Okoliczności powstania skargi

1. Skarżący jest niemieckim profesorem. W trakcie dochodzenia wyjaśnił, że działał w imieniu spółki ("Spółka"), której właścicielem jest uniwersytet, dla którego pracuje ("Uniwersytet"), oraz miasto, w którym znajduje się Uniwersytet. Spółka nabywa i zarządza dotacjami na rzecz Uniwersytetu [1]. W dniu 19 października 2004 r., w następstwie zaproszenia do składania wniosków Tempus Tacis z 2003 r., Uniwersytet i Komisja Europejska podpisały umowę o udzielenie dotacji JEP-24020-2003 w odniesieniu do projektu dotyczącego „Odległego szkolenia trenerów w nowych programach nauczania w Turkmenistanie”. Program Tempus koncentruje się na rozwoju systemów szkolnictwa wyższego w krajach partnerskich na Bałkanach Zachodnich, w Europie Wschodniej i Azji Środkowej, a także w regionie Morza Śródziemnego, poprzez współpracę z instytucjami edukacyjnymi z państw członkowskich UE.

2. Projekt trwał od września 2004 r. do sierpnia 2007 r. W odpowiedniej umowie („umowa o udzielenie dotacji”) przewidziano, że całkowite koszty wyniosą 499 670,00 EUR, przy maksymalnym wkładzie UE w wysokości 474 686,00 EUR (95 % całkowitych kosztów). W dniu 6 listopada 2007 r. Uniwersytet przedłożył sprawozdanie końcowe. Po tym, jak Dyrekcja Generalna Komisji ds. Edukacji i Kultury (DG EAC) odrzuciła niektóre koszty jako niekwalifikowalne, Uniwersytet przesłał w dniu 17 grudnia 2007 r. zmienione sprawozdanie, w którym zadeklarował całkowite wydatki w wysokości 461 593,11 EUR.

3. W dniu 4 marca 2008 r. DG EAC przesłała analizę sprawozdania końcowego. Stwierdziła ona, że koszty w wysokości 2 126,94 EUR były niekwalifikowalne. Wynikało to z faktu, że: (i) brakowało niektórych dokumentów potwierdzających koszty podróży i inne koszty; oraz (ii) niektóre współfinansowane koszty, tj. koszty ponoszone przez uniwersytet, zostały zadeklarowane jako koszty pośrednie, co stanowi naruszenie zasad określonych w umowie o udzielenie dotacji. Ostateczna kwota dotacji wyniosła zatem 436 492,86 EUR, co odpowiada 95 % łącznych kosztów kwalifikowalnych (459 466,17 EUR). Ponieważ uniwersytet otrzymał zaliczki („płatności zaliczkowe”) w wysokości 427 217,40 EUR, DG EAC oświadczyła, że wypłaci mu saldo w wysokości 9 275,46 EUR. Zgodnie ze swoją normalną praktyką DG EAC poinformowała uniwersytet, że ma miesiąc na zakwestionowanie decyzji i dostarczenie wszelkich brakujących dokumentów lub wyjaśnień. Podkreśliła również, że koszty, które nie zostały wykazane w odpowiednich dokumentach potwierdzających, zostaną uznane za niekwalifikowalne.

4. W dniu 8 maja 2008 r. skarżący przedstawił brakujące dokumenty uzasadniające koszty podróży i inne koszty. DG EAC przyjęła te dokumenty i w dniu 23 czerwca 2008 r. poinformowała spółkę, że saldo do zapłaty wzrosło do 9 861,67 EUR. Saldo to zostało wypłacone w sierpniu 2008 r.

5. W dniu 7 października 2008 r. spółka zauważyła, że popełniła błąd i że 5% łącznych kosztów, które odpowiadały wartości procentowej jej współfinansowania, nie zostało zadeklarowanych. W związku z tym zwróciła się do DG EAC o skorygowanie sprawozdania końcowego i załączyła do wniosku dokumenty potwierdzające.

6. W dniu 30 października 2008 r. DG EAC odpowiedziała, że przedstawione przez spółkę informacje nie są jasne. DG EAC wyjaśniła następnie, że nie rozumie, czy dodatkowe koszty należy uznać za „koszty personelu”, czy za „koszty podróży”. W związku z tym Komisja zwróciła się do Spółki o zmianę „tabeli zestawień budżetowych” i „tabeli zestawień zindywidualizowanych” dotyczących kosztów personelu i podróży, tj. o zmianę sprawozdania w sprawie standardowych tabel przewidzianych w umowie o udzielenie dotacji i stosowanych do tego czasu. Stwierdzono również, że przedsiębiorstwo musiało przedłożyć odpowiednie dokumenty potwierdzające i zażądano, aby zawierały one odpowiedni numer referencyjny, nawiązując do numerów referencyjnych użytych w poprzednim sprawozdaniu końcowym.

7. W dniu 1 grudnia 2008 r. skarżący przedłożył nową deklarację kosztów, obejmującą dodatkową kwotę 39 808,89 EUR w celu odzwierciedlenia 5 % łącznych kosztów, które nie zostały zadeklarowane w 2007 r. Ten dodatkowy wniosek obejmował koszty personelu związane z pracami skarżącego nad projektem w wysokości 27 463,69 EUR, a także inne koszty sprzętu, drukowania itp. oraz koszty pośrednie, wynoszące łącznie około 12 000 EUR. Skarżący załączył swoje odcinki wynagrodzenia jako dokumenty potwierdzające koszty personelu, a także inne dokumenty związane z innymi wnioskowanymi kosztami.

8. W dniu 19 grudnia 2008 r. DG EAC poinformowała skarżącego o decyzji podjętej na podstawie nowej dokumentacji. Komisja uznała nowo zadeklarowane koszty za kwalifikowalne, z trzema wyjątkami. Po pierwsze, odrzucił dodatkowe koszty personelu. Wynikało to z faktu, że koszty personelu musiały być poparte specjalnym dokumentem („konwencja”) i taka konwencja nie została przedłożona. Po drugie, miesięczna opłata za domenę internetową obsługującą usługi wideokonferencyjne, która należała do uniwersytetu, nie została zaakceptowana, ponieważ nie stanowiła wydatków kwalifikowalnych w ramach dotacji Tempus. Po trzecie, niektóre koszty pośrednie przekroczyły pułap 7 % przewidziany w umowie o udzielenie dotacji i w związku z tym również nie zostały zaakceptowane. Ogółem DG EAC zaakceptowała koszty w wysokości 466 864,73 EUR, co oznaczało, że wkład UE wzrósł do 443 521,49 EUR. W związku z tym saldo do zapłaty wynosiło 16 304,09 EUR (443 521,49 EUR pomniejszone o kwotę 427 217,40 EUR wypłaconą z góry).

9. W dniu 8 stycznia 2009 r. skarżący odpowiedział, zwracając się do DG EAC o zmianę tej decyzji. Załączył również konwencję podpisaną przez niego i Uniwersytet.

10. Jednakże w dniu 16 lutego 2009 r. DG EAC oświadczyła, że pismo z dnia 19 grudnia 2008 r. było jej ostateczną decyzją w tej sprawie. Uniwersytet mógł oczekiwać płatności w wysokości 6442,42 EUR (16 304,09 EUR pomniejszonej o kwotę 9 861,67 EUR zapłaconą w sierpniu 2008 r.). Płatność ta została dokonana w marcu 2009 r.

11. W dniu 5 maja 2009 r. spółka skierowała pismo do Agencji Wykonawczej ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego (EACEA), która w dniu 1 kwietnia 2009 r. przejęła zarządzanie programem Tempus. Zwróciła się do EACEA o zmianę decyzji DG EAC i zaakceptowanie konwencji, która została przesłana jako dokument uzupełniający jak najszybciej po otrzymaniu przez uniwersytet pisma z dnia 19 grudnia 2008 r. Podniosła ona, że nie wiedziała, iż koszty personelu, które nie były ponoszone przez Komisję, lecz pokrywane przez uniwersytet, muszą być wykazane w umowie oraz że w ramach wcześniejszej współpracy odcinki wynagrodzenia zostały uznane za wystarczające, a umowy nie zostały uznane za konieczne. W związku z tym Komisja powinna była mieć możliwość przedłożenia tego dokumentu.

12. W dniu 28 maja 2009 r. EACEA odpowiedziała, że umowa o udzielenie dotacji i załączniki do niej wymagają przedłożenia umowy w odniesieniu do wszystkich kosztów personelu, w tym kosztów współfinansowanych. Zauważył, że Uniwersytet otrzymał kilka możliwości przedłożenia dodatkowych dokumentów i że otrzymał pozwolenie na skorygowanie sprawozdania finansowego. EACEA stwierdziła, że nie może ponownie otworzyć sprawy i zaakceptować dalszych dokumentów na tym etapie, a tym samym potwierdziła decyzję DG EAC.

13. Następnie skarżący zwrócił się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

14. W skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący przedstawił następujące zarzuty:

(1) Decyzja o odrzuceniu jego kosztów osobowych jako wydatków niekwalifikowalnych była błędna.

(2) Uniwersytet niesłusznie nie miał możliwości przedstawienia dokumentu potwierdzającego w celu udowodnienia kwalifikowalności zadeklarowanych wydatków.

15. Skarżący twierdził ponadto, że jego dodatkowe koszty personelu należy uznać za wydatki kwalifikowalne.

W przedmiocie dochodzenia

16. Skarga została złożona w dniu 19 listopada 2009 r. W dniu 4 stycznia 2010 r. Rzecznik wszczął dochodzenie i zwrócił się do EACEA o opinię w sprawie skargi.

17. EACEA przesłała swoją opinię w dniu 7 kwietnia 2010 r. Opinia ta została przekazana skarżącemu, który przesłał swoje uwagi w dniu 17 maja 2010 r.

18. W dniu 22 października 2010 r. Rzecznik zwrócił się do EACEA o udzielenie odpowiedzi na szereg pytań. Agencja przesłała swoją odpowiedź w dniu 6 grudnia 2010 r. Odpowiedź ta została przekazana skarżącemu w celu zapoznania się z jego uwagami, które wpłynęły w dniu 26 stycznia 2011 r.

19. Analiza wszystkich dokumentów przedłożonych Rzecznikowi dała podstawę do pewnych pytań, które zostały zadane skarżącemu w piśmie z dnia 5 lipca 2011 r. Odpowiedź skarżącego otrzymano w dniu 17 sierpnia 2011 r.

Analiza Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwagi wstępne

20. Biorąc pod uwagę, że oba zarzuty są ze sobą ściśle powiązane, Rzecznik zbada je wspólnie.

A. Rzekomo nieprawidłowe odrzucenie kosztów personelu, domniemany brak umożliwienia skarżącemu przedłożenia konwencji i powiązanego roszczenia

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

21. Skarżący zasadniczo argumentował, że należało zaakceptować dodatkowe koszty personelu związane z jego pracami nad projektem zgłoszonymi w 2008 r. Uczelnia nie wiedziała, że dodatkowe koszty personelu, które zostały poniesione przez nią samą jako wkład współfinansowania, a nie przez dotację Tempus, muszą być poparte umową. Gdy uczelnia dowiedziała się o konieczności złożenia konwentu, złożyła go tak szybko, jak to było możliwe, czyli w ciągu kilku dni od otrzymania pisma Komisji. Odrzucenie przez Komisję dodatkowych kosztów personelu bez umożliwienia uniwersytetowi przedłożenia takiej konwencji było zatem niesprawiedliwe i stanowiło nadużycie władzy. Komisja powinna zatem zapłacić kwotę 27 463,69 EUR, której niesłusznie nie przyjęła.

22. W swojej opinii EACEA stwierdziła, że decyzja o nieprzyjęciu dodatkowych kosztów personelu była w pełni uzasadniona postanowieniami umowy o udzielenie dotacji. Uniwersytet naruszył art. II.15.4 umowy o udzielenie dotacji, zgodnie z którym „dokumenty towarzyszące wnioskowi o płatność są sporządzane zgodnie z postanowieniami art. I.6 i załączników”. EACEA zauważyła, że art. I.6 [dotyczący składania sprawozdań i innych dokumentów] odnosi się z kolei do art. I.5 [dotyczącego uzgodnień w sprawie płatności [2]]. Komisja powołała się również na art. 2 i 9 załącznika V do umowy o udzielenie dotacji („wytyczne dotyczące korzystania z dotacji”), które stanowią, co następuje:

Artykuł 2

Czytelne kopie wszystkich dokumentów potwierdzających należy przesłać wraz z końcowym sprawozdaniem finansowym zgodnie z warunkami szczególnymi umowy. Wspomniane dokumenty potwierdzające są jedynymi, które zostaną wzięte pod uwagę.

2.2 Złożenie wymaganych dokumentów potwierdzających stanowi integralną część zobowiązań wynikających z umowy, a brak przedstawienia jednego lub większej liczby dokumentów może prowadzić do wniosku o zwrot odpowiednich kosztów.”

Artykuł 9

„Zgodnie z art. I.4 maksymalny wkład Wspólnoty nie może przekroczyć 95 % kosztów kwalifikowalnych ustalonych po zakończeniu działania. Pozostałe koszty, stanowiące co najmniej 5 % całkowitych kosztów kwalifikowanych, muszą być finansowane ze źródeł innych niż Wspólnota Europejska, a w każdym przypadku należy przedstawić dowód wydatków.”

23. Fakt, że przedkładanie dokumentów potwierdzających jest „obowiązkowym wymogiem sprawozdawczości finansowej” w odniesieniu do wszystkich wydatków, wyjaśniono również w pytaniu 10 „często zadawanych pytań”, które opublikowano na stronie internetowej Tempus, używając tych samych terminów, co w art. 9. Ponadto beneficjenci dotacji zostali poinformowani o tym wymogu podczas spotkań przedstawicieli projektu, które DG EAC zorganizowała na początku etapu realizacji projektów i na które zaproszono wszystkich nowych beneficjentów dotacji. Ponadto w wiadomości e-mail z dnia 30 października 2008 r. DG EAC wyraźnie stwierdziła, że informacje przekazane przez przedsiębiorstwo nie były jasne i nie były zgodne ze standardowymi wzorami. W celu wyjaśnienia sprawy Komisja zwróciła się do Spółki o dostarczenie dokumentów potwierdzających w odniesieniu do wnioskowanych dodatkowych (współfinansowanych) kosztów.

24. EACEA wskazała ponadto, że skarżący nie był nowy w programie, ponieważ uczestniczył w projektach Tempus jako grantobiorca, koordynator i ekspert indywidualny od 1998 r. W związku z tym powinien był znać postanowienia umowy o udzielenie dotacji i zasady finansowe regulujące dotację Tempus. Jego argument, zgodnie z którym nie było jasne, czy w celu uzasadnienia współfinansowanych kosztów personelu wymagana jest umowa, był zatem bezzasadny.

25. Procedura oceny finansowej została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami proceduralnymi. W związku z tym w dniu 4 marca 2008 r. uniwersytet otrzymał pismo informacyjne, które dało mu miesiąc na zakwestionowanie decyzji oraz dostarczenie dodatkowych informacji i dokumentów potwierdzających. W dniu 8 maja 2008 r. uczynił to. DG EAC zmieniła następnie swoją decyzję i zezwoliła na dodatkowe koszty bezpośrednie. W dniu 23 czerwca 2008 r. przekazała ona skarżącemu swoją ostateczną decyzję.

26. Kiedy w październiku 2008 r. przedsiębiorstwo zwróciło się do DG EAC o skorygowanie końcowego sprawozdania finansowego, mogło podjąć decyzję o odrzuceniu tego wniosku, biorąc pod uwagę, że postępowanie zostało już zamknięte. Podjęła jednak decyzję o ponownym otwarciu sprawy. W związku z tym w dniu 30 października 2008 r. poinformowała Spółkę, że daje jej kolejną możliwość poprawienia swoich błędów, i dodała, że przedłożona przez nią dokumentacja nie była jasna i nie była zgodna ze standardowymi wzorami. W związku z tym zwróciła się do niej o skorygowanie tych błędów i przypomniała, że musi przedłożyć odpowiednie dokumenty potwierdzające, zauważając również, że koszty zadeklarowane bez odpowiednich dokumentów potwierdzających zostaną odrzucone. W odpowiedzi z dnia 1 grudnia 2008 r. przedsiębiorstwo przedstawiło nową deklarację kosztów i wszystkie powiązane dokumenty potwierdzające, z wyjątkiem dokumentów potwierdzających dodatkowe koszty personelu.

27. DG EAC oparła swoją ostateczną ocenę na tej odpowiedzi i zmieniła swoją pierwotną decyzję, przyznając kolejną płatność. Komisja odrzuciła jednak dodatkowe koszty personelu, ponieważ brakowało odpowiedniego dokumentu potwierdzającego. Uniwersytet został poinformowany o tym "ostatecznym stanowisku w odniesieniu do oceny finansowej projektu" w dniu 19 grudnia 2008 r. Zarzut, że nie umożliwiono jej dostarczenia brakującego dokumentu, był zatem bezzasadny.

28. DG EAC przestrzegała przepisów proceduralnych, którymi była związana. Musiała zapewnić równe traktowanie wszystkich posiadaczy dotacji. Oznaczało to, że ponowne poddanie ostatecznej decyzji przeglądowi nie byłoby uzasadnione. W każdym razie EACEA podkreśliła, że ogólnie rzecz biorąc, przyjęła elastyczne podejście do skarżącego i traktowała go sprawiedliwie przez cały czas trwania postępowania.

29. W odniesieniu do wniosku skarżącego o dodatkową płatność w wysokości 27 463,69 EUR EACEA odniosła się do art. II.17 ust. 4 umowy o udzielenie dotacji, zgodnie z którym dotacja jest ograniczona do kwoty niezbędnej do zrównoważenia wpływów i wydatków posiadacza dotacji i nie może przynosić mu zysku. W związku z tym, gdyby koszty dodatkowe zostały zaakceptowane, całkowita kwota zadeklarowanych wydatków wzrosłaby do 499 892,17 EUR, a wkład uniwersytetu do 52 458,29 EUR (tj. 27 463,69 EUR plus kwota 24 994,60 EUR, którą uniwersytet zadeklarował jako koszty współfinansowane w sprawozdaniu końcowym za 2008 r.). Ostateczna dotacja wyniosłaby zatem 447 433,88 EUR (tj. całkowite koszty pomniejszone o wkład uniwersytetu), co oznaczałoby, że saldo ostatecznej dotacji (po odliczeniu zaliczek) wyniosłoby 20 216,48 EUR. Ponieważ jednak uniwersytet otrzymał już 16 304,09 EUR w sierpniu 2008 r. i marcu 2009 r., dodatkowa płatność wyniosłaby jedynie 3 912,39 EUR. Biorąc pod uwagę odnośną niewielką kwotę, decyzja o odrzuceniu dodatkowych kosztów personelu była proporcjonalna i uzasadniona zarówno względami należytego zarządzania finansami, jak i koniecznością zapewnienia wydatkowania środków zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami.

30. W swoich uwagach skarżący zauważył, że w przeszłości Uniwersytet przedkładał umowy tylko w odniesieniu do kosztów personelu, które były w pełni pokrywane ze środków projektu. Sporne dodatkowe koszty personelu były jednak współfinansowane i po raz pierwszy uniwersytet był zaangażowany w projekt, w ramach którego był zobowiązany do współfinansowania działania. W związku z tym, pomimo ich doświadczenia z projektami Tempus, ani skarżący, ani Uniwersytet nie znali specyfiki sprawozdawczości finansowej dotyczącej 5 % łącznych kosztów współfinansowanych przez Uniwersytet.

31. W rzeczywistości art. 2 i 9 załącznika V do umowy o udzielenie dotacji, jak również często zadawane pytania, odnoszą się jedynie do „dokumentów uzupełniających” i nie wspominają konkretnie o konwencjach. Podobnie w wiadomości e-mail z dnia 30 października 2008 r. DG EAC odniosła się ogólnie do „dokumentów potwierdzających”, a nie w szczególności do konieczności przedłożenia konwencji. Nie wskazano również żadnego konkretnego terminu na przedłożenie „dokumentów potwierdzających”. Dopiero w piśmie z dnia 19 grudnia 2008 r. Komisja wspomniała, że należało przedłożyć konwencję. Kiedy uniwersytet otrzymał ten list, natychmiast przedłożył brakującą konwencję. Gdyby DG EAC powiadomiła ją o konieczności przedłożenia konwencji przed podjęciem ostatecznej decyzji, przedłożyłaby ją w ciągu kilku dni. DG EAC odmówiła jednak uwzględnienia dokumentu przedłożonego w styczniu, utrzymując, że jej decyzja jest ostateczna, mimo że uniwersytet przedstawił argumenty wyjaśniające, dlaczego decyzja ta powinna zostać uchylona. Stało to w sprzeczności ze zwyczajowym „elastycznym podejściem” i „sprawiedliwym traktowaniem” beneficjentów dotacji.

32. Ponadto, wbrew temu, co EACEA stwierdziła w swojej opinii, uniwersytet przedstawił dokumenty potwierdzające dodatkowe koszty personelu, a mianowicie tabelę wyszczególniającą dodatkowe godziny, które skarżący spędził pracując nad projektem, wraz z odcinkami wynagrodzenia w celu udowodnienia zastosowanej stawki godzinowej. W rzeczywistości dokumenty te zawierały bardziej szczegółowe informacje niż konwencja, która została przedłożona w dniu 8 stycznia 2009 r. i która jedynie powtórzyła to, co zostało już stwierdzone w pierwotnie przedłożonych dokumentach. W związku z tym DG EAC niesłusznie twierdziła, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających sporne koszty personelu. Nie powinna była zatem odrzucać dodatkowych kosztów personelu.

33. Wreszcie skarżący sprzeciwił się obliczeniom EACEA. Zmienione sprawozdanie finansowe przedłożone dnia 1 grudnia 2008 r. obejmowało jedynie kwotę 24 994,60 EUR jako wkład współfinansowania. Pojawiło się to również w „arkuszu oceny finansowej” przesłanym przez DG EAC w dniu 19 grudnia 2008 r. W swoim piśmie DG EAC odniosła się do wkładu UE w wysokości 443 520,80 EUR. Uniwersytet wystąpił jednak o wypłatę pełnego wkładu UE przewidzianego w umowie o udzielenie dotacji, który wyniósł 474 897,57 EUR [3]. Kwota ta była o 31 376 EUR wyższa od kwoty otrzymanej. Skarżący zaproponował rezygnację z twierdzeń dotyczących kosztów wyposażenia w wysokości 4 000 EUR oraz kosztów pośrednich w wysokości 1 563,75 EUR, które zostały odrzucone. Podtrzymał on jednak żądanie zapłaty kwoty 25 812,25 EUR.

34. Po przeanalizowaniu argumentów przedstawionych przez EACEA i skarżącego Rzecznik zwrócił się do EACEA o wyjaśnienie, dlaczego dokumenty potwierdzające przedłożone przez uniwersytet nie były wystarczające i na jakiej podstawie uniwersytet był zobowiązany przedłożyć konwencję w odniesieniu do kosztów, które sam finansował. Wskazał w szczególności na fakt, że wzór umowy zawarty na s. 7 załącznika V do umowy o udzielenie dotacji ma następujące brzmienie: „Niniejsza konwencja… została ustanowiona wyłącznie w celu uzasadnienia kosztów personelu, które instytucja pokryje z dotacji Tempus”. Zwrócił się również do EACEA o ustosunkowanie się do uwag skarżącego.

35. W swojej odpowiedzi EACEA nie skomentowała brzmienia wzoru. Powtórzyła jednak, że w umowie o udzielenie dotacji, w szczególności w jej art. I.5.3, wskazano, że dokumenty potwierdzające, o których mowa w załączniku V, należy przedłożyć wraz z końcowym sprawozdaniem finansowym. W art. 3.5 załącznika V określono, że „należycie wypełniona konwencja” musi zostać przedłożona „dla każdej osoby zatrudnionej w ramach projektu”, a w art. 9 przypomniano, że „w każdym przypadku należy przedstawić dowód wydatków”, a zatem również w odniesieniu do kosztów współfinansowanych. Wynikało to z faktu, że zgodnie z art. 172a ust. 1 rozporządzenia finansowego [4] i jak przypomniano w art. II.14.1 umowy o udzielenie dotacji deklarowane koszty muszą być weryfikowalne, aby kwalifikowały się do finansowania unijnego.

36. Konwencje spełniają szczególne cele, których nie spełniają dokumenty przedstawione przez skarżącego. W związku z tym konwencja (i) powinna wymieniać zadania wykonywane w ramach projektu, tak aby było jasne, jakie koszty zostały poniesione w związku z jakimi działaniami, oraz (ii) musi być podpisana przez pracownika i musi być podpisana i opieczętowana przez osobę odpowiedzialną w instytucji, dla której pracownik zwykle pracuje. Konwencja realizuje zatem trzy różne cele. Po pierwsze, pomaga określić, które działania są finansowane, i pozwala uniknąć sytuacji, w której deklarowane są również koszty personelu związane z niekwalifikowalnymi działaniami lub działaniami wykraczającymi poza zakres projektu. Po drugie, w odniesieniu do kosztów personelu ponoszonych z tytułu dotacji fakt, że posiadacz dotacji musi podpisać i opieczętować konwencję, powinien zagwarantować, że koszty te nie zostaną faktycznie poniesione z innych źródeł. Po trzecie, pieczęć i podpis osoby odpowiedzialnej za zarządzanie dotacją po stronie grantobiorcy dowodzą, że grantobiorca jest świadomy, że jego zasoby są wykorzystywane do udziału w projekcie Tempus.

37. Skarżący nie przedłożył umowy, ale zamiast tego przedstawił „przegląd dodatkowych kosztów personelu”, który zawierał tabelę wskazującą godziny przepracowane w określonych okresach czasu, odpowiednią stawkę godzinową i inne powiązane koszty. W dokumencie tym nie określono konkretnych zadań, które wymagały tych dodatkowych godzin pracy, i nie został on podpisany ani opieczętowany. Nie wskazywała ona zatem na zgodę instytucji zatrudniającej. Odcinki wynagrodzenia, które skarżący dodał, pokazywały jedynie miesięczne wynagrodzenie, które otrzymywał za wykonywanie swoich normalnych obowiązków na uniwersytecie. Nie było związku między tymi dwoma rodzajami dokumentów, ponieważ odcinki wynagrodzenia nie dowiodły, że uniwersytet zapłacił za dodatkowe godziny, a nawet zgodził się na dodatkowe godziny spędzone na projekcie. W rzeczywistości, jak wskazał skarżący w uwagach, odcinki wynagrodzenia służyły jedynie uzasadnieniu stawki godzinowej w wysokości 67,37 EUR, która przekracza stawkę zwykle stosowaną w przypadku projektów Tempus i która w związku z tym musiała być uzasadniona zgodnie z wymogami art. 3 ust. 1 wytycznych.

38. W związku z tym dokumenty nie mogły zostać przyjęte, ponieważ nie zawierały dowodu na to, że uniwersytet zgodził się na dodatkowe godziny przepracowane na potrzeby projektu i że nie wskazywały konkretnych zadań, za które skarżący twierdził, że był wynagradzany.

39. Komentując uwagi skarżącego, EACEA dodała, że e-mail DG EAC z dnia 30 października 2008 r. przypominający Spółce o przedłożeniu dokumentów potwierdzających nie zawierał wyraźnej wzmianki o umowie, ponieważ Spółka nie tylko przedstawiła dodatkowe koszty personelu, ale także inne koszty, które wymagały innego rodzaju dokumentu potwierdzającego. Było to zgodne zarówno z umową o udzielenie dotacji, jak i ze wstępnym sprawozdaniem końcowym, w którym 5 % kosztów personelu również zgłoszono jako „współfinansowane” i poparto umowami. W odniesieniu do wszystkich innych rodzajów kosztów uniwersytet nie zakwestionował konieczności dostarczenia dokumentów potwierdzających wyszczególnionych w załączniku V i w rzeczywistości ich dostarczenia. Biorąc pod uwagę, że weryfikowalność kosztów była ogólnym kryterium ich kwalifikowalności, nie było powodu, aby traktować koszty personelu w różny sposób.

40. Wreszcie, w odniesieniu do skutków finansowych przyjęcia dodatkowych kosztów personelu, EACEA przypomniała, że w celu obliczenia kwoty ostatecznej dotacji stosuje się trzy różne pułapy: a) 95 % rzeczywistych łącznych kosztów kwalifikowalnych, b) całkowite zadeklarowane wydatki pomniejszone o kwotę współfinansowaną oraz c) maksymalną dotację wskazaną w pkt A.3 umowy o udzielenie dotacji. Kwota ostatecznej dotacji odpowiada najniższej z trzech otrzymanych kwot. Fakt, że uniwersytet zgłosił dalsze koszty współfinansowania oprócz kwoty 8 491,96 EUR zgłoszonej w sprawozdaniu z 2008 r. jako współfinansowane koszty personelu, oznaczał, że kwota ta musiała zostać zwiększona, a tym samym zastosowano drugi pułap.

41. W swoich uwagach dotyczących tej odpowiedzi skarżący nie zakwestionował konieczności dostarczenia informacji uznanych przez EACEA za niezbędne do zaakceptowania kosztów personelu. Podkreślił, że Uniwersytet faktycznie dostarczył tych informacji, gdy w dniu 8 stycznia 2009 r. przedłożył podpisaną i opieczętowaną konwencję. Zakwestionował stwierdzenie DG EAC, że powodem, dla którego nie zwróciła się ona konkretnie o konwencje w wiadomości e-mail z dnia 30 października 2008 r., było to, że zwróciła się ona o dokumenty potwierdzające dotyczące różnych rodzajów kosztów. W wiadomości e-mail z dnia 1 grudnia 2008 r. uniwersytet poinformował DG EAC, że nie żąda żadnych kosztów podróży. Biorąc pod uwagę, że nie było jasne, czy konwencja jest konieczna w celu udowodnienia współfinansowanych kosztów personelu, DG EAC powinna była zwrócić uwagę uniwersytetu na ten fakt. Sposób sformułowania wiadomości e-mail potwierdza jednak jego pogląd, że w konkretnym przypadku współfinansowanych kosztów nie trzeba było przedkładać konwencji.

42. W sprawozdaniu końcowym z 2007 r. uniwersytet przedstawił jedynie dowody potwierdzające koszty poniesione z wkładu UE przewidzianego w umowie o udzielenie dotacji. Nie zadeklarowała ona 5% całkowitych kosztów, które współfinansowała, mimo że posiadała dowody potwierdzające poniesione koszty przekraczające tę kwotę, a nawet przekraczające kwotę całkowitych kosztów przewidzianych w umowie. Wynikało to z błędu, który został poprawiony w piśmie skarżącego z dnia 1 grudnia 2008 r.

43. W związku z tym w zmienionym sprawozdaniu końcowym uniwersytet zgłosił dalsze koszty, w tym uzasadnione dodatkowe koszty personelu związane z pracami skarżącego nad projektem w wysokości 27 463,64 EUR. Prawdopodobnie administracja dotacji uniwersytetu powinna była nalegać, aby skarżący dostarczył odpowiednią konwencję. Nie można jednak oczekiwać, że administracja uniwersytecka będzie miała wystarczająco szczegółową wiedzę na temat skomplikowanych subtelności przepisów UE, aby wykluczyć wszelkie drobne błędy. W porównywalnych przypadkach administracja Tempusa zawsze była bardzo wyrozumiała i chętna do współpracy. W niniejszej sprawie liczyło się to, że kwoty wnioskowane w skorygowanych tabelach, które zostały przedłożone w dniu 1 grudnia 2008 r., były dokładne i w pełni poparte odpowiednimi dowodami. Należy również wziąć pod uwagę, że Uniwersytet, podobnie jak inne europejskie uniwersytety, które uczestniczyły w programie Tempus, miał bardzo pozytywny wpływ na byłe państwa radzieckie. W związku z tym nie należy karać go za jego błąd poprzez spowodowanie utraty znacznej kwoty pieniędzy, którą przekazał na rzecz tego projektu.

44. Analizując powyższe uwagi, Rzecznik zauważył, że Uniwersytet twierdził, iż dodatkowe koszty personelu w wysokości 27 463,69 EUR były kosztami współfinansowanymi, ale nalegał również, aby kwotę 24 994,60 EUR, o którą wnioskowano w sprawozdaniu końcowym z 2008 r., uznać za koszty współfinansowane. Biorąc pod uwagę możliwą sprzeczność między obiema kwotami wnioskowanymi jako koszty współfinansowane, a także fakt, że w tabelach wyszczególniających kwoty wnioskowane w ramach każdej pozycji budżetowej uniwersytet nie zgłosił żadnych kosztów współfinansowanych, możliwe wydawały się dwie interpretacje. Po pierwsze, możliwe było, że dodatkowych kosztów personelu nie należy uznawać za współfinansowane, lecz za finansowane z dotacji UE. Po drugie, możliwe było, że dodatkowe koszty personelu były w rzeczywistości współfinansowane. W pierwszym przypadku wydawało się oczywiste, że należy przedłożyć konwencję. W tym ostatnim przypadku oraz biorąc pod uwagę zasadę, zgodnie z którą posiadacz dotacji nie może osiągać żadnych zysków, Rzecznik nie mógł nie uznać za uzasadnione, aby EACEA zsumowała te dwa zestawy kosztów, co daje łączną kwotę 52 458,29 EUR, a następnie zastosowała się do obowiązujących przepisów poprzez odjęcie zadeklarowanych kosztów współfinansowanych od zadeklarowanych całkowitych wydatków. W związku z tym w tym przypadku ocena EACEA, że gdyby zaakceptowała dodatkowe koszty personelu, dodatkowa płatność byłaby ograniczona do 3 912,39 EUR, wydawała się rozsądna. Rzecznik zwrócił się zatem do skarżącego o wyjaśnienie, dlaczego uważa, że przy założeniu, że dowody dotyczące dodatkowych kosztów personelu zostaną zaakceptowane przez EACEA, Uniwersytet miał prawo do dodatkowej kwoty 25 812,25 EUR, a nie kwoty 3 912,39 EUR obliczonej przez EACEA.

45. W swojej odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że uważa pierwszą interpretację za prawidłową i że uniwersytet zamierzał pokryć dodatkowe koszty personelu z UE. Jeżeli chodzi o powody, dla których nie złożono żadnej konwencji, nie można ich już wyjaśnić, ponieważ pracownik, który zajmował się tą sprawą, opuścił uniwersytet. Błąd stał się jasny dla Uniwersytetu dopiero po otrzymaniu pisma wysłanego przez EACEA w dniu 19 grudnia 2008 r. Skarżący powtórzył swoją opinię, że przepisy są bardzo skomplikowane i że młodym i niedoświadczonym pracownikom administracyjnym uniwersytetu bardzo trudno jest prawidłowo je stosować. Dlatego od czasu do czasu popełniano drobne błędy. W tym konkretnym przypadku sprawy pogorszył fakt, że uczelnia po raz pierwszy stosowała zasady współfinansowania.

46. Skarżący dodał jednak, że DG EAC zazwyczaj bardzo wyrozumiała i zaakceptowała korekty w przypadku popełnienia błędów. Dlatego uniwersytet nadal miał nadzieję, że EACEA wykaże dobrą wolę i zdecyduje się uznać dodatkowe koszty personelu za kwalifikowalne.

47. Jeżeli chodzi o skutki finansowe akceptacji kosztów personelu, skarżący odniósł się do utrwalonej praktyki, zgodnie z którą finansowanie może zostać przeniesione między liniami budżetowymi, pod warunkiem że całkowity budżet nie zostanie przekroczony, a realokacje będą mniejsze niż 10 %. Uniwersytet zgłosił koszty personelu w wysokości 169 839,29 EUR, czyli o zaledwie 13,3 % więcej niż kwota 149 900 EUR przewidziana w umowie. Skarżący podkreślił, że kwota ta mieści się zatem prawie w granicach normalnie tolerowanych.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

48. Niniejsza sprawa dotyczy sporu dotyczącego zobowiązań płatniczych wynikających z umowy.

49. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że zakres jego uprawnień kontrolnych w sprawach dotyczących wykładni zobowiązań umownych zaciągniętych przez instytucję jest z konieczności ograniczony. W szczególności uważa on, że nie powinien dążyć do ustalenia, czy doszło do naruszenia umowy przez którąkolwiek ze stron. Kwestia ta mogłaby zostać skutecznie rozstrzygnięta jedynie przez właściwy sąd, który miałby możliwość wysłuchania argumentów stron dotyczących odpowiedniego prawa i oceny sprzecznych dowodów w odniesieniu do wszelkich spornych kwestii faktycznych.

50. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że w sprawach dotyczących sporów umownych uzasadnione jest ograniczenie jego dochodzenia do zbadania, czy instytucja przedstawiła mu spójne i racjonalne wyjaśnienie podstawy prawnej swoich działań oraz powodów, dla których uważa, że jego pogląd na sytuację umowną jest uzasadniony. W takim przypadku Rzecznik stwierdzi, że jego dochodzenie nie ujawniło przypadku niewłaściwego administrowania. Wniosek ten nie będzie miał wpływu na prawo stron do tego, aby ich spór umowny został zbadany i prawomocnie rozstrzygnięty przez właściwy sąd.

51. Skarżący twierdził, że decyzja o odrzuceniu dodatkowych kosztów personelu była błędna i że uniwersytet powinien mieć możliwość przedłożenia prawidłowego dokumentu potwierdzającego, gdy został poinformowany o tym wymogu. EACEA argumentowała, że słusznie odrzuciła te koszty, ponieważ nie zostały one poparte dokumentem potwierdzającym wymaganym w umowie o udzielenie dotacji, a mianowicie konwencją.

52. Prawdą jest, że – jak argumentował skarżący – art. 2 i 9 załącznika V do umowy o udzielenie dotacji wymieniają „dokumenty potwierdzające” i „dowód wydatków”, które same w sobie nie wskazują, że do uzasadnienia kosztów personelu potrzebna jest konwencja. Art. 2 dotyczy jednak ogólnie dokumentów potwierdzających i odnosi się do warunków szczegółowych umowy, w których wymieniono różne rodzaje kosztów (w art. I.5.3) i odniesiono się do „kosztów zadeklarowanych w sprawozdaniu finansowym”, a także do dokumentów zawartych w załączniku V. Załącznik V zawiera dwa wzory dokumentów potwierdzających (dokumenty, do których odnosi się art. I.5.3): jeden w odniesieniu do kosztów personelu, a mianowicie konwencji, a drugi w odniesieniu do kosztów podróży i pobytu.

53. Wzór tabeli zawierającej zestawienie kosztów personelu zawiera czytelny przypis, który brzmi: „Nie zapomnij dołączyć swoich umów lub czytelnych kopii umowy o podwykonawstwo i faktury za każde zlecone podwykonawstwo”. Stwierdza się w nim również, że dokumenty potwierdzające powinny być ponumerowane, a numery należy skopiować do pierwszej kolumny. Ponadto w dolnej części tabeli znajduje się pole z prośbą o „łączną liczbę konwencji załączoną do sprawozdania”. Z tabeli tej jasno wynika zatem, że koszty personelu muszą być poparte umową. Było to również jasne dla uniwersytetu, który przedłożył konwencje w odniesieniu do pozostałych sześciu pozycji kosztów personelu zgłoszonych w sprawozdaniu z 2007 r. W tym względzie należy również zauważyć, że przedstawiając dodatkowe koszty w 2008 r., spółka uwzględniła w odpowiedniej tabeli koszty personelu związane z pracami skarżącego nad projektem i zmieniła liczbę pozycji wprowadzonych do wyżej wymienionego pola z sześciu na siedem. Pozycja 7 odpowiadała dodatkowym kosztom personelu związanym z pracą skarżącego.

54. Rzecznik zauważa jednak, że skarżący początkowo stwierdził, że wniosek o uwzględnienie dalszych kosztów personelu dotyczył kosztów współfinansowanych, tj. kosztów ponoszonych przez uniwersytet. Zarówno skarga, jak i uwagi skarżącego dotyczące opinii EACEA oraz jej odpowiedzi na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o udzielenie dalszych informacji odnoszą się do kosztów współfinansowanych w tym kontekście, jak uczyniło to przedsiębiorstwo w pismach odpowiednio z dnia 7 października 2008 r. i 5 maja 2009 r. skierowanych do DG EAC i EACEA. Skarżący twierdził, że przedkładając zmienione sprawozdanie końcowe w 2008 r., Uniwersytet nie wiedział, że konieczne jest zawarcie umowy w odniesieniu do współfinansowanych kosztów.

55. W tym względzie należy zauważyć, że wzór umowy zawarty na s. 7 załącznika V do umowy o udzielenie dotacji stanowi, że „obecna konwencja … została ustanowiona wyłącznie w celu uzasadnienia kosztów personelu, które instytucja poniesie z dotacji Tempus”. Sformułowanie to sprawia, że wydaje się wątpliwe, czy konwencja jest również konieczna do uzasadnienia kosztów personelu, które posiadacz dotacji finansuje za pomocą środków innych niż dotacja Tempus. Wątpliwości te mogą zostać spotęgowane przez brzmienie art. 3.5 wytycznych dotyczących wykorzystania dotacji, który stanowi, że „należycie wypełniona konwencja (załącznik V/7) dla każdej osoby zatrudnionej w ramach projektu … musi zostać przesłana jako dokumenty uzupełniające wraz z końcowym sprawozdaniem finansowym”. W interesie dobrej administracji oraz w celu zwiększenia jasności przepisów umownych wiążących Komisję i beneficjentów jej dotacji Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosi zatem kolejną uwagę w tym zakresie.

56. W odniesieniu do niniejszej skargi należy jednak zauważyć, że w odpowiedzi na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich, które przedstawił on w dniu 17 sierpnia 2011 r., skarżący przyznał, że zamiarem uniwersytetu było pokrycie dodatkowych kosztów personelu z dotacji Tempus. Koszty te nie były zatem "współfinansowane", tj. nie zostały poniesione przez Uniwersytet.

57. Stanowi to zasadniczą zmianę stanowiska skarżącego. W rzeczywistości, jak wyjaśnił Rzecznik w piśmie z dnia 5 lipca 2011 r., w którym zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienia, gdyby odpowiednie koszty miały być finansowane z dotacji Tempus, argument, zgodnie z którym uniwersytet nie mógł wiedzieć, że wymagana jest konwencja, utraciłby swoją główną podstawę. Wynika to z faktu, że o ile dodatkowe koszty personelu nie były współfinansowane, tj. nie były „wypłacane z dotacji Tempus”, jak omówiono w pkt 55 powyżej, umowa o udzielenie dotacji nie mogła zawierać żadnych wątpliwości co do tego, że jako dokument uzupełniający wymagana jest konwencja. Ponadto z dokumentów przedłożonych Rzecznikowi wynikało, że było to jasne dla Uniwersytetu.

58. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że nie ma już podstaw do dalszych dochodzeń w sprawie niniejszej skargi, która dotyczy obsługi współfinansowanych kosztów personelu. Należy jednak zauważyć, że skarżący może przedstawić EACEA nowe argumenty, aby uzasadnić swoją opinię, że dodatkowe koszty personelu powinny być finansowane przez UE.

B. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Nie ma podstaw do dalszego badania niniejszej skargi.

Skarżący i EACEA zostaną poinformowani o tej decyzji.

Dalsza uwaga

Brzmienie wzoru konwencji zawartego w standardowej umowie o udzielenie dotacji (w szczególności wskazanie, że konwencja została ustanowiona „wyłącznie w celu uzasadnienia kosztów personelu [wypłaconych] z dotacji Tempus”) może prowadzić do nieporozumień. W interesie dobrej administracji EACEA mogłaby zatem rozważyć zmianę wzoru w standardowej umowie o udzielenie dotacji w celu wyjaśnienia, że konwencje są wymagane w odniesieniu do wszystkich kosztów personelu.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 16 lutego 2012 r.

---

[1] Skarżący złożył upoważnienie do działania wydane przez Spółkę.

[2] W odniesieniu do przedmiotu niniejszej skargi art. I.5 stanowi, że „wnioskowi o płatność salda końcowego towarzyszy sprawozdanie końcowe … oraz: dokumenty potwierdzające koszty personelu zadeklarowane w sprawozdaniu finansowym (zob. dokumenty potwierdzające w załączniku V); …."

[3] Wydaje się, że to błąd: całkowity wkład UE przewidziany w umowie wynosi 474 686,00 EUR.

[4] Rozporządzenie Komisji 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, Dz.U. L 248, s. 1.