Kontekst skargi

1. Projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania (PCI) są kluczowymi transgranicznymi projektami infrastrukturalnymi, które łączą systemy energetyczne państw UE, aby pomóc UE w osiągnięciu jej celów w zakresie polityki energetycznej i klimatu. Od 2013 r. co dwa lata Komisja Europejska sporządza listę PWZ (lista PWZ). Projekty ujęte w tym wykazie mogą korzystać z przyspieszonych procedur planowania i wydawania pozwoleń oraz mogą kwalifikować się do finansowania unijnego w ramach instrumentu „Łącząc Europę”^[1].

2. Rozporządzenie TEN-E ^[2] ustanawia ramy identyfikacji, planowania i realizacji projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Określono w nim dziewięć strategicznych geograficznych priorytetowych korytarzy infrastruktury energetycznej w dziedzinie energii elektrycznej, gazu i ropy naftowej.

3. Skarżący pracuje dla organizacji pozarządowej zajmującej się ochroną środowiska. W dniach 19–28 października 2019 r. skarżący i Komisja wymienili szereg wiadomości e-mail dotyczących włączenia projektów dotyczących paliw kopalnych do czwartej listy projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania (najnowszej listy). Skarżący był zaniepokojony trwałością konkretnego projektu gazowego i jego oceną przed podjęciem przez Komisję decyzji o umieszczeniu projektu na liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania.

4. W ramach tej wymiany Komisja odniosła się do opinii Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER), w której wyrażono obawy co do sposobu oceny trwałości projektów gazowych w kontekście sporządzania listy projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania oraz co to oznacza dla długoterminowej rentowności tych projektów ^[3].  

5. Komisja poinformowała skarżącego, że pracuje nad udoskonaleniem narzędzi analitycznych i procedur oceny trwałości projektów gazowych w ramach analizy projektów kandydujących do przyszłych list projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania.

6. Skarżący powtórzył jednak swoje obawy, że czwarta lista projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania zawiera projekty, które nie zostały ocenione w znaczący sposób pod kątem wpływu na klimat lub zrównoważony rozwój. Niezadowolony z odpowiedzi Komisji skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 29 października 2019 r.

W przedmiocie dochodzenia

7. Rzecznik wszczął dochodzenie w celu zbadania, czy i w jaki sposób Komisja starała się zapewnić ocenę trwałości projektów gazowych przed umieszczeniem ich na liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania ^[4].

8. W trakcie dochodzenia Rzecznik przesłał Komisji szczegółowe pytania ^[5] i otrzymał odpowiedź ^[6], do której skarżący odniósł się ^[7].

9. W dniu 22 września 2020 r. zespół dochodzeniowy Rzecznika zwrócił się do Komisji o aktualizację nowego kryterium zrównoważonego rozwoju, które ogłosiła na połowę 2020 r., a także o powiązane badanie. Komisja przedstawiła aktualizację w dniu 27 października 2020 r.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

Poprzednie oceny zrównoważonego charakteru projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania

10. Komisja stwierdziła, że przed czwartą listą projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania trwałość kandydujących projektów gazowych była oceniana w różny sposób. Brak jednolicie dostępnych, spójnych i dokładnych danych uniemożliwił jednak przeprowadzenie w pełni zadowalającej i spójnej oceny. Celem czwartej listy PWsZ było skorygowanie tej sytuacji. W związku z tym Europejskiej Sieci Operatorów Systemów Przesyłowych Gazu (ENTSOG)^[8] powierzono zadanie uwzględnienia oceny zrównoważonego rozwoju w analizie kosztów i korzyści. Miało to zapewnić jednolitą ocenę i spójność wymaganą do zrównoważonego rozwoju, które mają być stosowane w rankingu kandydujących projektów gazowych. Po raz pierwszy podjęto próbę ilościowego określenia korzyści dla zrównoważonego rozwoju w postaci redukcji emisji CO2.

11. Komisja stwierdziła, że podejście zaproponowane przez ENTSOG opierało się na założeniu, że wszystkie projekty gazowe automatycznie wykażą jedynie pozytywne korzyści w zakresie ograniczania emisji CO2, ze względu na przejście z węgla na gaz oraz znaczny udział gazu odnawialnego ^[9]. Nie uwzględniono negatywnych skutków, takich jak możliwy wzrost emisji gazów cieplarnianych. Ponieważ nie przeprowadzono szczegółowej analizy różnych sytuacji w poszczególnych krajach, rzeczywiste korzyści dla trwałości poszczególnych projektów pozostałyby niewidoczne i niewymierne. Podejście to nie pozwoliło zatem na rozróżnienie między projektami, które rzeczywiście przynoszą korzyści w zakresie zrównoważonego rozwoju, a tymi, które tego nie robią i które mogą nawet zwiększyć emisje gazów cieplarnianych. Komisja wskazała, że zdała sobie sprawę z niedociągnięć w ocenie zrównoważonego charakteru kandydujących projektów gazowych, gdy wiosną 2019 r. opracowano i zastosowano metodykę oceny czwartej listy projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania.

12. We wrześniu 2019 r. ACER publicznie odniósł się do luki w metodyce oceny. Zauważyła, że podejście przyjęte w procesie wyboru projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, a mianowicie niestosowanie oceny zrównoważonego rozwoju przedstawionej przez ENTSOG i nieproponowanie żadnej alternatywy, prowadzi do znacznych luk w ocenie istotnych zalet lub wad projektów. Według ACER brak rzetelnej oceny wkładu projektów w trwałość prowadzi do dużej niepewności i wątpliwości co do rentowności (lub nawet potrzeby) projektów w perspektywie długoterminowej.

13. Komisja zauważyła, że ocena zrównoważonego rozwoju nie stanowiła podstawy do przyznania tym projektom gazowym statusu projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Stwierdziła, że wszystkie projekty gazowe znajdujące się na listach projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania „wykazywały dotychczas wkład w pozostałe kryteria [...], na podstawie których zostały wybrane jako projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania”^[10].

14. Skarżący nie zgodził się z wnioskiem Komisji, że trwałość projektów gazowych znajdujących się na liście PWZ została odpowiednio oceniona. Twierdził, że w opinii ACER wskazano, że ocena była błędna i że w związku z tym nie może być w pełni zgodna z prawem UE. Skarżący pozostał zdania, że Komisja powinna ponownie ocenić wszystkie projekty dotyczące paliw kopalnych znajdujące się na obecnej liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania.

Przyszłe oceny zrównoważonego charakteru projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania

15. Komisja stwierdziła, że obecnie opracowywane jest zaktualizowane kryterium zrównoważonego rozwoju, które powinno być gotowe do oceny projektów kandydujących na piątą listę projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania.^[11] W tym celu Komisja zleciła przeprowadzenie badania w celu określenia odpowiedniego gromadzenia danych i zapewnienia metod analitycznych do analizy zrównoważonego charakteru projektów kandydujących na listę projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. To badanie zostało opublikowane.^[12]

16. Na podstawie wyników badania Komisja wskazała, że sprawi, że kryterium zrównoważonego rozwoju stanie się operacyjne. Badanie zawiera szereg zaleceń, które Komisja współpracuje z ENTSOG w celu ich uwzględnienia. Ponadto grupy regionalne opracują metodykę uwzględniania kryterium zrównoważonego rozwoju w procesie wyboru przyszłych projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania ^[13]. Komisja wskazała również, że opierając się na Europejskim Zielonym Ładzie ^[14] i przejściu na dekarbonizację, opracowuje nową definicję sposobu oceny zrównoważonego charakteru projektów ^[15].

17. Zaktualizowane kryterium zrównoważonego rozwoju powinno zapewnić uwzględnienie w ocenie projektów poziomu emisji CO2 i metanu, a także wpływu na efektywność. W szczególności powinno to uwzględniać oczekiwany wpływ proponowanej infrastruktury na ogólną intensywność emisji gazów cieplarnianych z produkcji energii w danym państwie członkowskim UE oraz emisje związane z funkcjonowaniem samej infrastruktury.

18. Ponadto Komisja wskazała, że Dyrekcja Generalna ds. Energii rozpoczęła w 2019 r. badania nad emisjami metanu. Oczekuje się, że ostateczne badanie zostanie przeprowadzone w 2020 r. i ma na celu analizę aspektu klimatycznego „łańcucha wartości gazu”, przez który rozumie się całość poszukiwania i produkcji gazu; oczyszczanie i skraplanie, transport i dystrybucja.^[16] Przygotowywana jest również strategia UE na rzecz ograniczenia emisji metanu z minerałów.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

19. Zarówno Komisja, jak i skarżący zgadzają się, że oceny zrównoważonego rozwoju proponowanych projektów gazowych były nieoptymalne. W rezultacie trwałość projektów gazowych, które znalazły się na czwartej liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania (i poprzednich listach), nie została w wystarczającym stopniu uwzględniona.

20. Rzecznik zauważa, że cele UE dotyczące celów w zakresie zmiany klimatu i zrównoważonego rozwoju zyskały na znaczeniu wraz z rosnącą świadomością na temat przyspieszającego kryzysu klimatycznego. W tym kontekście Rzecznik wyraża ubolewanie, że Komisja nie podjęła na wcześniejszym etapie próby poprawy dostępnych danych i zastosowanych metod analitycznych, tak aby możliwe było uszeregowanie potencjalnych gazowych projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania w oparciu o ich trwałość.

21. Rzecznik zauważa, że Komisja pracuje nad udoskonaleniem metodyki oceny zrównoważonego charakteru kandydujących projektów gazowych w celu uwzględnienia emisji gazów cieplarnianych (CO ₂ i metanu) z projektów, a także potencjalnego wpływu na efektywność.

22. Zgodnie z rozporządzeniem TEN-E ^[17] kandydujący projekt gazowy musi znacząco przyczynić się do spełnienia co najmniej jednego z czterech kryteriów alternatywnych wymienionych powyżej (zrównoważony rozwój to jedno z nich). Dochodzenie Rzecznika pozwoliło wyciągnąć wniosek, że żaden z kandydujących projektów gazowych nie został wybrany na podstawie oczekiwań, że wniesie znaczący wkład w zrównoważony rozwój. W związku z tym wydaje się, że wybór projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, do którego doszło na podstawie innych kryteriów, odbył się zgodnie z obowiązującymi przepisami.

23. W rozporządzeniu TEN-E wymieniono wskaźniki ^[18], które należy uwzględnić przy ocenie projektów gazowych, stwierdzając, że zrównoważony rozwój „mierzony jest jako wkład projektu w redukcję emisji, wspieranie tworzenia rezerw energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych lub przetwarzania energii elektrycznej w gaz i transport biogazu, z uwzględnieniem oczekiwanych zmian warunków klimatycznych”.

24. Rzecznik zauważa, że w przypadku przyszłych projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania ocena zrównoważonego rozwoju będzie uwzględniać poziom emisji gazów cieplarnianych i wpływ na efektywność, a także wpływ na ogólną intensywność emisji gazów cieplarnianych związanych z produkcją energii w państwach członkowskich UE oraz emisje związane z funkcjonowaniem samej infrastruktury.

25. Biorąc pod uwagę, że Komisja podejmuje obecnie niezbędne działania, Rzecznik stwierdza, że dalsze dochodzenia nie są uzasadnione. Środki planowane przez Komisję powinny zaradzić niedociągnięciom w ocenie zrównoważonego charakteru kandydujących projektów gazowych będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. W szczególności oznacza to aktualizację kryterium zrównoważonego rozwoju, tak aby uwzględniało ono emisje gazów cieplarnianych i wpływ na efektywność, a także wpływ na ogólną intensywność emisji gazów cieplarnianych związanych z produkcją energii w państwach członkowskich UE oraz emisje związane z funkcjonowaniem samej proponowanej infrastruktury. To zaktualizowane kryterium powinno zostać wprowadzone przed oceną projektów gazowych kandydujących do piątej listy PWZ, która powinna zostać przyjęta w ostatnim kwartale 2021 r.

26. Ponadto Rzecznik przyjmuje do wiadomości zaangażowanie Komisji na rzecz zrównoważonego rozwoju w kontekście Europejskiego Zielonego Ładu, a także inicjatywę podjętą przez Komisję w kontekście celu, jakim jest osiągnięcie przez UE neutralności klimatycznej do 2050 r. Społeczeństwo prawdopodobnie oczekuje, że znajdzie to odzwierciedlenie w konkretnych strategiach politycznych i inicjatywach proponowanych przez Komisję w przyszłości, na przykład w dziedzinie energii. W tym celu projekty, które znajdują się na przyszłych listach projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, powinny mieć zrównoważony charakter, a ocena kandydujących projektów gazowych powinna opierać się na kryteriach.  Ważnym krokiem w tym kierunku byłaby poprawa sposobu oceny trwałości kandydujących projektów gazowych.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Ponieważ Komisja pracuje nad udoskonaleniem metodyki i gromadzenia danych na potrzeby oceny trwałości projektów gazowych kandydujących do objęcia listą projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że na tym etapie dalsze dochodzenia nie są uzasadnione.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 17 listopada 2020 r.

ZAŁĄCZNIK

Procedura prowadząca do przyjęcia przez Komisję listy projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania jest następująca:

1) Projekty kandydujące są proponowane przez ich promotorów.

2) Wstępną ocenę i wybór projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania przeprowadzają grupy regionalne ^[19] składające się z przedstawicieli właściwych ministerstw, krajowych organów regulacyjnych, poszczególnych operatorów systemów przesyłowych gazu i energii elektrycznej oraz innych promotorów projektów, Europejskiej Sieci Operatorów Systemów Przesyłowych (ENTSO) gazu, Agencji ds.

Grupy regionalne oceniają wnioski pod kątem ogólnych i szczegółowych kryteriów określonych w rozporządzeniu TEN-E.

Posiedzenia grup regionalnych są otwarte dla wszystkich zainteresowanych stron, takich jak organizacje ochrony środowiska i organizacje konsumenckie oraz przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego, którzy są zapraszani, konsultowani i mają wnieść wkład w prace prowadzone przez te grupy.

3) Po dokonaniu tych ocen Komisja przyjmuje wykaz zatwierdzonych PWZ w drodze procedury aktu delegowanego ^[20].

4) Wykaz projektów jest następnie przedkładany przez Komisję Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Instytucje te mają dwa miesiące na sprzeciwienie się przyjęciu listy lub mogą zwrócić się o przedłużenie o dwa miesiące terminu na sfinalizowanie swojego stanowiska. Jeżeli ani Parlament, ani Rada nie odrzucą wykazu, wchodzi on w życie. Parlament i Rada nie mogą wnioskować o wprowadzenie zmian do wykazu.

[1] Zob.: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects#content-heading-1.

[2] Rozporządzenie (UE) nr 347/2013 w sprawie wytycznych dotyczących transeuropejskiej infrastruktury energetycznej: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347.

[3] Opinia ACER z dnia 25 września 2019 r. jest dostępna pod adresem: https://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Opinions/Opinions/ACER%20Opinion%2019-2019%20on%20Gas%20PCI%20list.pdf.

[4] Kwestia kryterium efektywnego i zrównoważonego wykorzystania zasobów w przypadku projektów naftowych znajdujących się na liście PWZ była dorozumiana w skardze. Rzecznik dodała zatem tę kwestię z własnej inicjatywy, aby umożliwić Komisji zajęcie się również tą kwestią. Po otrzymaniu wyjaśnień Komisji Rzecznik uznał, że nie ma wystarczających podstaw do dalszego badania tego aspektu.

[5] Zob.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/124432.

[6] Zob.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/129929.

[7] Zob.: https://www.ombudsman.europa.eu/correspondence/135062.

[8] Misją ENTSOG jest ułatwianie i wzmacnianie współpracy między krajowymi operatorami systemów przesyłowych gazu (OSP) w całej Europie w celu zapewnienia rozwoju ogólnoeuropejskiego systemu przesyłowego zgodnie z celami energetycznymi UE. Co dwa lata ENTSOG przyjmuje dziesięcioletni plan rozwoju sieci. Projekty uwzględnione w planie mogą ubiegać się o wpisanie na listę projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Zob.: https://www.entsog.eu/.

[9] Komisja wyjaśniła, że wynikało to ze zmiany paliwa z zanieczyszczającego na mniej zanieczyszczające paliwa kopalne, na przykład z węgla na gaz, oraz ze znacznej ilości gazu odnawialnego.

[10] Rozporządzenie TEN-E niekoniecznie wymaga, aby projekt gazowy wnosił znaczący wkład pod względem zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z art. 4 lit. b) „projekty gazowe [powinny] znacząco przyczyniać się do spełnienia co najmniej jednego z następujących kryteriów szczególnych:

(i) integracja rynku...; (ii) bezpieczeństwo dostaw...; (iii) konkurencja...; (iv) zrównoważony rozwój. Zob. również przypis 1.

[11] Proces wyboru projektów gazowych do wpisania na kolejną listę rozpocznie się pod koniec 2020 r. Przyjęcie wykazu zaplanowano na ostatni kwartał 2021 r.

[12] Badanie można znaleźć tutaj: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/364d69a4-1744-11eb-b57e-01aa75ed71a1/language-en?WT.mc_id=Searchresult&WT.ria_c=37085&WT.ria_f=3608&WT.ria_ev=search. Ostateczna wersja badania przypada na czerwiec 2020 r. Przed publikacją raport został przedstawiony i omówiony wewnętrznie. Sprawozdanie zostało przesłane do publikacji w październiku i opublikowane przed dorocznym Forum Infrastruktury Energetycznej, które zostało zorganizowane w Kopenhadze w dniu 29 października. W tym miejscu przedstawiono badanie i omówiono je z zainteresowanymi stronami.

[13] Więcej informacji na temat procedury sporządzania listy PWZ znajduje się w załączniku.

[14] Patrz: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en.

[15] Patrz: https://www.investigate-europe.eu/en/2020/klaus-dieter-borchardt/.

[16] Patrz: https://ec.europa.eu/energy/topics/oil-gas-and-coal/methane-emissions_en#a-study-to-identify-knowledge-gaps-on-methane-.

[17] Artykuł 4 ust. 2 lit. b)

[18] Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia: „W przypadku projektów należących do kategorii infrastruktury energetycznej określonych w załączniku II pkt 1–3 kryteria wymienione w niniejszym artykule ocenia się zgodnie ze wskaźnikami określonymi w załączniku IV pkt 2–5.”;

[19] Patrz: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/projects-common-interest/regional-groups-and-the-ir-role.

[20] Więcej informacji: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/adopting-eu-law/implementing-and-delegated-acts_en.