Kontekst skargi

1. W 2016 r. Komisja utworzyła mechanizm doradztwa naukowego (SAM), aby zapewnić mu „wysokiej jakości, terminowe i niezależne doradztwo naukowe”, a tym samym wzmocnić proces kształtowania polityki.^[1] Komisja stwierdza, że stali doradcy naukowi, którzy pracują w SAM, nie mogą mieć konfliktu interesów. W tym celu Komisja wymaga od nich zadeklarowania wszystkich istotnych interesów. Komisja ocenia te oświadczenia w celu upewnienia się, że nie występują konflikty interesów, i podaje je do wiadomości publicznej w rejestrze swoich grup ekspertów ^[2].

2. W przypadku gdy doradcy naukowi wymagają specjalistycznego wkładu naukowego, dowodów i analiz dotyczących konkretnych kwestii, mogą konsultować się z ekspertami zewnętrznymi, w tym za pośrednictwem konsorcjum Science Advice for Policy by European Academies (SAPEA)^[3], które otrzymuje finansowanie UE.

3. Eksperci SAPEA uczestniczą w następujących rodzajach spotkań:

•  „Grupy robocze”, w których są współautorami i recenzentami „sprawozdań z przeglądu dowodów”, które przyczyniają się do sporządzenia sprawozdań doradców naukowych i poprzedzają ich sporządzenie.
•  „Grupy koordynacyjne”, w których doradcy naukowi koordynują prace w grupach roboczych ds. sprawozdań z przeglądu dowodów.
•  „Rady dźwiękowe” z doradcami naukowymi, których celem jest przekazywanie informacji zwrotnych na temat opinii przygotowanych przez doradców naukowych ^[4].

4. W dniu 9 lipca 2018 r. skarżący, organizacja społeczeństwa obywatelskiego ^[5], skierował do Komisji pismo w celu wyrażenia obaw co do obiektywności sprawozdania „Grupy Głównych Doradców Naukowych” zatytułowanego „Procesy wydawania zezwoleń UE na środki ochrony roślin z naukowego punktu widzenia”^[6]. W szczególności skarżący twierdził, że jeden z ekspertów SAPEA zaangażowanych w przygotowanie sprawozdania miał konflikt interesów.

5. W dniu 19 lipca 2018 r. Komisja odpowiedziała skarżącemu, że ekspert SAPEA nie ma konfliktu interesów.

6. W dniu 1 sierpnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Komisji o oświadczenie o braku konfliktu interesów danego eksperta SAPEA. Komisja przekazała tę informację skarżącemu (wraz z deklaracjami o braku konfliktu interesów innych ekspertów, którzy przyczynili się do sporządzenia sprawozdania).

7. W dniu 6 grudnia 2018 r. skarżący skierował do Komisji pismo, w którym podniósł niedociągnięcia w deklaracjach o braku konfliktu interesów sześciu ekspertów SAPEA. Jej zdaniem Komisja nie zajęła się w odpowiedni sposób ewentualnymi konfliktami interesów tych ekspertów SAPEA.

8. Niezadowolony z odpowiedzi Komisji, w dniu 22 marca 2019 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

9. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie kwestii systemowych poruszonych w skardze, w szczególności sposobu, w jaki Komisja zapewnia, aby eksperci uczestniczący w pracach doradców naukowych działali niezależnie i w interesie publicznym.

10. W trakcie dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich zadał Komisji szereg pytań ^[7] i otrzymał odpowiedź ^[8]. Następnie skarżący skomentował odpowiedź Komisji ^[9].

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

przez Komisję:

11. Zdaniem Komisji doradcy naukowi są niezależni od interesów instytucjonalnych lub politycznych. Publikując porady, wszystkie dowody, na których opiera się ta porada, muszą być publicznie dostępne. Jeżeli doradcy naukowi konsultują się z ekspertami zewnętrznymi, jest to zazwyczaj rejestrowane i podawane do wiadomości publicznej. Interesy ekspertów uczestniczących w wyżej wymienionych spotkaniach muszą zostać odpowiednio i przejrzyście ocenione. W przypadku wykrycia potencjalnego konfliktu interesów należy go rozwiązać.

12. W związku z tym eksperci, którzy doradzają doradcom naukowym, muszą przedłożyć Komisji „deklarację interesów”. Muszą oni oświadczyć, że ich oświadczenia są kompletne i dokładne, zgodnie z ich najlepszą wiedzą.^[10] Formularz, który Komisja wykorzystuje w tym celu, jest zasadniczo identyczny z deklaracją interesów wypełnioną przez doradców naukowych, w tym sensie, że rejestruje informacje w tych samych kategoriach.

13. Komisja ocenia deklaracje w celu ustalenia, czy którykolwiek z zadeklarowanych interesów jest istotny w danym kontekście; a mianowicie, czy mogą one zagrozić niezależności eksperta w kontekście ich wkładu lub czy można je racjonalnie postrzegać jako zagrażające niezależności eksperta w kontekście ich wkładu.

14. Ocena Komisji obejmuje:

•  wyniki wstępnego wyszukiwania potencjalnych ekspertów w internecie przed otrzymaniem ich deklaracji o braku konfliktu interesów;
•  wypełnioną i podpisaną deklarację interesów; oraz
•  aktualny życiorys eksperta.

W tym kontekście Komisja stwierdziła, że bierze pod uwagę ograniczony mandat ekspertów oraz doraźny i pośredni charakter ich wkładu w prace doradców naukowych.

15. Przewodniczący spotkania z doradcami naukowymi ocenia również, czy interesy zgłoszone przez zaproszonych ekspertów mogą stanowić konflikt interesów „w świetle roli, jaką ekspert odgrywa w kontekście danego punktu porządku obrad, a także zadania grupy”.^[11] W przypadku wątpliwości ekspert jest proszony o nieuczestniczenie w konkretnych punktach porządku obrad, posiedzeniu lub grupie w całości.

16. Umowa o udzielenie dotacji między SAPEA a Komisją ^[12] zobowiązuje SAPEA do podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby jej praca była bezstronna i obiektywna oraz aby nie była zagrożona konfliktem interesów. Obejmuje to bezzwłoczne powiadamianie Komisji o każdej sytuacji stanowiącej lub mogącej prowadzić do konfliktu interesów oraz bezzwłoczne podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków w celu naprawy takich sytuacji. Komisja może sprawdzić, czy środki wprowadzone przez SAPEA w celu zaradzenia konfliktom interesów są odpowiednie, i w razie potrzeby może zobowiązać SAPEA do wprowadzenia dodatkowych środków w określonym terminie.

17. Eksperci SAPEA uczestniczący w grupie roboczej wypełniają i podpisują deklarację interesów, która jest następnie oceniana przez SAPEA. Formularz stosowany przez SAPEA jest zasadniczo identyczny z formularzem stosowanym w przypadku doradców naukowych.^[13] W przypadku zaproszenia eksperta SAPEA do udziału w spotkaniu z doradcami naukowymi jego deklaracja interesów przekazywana jest Komisji.

18. Deklaracje o braku konfliktu interesów ekspertów uczestniczących w posiedzeniach doradców naukowych są podawane do wiadomości publicznej przez Komisję przez okres sześciu miesięcy od publikacji opinii doradców naukowych, do której się przyczynili ^[14]. Publikacja na tym etapie ma na celu uniknięcie nacisków zewnętrznych na ekspertów w trakcie przygotowywania danej opinii (etap obrad).

Skarżący:

19. Skarżący twierdził, że niektóre deklaracje o braku konfliktu interesów ekspertów SAPEA wydają się niekompletne lub niedokładne. Skarżący zilustrował tę kwestię, odwołując się do informacji online na temat tych ekspertów. Ponadto skarżący stwierdził, że niektóre z zadeklarowanych interesów zostały nieprawidłowo sklasyfikowane. W związku z tym pojawiły się pytania dotyczące niezależności tych ekspertów i porad, jakich udzielają oni doradcom naukowym.

20. Według skarżącego Komisja nie odniosła się szczegółowo do informacji przedstawionych przez skarżącego dotyczących niedociągnięć w deklaracjach o braku konfliktu interesów.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

21. Niniejsze dochodzenie ma na celu zbadanie, czy Komisja posiada odpowiednie systemy zapewniające niezależność ekspertów SAPEA, z którymi konsultowano się przy przygotowywaniu opinii naukowych. Dochodzenie nie miało na celu zajęcia stanowiska w konkretnych przypadkach przedstawionych przez skarżącego ^[15].

22. Badanie potwierdza, że istnieją mechanizmy weryfikacji niezależności ekspertów SAPEA, gdy wnoszą oni wkład w prace doradców naukowych.

23. Po pierwsze, SAPEA wymaga, aby eksperci SAPEA zadeklarowali swoje interesy SAPEA. Eksperci muszą podpisać, na swój honor, że deklaracje te są kompletne i dokładne zgodnie z ich najlepszą wiedzą.

24. Komisja jest również w stanie przeanalizować, w jaki sposób SAPEA radzi sobie z potencjalnymi konfliktami interesów. SAPEA musi niezwłocznie powiadomić Komisję o każdej sytuacji stanowiącej lub mogącej prowadzić do konfliktu interesów. Gdy eksperci SAPEA są zapraszani na spotkania z doradcami naukowymi, Komisja ocenia również ich deklaracje o braku konfliktu interesów w celu ustalenia, czy którykolwiek z tych interesów mógłby zagrozić niezależności eksperta lub być racjonalnie postrzegany jako taki. Ponadto przewodniczący spotkania z doradcami naukowymi ocenia deklarację interesów w świetle roli, jaką eksperci będą odgrywać w spotkaniu.

25. Publikowane są wszystkie deklaracje interesów zaproszonych ekspertów SAPEA. Gwarantuje to zainteresowanym stronom możliwość sprawdzenia ich, jeśli sobie tego życzą, i zgłoszenia Komisji ewentualnych obaw (jak miało to miejsce w tym przypadku).

26. Istnieją zachęty zarówno dla ekspertów SAPEA, jak i dla samego SAPEA do przestrzegania warunków umowy o udzielenie dotacji dotyczących konfliktu interesów. SAPEA musi podjąć wszelkie niezbędne środki w celu zapobiegania konfliktom interesów. Jeżeli SAPEA tego nie zrobi, dotacja może zostać zmniejszona lub zakończona ^[16]. Eksperci SAPEA, którzy złożą niekompletne oświadczenie, mogą zostać całkowicie wykluczeni z mechanizmu doradztwa naukowego lub w szczególności z działalności doradców naukowych.

27. Ważne jest, aby oświadczenia były publikowane, tak aby zainteresowane strony mogły je również sprawdzić. Jak zauważono powyżej, Komisja publikuje wszystkie deklaracje o braku konfliktu interesów, które SAPEA jej przekazuje (co zostanie omówione poniżej, nie wszystkie odpowiednie deklaracje są w rzeczywistości przekazywane Komisji przez SAPEA).

28. Jeżeli chodzi o niedociągnięcia w stosowaniu tego systemu, Rzecznik zwraca uwagę na obawy skarżącego, że deklaracje o braku konfliktu interesów niektórych ekspertów nie obejmowały wszystkich ich interesów lub nie klasyfikowano ich prawidłowo.

29. Rzecznik rozumie, że niektórzy eksperci SAPEA, zgodnie z wytycznymi udzielonymi im przez SAPEA, nie zadeklarowali interesów, które ustały ponad 5 lat wcześniej, nie zadeklarowali interesów finansowych w dziedzinach niezwiązanych z dziedziną, w której przeprowadzono z nimi konsultacje, ani nie zadeklarowali interesów finansowych poniżej progu 10 000 EUR.

30. Podczas gdy dwa pierwsze warunki są rozsądne, ostatni jest wątpliwy.

31. Niezależność eksperta może zostać zagrożona, jeżeli pracuje on lub niedawno pracował dla przedsiębiorstwa, na które będzie miało wpływ doradztwo naukowe, w sprawie którego zasięga się opinii ekspertów. Jednak ich niezależność nie jest zagrożona przez połączenia, które zakończyły się wiele lat temu. Wystarczy, że eksperci zadeklarują, dla kogo pracowali w ciągu ostatnich pięciu lat.

32. Całkowicie uzasadnione jest również to, że oświadczenia nie muszą zawierać interesów finansowych, które nie mają związku z obszarami, w których eksperci udzielają porad. Wynika to z faktu, że niezależność eksperta może zostać zagrożona tylko wtedy, gdy ma on interesy, na które mogą mieć wpływ udzielane przez niego porady.

33. Jeżeli chodzi o rzekomą nieprawidłową kategoryzację niektórych interesów przez ekspertów SAPEA, zarówno Komisja, jak i przewodniczący na posiedzeniach doradców naukowych oceniają całą deklarację ekspertów przy ocenie ryzyka konfliktu interesów. W związku z tym trudno jest zrozumieć, w jaki sposób ewentualne błędy formalne w kategoryzacji interesów ekspertów zmienią wynik tych ocen.

34. Rzecznik Praw Obywatelskich ma jednak pewne obawy co do tego, jakie interesy finansowe są deklarowane.

35. Eksperci SAPEA nie muszą deklarować interesów finansowych poniżej progu 10 000 EUR. Prawdą może być, że niezależność eksperta SAPEA nie zostanie zagrożona, jeżeli będzie on miał bardzo ograniczone interesy finansowe, na które wpływ będą miały wydawane przez niego opinie naukowe. Niemniej jednak 10 000 EUR to znacząca kwota. Ponadto nie zawsze jest proste, a nawet możliwe przypisanie dokładnej wartości pieniężnej interesom finansowym, zwłaszcza w odniesieniu do praw własności intelektualnej, a zwłaszcza w obszarach, w których rozwija się nauka. Zdaniem Rzecznika bardziej rozważne byłoby uwzględnienie w oświadczeniach wszystkich interesów finansowych związanych z dziedziną wiedzy specjalistycznej, w odniesieniu do której biegły ma doradzać. Do SAPEA i Komisji należałoby wówczas zajęcie stanowiska w każdym indywidualnym przypadku, biorąc pod uwagę charakter żądanej opinii naukowej i zakres interesów finansowych, czy zadeklarowane interesy zagrażają niezależności danego eksperta. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi Komisji propozycję w tej sprawie.

36. Rzecznik zauważa również, że nie opublikowano wszystkich istotnych deklaracji o braku konfliktu interesów ekspertów SAPEA. Deklaracje o braku konfliktu interesów ekspertów, którzy wnoszą wkład w sprawozdania z przeglądu dowodów, nie są publikowane, chyba że eksperci są również zapraszani do udziału w spotkaniach z doradcami naukowymi.^[17] SAPEA i Komisja powinny również zapewnić, aby eksperci wnoszący wkład w sprawozdania z przeglądu dowodów nie mieli konfliktu interesów. W tym celu należy opublikować deklaracje o braku konfliktu interesów ekspertów wnoszących wkład. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi Komisji drugą propozycję.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Rzecznik Praw Obywatelskich nie stwierdził w tej sprawie niewłaściwego administrowania.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Propozycje ulepszeń

1. Eksperci SAPEA powinni zostać poproszeni o zadeklarowanie wszystkich istotnych interesów finansowych. SAPEA i Komisja powinny ocenić, czy interesy te mogłyby zagrozić niezależności ekspertów.

2. W trosce o przejrzystość Komisja powinna uzyskać i opublikować deklaracje o braku konfliktu interesów ekspertów, którzy pracowali nad „sprawozdaniami z przeglądu dowodów”.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 30 marca 2020 r.

[1] Zob.: https://ec.europa.eu/research/sam/index.cfm?pg=hlg.

[2] Zob. https://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=3378.

[3] Członkami konsorcjum SAPEA są: „Deutsche Akademie der Technikwissenschaften”, „Academia Europaea”, „All European Academies”, „Deutsche Akademie der Naturforscherleopoldina EV”, „Conseil Européen des Applications de la Science et de l'Ingéniérie” oraz Federacja Europejskich Akademii Medycznych, zob.: https://ec.europa.eu/research/sam/index.cfm?pg=about.

[4] Komisja stwierdziła, że eksperci SAPEA są zapraszani do komisji opiniodawczej tylko w wyjątkowych okolicznościach, w szczególności jeśli wiedza specjalistyczna w danej dziedzinie nauki jest niewielka. W momencie udzielania odpowiedzi przez Komisję miało to miejsce raz, a mianowicie w kwestii zagrożeń dla środowiska i zdrowia związanych z zanieczyszczeniem mikrodrobinami plastiku, zob. https://www.sapea.info/wp-content/uploads/report.pdf).

[5] Zob.: https://www.pan-europe.info/about-us/what-we-do.

[6] Środki ochrony roślin są powszechnie określane jako pestycydy. Porada została wydana w dniu 4 czerwca 2018 r. i można ją znaleźć pod adresem:

https://ec.europa.eu/research/sam/index.cfm?pg=pesticides.

[7] https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/126269

[8] https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/126270

[9] https://www.ombudsman.europa.eu/correspondence/126271

[10] Komisja stwierdziła, że nawet jeśli udział ekspertów SAPEA ma charakter doraźny, wymaganie od nich podpisania deklaracji o braku konfliktu interesów jest uzasadnione i właściwe, biorąc pod uwagę, że eksperci SAPEA pomagają w przygotowywaniu opinii doradców naukowych. Wykracza to poza działania zaproszonych ekspertów zgodnie z przepisami horyzontalnymi Komisji dotyczącymi grup ekspertów. Zob. art. 15: https://ec.europa.eu/transparency/regexpert/PDF/C_2016_3301_F1_COMMISSION_DECISION_EN.pdf.

[11] Zgodnie z art. 12 ust. 2 regulaminu wewnętrznego doradców naukowych zob.: https://ec.europa.eu/research/sam/pdf/sam-hlg_rules_of_procedure.pdf#view=fit&pagemode=none.

[12] Zgodnie z umową o udzielenie dotacji nr 737432. Zob.: https://cordis.europa.eu/project/id/737432.

[13] Zgodnie z art. 35 umowy o udzielenie dotacji, który stanowi, że SAPEA musi dostosować swoje zasady do zasad mających zastosowanie do grup ekspertów Komisji.

[14] Deklaracje o braku konfliktu interesów członków grupy roboczej SAPEA, którzy nie są zapraszani do udziału w spotkaniach z doradcami naukowymi, nie są publikowane na stronie internetowej Komisji.

[15] Eksperci, o których mowa w skardze, uczestniczyli w grupie koordynacyjnej z doradcami naukowymi i wnieśli wkład w odpowiednie sprawozdanie z przeglądu dowodów sporządzone przez grupę roboczą SAPEA.

[16] Zgodnie z art. 43 i 50 umowy o udzielenie dotacji.

[17] Strona internetowa SAPEA zawiera jednak „profil osobisty” dla każdego eksperta SAPEA, który pracował nad sprawozdaniem z przeglądu dowodów w sekcji „Członkowie grupy roboczej”, zob.: https://www.sapea.info/topics/ppp/.