# Decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zamykająca dochodzenie w sprawie skargi 2711/2009/PB przeciwko Komisji Europejskiej
- Autor: Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich
- Data : 2011-07-25T00:01+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/pl/decision/pl/10733)
---
Okoliczności powstania skargi
-----------------------------

**1.** Sprawa ta dotyczy spoczywającego na Komisji obowiązku wyjaśnienia decyzji o zamknięciu sprawy dotyczącej skarg w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz spoczywającego na niej obowiązku odpowiedniego wysłuchania zainteresowanych obywateli przed podjęciem takich decyzji. Stan faktyczny sprawy dotyczył rozpatrzenia skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącej domniemanych naruszeń art. 2 ust. 3 załącznika XI do traktatu o przystąpieniu Malty. Artykuł ten stanowi, co następuje:

„W celu powiadomienia z wyprzedzeniem o każdej sytuacji, która może wymagać podjęcia działań zgodnie z ust. 2 powyżej, w okresie siedmiu lat od dnia przystąpienia Malta może również utrzymać swój system zezwoleń na pracę dla obywateli innych państw członkowskich, do których mają zastosowanie art. 1--6 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68, ale automatycznie wydaje takie zezwolenia na pracę."

**2.** Cel tego postanowienia został określony w art. 2 ust. 2 traktatu o dostępie. W ustępie tym zasadniczo przyznano Malcie prawo do podejmowania przez okres siedmiu lat środków mających na celu ochronę jej rynku pracy przed pewnymi „zakłóceniami". Język użyty w ustępie sugeruje, że zakłócenia powinny być poważne („poważnie zagrażać poziomowi życia lub poziomowi zatrudnienia", „pilne i wyjątkowe przypadki").

**3.** Procedura uzyskania zezwolenia na pracę mogła jednak trwać długo (czasami miesiące), a w międzyczasie zainteresowany obywatel UE nie mógł podjąć pracy. Skarżący skrytykował to w skardze w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, którą złożył do Komisji w 2006 r.

**4.** Komisja zarejestrowała skargę dotyczącą naruszenia zgodnie ze swoim komunikatem z 2002 r. dotyczącym rozpatrywania takich skarg[\[1\]](#_ftn1){#_ftnref1} (zwanym dalej "komunikatem z 2002 r."). Co do istoty sprawy Komisja stwierdziła, że doszło do ewentualnego naruszenia prawa UE, i skierowała do Malty uzasadnioną opinię w tej sprawie. Pismem z dnia 26 lutego 2009 r. poinformowała ona skarżącego o wyniku dochodzenia.

**5.** W piśmie Komisji z dnia 26 lutego 2009 r. a) poinformowano skarżącego o przedmiocie dochodzenia, b) odniesiono się do nowych środków wprowadzonych przez Maltę, c) stwierdzono, że te nowe środki odpowiednio zaradziły konkretnym niedociągnięciom stwierdzonym przez Komisję. W dniu 25 maja 2009 r. Komisja poinformowała skarżącego o zamknięciu sprawy.

**6.** Warto przytoczyć w całości pismo Komisji z dnia 26 lutego 2009 r.:

„Drogi \[skarżący\],

Zwracam się do Pana w związku ze skargą 2006/4886 w sprawie stosowania przez Maltę prawa do swobodnego przepływu pracowników, a w szczególności wymogu, zgodnie z którym obywatele UE nie mogą rozpoczynać pracy na Malcie przed wydaniem im zezwolenia na pracę, które może trwać do trzech miesięcy.

Poinformowałem Pana, że Komisja uznała to za sprzeczne z prawem WE i skierowała do władz maltańskich wezwanie do usunięcia uchybienia. Ponieważ Malta nie zgodziła się z opinią Komisji, kontynuowała ona drugi etap i wydała uzasadnioną opinię.

Z przyjemnością informuję, że Malta niedawno wprowadziła tymczasowe pozwolenie na pracę, które zostanie wydane w dniu, w którym obywatel UE złoży wniosek o to pozwolenie i pozwoli posiadaczowi na natychmiastowe rozpoczęcie pracy. Po niezbędnej weryfikacji dokumentów przez zaplecze administracyjne obywatelowi UE zostanie wydane ostateczne zezwolenie na pracę.

W tym kontekście pragnę poinformować, że służby Komisji są zdania, iż te nowe środki umożliwiają pogodzenie przyznanego Malcie w traktacie o przystąpieniu prawa do utrzymania systemu zezwoleń na pracę do końca kwietnia 2011 r. z zasadą swobodnego przepływu pracowników. Stanowisko jest takie samo w odniesieniu do wniosku o opłatę za wydanie zezwolenia na pracę.

W związku z tym zaproponujemy, aby Komisja zakończyła tę sprawę na jednym z najbliższych posiedzeń. Jeżeli posiada Pan jakiekolwiek nowe informacje, które mogłyby dowieść, że doszło do naruszenia przepisów, będziemy wdzięczni za jak najszybsze ich przekazanie, najpóźniej w ciągu czterech tygodni od daty niniejszego pisma."

**7.** W skardze do Rzecznika skarżący wskazał, że nie rozumie, w jaki sposób Komisja doszła do tych ustaleń. Zdawał się rozumieć, że Komisja w jakiś sposób osiągnęła "porozumienie" z Maltą, a nie właściwie zbadała tę sprawę z prawnego punktu widzenia.

Przedmiot dochodzenia
---------------------

**8.** Skarżący twierdzi w niniejszej sprawie, że Komisja nie wywiązała się w wystarczającym stopniu ze swoich obowiązków związanych z decyzją o zamknięciu dochodzenia w sprawie podniesionej w skardze o naruszenie. Skarżący poruszył w szczególności kwestie dotyczące a) wdrożenia komunikatu Komisji z 2002 r. w sprawie rozpatrywania skarg dotyczących naruszenia, a w szczególności b) standardu wyjaśnień udzielonych mu w celu zamknięcia dochodzenia w sprawie naruszenia oraz c) charakteru wezwania do udzielenia odpowiedzi na ustalenie Komisji, że dochodzenie może zostać zamknięte.

**9.** Skarżący zasadniczo twierdził, że Komisja powinna dokonać przeglądu swojej decyzji o zaniechaniu dalszego badania kwestii poruszonej w jego skardze w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub przedstawić ważne i odpowiednie powody, aby tego nie robić.

W przedmiocie dochodzenia
-------------------------

**10.** W dniu 11 marca 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o wydanie opinii. Komisja przedstawiła swoją opinię w dniu 1 lipca 2010 r. Opinia została przekazana skarżącemu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag. Skarżący nie przedstawił uwag.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich
----------------------------------------------

### Uwagi wstępne

**11.** Rzecznik przypomina, że jego dochodzenie w tym kontekście ogranicza się do zbadania, czy Komisja działała zgodnie z przepisami i zasadami wiążącymi ją przy rozpatrywaniu skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a także czy mieściła się w granicach jej uprawnień prawnych. Jego dochodzenie nie oznacza kontroli kwestii, czy krajowe przepisy, praktyki i orzeczenia sądowe mogą być sprzeczne z prawem Unii. Rzecznik przypomina ponadto, że Komisja dysponuje swobodą decyzyjną przy podejmowaniu decyzji o wszczęciu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości w związku z domniemanym niewypełnieniem przez państwo członkowskie obowiązków wynikających z prawa UE.

**12.** Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa ponadto, że w swoim piśmie do Komisji otwierającym niniejsze dochodzenie poruszył następujące kwestie.

**13.** W pierwszej kolejności Rzecznik Praw Obywatelskich przypomniał, że pkt 10 komunikatu Komisji z 2002 r. w sprawie rozpatrywania skarg dotyczących naruszenia przepisów (zwanego dalej „komunikatem z 2002 r.") gwarantuje skarżącemu możliwość przedstawienia uwag w odpowiedzi na „powody"przekazane mu przez Komisję. Aby dać skarżącemu istotną możliwość sformułowania uwag, uzasadnienie takie musi być wystarczająco jasne i uzasadnione. Wyżej cytowane pismo Komisji z dnia 26 lutego 2009 r., w którym poinformowano skarżącego o zamiarze zamknięcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, zawierało stosunkowo niewiele informacji, zarówno na temat maltańskich praktyk w zakresie zezwoleń na pracę, które Komisja uznała za odpowiednie, jak i na temat analizy przedmiotowych kwestii. Nie zawierał on na przykład informacji na temat powodów, dla których Malta zdecydowała się na stosowanie tymczasowego i odpłatnego systemu zezwoleń na pracę, ani na temat tego, w jaki sposób te cechy systemu odnosiły się do celu określonego w tym, co wydawało się odpowiednim ustępem w traktacie o przystąpieniu Malty do UE (załącznik XI, art. 2 ust. 3 „W*celu* powiadomienia z wyprzedzeniem o ..."). W piśmie Komisji odniesiono się również do pojęcia „weryfikacji dokumentów zaplecza administracyjnego". Z pisma nie wynikało jednak jasno, do czego się ono odnosiło.

**14.** Po drugie, w odniesieniu do skierowanego przez Komisję do skarżącego wezwania do ustosunkowania się do jego ustalenia, że sprawa może zostać zamknięta, Rzecznik zauważył, że zaproszenie to zostało sformułowane jako okazja do przedstawienia „informacji", które mogłyby „udowodnić naruszenie". Nie było jasne, czy sformułowanie to w pełni odzwierciedlało cel pkt 10 komunikatu Komisji z 2002 r., który wyraźnie przewiduje umożliwienie skarżącemu przedstawienia wszelkich uwag (nie tylko informacji) na temat ustaleń Komisji, w tym wszelkich uwag mających na celu zakwestionowanie merytorycznych wniosków wyciągniętych przez Komisję.

### A. Zarzut nieprzestrzegania obowiązków wynikających z komunikatu z 2002 r.

#### Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

##### W przedmiocie skargi

**15.** Podsumowując, skarżący uznał, że Komisja nie wyjaśniła mu w odpowiedni sposób, w jaki sposób doszła do ustaleń zawartych w wyżej cytowanym piśmie z dnia 26 lutego 2009 r. Wydawało się, że zrozumiał, iż Komisja w jakiś sposób doszła do pewnego rodzaju "umowy" z Maltą, a nie właściwie zbadała tę sprawę z prawnego punktu widzenia.

##### Opinia Komisji

**16.** W swojej opinii Komisja przedstawiła w skrócie następujące uwagi.

„Chociaż służby Komisji zawsze rozumiały, że ocena prawna skargi przez Komisję i wynikające z niej decyzje proceduralne nie mogą zostać zakwestionowane przez skarżącego w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub postępowania w sprawie skargi, pomocne może być poinformowanie o sytuacji prawnej i dokonanej przez Komisję ocenie praktyki maltańskiej przed przeanalizowaniem poszczególnych argumentów rzecznika praw obywatelskich i skarżącego".

**17.** Komisja zauważyła, że pkt 2 i 3 załącznika XI do środków przejściowych w Akcie Przystąpienia z 2003 r. stanowią, co następuje:

"2. Malta może stosować procedury określone w poniższych akapitach do końca siedmioletniego okresu następującego po dniu przystąpienia.

Gdy Malta doświadcza lub przewiduje zakłócenia na swoim rynku pracy, które mogłyby poważnie zagrozić poziomowi życia lub zatrudnienia w danym regionie lub zawodzie, informuje o tym Komisję i pozostałe Państwa Członkowskie oraz dostarcza im wszelkich istotnych informacji. Na podstawie tych informacji Malta może zwrócić się do Komisji o stwierdzenie, że stosowanie art. 1--6 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68 zostało całkowicie lub częściowo zawieszone w celu przywrócenia normalnej sytuacji w tym regionie lub w tym zawodzie. Komisja podejmuje decyzję w sprawie zawieszenia oraz czasu jego trwania i zakresu nie później niż dwa tygodnie po otrzymaniu takiego wniosku i powiadamia Radę o takiej decyzji. Każde państwo członkowskie może, w terminie dwóch tygodni od daty decyzji Komisji, zwrócić się do Rady o unieważnienie lub zmianę decyzji. Rada stanowi w sprawie takiego wniosku większością kwalifikowaną w terminie dwóch tygodni.

W nagłych i wyjątkowych przypadkach Malta może zawiesić stosowanie art. 1--6 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68, a następnie przekazać Komisji uzasadnione powiadomienie ex post.

3. W celu uzyskania wcześniejszego powiadomienia o każdej sytuacji, która może wymagać podjęcia działań zgodnie z ustępem 2 powyżej w okresie siedmiu lat od dnia przystąpienia, Malta może również zachować swój system zezwoleń na pracę dla obywateli innych Państw Członkowskich, do których mają zastosowanie artykuły 1-6 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68, ale wydaje takie zezwolenia na pracę automatycznie."

**18.** W związku z tym, zdaniem Komisji, Malcie wyraźnie zezwolono na dalsze stosowanie systemu zezwoleń na pracę w odniesieniu do obywateli UE, którzy chcą pracować na Malcie w okresie przejściowym do dnia 30 kwietnia 2011 r. Zauważył on jednak, że Malta była jednocześnie zobowiązana do "automatycznego" wydawania zezwoleń.

**19.** Komisja stwierdziła następnie, że jej zdaniem Malta nie musiała przedstawiać powodów, dla których zastosowała system zezwoleń na pracę. Stwierdził on, że obowiązek uzasadnienia nie wynika logicznie z faktu, że przepisy przejściowe są związane z ust. 2 przepisów przejściowych.

**20.** Komisja podkreśliła, że przedmiotem postępowania w sprawie skargi nie był zatem fakt, że Malta wymagała od obywateli UE posiadania zezwolenia na pracę, ale raczej obowiązek wydawania takich zezwoleń na pracę "automatycznie". Komisja zakwestionowała praktykę Malty, zgodnie z którą uzależnienie prawa obywateli UE do podjęcia zatrudnienia na Malcie od uprzedniego uzyskania zezwolenia na pracę. Jednym z powodów było to, że czas potrzebny na wydanie zezwoleń nie był zgodny z terminem "automatyczny". Komisja uznała za możliwe do przyjęcia rozwiązanie zaproponowane i wdrożone przez Maltę, które polegało na wydawaniu tymczasowych zezwoleń na pracę natychmiast po złożeniu wniosku, umożliwiając w ten sposób danemu obywatelowi UE rozpoczęcie zatrudnienia, a następnie wydawanie bardziej ostatecznych zezwoleń na pracę po zweryfikowaniu pewnych szczegółów. Rozwiązanie to umożliwiło obywatelom UE natychmiastowe podjęcie zatrudnienia na Malcie, a jednocześnie umożliwiło pogodzenie rozwiązań przejściowych umożliwiających Malcie dalsze stosowanie systemu zezwoleń na pracę za pomocą automatycznie wydawanych zezwoleń i pełne poszanowanie unijnego prawa do swobodnego przemieszczania się.

**21.** Komisja uważa również, że ubieganie się o opłatę za zezwolenia na pracę było „dopuszczalne ze względu na prawo Malty wynikające z przepisów przejściowych do utrzymania systemu zezwoleń na pracę, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że opłata w wysokości 58 EUR, którą \[miał\] uiścić pracodawca, miała na celu pokrycie kosztów administracyjnych, (...) pozostała niezmieniona od czasu przed przystąpieniem, \[była\] znacznie niższa niż opłaty za zezwolenia na pracę obywateli państw trzecich, oraz biorąc pod uwagę, że Malta zmieniła opłatę za przedłużenie na taką samą kwotę 34 EUR, jak przed przystąpieniem, oraz ze względu na fakt, że przepisy przejściowe ostatecznie wygasną w dniu 30 kwietnia 2011 r.".

**22.** Służby Komisji uznały, że pogląd ten znajduje również potwierdzenie w fakcie, że brzmienie ust. 3 przepisów przejściowych Malty różniło się znacznie od brzmienia ust. 6 przepisów przejściowych dla Republiki Czeskiej, Estonii, Łotwy, Litwy, Węgier, Polski, Słowenii i Słowacji, które również umożliwiały automatyczne wydawanie zezwoleń na pracę. Ustęp 6 stanowi, że państwa członkowskie stosujące art. 1--6 rozporządzenia 1612/68 w odniesieniu do obywateli tych ośmiu państw w drugim i trzecim etapie mogą wydawać pozwolenia na pracę do celów monitorowania, ale muszą to robić automatycznie.

**23.** Komisja wskazała również, że przewodnik dla administracji krajowych przyjęty w 2004 r. przez Komitet Techniczny ds. Swobodnego Przepływu Pracowników w 25 państwach członkowskich stanowi, w odniesieniu do wspomnianego ust. 6, że państwa członkowskie będą musiały zapewnić prawidłowe struktury administracyjne i dokumentację, ponieważ pozwolenie na pracę w zakresie monitorowania może nie być łatwo dopasowane do istniejących ustaleń dotyczących pozwoleń na pracę lub do systemów dostępu do rynku pracy (zob. „Przejściowe ustalenia dotyczące swobodnego przepływu pracowników (rozszerzenie UE w dniu 1 maja 2004 r.)" [pod adresem http://ec.europa.eu/socia\]/main.isp?catld=466\&langld=en](http://ec.europa.eu/socia]/main.isp?catld=466&langld=en)). Zdaniem Komisji różnica między brzmieniem ust. 3 przepisów przejściowych Malty a ust. 6 innych przepisów przejściowych oznaczała, że Malta nie musiała zapewniać takich prawidłowych struktur administracyjnych i dokumentacji na potrzeby systemu pozwoleń na pracę w zakresie monitorowania, ponieważ mogła utrzymać swój własny system pozwoleń na pracę. Z kolei fakt ten oznaczał, że Malta mogła utrzymać pewne aspekty swojego systemu zezwoleń na pracę, w tym opłatę na pokrycie odpowiednich kosztów administracyjnych.

**24.** Odnosząc się do kwestii standardu wyjaśnień, który Komisja przekazała skarżącemu, gdy podjęła decyzję o zamknięciu sprawy dotyczącej jego skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Komisja zauważyła, że jej służby przekazały skarżącemu informacje, że Malta niedawno wprowadziła tymczasowe zezwolenie na pracę. Zezwolenie to zostałoby wydane w dniu, w którym obywatel UE złożyłby wniosek o to zezwolenie, i pozwoliłoby posiadaczowi zezwolenia na natychmiastowe rozpoczęcie pracy. Ponadto po niezbędnej weryfikacji dokumentów przez zaplecze administracyjne władze maltańskie wydałyby danemu obywatelowi UE ostateczne zezwolenie na pracę.

**25.** Komisja nie wyjaśniła skarżącemu znaczenia terminu „konieczna weryfikacja zaplecza administracyjnego". Wskazała ona, że powodem tego było po części to, że po prostu nie posiadała odpowiednich informacji. Decydującym aspektem dla zaproponowania zamknięcia sprawy było wprowadzenie tymczasowego zezwolenia na pracę, a nie warunki i opóźnienie czasowe, na podstawie których miało zostać wydane ostateczne zezwolenie na pracę. We wcześniejszych kontaktach w okresie, w którym Malta opracowywała tymczasowy system zezwoleń na pracę, Malta odwoływała się jednak w szczególności do weryfikacji obywatelstwa UE wnioskodawcy \[...\]".

**26.** W odniesieniu do swojej oceny prawnej Komisja wskazała, że jej służby poinformowały skarżącego, że uważają, iż wyżej wymieniony tymczasowy system zezwoleń na pracę godzi prawo przyznane Malcie w traktacie o przystąpieniu, a mianowicie utrzymanie systemu zezwoleń na pracę oraz zasadę swobodnego przepływu pracowników. Poinformowały one również skarżącego, że podziela ten pogląd w odniesieniu do opłaty za wydanie zezwolenia na pracę.

**27.** Komisja zauważyła jednak, że w opisie swojego stanowiska jej służby „mogły nie wyjaśnić wystarczająco wyraźnie, że te ustalenia przejściowe przyznają Malcie prawo do zachowania systemu zezwoleń na pracę, wyjaśniając, że Malta miała prawo do powołania się na klauzulę ochronną i ponownego nałożenia ograniczeń dotyczących swobodnego przepływu pracowników, jeżeli wystąpią poważne zakłócenia na jej rynku pracy, i chociaż Malta nie zgłosiła jeszcze takich poważnych zakłóceń, zachowała jednak swój system zezwoleń na pracę w celu monitorowania swojego rynku pracy i wcześniejszego powiadamiania o każdej sytuacji, która może wymagać takich działań". Komisja stwierdziła, że „informacje przekazane skarżącemu w piśmie poprzedzającym zamknięcie sprawy na temat oceny prawnej wprowadzenia tymczasowego zezwolenia na pracę mogły być bardziej szczegółowe, aby umożliwić skarżącemu lepsze zrozumienie ram prawnych prawa UE".

**28.** Ponadto Komisja odniosła się do różnych kwestii podniesionych przez skarżącego w jego obecnej skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich. Komisja zauważyła, że skarżący wydaje się w jakiś sposób uważać, że tymczasowy system zezwoleń na pracę uniemożliwia obywatelom UE korzystanie z prawa do pracy na Malcie. Ponadto wydawał się on uważać, że opłata za tymczasowe zezwolenie na pracę jest dyskryminująca.

**29.** Odnosząc się do pierwszej kwestii, Komisja stwierdziła, że gdyby skarżący nie zgodził się z oceną jej służb, że tymczasowe zezwolenie na pracę jest prawnie dopuszczalne, jej odpowiedzią byłoby odesłanie go do wyżej wspomnianej oceny prawnej.

**30.** W odniesieniu do opłat Komisja stwierdziła, że art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zakazuje dyskryminacji ze względu na przynależność państwową bez uszczerbku dla jakichkolwiek szczególnych postanowień Traktatu. Postanowienia określające ustalenia przejściowe zawarte w traktacie o przystąpieniu Malty, które umożliwiły Malcie utrzymanie systemu zezwoleń na pracę, stanowiły takie szczególne postanowienia traktatowe. Zdaniem Komisji umożliwiły one Malcie również wnioskowanie o opłaty za zezwolenia na pracę wydawane obywatelom UE.

**31.** Komisja zauważyła również, że w swojej skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący załączył oficjalne pismo, w którym zrozumiał, że przekazuje wiadomość, iż ma prawo do pracy na Malcie tylko wtedy, gdy pozostaje w związku małżeńskim ze swoją żoną. Komisja zauważyła zasadniczo, że ani treść, ani kontekst tego pisma nie były jasne, a w każdym razie zostało ono sporządzone po dokonaniu przez Komisję oceny jego skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

**32.** W odniesieniu do pytania Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego charakteru zaproszenia skierowanego do osób fizycznych w celu udzielenia odpowiedzi na ustalenia Komisji dotyczące możliwości zamknięcia dochodzenia, Komisja przedstawiła następujące uwagi.

„Punkt 10 komunikatu z 2002 r. stanowi, że pismo poprzedzające zamknięcie sprawy skierowane przez Komisję do skarżącego zachęci go do „przedłożenia wszelkich uwag" w związku z wyjaśnieniami, dlaczego służby Komisji zamierzają zaproponować, aby nie podejmować dalszych działań w sprawie skargi. Standardowy formularz pisma poprzedzającego zamknięcie często stosowany w tym celu stanowi, że:

„Jeżeli dysponują Państwo nowymi informacjami, które mogłyby dowieść, że doszło do naruszenia \[w przypadku gdy zamykana jest indywidualna sprawa: zgodnie z ogólną praktyką organów \[państwa członkowskiego\] będziemy wdzięczni za jak najszybsze jej otrzymanie, a w każdym razie w ciągu czterech tygodni od daty niniejszego pisma".

Niniejszy tekst standardowego formularza ma na celu dostarczenie skarżącemu bardziej precyzyjnych wskazówek niż zawarte w komunikacie z 2002 r. Celem pisma poprzedzającego zamknięcie sprawy jest poinformowanie skarżącego o zamiarze zamknięcia sprawy i zapewnienie skarżącemu czasu na udzielenie odpowiedzi, zanim to nastąpi. Oczywiste jest, że czterotygodniowy termin jest związany z celem zamknięcia sprawy. Jedynymi informacjami, które skarżący mógłby przesłać w tym terminie, są zatem informacje, które mogłyby wpłynąć na zmianę zamiaru zamknięcia sprawy. Tekst standardowego formularza pisma jest zatem lepszy od bardziej ogólnego tekstu komunikatu z 2002 r., ponieważ zawiera on więcej wskazówek dla skarżącego co do tego, jakie dalsze informacje mogłyby być przydatne.

Jednocześnie nie ma sugestii, że inne rodzaje informacji, niezależnie od tego, czy zostałyby przedłożone w tym samym terminie, czy później, nie zostałyby zaakceptowane, przeanalizowane i nie otrzymano by odpowiedzi od Komisji. W związku z tym nie ustanowiono żadnych ograniczeń w odniesieniu do informacji, które służby Komisji są gotowe otrzymywać, analizować i na które mogą udzielić odpowiedzi.

Komisja uważa zatem, że poprzez skoncentrowanie się na głównej kwestii będącej przedmiotem zainteresowania skarżącego i Komisji na tym etapie postępowania w sprawie skargi oraz poprzez dostarczanie skarżącemu bardziej ukierunkowanych wskazówek niż bardziej ogólny język określony w komunikacie z 2002 r., standardowy tekst formularza stosowany przez Komisję dostarcza skarżącemu bardziej użytecznych informacji i lepszych wskazówek niż jakiekolwiek bardziej ogólne sformułowanie."

**33.** Skarżący nie przedstawił uwag do opinii Komisji.

#### Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

**34.** Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje fakt, że w swojej opinii w przedmiotowej sprawie Komisja Europejska przedstawiła szczegółowe i jasne uzasadnienie decyzji swoich służb o zaproponowaniu zamknięcia przedmiotowego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja wyjaśniła, że jej zdaniem skarga skarżącego w sprawie naruszenia przepisów ujawniła naruszenie prawa wspólnotowego przez Maltę. Przedstawiła ona, w jaki sposób aktywnie zajęła się tą kwestią i osiągnęła rozwiązanie zapewniające poszanowanie podstawowej zasady swobodnego przepływu pracowników w Unii Europejskiej. Komisja szczegółowo przedstawiła swoją analizę kwestii prawnych podniesionych przez skarżącego w niniejszym dochodzeniu.

**35.** Rzecznik uważa, że w ramach przedmiotowej procedury decyzja Komisji o zaniechaniu dalszego rozpatrywania skargi skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wydaje się być oparta na uzasadnionych podstawach. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje również fakt, że Komisja przyznała, iż jej pismo z dnia 26 lutego 2009 r. mogło być bardziej szczegółowe, aby umożliwić skarżącemu lepsze zrozumienie odpowiednich ram prawnych na mocy prawa UE. Składający petycję rozumie, że oznacza to, iż w podobnych przypadkach służby Komisji będą w przyszłości dążyć do zapewnienia wyższego poziomu przejrzystości, który Komisja przedstawiła w swojej opinii w niniejszym dochodzeniu.

**36.** Rzecznik uważa zatem, że wszelkie braki w jasności wstępnych wyjaśnień Komisji zawartych w piśmie z dnia 26 lutego 2009 r. zostały w wystarczającym stopniu uwzględnione w jej dodatkowych uwagach zawartych w opinii dotyczącej niniejszego dochodzenia. Rzecznik uważa zatem, że dalsze dochodzenia nie są konieczne w odniesieniu do kwestii ewentualnego niewłaściwego administrowania przez Komisję w odpowiedzi na skargę skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

**37.** Druga część zarzutu dołączona do dochodzenia w niniejszej sprawie dotyczyła sformułowania użytego przez służby Komisji przy wzywaniu skarżącego do przedstawienia uwag w odpowiedzi na ich wstępny wniosek, że należy zamknąć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Zaproszenie to było zawarte w tzw. listach przed zamknięciem.

**38.** Rzecznik Praw Obywatelskich z zadowoleniem przyjmuje odpowiedź Komisji na tę kwestię w zakresie, w jakim wskazuje ona na użyteczny cel, jakim jest „udzielenie*skarżącemu bardziej precyzyjnych wskazówek niż te zawarte w komunikacie z 2002 r.".*

**39.** Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje również jednoznaczne oświadczenie Komisji, że osoba składająca skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest w pełni uprawniona do przedstawienia informacji na temat wszelkich aspektów postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz że takie informacje zostaną należycie zbadane przez służby Komisji. Komisja przekazała to przesłanie w następujący sposób: „(...) nie ma sugestii, że inne rodzaje informacji, niezależnie od tego, czy zostaną przedłożone w tym samym terminie, czy później, nie zostaną zaakceptowane, przeanalizowane i nie zostanie przesłana odpowiedź Komisji. W związku z tym nie ustanowiono żadnych ograniczeń w odniesieniu do informacji, które służby Komisji są gotowe otrzymywać, analizować i na które mogą udzielić odpowiedzi.

**40.** Rzecznik ubolewa jednak, że Komisja odniosła się jedynie do „informacji". Czyniąc to, powstrzymywała się od zobowiązania się do zapraszania, analizowania i reagowania na ważne wyzwania w odniesieniu do konkretnych stanowisk prawnych przyjętych przez jej służby w sprawie skargi o naruszenie. Pominięcie to wydaje się wynikać ze zrozumienia wyrażonego w innym miejscu opinii Komisji, zgodnie z którym „(...) służby Komisji zawsze rozumiały, że ocena prawna skargi przez Komisję (...) nie może zostać zakwestionowana przez skarżącego w ramach (...) postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (...)".

**41.** Zdaniem Rzecznika takie rozumienie nie jest w ogóle zgodne z brzmieniem odpowiednich części komunikatu Komisji z 2002 r. Rzecznik wyjaśnił już tę kwestię Komisji w piśmie otwierającym niniejsze dochodzenie (zob. pkt 13 i 14 niniejszej decyzji).

**42.** W związku z tym, jeżeli zgodnie ze standardowym podejściem Komisji osoby, które składają skargi dotyczące naruszenia przepisów, nie mogą kwestionować oceny prawnej jej służb w odpowiedzi na pismo poprzedzające zamknięcie sprawy, Rzecznik Praw Obywatelskich może jedynie stwierdzić, że takie podejście jest niezgodne z komunikatem z 2002 r.

**43.** Należy jednak zauważyć, że liczne dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące rozpatrywania przez Komisję skarg w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przedstawiają bardziej złożony obraz niż ten przedstawiony w opinii Komisji w przedmiotowej sprawie. Nie można wykluczyć, że różne służby Komisji prowadzą różne polityki w tej dziedzinie. Z tych powodów Rzecznik uważa na tym etapie, że najbardziej użyteczną odpowiedzią jest skierowanie do Komisji kolejnej uwagi. Zgodnie z odpowiednią standardową procedurą Komisja odpowie na kolejną uwagę w ciągu sześciu miesięcy, informując Rzecznika Praw Obywatelskich o środkach, które mogła podjąć w odpowiedzi na tę uwagę.

### C. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującymi wnioskami:

**Nie jest konieczne dalsze dochodzenie pierwszej części zarzutu, a roszczenie nie może zostać podtrzymane.**

**W odniesieniu do drugiej części zarzutu Rzecznik uważa, że właściwą odpowiedzią jest kolejna uwaga.**

Skarżący i instytucja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Dalsza uwaga
------------

{#FR22/2011}

**Obywatele, którzy składają do Komisji Europejskiej skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, proszeni są o udzielenie odpowiedzi na „pismo poprzedzające zamknięcie sprawy", w którym zapowiadają, że służby Komisji zamierzają zamknąć sprawę dotyczącą odnośnej skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W piśmie poprzedzającym zamknięcie sprawy służby przedstawiają powody, dla których zamierzają zamknąć sprawę. W swojej odpowiedzi obywatel może zakwestionować te podstawy, niezależnie od tego, czy są one faktyczne, administracyjne czy prawne. Nie podważa to szerokich kompetencji Komisji w zakresie decydowania o tym, czy i w jaki sposób ścigać potencjalne lub faktyczne naruszenia ze strony państw członkowskich.**

**Rzecznik Praw Obywatelskich zachęca Komisję do dokładnego zbadania zakresu, w jakim jej służby uznają i wdrażają prawo obywateli do kwestionowania merytorycznych ustaleń swoich służb, w tym ich oceny prawnej, w odpowiedzi na pisma poprzedzające zamknięcie sprawy wydane na podstawie komunikatu z 2002 r.**

**Rzecznik zachęca Komisję do zmiany brzmienia pisma poprzedzającego zamknięcie sprawy w celu zapewnienia, aby obywatele byli w pełni świadomi, że zaproszenie do zgłaszania uwag zawiera zaproszenie do zgłaszania wszelkich istotnych zastrzeżeń wobec oceny prawnej przeprowadzonej przez służby.**

**Oczywiste jest, że Rzecznik byłby gotów wypowiedzieć się na temat pierwszego projektu takiego przeformułowanego pisma poprzedzającego zamknięcie sprawy.**

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 15 lipca 2011 r.

*** ** * ** ***

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie stosunków ze skarżącym w związku z naruszeniami prawa wspólnotowego, Dz.U. 2002, C 244, s. 5. <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52002DC0141:EN:NOT>