Kontekst skargi

1. Połączenie kolejowe Lyon-Turyn jest transgranicznym połączeniem kolejowym między Francją a Włochami, które obejmuje tunel pod Alpami. Projekt otrzymał finansowanie unijne w maksymalnej kwocie 813 781 900 EUR w ramach instrumentu „Łącząc Europę”^[1] na badania i prace, które mają zostać ukończone na odcinku transgranicznym projektu do końca 2019 r. W 2020 r. zmieniono umowę o udzielenie dotacji, aby przedłużyć jej okres obowiązywania o 36 miesięcy w celu zakończenia opóźnionych działań.

2. W grudniu 2020 r. skarżący, zorganizowana grupa sprzeciwiająca się projektowi, zwróciła się o publiczny dostęp do zmiany umowy o udzielenie dotacji („zmiana”).

3. 4 stycznia 2021 r. Europejska Agencja Wykonawcza ds. Innowacyjności i Sieci (INEA) przyznała częściowy dostęp do zmiany. Twierdził on, że ujawnienie pozostałych części mogłoby naruszyć prywatność i integralność osób fizycznych ^[2] oraz interesy handlowe stron, których dotyczy porozumienie ^[3]. W szczególności INEA nie ujawniła orientacyjnych dat rozpoczęcia i zakończenia działań w ramach projektu ani informacji związanych z kamieniami milowymi projektu, które INEA wykorzystuje do monitorowania i weryfikacji wypełniania przez beneficjentów obowiązków wynikających z umowy o udzielenie dotacji.

4. Skarżący zwrócił się do INEA o ponowne rozpatrzenie jego decyzji poprzez złożenie „wniosku potwierdzającego”. Uznała ona, że ujawnione informacje nie były wystarczające, aby opinia publiczna mogła śledzić postępy projektu.

5. W dniu 22 lutego 2021 r. INEA potwierdziła swoją pierwotną decyzję o udzieleniu jedynie częściowego dostępu do dokumentu. Podtrzymała swoje stanowisko, że dodatkowe ujawnienie miałoby negatywny wpływ na interesy handlowe podmiotów zaangażowanych w projekt oraz naruszyłoby prywatność i integralność osób, których dane osobowe są zawarte w dokumencie. INEA skonsultowała się również z organami krajowymi, zgodnie z unijnymi przepisami dotyczącymi dostępu do dokumentów ^[4], które sprzeciwiły się dalszemu ujawnianiu dokumentu.

6. Skarżący, niezadowolony z decyzji INEA, złożył skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Propozycja Rzecznika Praw Obywatelskich dotycząca rozwiązania

7. 16 marca 2021 r. zespół dochodzeniowy Rzecznika zwrócił się o zapoznanie się z przedmiotowym dokumentem, a także z dokumentacją dotyczącą konsultacji z organami państw członkowskich.

8. 1 czerwca 2021 r., na podstawie analizy skontrolowanych dokumentów, Rzecznik zaproponowała rozwiązanie Europejskiej Agencji Wykonawczej ds. Klimatu, Infrastruktury i Środowiska (CINEA), która zastąpiła INEA 1 kwietnia 2021 r.

9. W swojej propozycji rozwiązania Rzecznik uznała, że za ujawnieniem informacji związanych z opóźnieniami w realizacji projektu przemawia nadrzędny interes publiczny. Zauważyła, że projekt tunelu bazowego Lyon-Turyn jest projektem infrastrukturalnym na dużą skalę, który otrzymał finansowanie na budowę w określonym terminie. Opóźnienia, które doprowadziły do przedłużenia terminu zakończenia projektu, prawdopodobnie mają wpływ na opinię publiczną. Dzięki podaniu do wiadomości publicznej dostosowanego harmonogramu społeczeństwo byłoby w stanie monitorować realizację projektu oraz sprawdzać, czy i dlaczego występują opóźnienia.

10. W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich zaproponował CINEA dokonanie przeglądu jej stanowiska w sprawie wniosku skarżącego o publiczny dostęp w celu udzielenia jak najszerszego dostępu do zmiany.

11. W odpowiedzi CINEA zgodziła się udzielić szerszego publicznego dostępu do dokumentu. Zgodziła się ujawnić przeszłe daty już przeprowadzonych działań i kamieni milowych oraz większość informacji na temat kamieni milowych projektu.

12. CINEA podtrzymała jednak stanowisko Agencji dotyczące ujawniania wrażliwych przyszłych dat i dat przeszłych, które mogłyby ujawnić terminy przyszłych dat. CINEA powołała się również na dodatkowy wyjątek na mocy unijnych przepisów dotyczących dostępu do dokumentów, a mianowicie, że ujawnienie pozostałych dat naruszyłoby bezpieczeństwo publiczne ^[5].

13. Skarżący skomentował odpowiedź CINEA, że nie jest zadowolony z ujawnionych dodatkowych informacji. Uznała ona, że ponieważ większość dodatkowych informacji dotyczy przeszłych dat, opinia publiczna nadal nie jest w stanie monitorować realizacji projektu. Skarżący zakwestionował również, w jaki sposób ujawnienie dodatkowych dat mogłoby zagrozić bezpieczeństwu publicznemu.

Dalsze dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich

14. Propozycja rozwiązania przedstawiona przez Rzecznika opierała się na istnieniu nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem niektórych informacji zawartych w zmianie umowy o udzielenie dotacji. Wyjątek dotyczący bezpieczeństwa publicznego, na który powołała się CINEA w odpowiedzi na propozycję rozwiązania przedstawioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich, ma charakter bezwzględny i nie może go zastąpić interes publiczny przemawiający za ujawnieniem.

15. Agencja nie powołała się wcześniej na wyjątek dotyczący bezpieczeństwa publicznego w swoich pierwotnych i potwierdzających decyzjach w sprawie wniosku skarżącego o publiczny dostęp. To godne pożałowania. Gdyby Agencja oparła się na wyjątku dotyczącym bezpieczeństwa publicznego na wcześniejszym etapie, skarżący lepiej zrozumiałby powody nieujawniania niektórych części dokumentu. W kontekście przyszłych wniosków o udzielenie dostępu CINEA powinna zapewnić, aby w swoich decyzjach w sprawie wniosków o udzielenie dostępu odnosiła się do wszystkich mających zastosowanie wyjątków. 

16. Instytucje dysponują szerokim zakresem uznania przy ustalaniu, czy ujawnienie dokumentu naruszyłoby bezpieczeństwo publiczne ^[6]. Niemniej jednak wyjątek dotyczący bezpieczeństwa publicznego musi być poparty odpowiednim uzasadnieniem, które musi być wystarczające, aby skarżący mógł poznać powody odmowy, a sądy UE mogły sprawować kontrolę ^[7].

17. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że uzasadnienie przedstawione przez CINEA w odpowiedzi na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący rozwiązania nie jest wystarczające, aby skarżący lub Rzecznik Praw Obywatelskich zrozumieli, w jaki sposób dalsze ujawnienie dokumentu naruszyłoby bezpieczeństwo publiczne.

18.  Rzecznik zasugerował zatem CINEA, aby przyjęła decyzję o przyznaniu szerszego publicznego dostępu do dokumentu, jak uzgodniono w odpowiedzi na propozycję rozwiązania, oraz aby przedstawiła odpowiednie uzasadnienie uzasadniające powołanie się na wyjątek dotyczący bezpieczeństwa publicznego.

19. 30 listopada 2021 r. CINEA odpowiedziała na sugestię Rzecznika Praw Obywatelskich. Komisja przekazała również Rzecznikowi projekt decyzji skierowanej do skarżącego w sprawie ujawnienia żądanego dokumentu.

20. W swojej odpowiedzi CINEA zgodziła się na jeszcze szersze ujawnienie dokumentu. W projekcie pisma do skarżącego CINEA wyjaśnia, że ujawnienie dodatkowych terminów może prowadzić do sytuacji, które podobnie jak w przeszłości mogłyby zagrozić postępowi projektu i osłabić środki bezpieczeństwa chroniące miejsce pracy i pracowników.

Ocena Rzecznika po jego sugestii

21. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje pozytywną odpowiedź CINEA na jej sugestię. Poprzez uwzględnienie wyjaśnienia, w jaki sposób pełne ujawnienie dokumentu mogłoby zagrozić bezpieczeństwu publicznemu w decyzji, którą CINEA proponuje przesłać skarżącemu, CINEA zastosowała się do sugestii Rzecznika Praw Obywatelskich.

22. Rzecznik zdaje sobie sprawę, że realizacji tego projektu towarzyszyły protesty, z których część charakteryzowała się epizodami przemocy, które skłoniły władze włoskie do przyjęcia środków mających na celu zabezpieczenie placów budowy. W związku z tym Rzecznik uważa, że uzasadnione jest, aby CINEA powołała się w tej sprawie na wyjątek dotyczący bezpieczeństwa publicznego. Rzecznik ufa, że CINEA wyśle proponowane pismo do skarżącego. W związku z tym na tym etapie dalsze dochodzenia nie są uzasadnione.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Poprzez zamieszczenie wyjaśnienia, w jaki sposób pełne ujawnienie dokumentu mogłoby zagrozić bezpieczeństwu publicznemu w piśmie, które CINEA proponuje wysłać skarżącemu, CINEA zastosowała się do sugestii Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik uważa, że CINEA słusznie powołała się w tej sprawie na wyjątek dotyczący bezpieczeństwa publicznego. W związku z tym na tym etapie dalsze dochodzenia nie są uzasadnione.

Skarżący i CINEA zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 27 stycznia 2022 r.

[1] Instrument „Łącząc Europę” jest unijnym instrumentem finansowania służącym wspieraniu wzrostu gospodarczego, zatrudnienia i konkurencyjności poprzez ukierunkowane inwestycje w infrastrukturę na szczeblu europejskim.

[2] Rozporządzenie 1049/2001, art. 4 ust. 1 lit. b).

[3] Rozporządzenie 1049/2001, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze.

[4] Rozporządzenie 1049/2001, art. 4 ust. 5.

[5] Rozporządzenie 1049/2001, art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze.

[6] Sąd Unii Europejskiej, wyrok z dnia 11 lipca 2018 r., ClientEarth/Komisja, T-644/16, pkt

 25, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943; Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 1 lutego 2007 r., Sison przeciwko Radzie, C-266/05 P, pkt 34, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=66056&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=240905.

[7] Sąd Pierwszej Instancji: sprawa Sison przeciwko Radzie, pkt 80.