Okoliczności powstania skargi

1. Niniejsza skarga dotyczy wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów będących w posiadaniu Komisji Europejskiej. Kontekst skargi można podsumować w następujący sposób. Grecka ustawa nr 3037/2002 (zwana dalej "greckim ustawodawstwem dotyczącym gier rekreacyjnych"), która obowiązywała w momencie wniesienia skargi, wprowadziła bezwzględny zakaz instalowania i eksploatacji wszystkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych, w tym gier technicznych i rekreacyjnych oraz wszystkich gier komputerowych, we wszystkich obiektach publicznych lub prywatnych z wyjątkiem kasyn. W wyroku z dnia 26 października 2006 r.[1] Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że greckie przepisy dotyczące gier rekreacyjnych naruszają niektóre postanowienia Traktatu oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 (zwanej dalej "dyrektywą TBT")[2]. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że Grecja nie zastosowała się do swojego wcześniejszego wyroku, i nałożył na ten kraj ryczałt i okresową karę pieniężną [3].

2. Skarżący jest przedsiębiorstwem świadczącym usługi informatyczne i internetowe, zarejestrowanym w Grecji i reprezentowanym w niniejszym dochodzeniu przez adwokata. W dniu 8 kwietnia 2009 r. skarżący wysłał do Komisji wiadomość e-mail z prośbą o poinformowanie go, czy – jak powszechnie informowały greckie media – Grecja, zgodnie z dyrektywą w sprawie barier technicznych w handlu, przekazała Komisji nowy projekt przepisów technicznych zmieniających jej przepisy dotyczące gier rekreacyjnych [4]. W takim przypadku skarżący zwrócił się o dostęp do dokumentu.

3. W odpowiedzi z dnia 29 kwietnia 2009 r. Komisja potwierdziła, że Grecja rzeczywiście przekazała jej nowy projekt przepisów technicznych. Komisja wyznaczyła sobie 15-dniowy termin na skonsultowanie się z władzami greckimi przed podjęciem decyzji w sprawie wniosku o dostęp do dokumentu.

4. W wiadomości e-mail z dnia 13 maja 2009 r. Komisja odmówiła dostępu do dokumentu na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001, który umożliwia instytucjom odmowę dostępu, jeżeli „ujawnienie naruszyłoby ochronę: ... celu inspekcji, dochodzeń i audytów"[5]. Na poparcie tego argumentu Komisja wskazała na podobieństwo między rolą Komisji wynikającą z dyrektywy w sprawie barier technicznych w handlu a rolą Komisji wynikającą z art. 226 Traktatu WE, obecnie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Komisja argumentowała w tym względzie, że gdy państwo członkowskie przekazuje mu projekt przepisu technicznego, Komisja, działając w ramach dyrektywy TBT, rozpoczyna dialog z tym państwem członkowskim w celu zapewnienia zgodności z prawem Unii. W interesie dobrej współpracy i wzajemnego zaufania dialog ten najlepiej jest prowadzić poza sferą publiczną. Komisja stwierdziła, że analogicznie do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości dotyczącego dostępu do dokumentów w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego „można również odmówić dostępu do uzasadnionych opinii przedłożonych zgodnie z dyrektywą 98/34”. Dopóki dialog z Grecją będzie kontynuowany, dokument nie będzie udostępniany, ponieważ jego ujawnienie miałoby negatywny wpływ na cel kontroli prewencyjnej, który Komisja realizuje na mocy dyrektywy TBT. Komisja poinformowała skarżącego o możliwości złożenia ponownego wniosku.

5. W dniu 15 maja 2009 r. skarżący złożył ponowny wniosek, w którym argumentował, że nie zwrócił się o „uzasadnione opinie” przedłożone przez Komisję lub jakiekolwiek inne państwo członkowskie na podstawie art. 9 ust. 2 dyrektywy TBT, lecz o sam projekt przepisów technicznych. W związku z tym jej wniosek nie mógł wchodzić w zakres art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001. Twierdził on ponadto, że projekt przekazany przez Grecję nie stanowi działań następczych w związku z uzasadnioną opinią i uwagami Komisji dotyczącymi wcześniejszego projektu rozporządzenia w tej samej sprawie [6]. Stanowiło ono raczej nowe powiadomienie Komisji o nowym akcie prawnym o charakterze technicznym.

6. W każdym razie skarżący zakwestionował zastosowanie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 również ze względu na to, że wyjątek ten ma zastosowanie wyłącznie do dokumentów sporządzonych w trakcie dochodzenia, a nie do dokumentów, które były dostępne przed [7] r.

7. Skarżący twierdził, że gdyby odmowa Komisji wchodziła w zakres art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001, istniałby nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem, który opierałby się na dwóch zestawach zasad: zasada niedyskryminacji, z jednej strony, oraz zasady skuteczności procedury zapisane w dyrektywie TBT i przejrzystości, z drugiej strony. Zdaniem skarżącego zasada niedyskryminacji zostałaby naruszona, gdyby Komisja wyodrębniła przedmiotowy projekt rozporządzenia i uniemożliwiła publiczny dostęp do niego, co jest sprzeczne z jej ustaloną praktyką w odniesieniu do wszystkich innych przepisów technicznych, o których została poinformowana. Zasady skuteczności i przejrzystości zostałyby naruszone, gdyby podmioty gospodarcze, których prawo Unii zamierzało objąć tą procedurą, zostały z niej wyłączone.

8. Ponadto skarżący uznał, że nadrzędny interes publiczny znalazł dodatkowe wsparcie w zakresie wpływu finansowego greckiego prawodawstwa dotyczącego gier rekreacyjnych na ten sektor. Skarżący podkreślił, że greckie przepisy dotyczące gier rekreacyjnych zostały utrzymane w mocy pomimo utrzymującego się naruszenia prawa Unii uznanego przez Trybunał Sprawiedliwości.

9. W dniu 1 lipca 2009 r. Komisja poinformowała skarżącego, że rozpatruje ponowny wniosek, ale nie była jeszcze w stanie przeprowadzić pełnej analizy wszystkich elementów wniosku i nie mogła podjąć ostatecznej decyzji. W związku z tym Komisja oświadczyła, że nie będzie w stanie udzielić odpowiedzi w terminie do dnia 2 lipca 2009 r. Komisja powołała się na art. 8 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 i przedłużyła ten termin do dnia 24 lipca 2009 r.

10. W dniu 28 lipca 2009 r. skarżący przesłał Komisji przypomnienie. W odpowiedzi z dnia 30 lipca 2009 r. Komisja przeprosiła za to, że nie była w stanie podjąć decyzji w tej sprawie przed upływem terminu. Dodała, że ocena odnośnego wniosku ma zostać wkrótce zakończona i że skarżący wkrótce otrzyma odpowiedź. Komisja wyjaśniła ponadto, że opóźnienie wynikało z faktu, że przeprowadziła bardzo szczegółową analizę żądanego dokumentu. Dodała, że zmniejszona liczba pracowników Komisji obecnych podczas wakacji letnich mogła również spowodować pewne opóźnienia w rozpatrywaniu ponownych wniosków. Ponadto Komisja wskazała, że „na obecnym etapie nie jest wykluczone, że konieczne mogą być konsultacje z władzami greckimi”.

11. W dniu 3 sierpnia 2009 r. skarżący złożył niniejszą skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

12. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie następujących zarzutów i roszczeń:

Zarzuty:

(1) Komisja naruszyła odpowiednie przepisy proceduralne mające zastosowanie na mocy rozporządzenia 1049/2001.

(2) Komisja naruszyła art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001.

Roszczenie:

Komisja powinna udzielić skarżącemu dostępu do żądanego dokumentu.

W przedmiocie dochodzenia

13. W dniu 7 września 2009 r. Rzecznik wystosował do Komisji wniosek o wydanie opinii, wskazując, że byłby wdzięczny, gdyby Komisja mogła przesłać swoją opinię do dnia 30 listopada 2009 r.

14. Począwszy od dnia 27 listopada 2009 r. Komisja czterokrotnie informowała Rzecznika Praw Obywatelskich o opóźnieniach w przedstawieniu opinii.

15. W dniu 7 lipca 2010 r. Komisja przesłała swoją opinię, która została przekazana skarżącemu w celu przedstawienia uwag. W dniu 4 sierpnia 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał uwagi skarżącego.

16. W dniu 31 stycznia 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił propozycję rozwiązania polubownego. W dniu 4 maja 2011 r. Komisja przesłała odpowiedź, która została przekazana skarżącemu. Skarżący przesłał swoje uwagi do odpowiedzi Komisji w dniu 1 czerwca 2011 r.

17. W dniu 24 stycznia 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Komisji projekty zaleceń. W dniu 18 lipca 2012 r. Komisja przesłała szczegółową opinię na temat projektu zaleceń Rzecznika Praw Obywatelskich. W dniu 6 sierpnia 2012 r. skarżący przedstawił swoje uwagi dotyczące opinii Komisji.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwagi wstępne

18. Pierwszy zarzut skarżącego, który koncentruje się na kwestii opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi na ponowny wniosek skarżącego, zostanie szczegółowo przeanalizowany poniżej. W ramach dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich pojawiła się jednak dodatkowa kwestia związana z opóźnieniami. W szczególności skarżący twierdził, że Komisja stosowała taktykę opóźniającą w odpowiedzi na wniosek Rzecznika o wydanie opinii.

19. Odnosząc się do tej kwestii, Rzecznik zwraca uwagę, że w swoim piśmie otwierającym niniejsze dochodzenie zwrócił się do Komisji o przedstawienie opinii w sprawie zarzutów i argumentów skarżącego do dnia 30 listopada 2009 r. Pismem z dnia 27 listopada 2009 r. Komisja poinformowała Rzecznika Praw Obywatelskich o konieczności przedłużenia terminu do dnia 31 stycznia 2010 r. ze względu na to, że przed rozpoczęciem konsultacji między służbami kwestia ta wymagała starannej refleksji i wkładu ze strony innych służb. Pismem z dnia 27 stycznia 2010 r. Komisja poinformowała Rzecznika Praw Obywatelskich, że z tych samych powodów opinia zostanie odroczona do dnia 31 marca 2010 r. Pismem z dnia 29 marca 2010 r. Komisja poinformowała Rzecznika Praw Obywatelskich, że nie będzie w stanie dotrzymać terminu wyznaczonego na dzień 31 marca 2010 r. ze względu na to, że właściwa dyrekcja generalna pracuje nad projektem odpowiedzi, ale potrzeba będzie więcej czasu. Pismem z dnia 27 maja 2010 r. Komisja poinformowała Rzecznika Praw Obywatelskich o dalszym przedłużeniu terminu, uzasadniając to tym, że potrzeba będzie więcej czasu na zajęcie się wszystkimi kwestiami horyzontalnymi, które należy omówić wewnętrznie. Komisja przedstawiła swoją opinię w dniu 7 lipca 2010 r., czyli dziesięć pełnych miesięcy po wszczęciu przez Rzecznika dochodzenia w sprawie przedmiotowej skargi.

20. Należy podkreślić, że zgodnie z ustaloną praktyką Komisja ma zwykle trzy pełne miesiące na wydanie opinii w sprawie skargi. Jeżeli przedmiot skargi dotyczy publicznego dostępu do dokumentów, tak jak w przedmiotowej sprawie, właściwy termin wynosi dwa miesiące. Oczywiście praktyka ta obejmuje z jednej strony cel Rzecznika, jakim jest szybkie zakończenie dochodzenia w sprawie domniemanego niewłaściwego administrowania, przy jednoczesnym zapewnieniu instytucji wystarczającego czasu na zastosowanie wewnętrznych procedur, dokładne zbadanie skargi i wydanie użytecznej opinii, która ułatwi dochodzenie Rzecznika. Rzecznik zdaje sobie sprawę, że mogą zaistnieć przypadki, w których instytucja może potrzebować dodatkowego czasu na przedstawienie swojej opinii. W takich przypadkach instytucja występująca z wnioskiem o przedłużenie terminu musi jednak być w stanie przedstawić uzasadnione uzasadnienie swojego wniosku.

21. W przedmiotowej sprawie skarżący twierdził, że Komisja stosowała taktykę opóźniającą. Skarżący wydaje się zatem sugerować, że opóźnienie Komisji w wydaniu opinii było zamierzone. Rzecznik uważa jednak, że nic nie wskazuje na to, że miało to miejsce w niniejszej sprawie.

22. Mając powyższe na uwadze, jak wspomniano powyżej, niniejszy zarzut dotyczy kwestii publicznego dostępu do dokumentów. Publiczny dostęp do dokumentów reguluje rozporządzenie 1049/2001, w którym określono bardzo krótkie terminy rozpatrywania odpowiednich wniosków. Rzecznik uważa zatem, że skargi dotyczące sposobu rozpatrywania takich wniosków powinny być również rozpatrywane niezwłocznie. O tym wymogu szybkości świadczy przyznany Komisji termin dwóch miesięcy na wydanie opinii w takich przypadkach.

23. Określając, czy kolejne przedłużenia wymagane przez Komisję w niniejszej sprawie mogą być uzasadnione, Rzecznik zauważa, że powody przedstawione przez Komisję dotyczą procedur wewnętrznych (konsultacje między służbami, prace nad projektem odpowiedzi i kwestie horyzontalne), które mają zostać przeprowadzone w standardowym dwumiesięcznym terminie [8]. W każdym razie te procedury wewnętrzne nie mogły, w braku wyjątkowych okoliczności, uzasadniać czterech przedłużeń w jednym i tym samym przypadku.

24. W świetle powyższego Rzecznik stwierdza, że opóźnienie Komisji w wydaniu opinii w ramach niniejszego dochodzenia należy uznać za nadmierne oraz że wyjaśnienia przedstawione przez Komisję w tym kontekście nie są przekonujące. Rzecznik ma nadzieję, że Komisja podejmie niezbędne środki w celu zapewnienia, aby takie opóźnienia nie powtórzyły się w przyszłości.

A. Domniemane naruszenie odpowiednich przepisów proceduralnych mających zastosowanie na mocy rozporządzenia 1049/2001

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

25. Na poparcie swojego twierdzenia, że Komisja naruszyła odpowiednie przepisy proceduralne mające zastosowanie na mocy rozporządzenia 1049/2001, skarżący argumentował, że chociaż złożył ponowny wniosek w dniu 15 maja 2009 r., nadal nie otrzymał odpowiedzi od Komisji w momencie składania niniejszej skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący twierdził, że powody, na które powołuje się Komisja w związku z opóźnieniem („bardzo szczegółowa analiza żądanych dokumentów” oraz „zmniejszenie liczby pracowników Komisji podczas wakacji letnich”), nie spełniały rygorystycznych wymogów określonych w art. 8 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001. Ponadto, chociaż skarżący zwrócił się do Komisji w języku greckim, jego odpowiedzi od dnia 1 lipca 2009 r. były sporządzane w języku angielskim.

26. W swojej opinii Komisja stwierdziła, że w pismach z dnia 1 lipca 2009 r. i 30 lipca 2009 r. wyjaśniła przyczyny opóźnienia w rozpatrywaniu wniosku skarżącego i przeprosiła za ewentualne niedogodności, jakie to spowodowało. Komisja uznała, że przywołane powody są wystarczająco szczegółowe, zgodnie z wymogami art. 8 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001, aby umożliwić wnioskodawcy ustalenie, czy obiektywnie uzasadniają one konieczność przedłużenia terminu. Jeżeli chodzi o język komunikacji, Komisja stwierdziła, że nie kwestionuje prawa skarżącego do porozumiewania się w języku greckim i wyraziła ubolewanie z powodu faktu, że przedmiotowe pisma zostały sporządzone w języku angielskim. Komisja przeprosiła za „ten nadzór administracyjny”.

27. W swoich uwagach skarżący powtórzył swój argument, że Komisja nie spełniła wymogów proceduralnych określonych w rozporządzeniu 1049/2001.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do sporządzenia projektu zalecenia

28. Niniejszy zarzut ma dwojaki charakter: z jednej strony skarżący skarży się, że Komisja w nieuzasadniony sposób opóźniła rozpatrzenie jego ponownego wniosku, a z drugiej strony skarżący jest niezadowolony, że Komisja odpowiedziała w języku angielskim na korespondencję przesłaną przez skarżącego w języku greckim.

29. Jeżeli chodzi o opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, skarżący złożył ponowny wniosek w dniu 15 maja 2009 r. Pismem z dnia 1 lipca 2009 r. Komisja przedłużyła termin na udzielenie odpowiedzi do dnia 24 lipca 2009 r. Komisja udzieliła odpowiedzi na ponowny wniosek skarżącego w dniu 29 października 2009 r.

30. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na art. 8 rozporządzenia 1049/2001, który stanowi:

„1. Wniosek potwierdzający rozpatruje się niezwłocznie. W ciągu 15 dni roboczych od zarejestrowania takiego wniosku instytucja udziela dostępu do żądanego dokumentu i zapewnia dostęp zgodnie z art. 10 w tym terminie albo, w pisemnej odpowiedzi, podaje przyczyny całkowitej lub częściowej odmowy…

2. W wyjątkowych przypadkach, na przykład w przypadku wniosku dotyczącego bardzo długiego dokumentu lub bardzo dużej liczby dokumentów, termin przewidziany w ust. 1 może zostać przedłużony o 15 dni roboczych, pod warunkiem że wnioskodawca zostanie powiadomiony z wyprzedzeniem i że podane zostaną szczegółowe powody.”

31. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że nawet gdyby istniały wyjątkowe warunki, o których mowa w art. 8 ust. 2, Komisja byłaby uprawniona do przedłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi o nie więcej niż 15 dni roboczych. Tak właśnie postąpiła Komisja, wyznaczając sobie termin 24 lipca 2009 r. Komisja udzieliła jednak odpowiedzi dopiero w dniu 29 października 2009 r., czyli ponad pięć miesięcy po złożeniu przez skarżącego ponownego wniosku i ponad trzy miesiące po upływie wyznaczonego przez Komisję, przedłużonego terminu. Ze względu na skalę opóźnienia ze strony Komisji Rzecznik nie uznał za konieczne przeprowadzenia szczegółowej oceny zgodności powodów, na które powołuje się Komisja, z art. 8 rozporządzenia 1049/2001. Wystarczy stwierdzić, że wyjaśnienia Komisji nie sugerowały, nie mówiąc już o ustaleniu, że ponowny wniosek skarżącego należy uznać za „wyjątkowy przypadek” w rozumieniu art. 8 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001.

32. Biorąc pod uwagę, że szybkie rozpatrywanie ponownych wniosków stanowi środek proceduralny służący osiągnięciu celu, jakim jest „nadanie możliwie najpełniejszego skutku prawu publicznego dostępu do dokumentów”[9], Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że w przedmiotowej sprawie Komisja wyraźnie nie podjęła działań na poziomie staranności oczekiwanym od instytucji, urzędu, organu lub agencji Unii. Stanowiło to niewłaściwe administrowanie. Rzecznik zauważył, że Komisja przeprosiła za niedogodności spowodowane opóźnieniem. Nie przeprosił jednak za nieprzestrzeganie odpowiednich przepisów proceduralnych określonych w rozporządzeniu 1049/2001.

33. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich wydał projekt zalecenia, zgodnie z którym Komisja powinna uznać nieuzasadnione opóźnienie w rozpatrywaniu ponownego wniosku skarżącego w przedmiotowej sprawie i zobowiązać się do podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby takie opóźnienia nie powtórzyły się w przyszłości.

34. W odniesieniu do odpowiedzi Komisji w języku innym niż język używany przez skarżącego Rzecznik zauważył, że art. 20 ust. 2 TFUE stanowi:

„Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w Traktatach. Posiadają one między innymi:

[…]

d) prawo ... do zwracania się do instytucji i organów doradczych Unii w dowolnym języku Traktatu oraz do uzyskania odpowiedzi w tym samym języku.”;

35. Ponadto art. 41 ust. 4 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej stanowi:

„Każdy może zwrócić się pisemnie do instytucji Unii w jednym z języków Traktatów i musi otrzymać odpowiedź w tym samym języku”.

36. Prawo do otrzymania odpowiedzi w tym samym języku, w którym obywatel zwraca się do instytucji, stanowi element konstytutywny prawa do dobrej administracji i prawa podstawowego uznanego w dwóch źródłach pierwotnego prawa Unii. Zarówno art. 41 ust. 4 Karty („musi zawierać odpowiedź”), jak i art. 20 ust. 2 lit. d) TFUE („prawo... do uzyskania odpowiedzi w tym samym języku”) podkreślają znaczenie tej zasady.

37. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że nie udzielając odpowiedzi w języku, w którym skarżący się do niej zwrócił, Komisja dopuściła się niewłaściwego administrowania. Rzecznik zauważył jednak, że w swojej opinii Komisja uznała swój obowiązek wynikający z Traktatów, przeprosiła skarżącego i przypisała swoją odpowiedź nadzorowi administracyjnemu. W świetle stanowiska Komisji dalsze dochodzenia w odniesieniu do tej części zarzutu nie były uzasadnione.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po jego projekcie zalecenia

38. W swojej szczegółowej opinii Komisja przyznała, że czas potrzebny na rozpatrzenie ponownego wniosku skarżącego był zbyt długi, nawet biorąc pod uwagę specyfikę sprawy, długotrwałe konsultacje z władzami greckimi oraz czas potrzebny na przetłumaczenie komunikacji między skarżącym a Komisją. Komisja podkreśliła, że dokłada wszelkich starań, aby jak najszybciej rozpatrywać wnioski o dostęp oraz że w zdecydowanej większości przypadków wnioski są rozpatrywane w rozsądnych terminach. Jeżeli rozpatrzenie wniosku w terminie ustawowym nie jest możliwe, Komisja podejmuje dialog z wnioskodawcą w celu znalezienia sprawiedliwego rozwiązania, zgodnie z art. 6 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001.

39. W swoich uwagach skarżący nie skomentował tego aspektu szczegółowej opinii Komisji.

Ocena Rzecznika po jego projekcie zalecenia

40. Rzecznik uważa, że Komisja przyznała, iż opóźnienie było nadmierne, i zapewniła, że opóźnienie to stanowi wyjątek od jej zwykłej praktyki. Rzecznik przyjmuje do wiadomości zapewnienia Komisji i uważa, że w związku z tym przyjęła ona jego pierwszy projekt zalecenia.

B. Zarzucane naruszenie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

41. Skarżący twierdził, że Komisja popełniła błąd w analizie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001. W tym celu skarżący argumentował, że dokument, o dostęp do którego wnioskował, nie wchodzi w zakres wyjątku dotyczącego „inspekcji, dochodzeń lub audytów”.

42. W tym względzie skarżący argumentował, że analogia między postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 258 TFUE a dyrektywą TBT, na której Komisja oparła się w celu uzasadnienia swojej odmowy, jest niedopuszczalna. Wynikało to z faktu, że dyrektywa w sprawie barier technicznych w handlu wyraźnie ma na celu zaangażowanie podmiotów gospodarczych i zwiększenie przejrzystości w procesie badania i zatwierdzania projektów przepisów technicznych. Aby osiągnąć cele dyrektywy TBT, Komisja konsekwentnie publikuje w swojej bazie danych wszystkie przekazane jej projekty przepisów technicznych [10].

43. Skarżący twierdził, że gdyby analogia z postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 258 TFUE była istotna, nadal należy zauważyć, że skarżący w rzeczywistości nie zwrócił się o dostęp do „uzasadnionej opinii” Komisji ani żadnej korespondencji wymienianej między Komisją a Grecją, lecz do samego zmienionego projektu przepisów technicznych.

44. W każdym razie zakres wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie jest ograniczony do dokumentów sporządzonych w trakcie „dochodzenia” i nie obejmuje dokumentów, które były dostępne przed wszczęciem dochodzenia.

45. Skarżący stwierdził następnie, że alternatywnie, gdyby jego wniosek wchodził w zakres wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001, istniałby nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem, który opierałby się na: a) zasadę niedyskryminacji; b) zasady skuteczności procedury ustanowionej w dyrektywie 98/34 oraz zasady przejrzystości; oraz c) charakter i wpływ rozpatrywanych przepisów greckich.

46. Skarżący twierdził, że zasada niedyskryminacji zostałaby naruszona, gdyby Komisja wyróżniła przedmiotowy grecki projekt przepisów i, wbrew ustalonej praktyce w odniesieniu do wszystkich innych przepisów technicznych, o których została poinformowana, uniemożliwiła społeczeństwu dostęp do nich. Zasady skuteczności i przejrzystości zostałyby naruszone, gdyby podmioty gospodarcze, których prawo Unii zamierzało objąć tą procedurą, zostały z niej wyłączone. Ponadto, pomimo orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości w sprawie greckiego prawodawstwa dotyczącego gier rekreacyjnych, Grecja nie dostosowała swojego ustawodawstwa do prawa Unii. Jedyną możliwością obrony interesów zainteresowanych podmiotów gospodarczych było skorzystanie z praw przysługujących im na mocy dyrektywy w sprawie barier technicznych w handlu.

47. W swojej opinii Komisja powtórzyła, że Trybunał Sprawiedliwości orzekł, iż niektóre przepisy greckiego ustawodawstwa dotyczącego gier rekreacyjnych są sprzeczne z prawem UE oraz że Grecja uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy Traktatu oraz art. 8 dyrektywy TBT. Projekt przepisów technicznych przekazany Komisji zgodnie z dyrektywą TBT pod numerem referencyjnym 2008/184/GR, który został podany do wiadomości publicznej i w odniesieniu do którego skarżący miał możliwość przedstawienia uwag, został przedłożony w następstwie wyżej wymienionego wyroku.

48. Na podstawie otrzymanych uwag i własnej analizy Komisja uznała grecki projekt przepisów technicznych za niewystarczający i zaangażowała się w dialog z władzami greckimi w celu zapewnienia prawidłowego wdrożenia odpowiednich przepisów prawa UE. Jak wyjaśniła w swojej decyzji z dnia 29 października 2009 r. w sprawie ponownego wniosku skarżącego, Komisja uznała, że Trybunał Sprawiedliwości wyraźnie stwierdził, iż w ramach procedury przewidzianej w dyrektywie TBT Komisja nie pełni jedynie roli informacyjnej. Wręcz przeciwnie, Komisja argumentowała, że jako „strażnik traktatów” wykonuje uprawnienia dochodzeniowe w celu skłonienia państw członkowskich do dostosowania przepisów krajowych do prawa Unii. W związku z tym wszelka wymiana informacji z państwem członkowskim w ramach powiadomienia 2008/184/GR i jego oceny kwalifikuje się jako działalność dochodzeniowa Komisji.

49. Komisja odniosła się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C‑109/08 Komisja przeciwko Grecji [11], w którym Trybunał stwierdził, że nie podejmując wszystkich środków niezbędnych do wykonania poprzedniego wyroku z dnia 26 października 2006 r., Grecja uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 260 TFUE. W związku z tym Komisja przeprowadziła ocenę zgodności zmienionego projektu przepisów również w ramach swojej roli wynikającej z ostatniego wyroku Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 260 TFUE. Komisja argumentowała, że ocena ta również kwalifikuje się jako działalność dochodzeniowa, ponieważ jej celem jest zapewnienie, aby Grecja wypełniła swoje zobowiązania wynikające z Traktatu, które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem [12] są objęte poufnością. W związku z tym Komisja uznała, że zarzut skarżącego, zgodnie z którym żądany dokument nie wchodzi w zakres art. 4 ust. 2 tiret trzecie, jest bezpodstawny.

50. W odniesieniu do twierdzenia skarżącego, że nieujawnienie zagraża skuteczności i przejrzystości procedury przewidzianej w dyrektywie 98/34, Komisja wskazała, że samo rozporządzenie 1049/2001 opiera się na zasadzie przejrzystości i uczestnictwa. Niemniej jednak zawiera on wyważony system obejmujący nie tylko obowiązki udzielania dostępu, ale również obowiązki ochrony uzasadnionych interesów poprzez ograniczenie prawa dostępu do dokumentów.

51. W związku z tym Komisja uznała, że interesowi publicznemu w tej sprawie lepiej służy ochrona klimatu wzajemnego zaufania między Komisją a władzami greckimi w celu zapewnienia przestrzegania przez Grecję odpowiednich przepisów Unii. Wreszcie Komisja uznała interes, na który powołuje się skarżący, a mianowicie konieczność obrony interesów zainteresowanych podmiotów gospodarczych, za interes prywatny.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji polubownego rozwiązania

52. Rzecznik podsumował przedstawione mu argumenty w następujący sposób. Skarżący twierdził, że przedmiotowy dokument nie wchodzi w zakres art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001. Jeżeli dokument wchodzi w zakres wspomnianego przepisu, Komisja błędnie zinterpretowała i zastosowała odpowiedni wyjątek. Ponadto interpretacja Komisji podważa wymogi dotyczące skuteczności i przejrzystości określone w dyrektywie TBT. Z drugiej strony Komisja podniosła, że przedmiotowy dokument jest objęty wspomnianym wyjątkiem i że zastosowała ten wyjątek zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości. Ponadto w odniesieniu do wpływu dyrektywy w sprawie barier technicznych w handlu na rozpatrywanie przez nią wniosku skarżącego o udzielenie dostępu do dokumentów Komisja wyjaśniła, że chociaż rozporządzenie 1049/2001 opiera się również na zasadzie przejrzystości, zapewnia ono zrównoważony system, w którym uznaje się ograniczenia na rzecz uzasadnionych interesów.

53. W związku z powyższym Rzecznik uznał za użyteczne podkreślenie, że art. 42 Karty [13] stanowi: „Każdy obywatel Unii oraz każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy.”

54. Podstawowe prawo dostępu do dokumentów, które ucieleśnia dążenie do przejrzystości, legitymacji i rozliczalności instytucji Unii Europejskiej, jest zapewnione w porządku prawnym Unii rozporządzeniem 1049/2001 [14]. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że prawo publicznego dostępu do dokumentów w nim ustanowionych jest związane z demokratycznym charakterem instytucji [15].

55. Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie stwierdzał również, że jeżeli prawo dostępu do dokumentów istnieje co do zasady, podlega ono jednak pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny [16]. Decyzja o odmowie dostępu jest ważna tylko wtedy, gdy opiera się na jednym z wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia 1049/2001 [17]. Biorąc pod uwagę cele realizowane przez rozporządzenie 1049/2001, w szczególności cel, jakim jest zapewnienie możliwie najszerszego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji, wszelkie wyjątki od tej zasady należy interpretować ściśle [18].

56. Zastosowanie wyjątku może być uzasadnione tylko wtedy, gdy instytucja uprzednio oceniła: (i) czy dostęp do dokumentu stanowiłby konkretne i faktyczne naruszenie chronionego interesu [19]; oraz (ii) w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy w okolicznościach, o których mowa w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1049/2001, nie istniał nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem. Jednakże ryzyko naruszenia chronionego interesu musi być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne. Powyższa ocena musi wynikać z decyzji [20].

57. W odniesieniu do niniejszej sprawy i wyjątku dotyczącego ochrony uprawnień dochodzeniowych Komisji w kontekście postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunał Sprawiedliwości uznał, że Komisja może skutecznie powołać się na wspomniany wyjątek w celu odmowy dostępu do dokumentów dotyczących dochodzeń w sprawie ewentualnego naruszenia prawa Unii, co może prowadzić do wszczęcia postępowania na podstawie art. 258 TFUE [21]. Odmowa dostępu została uznana za uzasadnioną, ponieważ państwa członkowskie mają prawo oczekiwać, że Komisja zachowa poufność w odniesieniu do dochodzeń, które mogą prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, nawet jeżeli od zakończenia tych dochodzeń upłynął okres [22], a sprawa została wniesiona do Trybunału Sprawiedliwości [23]. Wymóg ten może nadal obowiązywać w toku postępowania sądowego i do czasu wydania wyroku [24].

58. Po wydaniu wyroku przez Trybunał Sprawiedliwości stwierdza się naruszenie prawa Unii, a ugoda nie jest już możliwa [25]. W postępowaniu, które ostatecznie prowadzi do wydania wyroku na podstawie art. 258 TFUE, ujawnienie dokumentów uzyskanych w tym kontekście nie naruszyłoby dochodzeń, które mogłyby prowadzić do wszczęcia postępowania na podstawie art. 260 TFUE, przy czym ten ostatni ma węższy zakres [26].

59. Stosując przeprowadzoną przez Trybunał Sprawiedliwości analizę zasad prawnych w przedmiotowej sprawie, Rzecznik starał się ustalić, czy Komisja prawidłowo powołała się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001. Rzecznik zauważył, że zmieniony projekt przepisów technicznych, o którym mowa, został przekazany Komisji w kwietniu 2009 r. W piśmie z dnia 13 maja 2009 r. Komisja argumentowała, że wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie ma zastosowanie przez analogię, gdy Komisja wypełnia swoje obowiązki wynikające z dyrektywy TBT. W dniu 4 czerwca 2009 r. Trybunał Sprawiedliwości wydał wyrok na podstawie art. 260 TFUE. W swojej opinii Komisja nie podtrzymuje już argumentu, zgodnie z którym rozpatrywany wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie ma zastosowanie przez analogię do wymiany informacji między Komisją a państwem członkowskim w ramach dyrektywy TBT. Wręcz przeciwnie, Komisja bezpośrednio powołała się na wyjątek i argumentowała, że ma on zastosowanie w kontekście jej roli na podstawie art. 260 TFUE.

60. Aby przyjąć argumenty Komisji na poparcie jej decyzji o nieujawnianiu przedmiotowego projektu przepisów technicznych, Rzecznik Praw Obywatelskich musiałby dokonać skoku wiary. W pierwszej kolejności Rzecznik Praw Obywatelskich musiałby przyznać, że rozpatrywany projekt przepisów technicznych jest dokumentem sporządzonym w ramach toczących się dochodzeń i dotyczy wymiany korespondencji między Komisją a Grecją, która powinna odbywać się w ramach poufności w celu zachowania wzajemnego zaufania. Jednakże, jak wskazał skarżący w swojej skardze, sytuacja taka nie miała miejsca. Przedmiotowy projekt przepisów technicznych został przekazany Komisji po stwierdzeniu przez Trybunał Sprawiedliwości, że greckie przepisy dotyczące gier rekreacyjnych naruszają niektóre postanowienia traktatu. Komisja nie mogła zatem powołać się na ten wyjątek, ponieważ postępowanie przeciwko Grecji na podstawie art. 258 TFUE zostało do tego czasu zakończone.

61. Rzecznik zauważył, że pierwotny projekt przepisów technicznych został przekazany Komisji w dniu 7 maja 2008 r. i opublikowany na stronie internetowej Komisji. W dniu 9 maja 2008 r., czyli dwa dni później, Komisja wszczęła przeciwko Grecji postępowanie na podstawie art. 260 TFUE. Można z tego wywnioskować, że projekt przepisów technicznych nie usatysfakcjonował Komisji, podczas gdy Grecja przekazała nowe przepisy techniczne zastępujące przepisy zawarte w zgłoszeniu 2008/184/GR. Ogłoszenie wyroku Trybunału Sprawiedliwości, w którym stwierdzono, że Grecja nie zastosowała się do wcześniejszego orzeczenia, nie pozostawiało wątpliwości, że ewentualne dochodzenia prowadzone przeciwko Grecji w związku z jej przepisami dotyczącymi gier rekreacyjnych nie mogły umożliwić Komisji powołania się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie.

62. Ponadto ani z prawnego, ani logicznego punktu widzenia nie można było twierdzić, że Komisja rozważała wszczęcie przeciwko Grecji nowego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w celu wykazania niezgodności spornego zmienionego projektu przepisów technicznych z zasadami rynku wewnętrznego. Wynikało to z faktu, że Trybunał Sprawiedliwości ostatecznie ustalił, iż obowiązujące wówczas ustawodawstwo greckie naruszało zasady rynku wewnętrznego UE, podczas gdy projekt przepisów technicznych nie został jeszcze przyjęty przez Grecję.

63. Wreszcie nie można przyjąć analogicznej interpretacji roli, jaką Komisja pełni na mocy dyrektywy TBT w stosunku do roli w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Wynika to z faktu, że wyjątki od zasad publicznego dostępu muszą być interpretowane ściśle. Konstruowanie zasady ochrony „dochodzenia” prowadzonego przez Komisję w tak szerokim zakresie sprawiłoby, że duża część wymiany informacji między Komisją a państwami członkowskimi stałaby się niedostępna publicznie.

64. Rzecznik uznał, że nawet gdyby przyjąć, że nieujawnienie przedmiotowego projektu przepisu technicznego było co do zasady uzasadnione na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie, Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób chroniony interes mógłby w tym przypadku zostać konkretnie i faktycznie naruszony. W tym względzie Rzecznik wskazał, że należy wziąć pod uwagę fakt, iż Komisja opublikowała już projekt przepisów technicznych dotyczących gier rekreacyjnych, który został jej przekazany pod numerem referencyjnym 2008/184/GR.

65. W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że Komisja rozpatrzyła wniosek skarżącego o dostęp do przedmiotowego projektu przepisów technicznych w sposób niezgodny z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001. W związku z tym dokonał on wstępnego stwierdzenia niewłaściwego administrowania w odniesieniu do decyzji Komisji o odmowie publicznego dostępu do żądanego dokumentu.

66. Niezależnie od powyższego ustalenia Rzecznik uznał za konieczne zakończenie analizy zarzutu skarżącego w celu wyjaśnienia przepisów i zasad regulujących publiczny dostęp do dokumentów oraz oceny wpływu przepisów szczegółowych zapisanych w dyrektywie w sprawie barier technicznych w handlu na analizę tych przepisów. W tym względzie Rzecznik zauważył, że dyrektywa w sprawie barier technicznych w handlu podkreśla znaczenie przejrzystości przy ustanawianiu norm lub przepisów technicznych na szczeblu krajowym dla sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego [27]. Aby umożliwić podmiotom gospodarczym ocenę wpływu krajowych przepisów technicznych zaproponowanych przez inne państwa członkowskie, dyrektywa przewiduje regularną publikację tytułów projektów, które zostały przekazane [28]. Ponadto, jak określono w art. 8 ust. 4 dyrektywy TBT, przekazane informacje nie są poufne, chyba że państwo członkowskie wyraźnie o to wystąpi i poprze taki wniosek z uzasadnionymi powodami.

67. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że przepisy zawarte w dyrektywie w sprawie barier technicznych w handlu należy interpretować jako mające wpływ na sposób, w jaki wyjątki przewidziane w art. 4 rozporządzenia 1049/2001 należy interpretować w odniesieniu do wniosków o udzielenie dostępu objętych zakresem stosowania dyrektywy w sprawie barier technicznych w handlu. W tym względzie Rzecznik wskazał, że Trybunał Sprawiedliwości uznał, iż instytucja może oprzeć swoje decyzje na ujawnieniu na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ względy o zasadniczo podobnym charakterze mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie, które dotyczą dokumentów o tym samym charakterze [29]. Rzecznik Praw Obywatelskich orzekł, że indywidualne badanie sprawy może nie być konieczne, jeżeli ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy oczywiste jest, że należy udzielić dostępu lub odmówić jego udzielenia [30]. Rzecznik wyraził pogląd, że zasada uznana przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Technische Glaswerke i API, tj. domniemanie ujawnienia, musi mieć zastosowanie do wszystkich projektów przepisów technicznych przekazywanych na podstawie dyrektywy TBT. Zamiast usuwać z domeny publicznej wymianę korespondencji między Komisją a poszczególnymi państwami członkowskimi, jak wydaje się opowiadać Komisja w kontekście niniejszego zarzutu, należy utrzymać domniemanie ujawnienia. W tym sensie konkretną analizę pojedynczego dokumentu należy przeprowadzić wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach i zgodnie z wszelkimi szczegółowymi przepisami mającymi zastosowanie na mocy dyrektywy TBT.

68. Ponadto sposób, w jaki Komisja do tej pory wypełniała swoje obowiązki wynikające z dyrektywy TBT, nie był bez znaczenia. W tym względzie Dyrekcja Generalna ds. Przedsiębiorstw Komisji wdrożyła dyrektywę TBT poprzez ustanowienie bazy danych systemu informacji o przepisach technicznych (TRIS)[31]. Baza danych TRIS zawiera wyszukiwarkę powiadomień, która jest codziennie aktualizowana, a także informacje na temat procedury przewidzianej w dyrektywie TBT i punktów kontaktowych we wszystkich państwach członkowskich. Strona internetowa TRIS jest interaktywna z branżą, umożliwia użytkownikom zamieszczanie opinii i komentarzy oraz zapewnia bezpłatną subskrypcyjną listę mailingową do komunikacji istotnej dla konkretnego sektora.

69. W toku dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich okazało się, że Komisja wypełnia swoje obowiązki wynikające z dyrektywy w sprawie barier technicznych w handlu, kładąc godny pochwały nacisk na przepisy i zasady dobrej administracji. Wydaje się, że Komisja wykracza poza minimum wymagane w dyrektywie, a mianowicie publikację tytułów zgłoszonych projektów przepisów technicznych, oraz zapewnia pełny dostęp tekstowy we wszystkich językach urzędowych Unii Europejskiej. Ponadto Komisja odegrała aktywną rolę w angażowaniu zainteresowanych stron i rozpowszechnianiu dostępnych informacji. Wynika z tego, że Komisja ustanowiła spójną praktykę administracyjną w odniesieniu do przekazywania projektów aktów prawnych na podstawie dyrektywy TBT, co wydawało się zgodne z kulturą służby, którą Rzecznik stara się promować w instytucjach, organach, urzędach i agencjach Unii.

70. Zgodnie z Kodeksem dobrego postępowania administracyjnego pracowników Komisji Europejskiej w ich stosunkach ze społeczeństwem [32], załączonym do regulaminu wewnętrznego Komisji, Komisja jest zobowiązana do konsekwentnego postępowania administracyjnego i do przestrzegania swojej zwykłej praktyki. Wszelkie wyjątki od tej zasady muszą być należycie uzasadnione.

71. Chociaż Rzecznik pochwalił praktykę Komisji w odniesieniu do dyrektywy w sprawie barier technicznych w handlu, wyraził ubolewanie, że Komisja najwyraźniej odstąpiła od tej praktyki przy tej konkretnej okazji, nie przedstawiając przekonującego uzasadnienia.

72. W związku z powyższym Rzecznik dokonał wstępnego ustalenia, że rozpatrywanie przez Komisję ponownego wniosku skarżącego naruszało przepisy materialne rozporządzenia 1049/2001, co stanowiło niewłaściwe administrowanie. Zgodnie z art. 3 ust. 5 swojego statutu Rzecznik Praw Obywatelskich zaproponował następujące rozwiązanie polubowne:

„Biorąc pod uwagę ustalenia Rzecznika Praw Obywatelskich, Komisja mogłaby rozważyć udzielenie skarżącemu pełnego dostępu do żądanego dokumentu.”

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po jego propozycji polubownego rozwiązania

73. W swojej odpowiedzi Komisja wskazała, że nie zgadza się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich i wyraziła przekonanie, że wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie może mieć zastosowanie zarówno „do dochodzeń w sprawie możliwego nieprzestrzegania prawa Unii na mocy art. 258 TFUE (ex 226 WE) do czasu wydania wyroku przez Trybunał, jak i do wymiany informacji z organami państw członkowskich na mocy dyrektywy 98/34”. Komisja określiła następnie cele dyrektywy TBT i rolę Komisji w odniesieniu do niej oraz zauważyła, że w ramach procedury ustanowionej dyrektywą TBT nie wykonuje ona jedynie roli otrzymywania informacji od państw członkowskich. Wręcz przeciwnie, jako strażniczka traktatów wykonuje „swoje uprawnienia dochodzeniowe”, aby pomóc państwom członkowskim w dostosowaniu ustawodawstwa krajowego do prawa UE. Zgodnie z art. 9 ust. 2 dyrektywy w sprawie barier technicznych w handlu Komisja może skierować do danego państwa członkowskiego „uzasadnioną opinię”, która tymczasowo zawiesiłaby wejście w życie zgłoszonego jej projektu przepisów technicznych.

74. W odniesieniu do powiadomienia 2008/184/GR Komisja stwierdziła, że odniosła się do takiej „uzasadnionej opinii” w odniesieniu do projektu przedłożonego przez władze greckie w maju 2008 r. W związku z tym „słuszne było dokonanie analogii między dochodzeniami prowadzonymi na podstawie art. 258 TFUE a dyrektywą 98/34, ponieważ celem obu procedur jest zapewnienie zgodności między ustawodawstwem krajowym a prawem Unii poprzez dialog między Komisją a organami państw członkowskich”.

75. Komisja powtórzyła, że „skarżący zwrócił się o dostęp nie do pierwotnego zgłoszenia władz greckich, które zostało podane do wiadomości publicznej zgodnie z polityką przejrzystości, ale do późniejszego projektu, opracowanego po przedłożeniu przez Komisję uzasadnionej opinii władzom państw członkowskich, zwracając uwagę na potencjalne problemy związane z pierwszym projektem. Należy wziąć pod uwagę, że wymiana informacji miała miejsce również w kontekście toczącego się przed Trybunałem postępowania na podstawie art. 260 TFUE, a następnie dyskusji na temat najwłaściwszego sposobu jego wykonania.„W związku z tym, zgodnie z wyrokiem w sprawie Petrie [33], dane państwo członkowskie miało prawo oczekiwać, że Komisja zagwarantuje poufność tak długo, jak dyskusje będą się toczyć.

76. Bez uszczerbku dla przedstawionych powyżej argumentów Komisja zgodziła się z propozycją Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą udzielenia skarżącemu pełnego dostępu do żądanego dokumentu, biorąc pod uwagę, że „w styczniu 2011 r. władze greckie rozpoczęły konsultacje publiczne w sprawie nowego projektu ustawy, w związku z czym ujawnienie projektu przedłożonego w 2009 r. nie zaszkodziłoby już toczącym się dyskusjom z władzami państw członkowskich”.

77. W swoich uwagach skarżący zauważył, że chociaż Komisja zgodziła się z wnioskiem Rzecznika dotyczącym polubownego rozwiązania, wyraźnie nie zgodziła się z rozumowaniem Rzecznika. W szczególności Komisja nalegała na analogię między procedurą przewidzianą w dyrektywie TBT a procedurą przewidzianą w art. 258 TFUE. Skarżący stwierdził, że analogia ta nie była uzasadniona i że odzwierciedlała ona uzasadnienie odrzucenia jego wniosku potwierdzającego. W rzeczywistości, starając się nadać odmowie publicznego dostępu pewien pretekst legalności, Komisja dokonała rażącego wypaczenia istniejących ram prawnych i odniosła się do „uzasadnionej opinii”, którą przedstawiła Grecji na podstawie art. 9 ust. 2 dyrektywy TBT, podczas gdy dyrektywa przewiduje jedynie „szczegółową opinię” w sprawie projektu przepisów technicznych przedłożonego przez państwo członkowskie.

78. Skarżący podkreślił, że na poziomie ogólnym Komisja nadal odrzuca wnioski o dostęp do dokumentów, które dotyczą projektów przepisów technicznych lub „szczegółowych opinii”. Zdaniem skarżącego Komisja obchodzi w ten sposób sam cel dyrektywy w sprawie barier technicznych w handlu, który stanowi w motywie 3, że „w celu wspierania sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego należy zapewnić jak największą przejrzystość w odniesieniu do krajowych inicjatyw na rzecz ustanowienia norm lub przepisów technicznych”[34], a w motywie 7, że „celem rynku wewnętrznego jest stworzenie środowiska sprzyjającego konkurencyjności przedsiębiorstw; wzmożone dostarczanie informacji jest jednym ze sposobów pomagania przedsiębiorstwom w czerpaniu większych korzyści nieodłącznie związanych z tym rynkiem; [...] konieczne jest zatem umożliwienie podmiotom gospodarczym dokonania oceny wpływu krajowych przepisów technicznych zaproponowanych przez inne państwa członkowskie poprzez zapewnienie regularnej publikacji tytułów zgłoszonych projektów oraz poprzez przepisy dotyczące poufności takich projektów”[35]. Skarżący zastanawiał się, w jaki sposób można osiągnąć cel dyrektywy, jeżeli podmiotom gospodarczym, takim jak on sam, które mają przedstawić swoją ocenę wpływu krajowych przepisów technicznych, Komisja, instytucja odpowiedzialna za wdrożenie procedury ustanowionej w dyrektywie TBT, odmówi dostępu do tych przepisów technicznych.

79. Skarżący skrytykował również zgodę Komisji na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o udzielenie dostępu do żądanego dokumentu jako nieprawdziwą. W rzeczywistości skarżący postrzegał gest Komisji jako próbę legitymizacji dwuipółletnich opóźnień w odniesieniu do wniosku o publiczny dostęp do zmienionego projektu przepisów technicznych. Ponadto skarżący zakwestionował założenie Komisji dotyczące uzasadnienia jej decyzji o udzieleniu dostępu do dokumentu, tj. fakt, że w styczniu 2011 r. rząd grecki rozpoczął konsultacje społeczne w sprawie nowego projektu. Zdaniem skarżącego zgłoszenie Komisji nowego projektu i jego publikacja w bazie danych TRIS (notyfikacja 2011/166/GR) budzą wątpliwości co do tego, czy publiczny dostęp do wcześniejszego projektu zaszkodziłby dyskusjom z danym państwem członkowskim.

80. Skarżący zwrócił uwagę Rzecznika na fakt, że ani orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, ani decyzje Rzecznika nie odnoszą się konkretnie do kwestii objętych niniejszym dochodzeniem i zwrócił się do Rzecznika o wydanie projektu zalecenia dla Komisji w celu zmiany jej „nielegalnej praktyki administracyjnej” w odniesieniu do przekazywania przez państwa członkowskie projektów przepisów technicznych na mocy dyrektywy TBT.

Ocena Rzecznika po jego propozycji polubownego rozwiązania

81. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za niezbędne powtórzenie, że jego propozycja rozwiązania polubownego ma następujące brzmienie:

„Biorąc pod uwagę ustalenia Rzecznika Praw Obywatelskich, Komisja mogłaby rozważyć udzielenie skarżącemu pełnego dostępu do żądanego dokumentu.”

82. Wniosek ten składał się zatem z dwóch elementów: a) Komisja mogłaby rozważyć udzielenie skarżącemu pełnego dostępu do żądanego dokumentu; oraz b) Komisja mogłaby to uczynić, uwzględniając ustalenia Rzecznika Praw Obywatelskich.

83. Chociaż Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że Komisja udzieliła dostępu do przedmiotowego dokumentu i w związku z tym rozpatrzyła wniosek skarżącego, nie ustalono jeszcze, czy dostęp do tego dokumentu kwalifikuje się jako skuteczne rozwiązanie polubowne w rozumieniu art. 6 przepisów wykonawczych Rzecznika Praw Obywatelskich [36]. W tym względzie Rzecznik zauważył, że Komisja udzieliła dostępu do przedmiotowego dokumentu, podtrzymując jednocześnie jego pierwotne uzasadnienie. Rozumowanie to jest sprzeczne z rozumowaniem Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawionym we wstępnej ocenie. Ponadto, chociaż udzielono dostępu do dokumentu, z uwag skarżącego wyraźnie wynikało, że odpowiedź Komisji nie była taka, aby „zadowolić skarżącego”. W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że jego poszukiwania polubownego rozwiązania nie zakończyły się pełnym sukcesem.

84. Zgodnie z art. 6 ust. 3 jego przepisów wykonawczych „[j]eżeli Rzecznik Praw Obywatelskich uzna, że rozwiązanie polubowne nie jest możliwe lub że poszukiwanie rozwiązania polubownego zakończyło się niepowodzeniem, zamyka sprawę uzasadnioną decyzją, która może zawierać uwagę krytyczną, albo sporządza sprawozdanie zawierające projekt zaleceń”.

85. Na tej podstawie Rzecznik wskazał, że niniejsza sprawa porusza istotne kwestie dotyczące stosowania art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001. W szczególności sprawa dotyczy interpretacji terminu „dochodzenia” we wspomnianym artykule w kontekście: a) postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego; oraz b) procedury ustanowionej na mocy dyrektywy w sprawie barier technicznych w handlu.

86. Z powodów szczegółowo przedstawionych w pkt 52–72 powyżej Rzecznik wstępnie stwierdził w swoim wniosku dotyczącym polubownego rozwiązania, że nieprawidłowo powołano się na wyjątek określony w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001, aby uzasadnić odmowę udzielenia przez Komisję dostępu do żądanego dokumentu, która dotyczy zmienionego projektu przepisów technicznych przekazanego Komisji przez Grecję zgodnie z procedurą ustanowioną w dyrektywie TBT.

87. W odpowiedzi na propozycję Rzecznika dotyczącą polubownego rozwiązania Komisja nie zgodziła się ze wstępnym ustaleniem Rzecznika i stwierdziła, że wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie ma zastosowanie do procedury na podstawie dyrektywy TBT przez analogię do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE.

88. Rzecznik uznał, że interpretacja Komisji nie była przekonująca ani w odniesieniu do niniejszej sprawy, ani ogólnie.

89. Prawdą jest, że niniejsza sprawa jest dość szczególna, ponieważ dotyczy zgłoszenia na mocy dyrektywy TBT zmienionego projektu przepisów technicznych przekazanego przez Grecję w następstwie wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-65/05 Komisja przeciwko Grecji, w którym stwierdzono niezgodność greckiego prawodawstwa dotyczącego gier rekreacyjnych z postanowieniami Traktatu dotyczącymi rynku wewnętrznego. Należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału po tej dacie „kontynuacja negocjacji między tym państwem członkowskim a Komisją nie ma już na celu ustalenia istnienia naruszenia [...]”[37], natomiast „ugoda nie jest już możliwa w przypadku tego naruszenia”[38].

90. W tym względzie należy zauważyć, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Grecji na mocy art. 258 i 260 TFUE zostało zakończone przed udzieleniem przez Komisję odpowiedzi na ponowny wniosek skarżącego. Wynika z tego, że względy interesu publicznego mające zastosowanie do dokumentów sporządzonych lub uzyskanych w związku z postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego uznanym przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Petrie nie mają już zastosowania [39]. W konsekwencji nie można już domniemywać, że ujawnienie dokumentu będącego przedmiotem niniejszej sprawy naruszyłoby dochodzenia, które mogłyby prowadzić do wszczęcia postępowania na podstawie art. 258 TFUE [40].

91. W rzeczywistości, gdyby przyjąć pogląd Komisji, że szczególne względy mające zastosowanie do postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego są istotne w niniejszej sprawie, zarówno przez analogię, jak i bezpośrednio, doprowadziłoby to do paradoksalnego skutku, że odmówiono by dostępu do odpowiedniego dokumentu w celu ochrony „dochodzenia”, które już dawno zostało zakończone. W związku z tym fakt, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zostało zakończone w niniejszej sprawie, sprawił, że interpretacja Komisji stała się niewiarygodna.

92. Niemniej jednak, jeśli chodzi o bardziej ogólną rolę Komisji na mocy dyrektywy TBT, a mianowicie, w przypadku braku zamkniętego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, argument Komisji nie był bezpodstawny. W tym względzie, po rozważeniu argumentów przedstawionych zarówno przez Komisję, jak i skarżącego, Rzecznik Praw Obywatelskich przyznał, że informacje przekazane zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 8 dyrektywy TBT mogą wchodzić w zakres „dochodzenia” w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 [41].

93. Rzecznik dodał jednak, że nie oznacza to, iż w kontekście dyrektywy TBT odnośny wyjątek należy interpretować w taki sam sposób jak w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Rzecznik uznał, że istnieją przypadki, w których interpretacja Komisji wydaje się sensowna, na przykład gdy państwo członkowskie nie zgłasza projektu przepisu technicznego, a tym samym narusza swoje obowiązki wynikające z art. 8 dyrektywy TBT, jak w rzeczywistości miało to miejsce w sprawie C-65/05 Komisja przeciwko Grecji, lub gdy nie przestrzega terminów zawieszenia przewidzianych w art. 9 dyrektywy TBT. W takich przypadkach Komisja faktycznie wszczyna postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

94. Ta sama logika nie ma jednak zastosowania do analizy projektów przepisów technicznych przedłożonych na podstawie art. 8 dyrektywy TBT. W rzeczywistości na tym etapie nie dochodzi do naruszenia prawa Unii, które mogłoby być ścigane. Dyrektywa w sprawie barier technicznych w handlu ma na celu umożliwienie Komisji sprawdzenia odpowiednich przepisów, gdy są one jeszcze na etapie opracowywania, właśnie po to, aby uniemożliwić państwom członkowskim przyjmowanie przepisów, które nie byłyby zgodne z prawem UE. Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczyna się natomiast dopiero wtedy, gdy Komisja uznała już, że doszło lub może dojść do naruszenia prawa Unii. Zdaniem Rzecznika argument Komisji, że analizę projektu przepisów technicznych na podstawie dyrektywy TBT należy uznać za zbliżoną do dochodzenia prowadzonego na podstawie art. 258 TFUE, nie był zatem przekonujący.

95. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał ponadto, że potrzeba rozróżnienia między badaniem projektów przepisów technicznych na podstawie dyrektywy TBT a dochodzeniem na podstawie art. 258 TFUE znajduje również potwierdzenie w samej dyrektywie. Z jednej strony, zgodnie z orzecznictwem sądów Unii, państwa członkowskie mają prawo oczekiwać, co do zasady i z zastrzeżeniem wyjątków, że Komisja traktuje postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jako poufne. Z drugiej strony dyrektywa TBT wyjaśnia, że jej celem jest osiągnięcie wysokiego poziomu przejrzystości, co potwierdzają w szczególności jej preambuła [42] i art. 8 ust. 4 [43]. W odniesieniu do projektów przepisów technicznych art. 8 ust. 4 wyraźnie stanowi, że zasadą jest przejrzystość, a wyjątkiem jest poufność. Rzecznik nie widział żadnego logicznego powodu, aby twierdzić, że powinno to dotyczyć tylko pierwotnych projektów przepisów technicznych, ale nie jakichkolwiek zmienionych projektów, które państwo członkowskie może przedłożyć Komisji. W rzeczywistości dyrektywa TBT, z zastrzeżeniem warunków określonych w jej art. 8 ust. 1 akapit trzeci [44], łączy zmienione projekty przepisów technicznych z pierwotnymi projektami przepisów technicznych.

96. Należy ponadto zauważyć, że prawo UE rozwinęło się od czasu przyjęcia dyrektywy w sprawie barier technicznych w handlu. Jak już wspomniano, rozporządzenie 1049/2001 opiera się na zasadzie możliwie najszerszego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji i organów UE. W art. 42 Karty podniesiono prawo dostępu do dokumentów do rangi prawa podstawowego. W tych okolicznościach Rzecznik uznał, że restrykcyjne podejście Komisji do kwestii dostępu do zmienionych projektów przepisów technicznych przedłożonych na podstawie dyrektywy TBT nie jest ani uzasadnione, ani właściwe.

97. Rzecznik z zadowoleniem odnotował, że Komisja opracowała praktykę, zgodnie z którą co do zasady publikuje pierwotne i ostateczne projekty przepisów technicznych przekazane przez państwa członkowskie na mocy dyrektywy w sprawie barier technicznych w handlu. Jego zdaniem logiczne byłoby zatem przyjęcie takiego samego podejścia w odniesieniu do zmienionych projektów przepisów technicznych przedłożonych przez państwa członkowskie.

98. W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że istnieje ogólne domniemanie, że można przyznać dostęp do zmienionych projektów przepisów technicznych zgłoszonych przez państwa członkowskie na podstawie dyrektywy TBT, chyba że państwo członkowskie wyraźnie zwróci się o poufność i poprze taki wniosek z powodów, które mogłyby obalić takie domniemanie [45].

99. Na podstawie powyższej analizy Rzecznik Praw Obywatelskich sporządził projekt zalecenia, zgodnie z którym Komisja powinna dokonać przeglądu swojego stanowiska dotyczącego publicznego dostępu do zmienionych projektów przepisów technicznych i zapewnić, aby obok pierwotnych projektów przepisów technicznych i ostatecznych przepisów technicznych, które są konsekwentnie publikowane w bazie danych TRIS, udostępniała również zmienione projekty przepisów technicznych, chyba że państwo członkowskie wyraźnie zwróci się o poufność i poprze taki wniosek z powodów, które mogłyby obalić domniemanie dostępności.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po jego projekcie zalecenia

100. W swojej szczegółowej opinii Komisja argumentowała, że jej praktyka dotycząca publikacji projektów przepisów technicznych jest zgodna z wymogami przejrzystości i z projektem zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich. W szczególności Komisja argumentowała, że zgodnie z wymogami przejrzystości projekty przepisów technicznych, które zostały „ponownie zgłoszone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34/WE, zwane w projekcie zalecenia „zmienionymi projektami przepisów technicznych”, są publikowane w bazie danych TRIS, chyba że dane państwo członkowskie wyraźnie zwróciło się o zachowanie poufności.

101. W odniesieniu do konkretnego przypadku Komisja podkreśliła, że nie odbiega on od wymogów przejrzystości; odmówiła jedynie dostępu do zmienionego projektu, który stanowił część toczącej się dyskusji między Grecją a Komisją na temat wykonania wyroku Trybunału Sprawiedliwości. Komisja uzasadniła, że art. 4 ust. 2 tiret trzecie może mieć zastosowanie nie tylko do dochodzeń w sprawie ewentualnego nieprzestrzegania prawa Unii na podstawie art. 258 TFUE do czasu wydania wyroku przez Trybunał, ale także do wymiany informacji z organami państw członkowskich na podstawie dyrektywy TBT. Komisja stwierdziła, że procedura zgłoszeniowa przewidziana w dyrektywie w sprawie barier technicznych w handlu ma na celu zapobieganie powstawaniu nowych barier na rynku wewnętrznym UE. Po przekazaniu Komisji projektu przepisów technicznych państwo członkowskie jest zobowiązane do przestrzegania okresu zawieszenia typu standstill oraz, w miarę możliwości, do uwzględnienia uwag i szczegółowych opinii Komisji lub innych państw członkowskich. Po upływie okresu zawieszenia państwo członkowskie może przyjąć projekt, o którym zostało poinformowane, jeżeli wypełniło swoje zobowiązania wynikające z dyrektywy TBT. Jeżeli państwo członkowskie nie zmieni projektu przepisów technicznych w następstwie uwag lub szczegółowej opinii Komisji zgodnie z art. 9 ust. 2 dyrektywy TBT, Komisja może zostać zmuszona do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

102. Zdaniem Komisji istnieją oczywiste podobieństwa i powiązania między postępowaniem na podstawie dyrektywy TBT a postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Cel procedury notyfikacyjnej przewidzianej w dyrektywie TBT jest podobny do celu dochodzeń prowadzonych na podstawie art. 258 i 260 TFUE, ponieważ obie procedury mają na celu zapewnienie zgodności przepisów krajowych z prawem UE. W obu przypadkach Komisja i państwa członkowskie nawiązują dialog w celu znalezienia zadowalającego rozwiązania, a w interesie publicznym leży zachowanie poufności tego dialogu, aby zagwarantować ducha wzajemnego zaufania. Ponadto argumenty przedstawione w szczegółowej opinii Komisji zgodnie z art. 9 ust. 2 dyrektywy TBT można wykorzystać, w stosownych przypadkach, w wezwaniu do usunięcia uchybienia po przyjęciu przepisów.

103. Komisja wyjaśniła, że w przypadku greckiego prawodawstwa dotyczącego gier rekreacyjnych wyjątkowo odmówiono dostępu do zmienionego projektu przepisów technicznych ze względu na szczególne okoliczności sprawy. W tej sprawie zgłoszenie dokonane na podstawie dyrektywy TBT doprowadziło do wszczęcia dwóch postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w wyniku których Trybunał wydał dwa wyroki. W pierwszym wyroku z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05 Komisja przeciwko Grecji Trybunał stwierdził, że obowiązujące wówczas greckie przepisy dotyczące gier rekreacyjnych naruszały niektóre postanowienia Traktatu. Ponieważ Grecja nie wykonała tego wyroku, Komisja wszczęła postępowanie na podstawie art. 260 TFUE. Doprowadziło to do wydania drugiego wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-109/08 Komisja przeciwko Grecji, w którym Trybunał nałożył kary na Grecję i, jak zauważyła Komisja, „ponieważ Grecja nie podjęła jeszcze środków wymaganych do wykonania pierwszego wyroku, nadal płaci kary”.

104. Komisja stwierdziła ponadto, że „Grecja zgłosiła zmieniony projekt ustawy w dniu 7 maja 2008 r., po tym jak Komisja przesłała uzasadnioną opinię w drugim postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Ten ponownie zgłoszony projekt był publicznie dostępny. Komisja uznała, że ten zmieniony projekt ustawy nadal naruszałby prawo Unii Europejskiej. W związku z tym Komisja wydała szczegółową opinię zawierającą uwagi skierowane do władz greckich. W odpowiedzi władze te przedłożyły poprawki do ponownie zgłoszonego projektu. Skarżący zwrócił się o dostęp do tych zmian, a nie do ponownie zgłoszonego projektu. W momencie złożenia ponownego wniosku w dniu 15 maja 2009 r. Komisja nadal prowadziła rozmowy z władzami greckimi na temat zmian, które usunęłyby potencjalne naruszenie prawa Unii i zapewniłyby prawidłowe wykonanie pierwszego wyroku Trybunału. Zdaniem Komisji ponownie zgłoszony projekt nie był w pełni zgodny z prawem Unii Europejskiej, a także z wyrokiem. Podanie do wiadomości publicznej w tamtym czasie proponowanych zmian do ponownie zgłoszonego projektu utrudniłoby wysiłki Komisji na rzecz zapewnienia, aby Grecja zastosowała się do wyroku Trybunału. Udostępniłoby ono do wiadomości publicznej tekst, który był przedmiotem delikatnych negocjacji między Komisją a władzami greckimi”[46].

105. W swoich uwagach skarżący skrytykował faktyczną wersję skargi przedstawioną przez Komisję i skoncentrował się na postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Grecji. Według skarżącego Grecja nie podjęła żadnych działań w celu zastosowania się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 26 października 2006 r. Bezczynność Grecji skłoniła Komisję do wszczęcia postępowania na podstawie art. 260 TFUE i do przesłania uzasadnionej opinii w dniu 29 czerwca 2007 r., dając Grecji dwa miesiące na wykonanie wyroku. Nie otrzymawszy odpowiedzi, w dniu 10 marca 2008 r. Komisja wniosła sprawę przeciwko Grecji do Trybunału Sprawiedliwości. W dniu 7 maja 2008 r., czyli po wszczęciu postępowania na podstawie art. 260 TFUE, Grecja po raz pierwszy przekazała Komisji projekt przepisów technicznych [47]. Skarżący twierdził jednak, że datą odniesienia dla oceny istnienia uchybienia na podstawie art. 260 TFUE jest data upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, która w niniejszej sprawie przypadała na dzień 29 czerwca 2007 r.[48]. W związku z tym Grecja przekazała Komisji zmieniony projekt odnośnych przepisów technicznych w marcu 2009 r., a skarżący złożył wniosek o publiczny dostęp w kwietniu 2009 r. Na tej podstawie skarżący zakwestionował argument Komisji, że prowadzi ona konsultacje z władzami greckimi, biorąc pod uwagę, że naruszenie i fakt, że Grecja nie zrobiła nic, aby zastosować się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości, zostały ustalone na długo wcześniej. W świetle tego stanu faktycznego skarżący zakwestionował, w jaki sposób Komisja mogła twierdzić, że w kwietniu 2009 r. prowadziła konsultacje z władzami greckimi w celu zapewnienia, aby Grecja zastosowała się do wyroku Trybunału, gdy kluczową datą odniesienia dla stwierdzenia nieprzestrzegania przez Grecję przepisów była data wydania przez Komisję uzasadnionej opinii w postępowaniu na podstawie art. 260 TFUE, tj. 29 kwietnia 2007 r. Ponadto skarżący zapytał, w jaki sposób wysiłki Komisji, podjęte w kwietniu i maju 2009 r. w celu zapewnienia przestrzegania przez Grecję pierwszego wyroku Trybunału Sprawiedliwości, mogłyby zostać podważone poprzez umożliwienie publicznego dostępu do zmienionego projektu przepisów technicznych, gdy w styczniu 2009 r. odbyło się posiedzenie Trybunału w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 260 TFUE [49].

106. Następnie skarżący wyraził sprzeciw wobec interpretacji przez Komisję jej kompetencji w ramach dyrektywy w sprawie barier technicznych w handlu. Zdaniem skarżącego procedura powiadamiania ustanowiona na mocy dyrektywy ma na celu usunięcie ex ante barier w swobodnym przepływie towarów i usług. Procedura ta rozpoczyna się od przekazania Komisji projektów przepisów technicznych zgodnie z art. 8 ust. 1. Zgodnie z art. 9 ust. 1 w trzymiesięcznym okresie zawieszenia, który następuje po pierwszym powiadomieniu, Komisja lub państwo członkowskie może wydać szczegółową opinię przedłużającą okres zawieszenia o kolejne trzy miesiące. Zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit trzeci państwa członkowskie muszą dokonać nowego powiadomienia, jeżeli wprowadzą istotne zmiany do projektu przepisów technicznych. Skarżący uznał, że z powyższego wynika, iż jeżeli pomimo braku zgody Komisji w szczegółowej opinii państwo członkowskie przystąpi do przyjęcia projektu przepisów technicznych, Komisja może wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W związku z tym, jeżeli Komisja wyda szczegółową opinię, dane państwo członkowskie musi wstrzymać się od przyjęcia projektu przepisu technicznego, a jeżeli wprowadzi istotne zmiany do projektu ustawy, musi dokonać nowego zgłoszenia zmienionego projektu przepisu technicznego. Skarżący podkreślił, że dokładnie tak było w niniejszej sprawie. Grecja dokonała pierwszego powiadomienia w maju 2008 r. Następnie Komisja opublikowała pierwotny projekt przepisów technicznych w bazie danych TRIS i wydała szczegółową opinię na jego temat. W związku z reakcją Komisji Grecja wycofała projekt ustawy i w marcu 2009 r. dokonała nowego zgłoszenia nowego projektu ustawy, którego Komisja nie opublikowała. Komisja wydała również szczegółową opinię na temat tej ustawy, a władze greckie również wycofały ten projekt ustawy. W 2011 r. Grecja przekazała Komisji nowy projekt ustawy, który Komisja „paradoksalnie” opublikowała w bazie danych TRIS [50].

107. Biorąc pod uwagę powyższe uwagi, skarżący argumentował, że Komisja twierdzi, iż zasadniczo dysponuje pełną swobodą uznania co do tego, które projekty przepisów technicznych opublikuje, i w tym względzie dokonał analogii z tajemnicą, która reguluje postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Zdaniem skarżącego to stanowisko Komisji zniekształciło zarówno literę, jak i ducha dyrektywy TBT. W rzeczywistości skarżący odniósł się do motywu 3 dyrektywy w sprawie barier technicznych w handlu, który wymaga „jak największej przejrzystości” oraz do motywu 7, który stanowi, że „celem rynku wewnętrznego jest stworzenie środowiska sprzyjającego konkurencyjności przedsiębiorstw, aby czerpać więcej korzyści nieodłącznie związanych z tym rynkiem” i „w związku z tym konieczne jest umożliwienie podmiotom gospodarczym dokonania oceny wpływu krajowych przepisów technicznych proponowanych przez inne państwa członkowskie poprzez zapewnienie regularnej publikacji tytułów zgłoszonych projektów [...]”. Skarżący dodał, że w bazie danych TRIS opisano procedurę przewidzianą w dyrektywie TBT w następujący sposób: „Procedura powiadamiania ustanowiona dyrektywą 98/34/WE jest narzędziem informowania, zapobiegania i dialogu. Służy on rynkowi wewnętrznemu, to znaczy do Państwa dyspozycji, ponieważ może umożliwić Państwu przewidywanie i zapobieganie tworzeniu barier w handlu, które mogą mieć wpływ na Państwa działalność, działalność Państwa klientów lub Państwa członków."[51] Zdaniem skarżącego, zamiast sygnalizować "różnice"między Komisją a państwem członkowskim, jak ma to miejsce w przypadku postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, postępowanie na mocy dyrektywy TBT ma na celu wprowadzenie projektów przepisów technicznych do sfery publicznej i umożliwienie zainteresowanym podmiotom gospodarczym przedstawienia ich opinii. Komisja osiąga to za pośrednictwem bazy danych TRIS. Na swojej stronie internetowej, która zawiera informacje na temat tej bazy danych, Komisja stwierdza, że reakcja podmiotu gospodarczego na projekt przepisów technicznych, które mogłyby podnieść bariery w handlu, może mieć decydujące znaczenie [52].

108. Skarżący podsumował swoje uwagi, argumentując, że należy uwzględnić potrzebę zapewnienia przejrzystości prawidłowego i niezakłóconego funkcjonowania procedury ustanowionej dyrektywą TBT, tak aby zainteresowani operatorzy komercyjni mogli aktywnie uczestniczyć w tym procesie. Podkreśliła brak odpowiedniego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz szeroko zakrojone negatywne konsekwencje, jakie może mieć naleganie Komisji na stosowanie tej samej praktyki. Skarżący zwrócił się zatem do Rzecznika o nie zamykanie niniejszej sprawy, lecz o sporządzenie sprawozdania specjalnego dla Parlamentu Europejskiego.

Ocena Rzecznika po jego projekcie zalecenia

109. Rzecznik uważa za zaskakujące, że w swojej szczegółowej opinii Komisja zasadniczo powtarza te same argumenty, które odrzucił w swojej analizie drugiego zarzutu w kontekście jego propozycji polubownego rozwiązania (pkt 52–72 powyżej) i jego drugiego projektu zalecenia (pkt 85–99 powyżej).

110. Powtarzając problem, pojawia się pytanie, czy Komisja może być uzasadniona odmową dostępu do zmienionego projektu przepisów technicznych na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001, który stanowi, że „instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeżeli ujawnienie go naruszyłoby ochronę: ... cel kontroli, dochodzeń i audytów, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.” Stanowisko Komisji można podsumować w następujący sposób. Trybunał Sprawiedliwości ustalił, że dochodzenia na podstawie art. 258 TFUE wchodzą w zakres „dochodzenia”, o którym mowa w art. 4 ust. 2 tiret trzecie, oraz że z uwagi na nawiązanie dialogu między Komisją a państwami członkowskimi w celu znalezienia zadowalającego rozwiązania, w interesie publicznym leży zachowanie poufności tego dialogu, aby zagwarantować ducha wzajemnego zaufania. W niniejszej sprawie Komisja argumentuje, że ze względu na konieczność zapewnienia zgodności z wyrokiem Trybunału w sprawie C-65/05 prowadzone przez nią negocjacje z władzami greckimi powinny być trzymane z dala od sfery publicznej. Pomocniczo wymiana informacji na podstawie dyrektywy TBT jest w każdym razie podobna do dochodzeń prowadzonych na podstawie art. 258 TFUE, ponieważ obie procedury mają na celu zapewnienie zgodności przepisów krajowych z prawem Unii, co przemawia za zachowaniem ich poufności. Komisja twierdzi, że z powyższych rozważań wynika, iż nie popełniła błędu, odmawiając dostępu do przedmiotowego zmienionego projektu przepisów technicznych.

111. Skarżący kwestionuje pogląd Komisji, że negocjacje z władzami greckimi były w toku w dniu 15 maja 2009 r., tj. w momencie złożenia przez skarżącego ponownego wniosku o dostęp do zmienionego projektu przedmiotowego przepisu technicznego. W rzeczywistości, zdaniem skarżącego, niezastosowanie się przez Grecję do wyroku Trybunału w sprawie C-65/05 zostało stwierdzone w dniu, w którym Komisja wydała uzasadnioną opinię w postępowaniu na podstawie art. 260 TFUE, tj. w dniu 29 czerwca 2007 r. Ponadto w styczniu 2009 r. odbyła się rozprawa przed Trybunałem w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 260 TFUE.

112. W tym względzie Rzecznik uważa, że ustawodawstwem greckim mającym zastosowanie w czasie, gdy skarżący złożył ponowny wniosek o publiczny dostęp do dokumentów do Komisji, była nadal ustawa nr 3037/2002, którą w sprawie C-65/05 Komisja przeciwko Grecji Trybunał Sprawiedliwości uznał za naruszającą prawo UE. Z powodu tego naruszenia Trybunał w wyroku w sprawie C-109/08 Komisja przeciwko Grecji nakazał Grecji zapłatę ryczałtu i okresowej kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki w dostosowaniu jej ustawodawstwa do prawa Unii. Wynika z tego, że – jak zauważył już Rzecznik w pkt 89–91 powyżej – wszelkie toczące się rozmowy między Komisją a Grecją mające na celu zapewnienie przestrzegania prawa Unii nie były uzależnione od rozważań mających zastosowanie do dokumentów w ramach toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, uznanych przez Trybunał w wyroku Petrie, ponieważ przedmiotowe postępowanie było już dawno zakończone, a naruszenie prawa Unii przez Grecję zostało ostatecznie stwierdzone [53]. W odniesieniu do konkretnych faktów w niniejszej sprawie Rzecznik uważa, że odmowa udzielenia przez Komisję publicznego dostępu do zmienionego projektu przepisów technicznych, o którym mowa, na tej podstawie, że negocjacje z władzami greckimi w celu zastosowania się do wyroku Trybunału w sprawie C-65/05 były w toku, nie była zatem uzasadniona.

113. Przechodząc do kwestii ogólnej, Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że trudno jest zaakceptować argument Komisji, zgodnie z którym odmowa udzielenia dostępu do zmienionych projektów przepisów technicznych jest uzasadniona tym, że rozważania dotyczące toczących się postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego mają zastosowanie przez analogię ze względu na podobieństwo między procedurami przewidzianymi w art. 258 TFUE a dyrektywą TBT. W tym względzie należy zauważyć, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczy albo obowiązujących przepisów, albo, jeżeli mające zastosowanie przepisy krajowe są zgodne z prawem Unii, ogólnej i spójnej praktyki administracyjnej, która narusza to prawo [54]. Natomiast procedura notyfikacyjna przewidziana w dyrektywie TBT dotyczy projektów ustaw, które jeszcze nie weszły w życie, a zatem nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W związku z tym Trybunał Sprawiedliwości, orzekając konkretnie w tej kwestii (wyrok Trybunału dotyczy dyrektywy Rady 83/189, poprzednika dyrektywy 98/34)[55], oddalił powództwo o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesione przeciwko Niderlandom, uzasadniając to w następujący sposób:

„18. [...] w celu wystosowania wezwania do usunięcia uchybienia należy zarzucić danemu państwu członkowskiemu uprzednie uchybienie ciążącemu na nim obowiązkowi.

19. Oczywiste jest jednak, że w chwili wydania szczegółowej opinii na podstawie dyrektywy 83/189 państwo członkowskie, do którego jest ona skierowana, nie mogło naruszyć prawa wspólnotowego, ponieważ środek istnieje tylko w formie projektu.

114. Wynika z tego, że argument Komisji, zgodnie z którym „[j]eżeli państwo członkowskie nie zmieni projektu przepisów technicznych w następstwie uwag lub szczegółowej opinii, Komisja może zostać zmuszona do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego”, musi zostać odrzucony. Jak wyraźnie stwierdził Trybunał Sprawiedliwości, Komisja nie może wszcząć postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jeżeli ten projekt przepisów technicznych nie zostanie formalnie przyjęty (zob. w tym względzie pkt 62 niniejszej decyzji).

115. W odniesieniu do argumentu Komisji, zgodnie z którym analogia między art. 258 TFUE a procedurą notyfikacyjną na podstawie dyrektywy TBT jest wiarygodna ze względu na to, że oba służą temu samemu celowi, Rzecznik nie uważa go za całkowicie przekonujący. Z jednej strony postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ma bowiem na celu zapewnienie wykonania przez państwa członkowskie traktatów i przepisów przyjętych przez instytucje na ich podstawie [57]. Komisja rozpoczyna dwustronne rozmowy z danym państwem członkowskim w celu zapewnienia, aby dostosowało ono swoje przepisy do prawa UE, w interesie jednolitego stosowania prawa UE w porządku prawnym UE. Z drugiej strony cel procedury notyfikacyjnej przewidzianej w dyrektywie TBT wykracza poza cel polegający na zapewnieniu zgodności z prawem Unii. W rzeczywistości, jak argumentował skarżący w toku dochodzenia, procedura ta ma również na celu zapewnienie podmiotom gospodarczym w UE możliwości przewidywania nowych norm i przepisów technicznych, które mogą stanowić przeszkody w swobodnym przepływie towarów i usług, a tym samym wspieranie sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Zgłoszenie na podstawie dyrektywy TBT nie jest czysto dwustronnym stosunkiem między Komisją a danym państwem członkowskim objętym tajemnicą, lecz charakteryzuje się przejrzystością w odniesieniu do projektów norm i przepisów technicznych [58]. W rzeczywistości, gdy projekt przepisów technicznych jest publikowany w bazie danych TRIS, Komisja i inne państwa członkowskie mogą wydać szczegółową opinię na jego temat, a zainteresowane podmioty gospodarcze są proszone o przedstawienie uwag na ten temat, co zdaniem Komisji „może mieć decydujące znaczenie”. W świetle powyższych rozważań zastosowanie warunków regulujących postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego do procedury zgłoszeniowej na podstawie dyrektywy TBT nie byłoby ani uzasadnione, ani właściwe.

116. Jak jednak zauważył skarżący, cytując ze strony internetowej Komisji, procedura notyfikacyjna przewidziana w dyrektywie w sprawie barier technicznych w handlu jest „narzędziem służącym informowaniu, zapobieganiu i dialogowi”. Oznacza to, że – jak wspomniano powyżej – procedura ma również na celu zapewnienie przestrzegania prawa UE przez państwa członkowskie. Wynika z tego, że – jak wyjaśnił Rzecznik w pkt 92–93 powyżej – informacje przekazane zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 8 dyrektywy w sprawie barier technicznych w handlu mogą wchodzić w zakres „dochodzenia” w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001. Z powyższych rozważań (zob. pkt 115) wynika jednak, że w kontekście dyrektywy TBT odnośnego wyjątku nie należy interpretować w taki sam sposób jak w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Dla pełności wywodu należy zauważyć, że rozważania dotyczące postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego mogą oczywiście stać się istotne w przypadku naruszenia przepisu proceduralnego wynikającego z dyrektywy TBT, takiego jak brak zgłoszenia lub nieprzestrzeganie okresu zawieszenia. W takim przypadku, po wystosowaniu przez Komisję wezwania do usunięcia uchybienia do danego państwa członkowskiego i wszczęciu w związku z tym nowego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, stanowisko Komisji miałoby sens. Należy jednak stwierdzić, że nie jest to sytuacja, z którą Komisja miała do czynienia w niniejszej sprawie.

117. Wynika z tego, że określając swoje stanowisko dotyczące publicznego dostępu do zmienionych projektów przepisów technicznych, Komisja powinna interpretować wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 w kontekście specyfiki procedury TBT oraz z należytym uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału i jego własnej spójnej praktyki. W szczególności wynika z tego, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału sam fakt, iż dokument dotyczy interesu chronionego wyjątkiem, nie może uzasadniać zastosowania tego wyjątku [59]. Ryzyko naruszenia chronionego interesu musi być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne [60]. W konsekwencji badanie, które instytucja musi przeprowadzić w celu zastosowania wyjątku, musi być przeprowadzone w sposób konkretny i wynikać z uzasadnienia decyzji.

118. W tym względzie należy zauważyć, że – jak stwierdził skarżący w swoich uwagach dotyczących szczegółowej opinii Komisji – rząd grecki przekazał trzy projekty przepisów dotyczących gier rekreacyjnych: 1) pierwotny projekt przepisów technicznych, któremu nadano numer zgłoszenia 2008/184/GR i który został opublikowany w bazie danych TRIS, 2) zmieniony projekt przepisów technicznych przekazany Komisji w 2009 r., który jest dokumentem objętym wnioskiem skarżącego o udzielenie dostępu i który nie został opublikowany, oraz 3) kolejny zmieniony projekt przepisów technicznych, któremu nadano numer zgłoszenia 2011/166/GR i który został również opublikowany w bazie danych TRIS.

119. W uwagach przedstawionych w dochodzeniu Rzecznika Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób można pogodzić odmowę publicznego dostępu do przedmiotowego zmienionego projektu przepisów technicznych z jej oświadczeniem zawartym w szczegółowej opinii, że zmienione projekty przepisów technicznych są publikowane w bazie danych TRIS. Komisja nie przedstawiła również żadnego argumentu na poparcie stanowiska, zgodnie z którym przedmiotowy zmieniony projekt przepisu technicznego nie spełnia warunków określonych w art. 8 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy TBT. W tym względzie przyczyny różnicy w traktowaniu między greckim projektem przepisów przekazanym Komisji w 2009 r., do którego odmówiono dostępu, a greckim projektem przepisów przekazanym jej w 2008 r. i 2011 r., które zostały opublikowane w bazie danych TRIS, pozostają niejasne. Stwierdzenie, że władze greckie „przedłożyły poprawki do ponownie zgłoszonego projektu” oraz że odmówiono dostępu do tych poprawek, a nie do ponownie zgłoszonego projektu, poza tym, że jest ono niezgodne ze stanem faktycznym, jak wskazał skarżący w swoich uwagach dotyczących szczegółowej opinii Komisji, nie wystarcza do wyjaśnienia różnicy w traktowaniu projektów.

120. W świetle powyższych rozważań Rzecznik wyraża ubolewanie, że Komisja nie przyjęła jego drugiego projektu zalecenia, i podtrzymuje swoje stwierdzenie, że stanowisko Komisji nie jest zgodne z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001.

121. Zgodnie z art. 3 ust. 7 swojego statutu Rzecznik Praw Obywatelskich, po sporządzeniu projektu zalecenia i po otrzymaniu szczegółowej opinii zainteresowanej instytucji lub organu, jest uprawniony do przesłania sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu oraz zainteresowanej instytucji lub zainteresowanemu organowi. W swoim sprawozdaniu rocznym za 1998 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że możliwość przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu sprawozdania specjalnego ma nieocenioną wartość dla jego pracy. Dodał, że w związku z tym sprawozdania specjalne nie powinny być przedstawiane zbyt często, lecz jedynie w odniesieniu do ważnych spraw, w przypadku których Parlament może podjąć działania w celu udzielenia pomocy Rzecznikowi Praw Obywatelskich.

122. Prawdą jest, że skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich, aby nie zamykał sprawy, a zamiast tego sporządził sprawozdanie specjalne dla Parlamentu Europejskiego. Rzecznik uważa jednak, że chociaż obecne dochodzenie uwypukliło poważny przypadek niewłaściwego administrowania, przedmiotowe fakty pojawiły się w dość nietypowych okolicznościach. Skarżący stwierdził ryzyko pojawienia się „nielegalnej praktyki administracyjnej” w sposobie rozpatrywania przez Komisję wniosków o dostęp do dokumentów w kontekście dyrektywy w sprawie barier technicznych w handlu. Niezależnie od przypadku niewłaściwego administrowania w niniejszej sprawie Rzecznik uważa, że biorąc pod uwagę, iż Komisja opublikowała najnowszy zmieniony projekt przepisów technicznych w bazie danych TRIS, problem nie wydaje się być problemem zasadniczym, a postępowanie Komisji nie stanowi ogólnej praktyki. W tych okolicznościach Rzecznik uważa, że przedłożenie Parlamentowi sprawozdania specjalnego nie byłoby owocne. W związku z tym zamyka sprawę i przedstawi poniżej uwagę krytyczną.

C. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka ją następującymi wnioskami i uwagami krytycznymi:

Komisja przyznała, że czas potrzebny na rozpatrzenie ponownego wniosku skarżącego był zbyt długi i tym samym przyjęła pierwszy projekt zalecenia Rzecznika. W związku z tym nie jest konieczne dalsze dochodzenie w odniesieniu do pierwszego zarzutu skarżącego.

Komisja nie przyjęła drugiego projektu zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z którym powinna ona zapewnić publiczny dostęp do zmienionych projektów przepisów technicznych zgłoszonych na mocy dyrektywy TBT, chyba że państwo członkowskie wyraźnie zwróci się o poufność i poprze taki wniosek z powodów, które mogłyby obalić domniemanie dostępności. Niedopełnienie tego obowiązku przez Komisję stanowi przypadek niewłaściwego administrowania.

Komisja udzieliła dostępu do żądanego dokumentu. W związku z tym dalsze dochodzenia w odniesieniu do twierdzenia skarżącego nie są uzasadnione.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 11 grudnia 2012 r.

---

[1] Sprawa C-65/05 Komisja przeciwko Grecji [2006] Zb.Orz. I-10341.

[2] Dyrektywa 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, Dz.U. L 204, s. 37, zmieniona dyrektywą 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r., Dz.U. L 217, s. 18, następnie zmieniona dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., Dz.U. L 363, s. 81.

[3] Sprawa C-109/08 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. 2009, s. I-4657.

[4] W dniu 7 maja 2008 r. Grecja przekazała pierwotny projekt przepisów technicznych zmieniających greckie przepisy dotyczące gier rekreacyjnych. Greckie zgłoszenie zostało zarejestrowane pod numerem 2008/184/GR i jest dostępne w odpowiedniej sekcji (baza danych TRIS) na stronie internetowej Komisji: http://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/app/search/index.cfm?fuseaction=pisa_notif_overview&iYear=2008&inum=184&lang=EN&sNLang=EN Skarżący przedstawił Komisji swoje opinie na temat tego projektu zgodnie z dyrektywą w sprawie barier technicznych w handlu.

[5] Rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145, s. 43.

[6] Powiadomienie 2008/184/GR.

[7] Skarżący odniósł się do decyzji Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w skargach 271/2000/(IJH)JMA, 277/2000/(IJH)JMA i 790/2003/GG.

[8] Jak stwierdził Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim sprawozdaniu specjalnym dla Parlamentu Europejskiego dotyczącym braku współpracy ze strony Komisji Europejskiej w sprawie skargi 676/2008/RT „... terminy wyznaczone przez Komisję muszą koniecznie obejmować termin określony w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej na wydanie szczegółowej opinii w sprawie projektu zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich”.

[9] Motyw 4 rozporządzenia 1049/2001.

[10] http://ec.europa.eu/enterprise/tris/index_en.htm

[11] Wyżej wymieniony w przypisie 3.

[12] Sprawa T-191/99 Petrie, Rec. 2001, s. II-3677.

[13] Zgodnie z art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej Karta praw podstawowych Unii Europejskiej ma taką samą moc prawną jak Traktaty.

[14] Wyrok z 2010 r. w sprawach połączonych C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja przeciwko API i Komisji, Zb.Orz. s. I-8533, pkt 69; Sprawa C-139/07 P Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, Zb.Orz. 2010, s. I-5885, pkt 51.

[15] Wyżej wymieniony w przypisie 14 wyrok w sprawach połączonych C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja przeciwko API i Komisji, pkt 68; Wyrok z 2008 r. w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-4723, pkt 34.

[16] Sprawa C-266/05 P Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. 2007, s. I-1233, pkt 62; Sprawy połączone C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja przeciwko API i Komisji, przywołane w przypisie 14 powyżej, pkt 70; Wyżej wymieniony w przypisie 14 wyrok w sprawie C-139/07 P Technische Glaswerke, pkt 53.

[17] Sprawa C-64/05 Szwecja przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2007, s. I-11389, pkt 57; Sprawa C-266/05 P Sison przeciwko Radzie, przywołana w przypisie 16 powyżej, pkt 62.

[18] Wyżej wymieniony w przypisie 14 wyrok w sprawach połączonych C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja przeciwko API i Komisji, pkt 73; Sprawa C-64/05 Szwecja przeciwko Komisji, przywołana w przypisie 17 powyżej, pkt 66; Sprawa C-266/05 P Sison przeciwko Radzie, przywołana w przypisie 16 powyżej, pkt 63.

[19] Wyżej wymieniony w przypisie 14 wyrok w sprawach połączonych C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja przeciwko API i Komisji, pkt 72.

[20] Sprawa T-2/03 Verein für Konsumenteninformation przeciwko Komisji [2005] Zb.Orz. II-1121, pkt 69.

[21] Sprawa T-36/04 API przeciwko Komisji [2007] Zb.Orz. II-3201, pkt 120; sprawa T-309/97 Bavarian Lager przeciwko Komisji, Rec. 1999, s. II-3217, pkt 46; Sprawa T-191/99 Petrie, przywołana w przypisie 12 powyżej, pkt 68.

[22] Sprawa T-105/95 WWF UK przeciwko Komisji [1997] Rec. II-313, pkt 63.

[23] Wyżej wymieniony w przypisie 12 wyrok w sprawie T-191/99 Petrie, pkt 68.

[24] Wyżej wymieniony w przypisie 21 wyrok w sprawie T-36/04 API przeciwko Komisji, pkt 121.

[25] Wyżej wymieniony w przypisie 14 wyrok w sprawach połączonych C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja przeciwko API i Komisji, pkt 121.

[26] Wyżej wymieniony w przypisie 14 wyrok w sprawach połączonych C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja przeciwko API i Komisji, pkt 122.

[27] Motyw 3 dyrektywy TBT.

[28] Motyw 7 dyrektywy TBT.

[29] Wyżej wymieniony w przypisie 14 wyrok w sprawach połączonych C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja przeciwko API i Komisji, pkt 74; Wyżej wymieniony w przypisie 14 wyrok w sprawie C-139/07 P Technische Glaswerke, pkt 54.

[30] Decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zamykająca dochodzenie w sprawie skargi 1039/2008/FOR przeciwko Komisji Europejskiej, pkt 58.

[31] http://ec.europa.eu/enterprise/tris/default.htm?CFID=9235488&CFTOKEN=3461434467bc692f-352E4803-EBE0-9012-5258E5F248F8F822

[32] http://ec.europa.eu/civil_society/code/_docs/code_en.pdf

[33] Sprawa T-191/99 Petrie, przywołana w przypisie 12 powyżej.

[34] Motyw 3 dyrektywy TBT.

[35] Motyw 7 dyrektywy TBT.

[36] http://www.ombudsman.europa.eu/resources/provisions.faces#hl5

[37] Wyżej wymieniony w przypisie 14 wyrok w sprawach połączonych C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja przeciwko API i Komisji, pkt 120.

[38] Wyżej wymieniony w przypisie 14 wyrok w sprawach połączonych C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja przeciwko API i Komisji, pkt 121.

[39] Sprawa T-191/99 Petrie, przywołana w przypisie 12 powyżej, pkt 64-68.

[40] Wyżej wymieniony w przypisie 14 wyrok w sprawach połączonych C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja przeciwko API i Komisji, pkt 122.

[41] Wyżej wymieniony w przypisie 14 wyrok w sprawie Technische Glaswerke, pkt 52.

[42] Motyw 3 dyrektywy TBT stanowi: „W celu wspierania sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego należy zapewnić jak największą przejrzystość w odniesieniu do krajowych inicjatyw na rzecz ustanowienia norm lub przepisów technicznych”. Ponadto motyw 7 dyrektywy TBT stanowi: „Celem rynku wewnętrznego jest stworzenie środowiska sprzyjającego konkurencyjności przedsiębiorstw. zwiększone dostarczanie informacji jest jednym ze sposobów pomagania przedsiębiorstwom w czerpaniu większych korzyści nieodłącznie związanych z tym rynkiem; konieczne jest zatem umożliwienie podmiotom gospodarczym dokonania oceny wpływu krajowych przepisów technicznych proponowanych przez inne państwa członkowskie poprzez zapewnienie regularnej publikacji tytułów zgłoszonych projektów oraz poprzez przepisy dotyczące poufności takich projektów”.

[43] Art. 8 ust. 4 dyrektywy TBT stanowi, że „[n]formacje dostarczone na podstawie niniejszego artykułu nie są poufne, chyba że na wyraźny wniosek zgłaszającego państwa członkowskiego. Każdy taki wniosek musi być poparty uzasadnieniem.”;

[44] „Państwa członkowskie przekazują projekt ponownie na powyższych warunkach, jeżeli wprowadzą do projektu zmiany, które w znacznym stopniu zmienią jego zakres, skrócą pierwotnie przewidziany harmonogram wdrażania, dodadzą specyfikacje lub wymogi lub uczynią je bardziej restrykcyjnymi.”

[45] Zobacz podobnie ww. w przypisie 14 wyrok w sprawie Technische Glaswerke, pkt 52.

[46] Podkreślenie dodane przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

[47] Powiadomienie 2008/184/GR.

[48] Wyżej wymieniony w przypisie 3 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 14–17.

[49] Wyżej wymieniony w przypisie 3 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 29.

[50] Powiadomienie 2011/166/GR.

[51] http://ec.europa.eu/enterprise/tris/public_info/index_en.htm

[52] http://ec.europa.eu/enterprise/tris/public_info/index_en.htm

[53] Zob. podobnie ww. w przypisie 14 wyrok w sprawach połączonych C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja przeciwko API i Komisji, pkt 121 oraz wyrok z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie T-59/09 Niemcy przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 73–75.

[54] Sprawa C-489/06 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. 2009, s. I-1797, pkt 46–53.

[55] Dyrektywa Rady 83/189/EWG z dnia 28 marca 1983 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, Dz.U. L 109, s. 8.

[56] Sprawa C-341/97 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. 2000, s. I-6611; Zob. również wyrok z 2001 r. w sprawie C-230/99 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I-1169, a w szczególności argumenty rządu francuskiego przeciwko „połączeniu” obu procedur przez Komisję, pkt 18–19.

[57] Zob. wyrok z 2003 r. w sprawach połączonych C-20/01 i C-28/01 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-3609, pkt 29.

[58] Rzecznik podkreślił to zarówno w swojej propozycji polubownego rozwiązania, jak i w projekcie zaleceń (zob. odpowiednio pkt 66 i 95 niniejszej decyzji).

[59] Wyrok z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie C-477/10 P Komisja przeciwko Agrofert, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 57; Wyrok z 2006 r. w sprawach połączonych T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-2023, pkt 115 i przytoczone tam orzecznictwo.

[60] Wyżej wymieniony w przypisie 15 wyrok w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 43.