Kontekst skargi

1. Skarżący [1] jest dziennikarzem pracującym dla platformy dochodzeniowo-śledczej. W październiku 2019 r. złożyła do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) wniosek o publiczny dostęp do dokumentów [2]. Zwróciła się do OLAF-u o ujawnienie wszystkich dokumentów i korespondencji związanych z prowadzonym przez niego dochodzeniem w sprawie powiązań między producentem wyrobów tytoniowych Japan Tobacco International (JTI) a członkiem rodziny prezydenta Syrii.

2. OLAF odmówił ujawnienia żądanych dokumentów. OLAF argumentował, że dokumenty są objęte ogólnym domniemaniem nieujawniania uznanym w orzecznictwie UE ^[3], zgodnie z którym ujawnienie dokumentów związanych z dochodzeniami OLAF-u zasadniczo naruszyłoby cele jego działań dochodzeniowych, a także jego proces decyzyjny. OLAF uznał, że skarżący nie przedstawił żadnych jasnych elementów wskazujących na istnienie nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie.

3. Skarżąca zakwestionowała odmowę OLAF-u, składając ponowny wniosek.[4] Twierdziła, że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny, w szczególności dlatego, że podobne dochodzenia wykazały, iż przedsiębiorstwa tytoniowe przekupywały władze i wykorzystywały strefy działań wojennych do sprzedaży swoich produktów.

4. OLAF podtrzymał decyzję o odmowie dostępu do dokumentów. Stwierdził on, że skarżący nie wykazał istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem żądanych dokumentów, i argumentował, że ujawnienie tych dokumentów naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia i audytu, a także ochronę prywatności i danych osobowych [5]. Ujawnienie tych dokumentów stanowiłoby również zagrożenie dla domniemania niewinności osób, których dotyczy dochodzenie. OLAF dodał, że udzielenie częściowego dostępu do dokumentów nie jest możliwe, ponieważ wszystkie zawarte w nich informacje podlegają ogólnemu domniemaniu nieujawniania potwierdzonemu w orzecznictwie UE.

5. W styczniu 2020 r. skarżący, niezadowolony z odmowy ujawnienia dokumentów przez OLAF, zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

6. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie decyzji OLAF-u o odmowie publicznego dostępu do żądanych dokumentów.

7. Mając na uwadze ogólne domniemanie, że nie należy udzielać publicznego dostępu do akt dochodzenia OLAF-u, pierwszym krokiem Rzecznika było zwrócenie się do OLAF-u o przekazanie jej sprawozdania końcowego z dochodzenia. Rzecznik umożliwił również OLAF-owi przedstawienie dalszych uwag na temat skargi (oprócz uzasadnienia przedstawionego już skarżącemu). Rzecznik nie otrzymał żadnych dalszych uwag od OLAF-u.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

8. Co do zasady, otrzymując wniosek o publiczny dostęp do dokumentów, instytucje UE muszą indywidualnie ocenić każdy dokument, aby ustalić, czy może on zostać (w całości lub w części) udostępniony. Ocena ta musi być konkretna i indywidualna, odnosząca się do treści każdego dokumentu [6].

9. W tym przypadku OLAF powołał się na ogólne domniemanie, że publiczny dostęp do żądanych dokumentów byłby szczególnie szkodliwy dla jego zdolności do wypełniania misji zwalczania nadużyć finansowych w interesie publicznym. OLAF stwierdził zatem, nie dokonując indywidualnej oceny każdego dokumentu, że nie można udzielić dostępu do tych dokumentów.

10. Sądy UE ustaliły, że ogólne domniemanie nieujawniania może mieć zastosowanie do dokumentów związanych z dochodzeniami OLAF-u. Ogólne domniemanie nieujawniania umożliwia OLAF-owi odmowę dostępu bez konieczności indywidualnej oceny dokumentów i bez konieczności rozważenia, czy można udzielić częściowego dostępu do jednego lub większej liczby dokumentów [7]. Ogólne domniemanie ma zastosowanie do całej dokumentacji dochodzenia OLAF-u, a sądy Unii potwierdziły, że ma ono zastosowanie zarówno w trakcie dochodzenia, jak i po jego zakończeniu. Sądy ustaliły również, że ochrona dochodzeń OLAF-u rozciąga się na działania następcze w zakresie, w jakim te działania następcze mają miejsce w rozsądnym terminie.[8] Ma to na celu zapewnienie właściwym organom unijnym lub krajowym czasu na podjęcie decyzji w sprawie ewentualnych działań, które podejmą zgodnie z zaleceniami OLAF-u.

11. Rzecznik zdaje sobie sprawę z praktycznych korzyści wynikających ze stosowania tego domniemania nieujawniania, które Trybunał uznał za dopuszczające pewną proporcjonalność w rozpatrywaniu przez instytucje wniosków o publiczny dostęp do dokumentów. Jednocześnie zastosowanie domniemania nieujawniania jest możliwością, a nie obowiązkiem jako takim.

12. Aby pomóc w ustaleniu, czy OLAF prawidłowo zastosował ogólne domniemanie w tej sprawie, Rzecznik uznał, że do celów niniejszego dochodzenia właściwe jest skontrolowanie sprawozdania końcowego OLAF [9] z dochodzenia. Sprawozdanie końcowe pochodzi z dnia 24 kwietnia 2015 r. Z lektury sprawozdania, które liczy 22 strony, wynika, że tylko jedna krótka sekcja na stronie 7 jest istotna dla przedmiotu wniosku skarżącego, a mianowicie możliwych powiązań między WIT a Syrią. Cała dokumentacja zawiera tysiące dokumentów.

13. W związku z tym Rzecznik przyznaje, że OLAF racjonalnie zastosował w tej sprawie ogólne domniemanie nieujawniania w odniesieniu do całej dokumentacji dochodzeniowej.

14. Sądy UE potwierdziły, że ogólne domniemanie nieujawniania mające zastosowanie do akt OLAF-u może zostać obalone, jeżeli za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny [10]. Dochodzenie nie ujawniło zatem żadnego niewłaściwego administrowania ze strony OLAF-u polegającego na odmowie dostępu do żądanych dokumentów.

15. Rzecznik uważa, że chociaż w tym przypadku nie ma prawnego obowiązku ujawnienia jakichkolwiek fragmentów sprawozdania OLAF-u, nadal istnieje istotny interes publiczny w uzyskaniu informacji na temat działań dochodzeniowych podjętych w odniesieniu do producentów wyrobów tytoniowych i strefy działań wojennych.

16. Rzecznik zauważa ponadto, że sprawozdanie końcowe zostało sporządzone w 2015 r., a odnośna sekcja opiera się na informacjach zgromadzonych kilka lat wcześniej. Ponadto Komisja podała już pewne informacje na ten temat do wiadomości publicznej w odpowiedzi z 2013 r. na pytanie poselskie [11].

17. W związku z tym Rzecznik sugeruje, aby OLAF przeprowadził indywidualną ocenę odpowiedniej sekcji sprawozdania w celu ustalenia, czy można udzielić przynajmniej częściowego dostępu.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Dochodzenie nie ujawniło żadnego niewłaściwego administrowania ze strony OLAF-u polegającego na odmowie dostępu do żądanych dokumentów.

Skarżący i OLAF zostaną poinformowani o tej decyzji.

Propozycja poprawy

Chociaż OLAF prawidłowo zastosował ogólne domniemanie nieujawniania przewidziane w prawie UE, Rzecznik sugeruje, aby w tym przypadku OLAF przeprowadził indywidualną ocenę odpowiedniej sekcji sprawozdania w celu ustalenia, czy można udzielić przynajmniej częściowego dostępu.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 29 lipca 2020 r.

[1] Mimo że skarżąca nie jest obywatelem UE ani nie mieszka w państwie członkowskim UE, Rzecznik Praw Obywatelskich postanowił zbadać tę skargę z własnej inicjatywy, biorąc pod uwagę znaczenie sprawy.

[2] Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] Wyrok Sądu z dnia 26 kwietnia 2016 r., Strack/Komisja, T-221/08, pkt 162.

[4] Możliwość ta jest przewidziana w art. 7 ust. 4 rozporządzenia 1049/2001.

[5] Wyjątek ten określono w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

[6] Wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 13 kwietnia 2005 r., Verein für Konsumenteninformation przeciwko Komisji, T-2/03, pkt 69 i nast.

[7] Zobacz wyrok Strack, o którym mowa w przypisie 3, pkt 168.

[8] Wyrok Sądu z dnia 26 maja 2016 r., IMG/Komisja, T‑110/15, pkt 35.

[9] OLAF zwrócił się do Rzecznika o traktowanie tego dokumentu jako poufnego.

[10] Zob. analogicznie wyrok Trybunału z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia przeciwko Komisji, sprawy połączone C-514/11 P i C-605/11 P, pkt 93.

[11] Zob. odpowiedź Komisji z dnia 30 września 2013 r. na pytanie poselskie E-007681-13: https://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2013-007681&language=EN