Okoliczności powstania skargi

1. Niniejsza sprawa dotyczy postępowania Komisji Europejskiej w sprawie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2004/4404 przeciwko Finlandii, dotyczącej zarzutu dyskryminacji mężczyzn w dobrowolnych dodatkowych systemach emerytalnych.

2. Po przystąpieniu Finlandii do Europejskiego Obszaru Gospodarczego w dniu 1 stycznia 1994 r. Finlandia musiała zrównać świadczenia emerytalne dla mężczyzn i kobiet. W tym celu przyjęła ustawę 1038/97 w sprawie środków wyrównawczych w dobrowolnych dodatkowych systemach emerytalnych (zwaną dalej "ustawą wyrównywającą"), mającą zastosowanie z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 1994 r. Przed wejściem w życie ustawy wyrównawczej kobiety mogły przejść na emeryturę w wieku od 60 do 63 lat. Wiek emerytalny mężczyzn wynosił 65 lat. Ustawa wyrównawcza dała zarówno mężczyznom, jak i kobietom możliwość wyboru niższego lub wyższego wieku emerytalnego.

3. W dniu 28 marca 2002 r. fiński Rzecznik ds. Równości wniósł do Komisji skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W skardze wskazała, że w niektórych przypadkach obliczanie świadczeń emerytalnych na podstawie ustawy wyrównującej prowadziło do niekorzystnych wyników dla pracowników płci męskiej w porównaniu z ich odpowiednikami płci żeńskiej. Gdyby mężczyzna zdecydował się przejść na wcześniejszą emeryturę na podstawie nowych przepisów, jego okres zatrudnienia przed 1994 r. nie byłby brany pod uwagę, natomiast w przypadku kobiety okres ten byłby brany pod uwagę. W związku z tym pracownik płci męskiej, którego historia zatrudnienia rozpoczęła się przed dniem 1 stycznia 1994 r. i który zdecydował się na niższy wiek emerytalny, otrzymywałby w tych samych okolicznościach niższą emeryturę niż jego odpowiednik płci żeńskiej. W swojej skardze w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego fińska Rzecznik Praw Obywatelskich ds. Równości podniosła kwestię zgodności ustawy wyrównawczej z obecnym art. 157 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej "TFUE") i odpowiednim prawodawstwem wtórnym (dyrektywa 2006/54/WE [1], która zastąpiła poprzednią dyrektywę 86/378/EWG [2]).

4. Po wymianie korespondencji z rządem fińskim Komisja wszczęła w 2004 r. postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W styczniu 2005 r. skierowała ona do Finlandii wezwanie do usunięcia uchybienia, a następnie w październiku 2006 r. – uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia. W czerwcu 2007 r. Komisja przesłała uzasadnioną opinię, po której we wrześniu 2008 r. wydano dodatkową uzasadnioną opinię.

5. Skarżącymi w niniejszej sprawie są dwaj fińscy mężczyźni, panowie K i S, których prawa emerytalne mogą zostać naruszone w wyniku skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2004/4404. Pan S reprezentuje również pana P., który jest skarżącym w pierwotnej sprawie wniesionej do fińskiego Rzecznika Praw Obywatelskich ds. Równości. W październiku 2010 r. pan S skontaktował się z Komisją, aby zarzucić jej, że do tego czasu Komisja nie wniosła przeciwko Finlandii skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanego dalej "Trybunałem Sprawiedliwości") w sprawie 2004/4404.

6. W dniu 1 grudnia 2010 r. Komisja odpowiedziała panu S., stwierdzając, że sprawa jest skomplikowana. Z tego powodu nie można było wskazać, kiedy zostanie podjęta decyzja dotycząca kolejnych kroków ani jaka będzie jej treść. Komisja wyjaśniła ponadto, że ma trzy możliwości: (i) wydanie drugiej dodatkowej uzasadnionej opinii, (ii) podjęcie decyzji o skierowaniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości lub (iii) zamknięcie sprawy.

7. W dniu 14 stycznia 2011 r. skarżący zwrócili się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

8. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie następującego zarzutu i roszczenia:

Zarzut

Komisja nie podjęła w rozsądnym terminie decyzji o skierowaniu sprawy do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Roszczenie

Komisja powinna podjąć decyzję o skierowaniu sprawy do Trybunału.

W przedmiocie dochodzenia

9. W dniu 16 marca 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o wydanie opinii w sprawie zarzutów i twierdzeń skarżących. Komisja przesłała swoją opinię w dniu 27 września 2011 r. Po otrzymaniu opinii Komisji Rzecznik Praw Obywatelskich postanowił zbadać akta Komisji dotyczące skargi 2004/4404 w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jak również akta dotyczące innych skarg w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko innym państwom członkowskim, do których Komisja odniosła się w swojej opinii i które postanowiła zamknąć jakiś czas wcześniej. Służby Rzecznika Praw Obywatelskich przeprowadziły kontrolę w dniu 14 listopada 2011 r. Opinia Komisji i kopia sprawozdania z kontroli zostały przekazane skarżącym wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag.

10. W dniu 7 grudnia 2011 r. Komisja poinformowała Rzecznika Praw Obywatelskich, że w dniu 24 listopada 2011 r. podjęła decyzję o zamknięciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2004/4404 przeciwko Finlandii.

11. Tego samego dnia służby Rzecznika przekazały kopię wyżej wymienionego pisma Komisji skarżącym, którzy uwzględnili to pismo, przedstawiając swoje uwagi w dniu 15 grudnia 2011 r.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwagi wstępne

12. Aby uniknąć nieporozumień, należy podkreślić, że zakres niniejszego dochodzenia ogranicza się do oceny, czy czas potrzebny Komisji na rozpatrzenie skargi w sprawie naruszenia 2004/4404 był rozsądny.

13. Rzecznik zauważa, że w międzyczasie Komisja przyjęła decyzję o zamknięciu skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W swoich uwagach skarżący przedstawili szereg argumentów dotyczących zasadności decyzji Komisji i argumentowali w następujący sposób. Po pierwsze, po wydaniu przez Trybunał Sprawiedliwości wyroków przeciwko Włochom i Grecji w porównywalnych sprawach Komisja najwyraźniej zmieniła swoje podejście w toczących się sprawach przeciwko innym państwom członkowskim. W zarzucie przedstawionym w sprawie przeciwko Grecji w 2007 r. Komisja uznała argumenty państw członkowskich dotyczące możliwego wpływu kosztów na budżety krajowe za bezprzedmiotowe. Ostatecznie jednak skutki pod względem kosztów były najwyraźniej jedną z głównych przyczyn decyzji Komisji o zamknięciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2004/4404 przeciwko Finlandii. Przedstawione przez Komisję wyjaśnienia dotyczące tego wpływu na koszty były natomiast hipotetyczne i marginalne. Po drugie, skarżący odnieśli się również do innego powodu, dla którego Komisja zamknęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2004/4404. Chodziło o to, aby była ona spójna z innymi podobnymi postępowaniami w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w których nie zwróciła się do zainteresowanych państw członkowskich z mocą wsteczną o skorygowanie nieprawidłowego wdrożenia i w których strony dyskryminowane nie otrzymały odszkodowania. Skarżący twierdzili, że powody, dla których Komisja zamknęła sprawę przeciwko Finlandii, były sztuczne, ponieważ w skardze w sprawie naruszenia 2004/4404 nie zwrócono się o rekompensatę finansową. Po trzecie, skarżący zakwestionowali również powody, dla których Komisja nie skierowała sprawy do Trybunału Sprawiedliwości, podczas gdy w podobnych sprawach przeciwko innym państwom członkowskim uczyniła to z powodzeniem. Ponadto zwrócili się do Rzecznika o sprawdzenie, czy powody, dla których Komisja zamknęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2004/4404, były wystarczające i zgodne z prawem.

14. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreśla, że zgodnie z art. 2 ust. 4 jego statutu składanie do niego skarg musi być poprzedzone odpowiednimi działaniami administracyjnymi wobec danej instytucji. Chociaż prawdą jest, że w odpowiedzi z dnia 26 października 2011 r. na pismo poprzedzające zamknięcie sprawy z dnia 7 października 2011 r. jeden ze skarżących, działając w imieniu pana P., zakwestionował zamiar zamknięcia sprawy przez Komisję, nie wydaje się, aby skarżący podnieśli już z Komisją wszystkie lub przynajmniej większość kwestii, o których mowa w pkt 13 powyżej. W tych okolicznościach Rzecznik jest zdania, że skarżący nie podjęli jeszcze wszystkich odpowiednich działań administracyjnych wobec Komisji. Rzecznik nie jest zatem w stanie odnieść się do tych kwestii w swojej obecnej decyzji. Skarżący mogą oczywiście złożyć nową skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich, jeżeli po zwróceniu się do Komisji nie otrzymają zadowalającej odpowiedzi w rozsądnym terminie.

15. W ramach drugiej uwagi wstępnej Rzecznik zauważa, że w części swoich uwag odnoszącej się do sprawozdania z kontroli skarżący uznali, że Komisja nie przedstawiła przedstawicielom Rzecznika wszystkich istotnych dokumentów podczas kontroli akt. Rzecznik przypomina, że zgodnie z tym, co zostało w nim wskazane, w sprawozdaniu z kontroli wymieniono jedynie te dokumenty, z których jego przedstawiciele postanowili sporządzić kopie w trakcie kontroli. Nie oznacza to jednak, że podczas kontroli nie mieli oni dostępu do wszystkich dokumentów uznanych za istotne, a tym samym również do dokumentów niewymienionych w sprawozdaniu.

16. W trzeciej uwadze wstępnej Rzecznik zauważa, że skarżący wyrazili również zamiar wniesienia skargi przeciwko Komisji w związku z zaniechaniem działania na podstawie art. 265 TFUE. Wskazali, że uczynią to w imieniu pana P., pierwotnego skarżącego przed fińskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich ds. Równości. W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości „zwracając się do Komisji o wszczęcie postępowania na podstawie art. [258 TFUE], skarżąca w rzeczywistości domaga się przyjęcia aktów, które nie dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie [...] , które w żaden sposób nie mogą być przez nią kwestionowane w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności”. „Skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim zmierza do stwierdzenia bezczynności Komisji i niezgodności z prawem jej zaniechania wszczęcia postępowania przewidzianego w art. [258] [TFUE]” [3].

17. Zarzuty skarżących należy rozpatrywać łącznie.

A. W odniesieniu do rozpatrywania przez Komisję skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

18. W skardze do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący twierdzili, że Komisja nie podjęła w rozsądnym terminie decyzji o skierowaniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 258 TFUE. Stwierdziły one, że Komisja powinna niezwłocznie podjąć decyzję.

19. W swojej opinii Komisja wskazała, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości jedynie Komisja jest właściwa do podjęcia decyzji, czy po przeprowadzeniu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi należy skierować sprawę do Trybunału. Komisja ma „prawo, ale nie obowiązek, wszczęcia postępowania przed Trybunałem w celu stwierdzenia, że dane państwo członkowskie narusza swoje zobowiązania” wynikające z prawa UE [4]. Komisja podkreśliła ponadto, odnosząc się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości [5], że „przepisy art. 169 [obecnie art. 258 TFUE] Traktatu muszą być stosowane bez towarzyszącego im obowiązku podjęcia przez Komisję działań w określonym terminie, z wyjątkiem przypadków, gdy zbyt długi czas trwania postępowania poprzedzającego wniesienie skargi przewidzianego w art. 169 [obecnie art. 258 TFUE] może utrudnić danemu państwu członkowskiemu odrzucenie argumentów Komisji i tym samym naruszyć prawo do obrony.” Ponadto Komisja podkreśliła, że dysponuje szerokim zakresem uznania, który „wyklucza prawo jednostek do żądania od niej zajęcia określonego stanowiska”[6], a „nawet do Trybunału nie należy decyzja, czy swoboda ta została mądrze wykorzystana”.

20. W swojej opinii (która poprzedzała decyzję o zamknięciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2004/4404) Komisja przyznała również, że w niniejszej sprawie po wrześniu 2008 r. nie podjęto żadnej formalnej decyzji. Twierdziła jednak, że od tego czasu jej służby nieprzerwanie pracują nad tą sprawą. Na początku 2011 r. Komisja zwróciła się do Finlandii o dostarczenie dalszych informacji, co rząd fiński uczynił pod koniec marca 2011 r. Ponadto Komisja wkrótce zamknęła kilka podobnych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczących nierównych uprawnień emerytalnych i wieku emerytalnego w pracowniczych programach emerytalnych. W tych przypadkach w grę wchodziły również kwestie mocy wstecznej i środków wyrównawczych w odniesieniu do uprawnień emerytalnych. Komisja doszła do wniosku, że sprawa była złożona i musiała przyjąć podejście zgodne z jej podejściem we wszystkich podobnych sprawach przeciwko pozostałym zainteresowanym państwom członkowskim.

21. W swoich uwagach skarżący w skrócie zwrócili uwagę na następujące kwestie. Po pierwsze, podkreśliły one, że Komisja dysponuje wystarczającymi informacjami, aby stwierdzić, że fińska ustawa wyrównawcza narusza prawo UE. Wszczynając postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Komisja uznała, że domniemaną dyskryminację mężczyzn przez Finlandię można łatwo stwierdzić. Jednak w pewnym momencie po 2009 r. Komisja najwyraźniej zmieniła swoje stanowisko. Po drugie, Komisja niedawno skutecznie wniosła do Trybunału Sprawiedliwości dwie podobne sprawy, mianowicie jedną przeciwko Włochom [7], a drugą przeciwko Grecji [8]. W tych dwóch sprawach Trybunał doszedł do wniosku, że utrzymując w mocy przepisy, zgodnie z którymi warunki przejścia na emeryturę różnią się w zależności od tego, czy urzędnikami są mężczyźni czy kobiety, zainteresowane państwa członkowskie uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy art. 141 WE [9]. Sprawa przeciwko Włochom była zasadniczo identyczna z tą przeciwko Finlandii. Nie było żadnego powodu prawnego, aby traktować sprawę fińską inaczej niż sprawę włoską. Ponadto w wyroku w sprawie Niemi [10] Trybunał Sprawiedliwości orzekł, w odniesieniu do zróżnicowanego ze względu na płeć wieku emerytalnego, że „emerytura taka jak emerytura wypłacana zgodnie z [fińską ustawą o emeryturach państwowych] wchodzi w zakres art. 141 Traktatu [obecnie art. 157 TFUE]”. Opinie pana P. na temat pisma poprzedzającego zamknięcie sprawy z dnia 7 października 2011 r. nie zostały uwzględnione.

22. Wreszcie skarżący wskazali, że zgodnie z pkt 8 komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie stosunków ze skarżącym w związku z naruszeniami prawa wspólnotowego (zwanego dalej "komunikatem Komisji")[11] Komisja powinna zbadać skargi w celu podjęcia decyzji o podjęciu dalszych działań lub zamknięciu sprawy w terminie jednego roku od daty zarejestrowania skargi. Od września 2008 r. Komisja nie podjęła jednak żadnej decyzji w przedmiotowej sprawie.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

23. Rzecznik zwraca uwagę, że skargi obywateli stanowią zasadniczy sposób informowania Komisji o możliwych naruszeniach prawa UE. Umożliwiają one Komisji skuteczne wypełnianie jej roli strażnika traktatów.

24. Rzecznik zauważa ponadto, że równość wynagrodzeń dla mężczyzn i kobiet jest podstawową zasadą Unii Europejskiej zapisaną w art. 157 TFUE. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że wiek emerytalny oraz świadczenia związane z uprawnieniami emerytalnymi i innymi prawami muszą być takie same dla mężczyzn i kobiet [12].

25. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania przy ocenie skarg składanych przez obywateli i nie jest zobowiązana do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w każdym przypadku, gdy państwo członkowskie naruszyło prawo Unii. Obywatele nie mają zatem prawa żądać od Komisji zajęcia szczególnego stanowiska w odniesieniu do istoty ich skarg dotyczących naruszenia [13].

26. Jednakże fakt, że Komisji przysługuje szeroki zakres uznania, nie oznacza wyraźnie, że przy rozpatrywaniu skarg o naruszenie jest ona wolna od ograniczeń wynikających z praw podstawowych i zasad dobrej administracji. W tym względzie szczególne znaczenie ma art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, który przewiduje prawo do dobrej administracji. Z brzmienia art. 41 ust. 1 Karty wynika, że „[k]ażda osoba ma prawo do rozpatrzenia swojej sprawy [...] w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii”.

27. Ponadto Rzecznik zauważa, że w komunikacie Komisji Komisja podjęła pewne zobowiązania dotyczące rozpatrywania skarg w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Punkt 8 komunikatu stanowi, że „co do zasady służby Komisji będą badać skargi w celu podjęcia decyzji o wystosowaniu wezwania do usunięcia uchybienia lub zamknięciu sprawy w terminie nie dłuższym niż jeden rok od daty rejestracji skargi”. Rzecznik konsekwentnie uważa, że przepis ten oznacza, iż Komisja zobowiązała się dołożyć wszelkich starań, aby zakończyć dochodzenie i podjąć decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub zamknięciu sprawy w ciągu jednego roku. Nie jest jednak wykluczone, że w niektórych sytuacjach może być potrzebne więcej czasu [14]. Takie rozumienie znajduje potwierdzenie w ostatnim zdaniu pkt 8, zgodnie z którym „w przypadku przekroczenia tego terminu departament Komisji odpowiedzialny za daną sprawę poinformuje skarżącego na piśmie”.

28. Rzecznik wyjaśnił ponadto, że przekroczenie rocznego terminu jest uzasadnione tylko wtedy, gdy Komisja przedstawi konkretne i uzasadnione powody opóźnienia [15], a w każdym razie jeśli nadal prowadzi dochodzenie w tej sprawie. Ponadto Komisja nie może powoływać się na przysługujące jej uprawnienia dyskrecjonalne w celu uzasadnienia swojej administracyjnej niedyspozycji do działania [16].

29. W przedmiotowej sprawie fiński Rzecznik ds. Równości złożył w dniu 28 marca 2002 r. skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2004/4404. W 2004 r. Komisja wszczęła przeciwko Finlandii postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W dniu 24 listopada 2011 r., czyli ponad siedem lat po wszczęciu tego postępowania, postanowiła ona zamknąć postępowanie w sprawie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Rzecznik zauważa, że Komisja powołała się na dwa różne argumenty, aby uzasadnić przekroczenie rocznego terminu na podjęcie decyzji w sprawie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego: po pierwsze, że omawiane kwestie były trudne i złożone oraz wymagały szczególnie dogłębnej analizy; oraz po drugie, że przed podjęciem dalszych działań Komisja powinna przyjąć podejście spójne z jej podejściem we wszystkich podobnych sprawach przeciwko innym państwom członkowskim dotyczących mocy wstecznej środków wyrównawczych w odniesieniu do uprawnień emerytalnych.

30. W odniesieniu do pierwszego argumentu Rzecznik uważa, że Komisja nie uzasadniła swojego stanowiska, zgodnie z którym sprawa była złożona. Analiza skontrolowanych akt wykazała jednak, że wiele podniesionych argumentów było rzeczywiście zawiłych pod względem faktycznym i prawnym. Rzecznik nie może zatem podważyć oceny Komisji, zgodnie z którą argumenty podniesione w niniejszej sprawie były złożone. Złożoność sprawy jako taka nie może jednak uzasadniać opóźnienia w rozpatrzeniu skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jeżeli okaże się, że Komisja nie podjęła odpowiednich kroków w czasie, którym dysponowała.

31. Rzecznik zauważa, że pomimo uznanej złożoności przedmiotowej sprawy, kontrola akt wykazała, że działania podjęte przez Komisję w okresie od listopada 2008 r. do listopada 2011 r. były raczej ograniczone. Oprócz notatek wewnętrznych i wezwania do udzielenia informacji, o których mowa w pkt 20 powyżej, wydaje się, że w tym okresie Komisja przesłała władzom fińskim osiem wewnętrznych e-maili i kilka e-maili. Ponadto dopiero w 2011 r., po tym jak jeden ze skarżących zwrócił się do niej ponownie w październiku 2010 r., Komisja ponownie skontaktowała się z władzami fińskimi.

32. W tym kontekście Rzecznik nie jest przekonany, że dalsze wezwanie Finlandii do udzielenia informacji, które Komisja skierowała w styczniu 2011 r., było rzeczywiście niezbędne do zajęcia stanowiska w sprawie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2004/4404. W tym względzie należy zauważyć, że odpowiedź Finlandii na wniosek Komisji o udzielenie informacji potwierdziła jedynie niektóre dane statystyczne i krajowe dane gospodarcze. Jeżeli rzeczywiście konieczne było zwrócenie się z kolejnym wnioskiem do władz fińskich, Rzecznik nie rozumie, dlaczego Komisja nie mogła dojść do tego wniosku wcześniej. W tym kontekście należy również przypomnieć, że domniemane naruszenie zostało zgłoszone Komisji w 2002 r., podczas gdy Komisja zamknęła sprawę dopiero w dniu 24 listopada 2011 r. Ponadto Komisja kontynuowała prace nad tą sprawą nawet po wydaniu przez Trybunał Sprawiedliwości wyroków przeciwko Włochom i Grecji w sprawach, o których mowa w przypisach 7 i 8 powyżej. W świetle powyższego Rzecznik uważa, że złożoność kwestii nie uzasadnia opóźnienia w przedmiotowej sprawie.

33. Jeżeli chodzi o drugi z dwóch argumentów, o których mowa w pkt 29 powyżej (spójność z innymi podobnymi postępowaniami w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego), strony nie zgadzają się co do tego, czy argument Komisji, zgodnie z którym starała się ona zachować spójność z innymi podobnymi postępowaniami w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko innym państwom członkowskim, może uzasadniać czas, jaki zajęło instytucji podjęcie decyzji w sprawie niniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja zasadniczo twierdziła, że uważa porównanie z innymi sprawami za konieczne, ponieważ (i) postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2004/4404 i pozostałe sprawy w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczyły nierównych uprawnień emerytalnych i wieku emerytalnego w pracowniczych programach emerytalnych, a także środków z mocą wsteczną dotyczących uprawnień emerytalnych, oraz (ii) Komisja musiała przyjąć spójne podejście we wszystkich przedmiotowych sprawach.

34. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że jego zdaniem, aby konsekwentnie reagować na te same rodzaje naruszeń i zapewnić równe traktowanie, Komisja musi przeanalizować podobne sprawy przeciwko innemu państwu członkowskiemu przed zajęciem stanowiska. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje ponadto, że fakt ten jako taki może stanowić dopuszczalne uzasadnienie argumentu, zgodnie z którym potrzeba więcej czasu, aby dojść do ostatecznego wniosku [17]. Powołując się na taki argument, Komisja musi jednak należycie uwzględnić zasady dobrej administracji. Oznacza to między innymi, że przyjmując "spójne podejście", Komisja musi należycie uwzględniać interesy obywateli. Ponadto stosowanie "spójnego podejścia" nie może prowadzić do niepotrzebnych opóźnień w decyzji Komisji [18].

35. W przedmiotowej sprawie Komisja nie sprecyzowała ani nie wykazała, dlaczego potrzeba spójności uniemożliwiła jej podjęcie wcześniejszej decyzji. Rzecznik rozumie, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2004/4404 przeciwko Finlandii i inne odpowiednie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Włochom, Grecji, Francji i Danii dotyczyły kwestii mocy wstecznej i "nierówności przejściowej". Komisja zbadała również wszystkie sprawy zasadniczo w tym samym czasie. Jednakże nawet gdyby rzeczywiście istniała potrzeba spójności, wydaje się, że taka potrzeba nie mogłaby uzasadnić opóźnienia Komisji w podjęciu decyzji w niniejszej sprawie. W tym względzie należy zauważyć, że jak stwierdzono w pkt 32 powyżej, w 2002 r. zwrócono uwagę Komisji na postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2004/4404, ale było to ostatnie z pięciu podobnych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które miały zostać zamknięte. Co więcej, jeśli chodzi o sprawy przeciwko Włochom i Grecji, Komisja wniosła je do Trybunału Sprawiedliwości odpowiednio w dniach 1 lutego 2007 r. i 17 grudnia 2007 r., a Trybunał wydał wyroki odpowiednio w latach 2008 i 2009. Jak wspomniano wcześniej, postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2004/4404 pozostało jednak otwarte i zostało zamknięte dopiero w dniu 24 listopada 2011 r., tj. ponad dwa lata po wydaniu ostatniego z tych dwóch wyroków.

36. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że Komisja nie przedstawiła uzasadnionych powodów przyjęcia decyzji w sprawie skargi dotyczącej naruszenia 2004/4404 dopiero pod koniec 2011 r., czyli ponad siedem lat po wszczęciu przez Komisję dochodzenia. Stanowi to przypadek niewłaściwego administrowania.

37. W przypadku stwierdzenia niewłaściwego administrowania Rzecznik kieruje do danej instytucji, w stosownych przypadkach, propozycję polubownego rozwiązania lub projekt zalecenia. W niniejszej sprawie należy jednak zauważyć, że w toku dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przyjęła decyzję o zamknięciu skargi 2004/4404 w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W tych okolicznościach Rzecznik uważa, że przedstawienie propozycji polubownego rozwiązania lub projektu zalecenia w odniesieniu do kwestii opóźnienia nie służyłoby żadnemu użytecznemu celowi. Nie ma to wpływu na wniosek sformułowany powyżej, zgodnie z którym Komisja poniosła nieuzasadnioną zwłokę. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi poniżej uwagę krytyczną.

B. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka ją następującą uwagą krytyczną:

Rozpatrywanie skarg o naruszenie przepisów w rozsądnym terminie stanowi dobrą praktykę administracyjną. W przedmiotowej sprawie Komisja zamknęła sprawę dopiero ponad siedem lat po wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Finlandii, nie przedstawiając uzasadnionych powodów uzasadniających opóźnienie. Stanowi to przypadek niewłaściwego administrowania.

Skarżący, Komisja i fiński Rzecznik Praw Obywatelskich zostaną poinformowani o tej decyzji.

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 12 października 2012 r.

[1] Dyrektywa 2006/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy (wersja przekształcona), Dz.U. 2006, L 204, s. 23.

[2] Dyrektywa Rady 86/378/EWG z dnia 24 lipca 1986 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w systemach zabezpieczenia społecznego pracowników, Dz.U. L 225, s. 40.

[3] Zob. np. sprawa 247/87 Star Fruit przeciwko Komisji, Rec. 1989, s. 291, pkt 11 i 13 oraz sprawa T-13/94 Century Oils Hellas AE przeciwko Komisji, Rec. 1994, s. II-431, pkt 14 i 16.

[4] sprawa C-207/97 Komisja przeciwko Belgii, Rec. 1999, s. I-275, pkt 24; Sprawa 247/87 Star Fruit przeciwko Komisji, przywołana w przypisie 3 powyżej, pkt 12; Sprawa C-191/95 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. 1998, s. I-5449, pkt 46.

[5] Sprawa C-96/89 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. 1991, s. I-2461, pkt 15 i 16 oraz sprawa C-207/97 Komisja przeciwko Belgii, przywołana w przypisie 4 powyżej, pkt 25.

[6] Sprawa T-571/93 Lefebvre frères et soeurs i in. przeciwko Komisji, Rec. 1995, s. II-2379, pkt 60.

[7] Sprawa C-46/07 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. 2008, s. I-151.

[8] Sprawa C-559/07 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. 2009, s. I-47.

[9] Artykuł 141 WE odpowiada obecnemu art. 157 TFUE.

[10] Sprawa C-351/00 Niemi, Rec. 2002, s. I-7007, pkt 56.

[11] Dz.U. 2002, C 244, s. 5. W 2012 r. komunikat ten został zastąpiony nowym komunikatem. Wprowadzone zmiany nie mają jednak wpływu na niniejszą sprawę.

[12] Zob. w szczególności wyrok z 1990 r. w sprawie 262/88 Barber, Rec. s.

[13] Zob. przypis 6 powyżej.

[14] Zob. np. decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 2944/2004/(GK)(OV)ID, pkt 1.7 oraz jego decyzja w sprawie skargi 706/2007/(WP)BEH, pkt 34.

[15] Zob. odesłania w poprzednim przypisie.

[16] Zob. również decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 1480/2011/MHZ, pkt 28 oraz opinia rzecznika generalnego Albera w sprawie C-358/97 Komisja przeciwko Irlandii, Rec. 2000, s. I-6301, pkt 83.

[17] Zob. decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 1480/2011/MHZ, pkt 36 i 37.

[18] Zob. decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 706/2007/(WP)BEH, pkt 39 i 40.