Kontekst skargi

1. Aby pomóc w walce z pandemią COVID-19, Komisja Europejska opracowała „Strategię szczepień”^[1]. Strategia przewiduje, że w celu wsparcia przedsiębiorstw w szybkim opracowaniu i produkcji szczepionki Komisja w imieniu państw członkowskich zawrze umowy z poszczególnymi producentami szczepionek. W zamian za prawo do zakupu określonej liczby dawek szczepionki w określonym terminie i po określonej cenie część kosztów początkowych ponoszonych przez producentów szczepionek byłaby finansowana z instrumentu wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych ^[2]. Umowy zawarte między Komisją a przedsiębiorstwami farmaceutycznymi zabezpieczającymi tę procedurę nazywane są „uprzednimi umowami zakupu”. Komisja koordynuje prace zespołu, w tym ekspertów z administracji krajowych państw członkowskich UE, którzy negocjowali te zatwierdzone umowy zakupu z odpowiednimi firmami farmaceutycznymi ^[3].

2. We wrześniu 2020 r. skarżący, organizacja społeczeństwa obywatelskiego, złożył do Komisji dwa wnioski ^[4] o publiczny dostęp do dokumentów. Komisja dążyła do uzyskania dostępu do (i) wszystkich APA zawartych z przedsiębiorstwami farmaceutycznymi oraz (ii) wszystkich sprawozdań ze spotkań i korespondencji związanych z negocjacjami APA z przedsiębiorstwami farmaceutycznymi, w tym wykazu tych dokumentów.

3. Jeżeli chodzi o APA, Komisja początkowo zidentyfikowała jeden dokument jako objęty zakresem wniosku skarżącego o udzielenie dostępu, a mianowicie umowę z AstraZeneca, która była jedyną umową zawartą w tym czasie. W listopadzie 2020 r. Komisja odmówiła udzielenia dostępu do tej umowy. Powołała się przy tym na wyjątki przewidziane w unijnych przepisach dotyczących publicznego dostępu do dokumentów ^[5], argumentując, że ujawnienie mogłoby naruszyć interesy handlowe przedsiębiorstwa farmaceutycznego i trwające postępowanie o udzielenie zamówienia na zakup szczepionek.

4. Skarżący zwrócił się następnie do Komisji o dokonanie przeglądu tej decyzji (poprzez złożenie tzw. „wniosku potwierdzającego”), argumentując, że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny oraz że Komisja powinna udzielić dostępu co najmniej do części dokumentu. Skarżący twierdził w szczególności, że społeczeństwo powinno mieć dostęp do ważnych informacji na temat negocjacji w sprawie szczepionek, które są prowadzone w jego imieniu i wiążą się ze znacznymi środkami publicznymi. Biorąc pod uwagę, że tajność negocjacji może podważyć zaufanie publiczne do UE i szczepionek, należy ujawniać informacje o wyraźnym znaczeniu dla zdrowia publicznego, takie jak informacje na temat odpowiedzialności za niekorzystne skutki.

5. W grudniu 2020 r. Komisja przedłużyła termin na udzielenie odpowiedzi na ponowny wniosek skarżącego, ale następnie nie udzieliła odpowiedzi w przedłużonym terminie.

6. Jeżeli chodzi o wymagane sprawozdania ze spotkań i korespondencję związaną z negocjacjami w sprawie szczepionek, Komisja nie odpowiedziała skarżącemu, co stanowi dorozumianą decyzję odmowną zgodnie z unijnymi przepisami dotyczącymi publicznego dostępu do dokumentów ^[6]. Skarżący złożył zatem ponowny wniosek również w odniesieniu do swojego drugiego wniosku o udzielenie dostępu.

7. Ponieważ skarżący nie otrzymał odpowiedzi na żaden z ponownych wniosków w wyznaczonym terminie, zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w styczniu 2021 r.

W przedmiocie dochodzenia

8. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie (i) odmowy udzielenia przez Komisję publicznego dostępu do spornych dokumentów oraz (ii) nierozpatrzenia przez Komisję wniosków skarżącego o udzielenie dostępu w wyznaczonym terminie.

9. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź Komisji na skargę, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na odpowiedź Komisji. Komisja poinformowała również skarżącego o postępach w rozpatrywaniu jego wniosków o udzielenie dostępu i przekazała mu wykaz 365 dokumentów, które uznała za wchodzące w zakres wniosków.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

10. Komisja uznała znaczne opóźnienie w rozpatrywaniu wniosków skarżącego o udzielenie dostępu. Komisja otrzymała ponad 50 wniosków o publiczny dostęp do dokumentów związanych z negocjacjami w sprawie szczepionek. Ponadto wnioski skarżącego obejmowały ponad 300 dokumentów, z których część pochodziła od osób trzecich lub państw członkowskich. Wnioski skarżącego były zatem szczególnie złożone i obejmowały konsultacje z szeregiem zainteresowanych stron i innymi interesami. Ze względu na delikatny charakter sprawy i znaczne obciążenie pracą spowodowane pandemią departament Komisji ^[7] odpowiedzialny za rozpatrzenie tych wniosków nie był w stanie udzielić odpowiedzi w wyznaczonym terminie.

11. Dokonując przeglądu dokumentów, Komisja stwierdziła, że musi wziąć pod uwagę ostateczny cel negocjacji, a mianowicie szybkie dostarczenie państwom członkowskim szeregu szczepionek, co leży w najwyższym interesie publicznym. Komisja uznała jednak również silną potrzebę przejrzystości w procesie negocjacji, stwierdzając, że konsultuje się ze wszystkimi zainteresowanymi firmami farmaceutycznymi w celu zapewnienia jak najszerszego dostępu do APA. Do tej pory Komisja opublikowała na swojej stronie internetowej zredagowane wersje APA zawartych z CureVac ^[8], AstraZeneca ^[9] i Sanofi ^[10]. Miał nadzieję, że wkrótce opublikuje zredagowane wersje wszystkich akredytowanych asystentów parlamentarnych. Udzielałaby również odpowiedzi na wszystkie wnioski o udzielenie dostępu, które otrzymała w związku z APA, w tym na wnioski skarżącego.

12. Ponadto, biorąc pod uwagę, że drugi wniosek skarżącego o udzielenie dostępu dotyczył dużej liczby dokumentów i że ocena tych dokumentów nie mogła zostać zakończona w wyznaczonym terminie, Komisja przekazała skarżącemu wykaz 365 dokumentów, które do tej pory zidentyfikowała. Komisja oceniała te dokumenty i stopniowo publikowała je na swojej stronie internetowej, w zakresie, w jakim uzna to za możliwe, oraz informowała o tym skarżącego. Ponadto w przypadku gdy Komisja uzna, że pełne ujawnienie nie jest możliwe, obiecała proaktywnie, że z czasem dokona ponownej oceny takich dokumentów i usunie ich utajnienia, jeżeli nie zostaną już uznane za konieczne.

13. Skarżący zasadniczo z zadowoleniem przyjął odpowiedź Komisji i uznał znaczenie przejrzystości w odniesieniu do negocjacji w sprawie szczepionek. Skarżący zwrócił jednak uwagę na znaczne opóźnienie, które już miało miejsce, oraz na fakt, że Komisja nie przedstawiła orientacyjnego harmonogramu. Twierdził, że kontrola publiczna może nastąpić dopiero po ujawnieniu dokumentów, i zażądał, aby stało się to wkrótce.

14. Skarżący stwierdził również, że wiele otrzymanych przez Komisję wniosków o udzielenie dostępu prawdopodobnie dotyczyło tych samych dokumentów. W każdym razie, gdyby Komisja była bardziej proaktywna w zapewnianiu przejrzystości negocjacji w sprawie szczepionek, mogłaby uniknąć takich wniosków.

15. Skarżący twierdził również, że decyzja o publikacji dokumentów nie powinna zależeć od preferencji zainteresowanych przedsiębiorstw farmaceutycznych.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

16. Rzecznik zauważa, że negocjacje w sprawie szczepionek, koordynowane przez Komisję, cieszą się dużym zainteresowaniem opinii publicznej. Jak stwierdziła wcześniej, chociaż w najwyższym interesie publicznym leży opracowanie bezpiecznych i skutecznych szczepionek, będą one skuteczne w osiąganiu celów w zakresie zdrowia publicznego tylko wtedy, gdy społeczeństwo będzie mogło zaufać, że oferowane im szczepionki są rzeczywiście bezpieczne i skuteczne.^[11] Dlatego niezwykle ważne jest, aby negocjacje z producentami były prowadzone w sposób jak najbardziej przejrzysty. Tajemnica towarzysząca negocjacjom może wzbudzić nieufność lub prowadzić do spekulacji i może podważyć te cele.

17. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Komisja uznała potrzebę przejrzystości, a także swoje wysiłki na rzecz ujawniania znacznej ilości informacji. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje w szczególności fakt, że Komisja opublikowała obecnie utajnione wersje wszystkich sześciu zawartych dotychczas umów zakupu z wyprzedzeniem.^[12] Świadczy to wyraźnie o tym, że Komisja rzeczywiście podejmuje kroki w kierunku większej przejrzystości negocjacji w sprawie szczepionek.

18. Rzecznik wyraża zadowolenie, że Komisja będzie teraz kontynuować te wysiłki, aby szybko rozpatrywać wnioski skarżącego o dostęp i szybko udostępniać jak najwięcej dokumentów, które uzna za możliwe, w tym na swojej stronie internetowej. W związku z tym uważa, że dalsze dochodzenia nie są uzasadnione w tym aspekcie dochodzenia.

19. Rzecznik zgadza się, że byłoby lepiej, gdyby Komisja proaktywnie ujawniała dokumenty związane z procesem zakupu szczepionek znacznie wcześniej w trakcie negocjacji. Biorąc jednak pod uwagę znaczną liczbę dokumentów objętych wnioskiem skarżącego oraz dodatkowe obciążenie pracą właściwego departamentu w kontekście pandemii COVID-19, zrozumiałe jest, że Komisja nie mogła rozpatrzyć wniosków w mającym zastosowanie terminie 15 dni roboczych ^[13]. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje zatem fakt, że zamiast odmawiać rozpatrzenia wniosku o udzielenie dostępu ^[14] Komisja uznała znaczenie zapewnienia przejrzystości w odniesieniu do tych dokumentów i kontynuowała ich ocenę w celu podania do wiadomości publicznej jak największej liczby dokumentów, jakie uzna za możliwe.

20. Chociaż zrozumiałe jest również, że Komisja konsultuje się z zainteresowanymi firmami farmaceutycznymi, Rzecznik wzywa Komisję – biorąc pod uwagę ważne interesy publiczne i unikanie podobnych sytuacji w przyszłości – do zapewnienia, aby wymogi dotyczące przejrzystości stanowiły część trwających i przyszłych negocjacji w sprawie zakupu szczepionek.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Dalsze dochodzenia nie są uzasadnione.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 12 maja 2021 r.

[1] Komunikat Komisji z dnia 17 czerwca 2020 r. pt. „Strategia UE dotycząca szczepionek przeciwko COVID-19”, dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1597339415327&uri=CELEX:52020DC0245.

[2] Instrument wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych pomaga państwom członkowskim reagować na pandemię koronawirusa, zaspokajając potrzeby w sposób strategiczny i skoordynowany na szczeblu europejskim. Więcej informacji można znaleźć na stronie: https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/emergency-support-instrument_en.

[3] Aby uzyskać więcej informacji, odwiedź: https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/public-health/eu-vaccines-strategy_en.

[4] Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[5] Zgodnie z art. 4 rozporządzenia 1049/2001.

[6] Zgodnie z art. 7 ust. 4 rozporządzenia 1049/2001.

[7] Dyrekcja Generalna Komisji ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności („DG SANTE”).

[8] Zob. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/curevac_-_redacted_advance_purchase_agreement_0.pdf.

[9] Zob. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/apa_astrazeneca.pdf.

[10] Zob. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/apa_with_sanofi_gsk.pdf.

[11] Zob. decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 1525/2020/MIG, dostępna pod adresem:

https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/139507.

[12] Dostępne pod następującym linkiem w zakładce „Dokumenty”: https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/public-health/eu-vaccines-strategy_en.

[13] Artykuł 7 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001. Zgodnie z art. 7 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001 termin ten może zostać jednokrotnie przedłużony o kolejne 15 dni roboczych.

[14] Trybunał Sprawiedliwości UE uznał, że instytucje UE mogą odmówić rozpatrzenia wniosków o publiczny dostęp do dokumentów, jeżeli ich przetwarzanie spowodowałoby nadmierne obciążenie administracyjne, zob. na przykład wyrok Trybunału z dnia 2 października 2014 r., Strack/Komisja, C-127/13 P, pkt 28: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=158192&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8094699.