmówiono dostępu. Jeśli chodzi o powody odmowy dostępu, w szczegółowej opinii Komisji poruszono w skrócie następujące kwestie:

Noty informacyjne zawierają oceny stanowisk i polityki USA. Odzwierciedlają one wewnętrzne obrady pracowników Komisji w ramach przygotowań do spotkań z przedstawicielami biznesu lub rządu. Ujawnienie wewnętrznego rozumowania i rozwiązań alternatywnych, które zostały rozważone przez komisarza, naraziłoby Komisję wobec jej partnerów i osłabiłoby jej pozycję negocjacyjną. Dałoby to partnerom negocjacyjnym wgląd w możliwe kompromisy, które Komisja byłaby skłonna poczynić na późniejszym etapie negocjacji. Istnieje poważne ryzyko dodania spornych kwestii do stosunków UE-USA i utrudnienia osiągnięcia porozumienia.

Ponieważ notatki te zawierają opinie i oceny pracowników Komisji, które komisarz może stosować lub nie, ich ujawnienie mogłoby spowodować dezorientację opinii publicznej w odniesieniu do oficjalnych stanowisk Komisji. Takie zamieszanie przyczyniłoby się również do skomplikowania stosunków UE-USA, nawet jeśli same władze USA najprawdopodobniej odróżniłyby stanowiska Komisji od porad i sugestii przedstawionych przez jej pracowników.

Ujawnienie wewnętrznego briefingu i notatek informacyjnych poważnie naruszyłoby proces decyzyjny Komisji. Powód jest dwojaki:

• osłabiłoby to pozycję Komisji w przyszłych negocjacjach handlowych. To z kolei poważnie wpłynęłoby na proces decyzyjny Komisji, ponieważ jej pole manewru zostałoby ograniczone;
• Pracownicy Komisji powinni mieć swobodę przedstawiania porad i opinii swoim organom, niezależnie od tego, czy są to komisarz, kolegium czy wysoki rangą urzędnik reprezentujący instytucję. Powinni być chronieni przed nadmierną presją z zewnątrz podczas doradzania swoim organom. Ich swoboda wyrażania poglądów zostałaby ograniczona, gdyby musieli wziąć pod uwagę możliwość publicznego ujawnienia ich opinii i ocen. Ochrona tej "przestrzeni do myślenia" ma zasadnicze znaczenie dla ochrony prawa inicjatywy Komisji. Jej proces decyzyjny zostałby poważnie zakłócony, gdyby nie mogła już polegać na niezależnym doradztwie ze strony swoich pracowników.

Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku na podstawie rozporządzenia 1049/2001 Komisja wyważyła interes publiczny przemawiający za ujawnieniem ze szkodą, jaką spowodowałoby ujawnienie dokumentów. Osiągnięcie takiej równowagi interesów wymaga od Komisji oceny wartości informacyjnej dokumentów dla obywateli pod kątem ryzyka osłabienia jej zdolności decyzyjnej.

Rozporządzenie 1049/2001 przyznaje każdej osobie fizycznej lub prawnej prawo dostępu bez konieczności uzasadniania jej wniosku. Po udostępnieniu dokumentu jest on w domenie publicznej i dostępny dla każdego. Instytucja, a w przypadku dokumentów osób trzecich – autor, traci kontrolę nad wykorzystaniem ujawnionych dokumentów lub ich części. Ryzyko, że wybrane części ujawnionych dokumentów zostaną rozpowszechnione poza ich kontekstem, musi zostać wzięte pod uwagę przy ocenie szkody, jaką spowodowałoby ujawnienie dokumentu.

Z jednej strony ujawnienie not informacyjnych poważnie naruszyłoby proces decyzyjny Komisji. Z drugiej strony opinia publiczna jest w pełni informowana o zaleceniach TABD za pośrednictwem swojej strony internetowej, a także o odpowiedziach Komisji. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, notatki informacyjne nie rzucają dodatkowego światła na zaangażowanie Komisji w TABD, ale ujawniają wewnętrzne obrady i możliwe kompromisy w ramach przygotowań do konferencji TABD i spotkań z urzędnikami USA. Komisja jest zatem przekonana, że ochrona jej procesu decyzyjnego wyraźnie przeważa nad interesem publicznym przemawiającym za ujawnieniem nielicznych dokumentów, które nie zostały ujawnione.

Częściowy dostęp do dokumentów, które nie zostały ujawnione, nie jest możliwy, ponieważ zawierają one jedynie informacje ogólne, osobiste oceny i zalecenia do rozważenia przez komisarza lub dyrektora generalnego. Nie ma części jawnych, które można by oddzielić od samych notatek.

Uwagi skarżącego dotyczące szczegółowej opinii

Uwagi skarżącego obejmowały, w skrócie, następujące kwestie:

Komisja nie wykazała naruszenia stosunków międzynarodowych ani rzeczywistego uwzględnienia interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem.

Skarżący zasadniczo zgadza się z prawem do poufności, ale nie z wnioskiem, że w tym przypadku przeważa ono nad interesem publicznym przemawiającym za ujawnieniem.

Dostęp do dokumentów leży w interesie publicznym, ponieważ TABD wywiera nadmierny wpływ na Komisję. Dokumenty te stanowią podstawę kształtowania polityki i w związku z tym mają kluczowe znaczenie dla monitorowania wykonywania przez Komisję jej uprawnień.

DECYZJA

Ocena szczegółowej opinii Komisji dokonana przez Rzecznika
Praw Obywatelskich

1.1 Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił projekt zalecenia, zgodnie z którym Komisja powinna ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego o dostęp do niektórych dokumentów i udzielić dostępu do tych dokumentów, chyba że zastosowanie ma co najmniej jeden z wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia 1049/2001. Ponowne rozpatrzenie powinno obejmować możliwość częściowego dostępu, zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia 1049/2001.

1.2 W swojej szczegółowej opinii Komisja twierdzi, że przedmiotowe dokumenty zawierają wewnętrzne oceny stanowisk i polityk USA, odzwierciedlające rozważania pracowników Komisji w ramach przygotowań do spotkań z przedstawicielami biznesu i/lub rządu. Ujawnienie wewnętrznego rozumowania i rozwiązań alternatywnych, które zostały rozważone przez komisarza, naraziłoby Komisję wobec jej partnerów i osłabiłoby jej pozycję negocjacyjną. Dałoby to partnerom negocjacyjnym wgląd w możliwe kompromisy, które Komisja byłaby skłonna poczynić na późniejszym etapie negocjacji. Istnieje poważne ryzyko dodania spornych kwestii do stosunków UE-USA i utrudnienia osiągnięcia porozumienia.

1.3 Komisja twierdzi, że częściowy dostęp do dokumentów, które nie zostały ujawnione, nie jest możliwy, ponieważ zawierają one jedynie podstawowe informacje, osobiste oceny i zalecenia. Nie ma części jawnych, które można by oddzielić od samych notatek.

1.4 Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001 stanowi częściowo, że "Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeżeli ujawnienie go naruszyłoby ochronę: a) interes publiczny w odniesieniu do: . -stosunki międzynarodowe". Ta część art. 4 nie odnosi się do możliwości istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem.

1.5 Rzecznik uważa, że rozumowanie zawarte w szczegółowej opinii Komisji po raz pierwszy jasno wyjaśnia, w jaki sposób ujawnienie przedmiotowych dokumentów mogłoby naruszyć ochronę interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych. Dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich nie ujawniło żadnych dowodów, które mogłyby podważyć zasadność tego aspektu rozumowania Komisji lub jej zdaniem częściowy dostęp nie jest możliwy.

1.6 W świetle ustaleń Rzecznika zawartych w poprzednim punkcie nie ma potrzeby rozważania, czy można odmówić dostępu do dokumentów również na podstawie art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia 1049/2001 (6).

Rzecznik zwraca jednak uwagę, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem Komisji, zgodnie z którym ryzyko, że wybrane części dokumentów zostaną rozpowszechnione poza ich kontekstem, musi zostać wzięte pod uwagę przy ocenie ewentualnych szkód dla jej procesu decyzyjnego, które byłyby spowodowane ujawnieniem dokumentu.

Zdaniem Rzecznika rozumowanie Komisji w tej kwestii jest niezgodne z wolnością wypowiedzi wynikającą z europejskiej konwencji praw człowieka i Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, która obejmuje wolność posiadania opinii oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych.

2 Wnioski

Rzecznik uważa, że Komisja podjęła odpowiednie kroki w celu realizacji projektu zalecenia Rzecznika. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zamyka sprawę.

Przewodnicząca Komisji zostanie również poinformowana o tej decyzji.

Z poważaniem,

 

Jacob SÖDERMAN

---

(1) Decyzja Komisji 94/90/WE z dnia 8 lutego 1994 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Komisji (Dz.U. 1994, L 46/58).

(2) Rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145/43 z 2001 r.

(3) Dz.U. L 345 z 2001 r., s. 94.

(4) Sprawa T-211/00, Aldo Kuijer przeciwko Radzie, Rec. 2002, s. II-485, pkt 52.

(5) Sprawa T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH przeciwko Komisji, [1999] Rec. II-3521, pkt 39.

Dostępu do dokumentu zawierającego opinie na użytek wewnętrzny w ramach obrad i wstępnych konsultacji w danej instytucji odmawia się nawet po podjęciu decyzji, jeżeli ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby proces decyzyjny instytucji, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.