• Złożyć skargę
  • Szukam informacji
60th Rome Treaty anniversaryTwoja Europa - Portal internetowy europejskich i krajowych służb publicznych

Działania podjęte przez instytucje w następstwie uwag krytycznych i dodatkowych

1. Wprowadzenie

Rolą Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich jest służba mająca na celu ogólny interes publiczny poprzez wspieranie poprawy jakości administracji i usług świadczonych na rzecz obywateli przez instytucje UE[1]. Zapewnia on jednocześnie obywatelom i mieszkańcom Unii alternatywny środek prawny mający za zadanie ochronę ich interesów. Przedmiotowy środek stanowi uzupełnienie w stosunku do ochrony zapewnianej przez sądy UE i nie musi mieć takiego samego celu jak postępowanie sądowe.

Tylko sądy są uprawnione do wydawania wiążących prawnie wyroków i do przedstawiania oficjalnych interpretacji prawa. Rzecznik Praw Obywatelskich może składać wnioski i przedstawiać zalecenia oraz w ostateczności zwrócić uwagę środowiska politycznego na konkretną sprawę, przesyłając do Parlamentu Europejskiego sprawozdanie specjalne. Skuteczność Rzecznika Praw Obywatelskich zależy zatem od autorytetu moralnego, w związku z czym niezwykle istotne jest, aby jego działania wyraźnie cechowały uczciwość, bezstronność i dokładność.

Niektóre z decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich zamykające dochodzenia zawierają konstruktywną krytykę i propozycje dla zainteresowanych instytucji UE w formie uwag krytycznych lub dalszych uwag. Uwaga krytyczna opiera się na ustaleniu wystąpienia przypadku niewłaściwego administrowania, natomiast dalszą uwagę wystosowuje się bez takiego ustalenia. Co roku Rzecznik Praw Obywatelskich publikuje badanie przedstawiające, w jakim stopniu instytucje UE przeanalizowały uwagi krytyczne i dalsze uwagi, wyciągnęły z  nich wnioski oraz wprowadziły zmiany systemowe, które powinny ograniczyć występowanie przypadków niewłaściwego administrowania w przyszłości.

2. Cel uwag krytycznych i dalszych uwag

W tym kontekście dalsze uwagi mają jeden cel: służyć interesowi publicznemu, pomagając zainteresowanej instytucji w podniesieniu na przyszłość jakości jej administracji. Dalsza uwaga krytyczna  nie opiera się na ustaleniu wystąpienia niewłaściwego administrowania. Nie powinna ona zatem być uznawana za krytykę pod adresem instytucji, do której jest skierowana, lecz raczej za radę dotyczącą tego, w jaki sposób usprawnić konkretną praktykę w celu poprawienia jakości usług świadczonych na rzecz obywateli.

Z kolei uwaga krytyczna ma zazwyczaj więcej niż jeden cel. Podobnie jak dalsza uwaga, uwaga krytyczna zawsze zawiera element dydaktyczny: informuje instytucję o tym, co zrobiła ona źle, dzięki czemu przedmiotowa instytucja może uniknąć podobnego przypadku niewłaściwego administrowania w przyszłości. Aby wykorzystać maksymalnie jej potencjał dydaktyczny, w uwadze krytycznej wskazuje się przepis lub zasadę, które zostały naruszone, i wyjaśnia (chyba że jest to oczywiste), co powinna uczynić instytucja w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Dzięki takiej konstrukcji uwaga krytyczna zapewnia również wyjaśnienie i uzasadnienie stwierdzonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich niewłaściwego administrowania, dążąc tym samym do zwiększenia zaufania obywateli i instytucji w uczciwość i dokładność jego działań. Co więcej, poprzez wykazanie, że w razie potrzeby Rzecznik Praw Obywatelskich jest gotowy skrytykować publicznie określone instytucje, uwagi krytyczne budują zaufanie społeczeństwa w odniesieniu do jego bezstronności.

Uwaga krytyczna nie stanowi jednak zadośćuczynienia dla skarżącego. Nie wszyscy skarżący żądają zadośćuczynienia i nie wszystkie roszczenia dotyczące zadośćuczynienia są uzasadnione. Jeżeli natomiast należało zapewnić zadośćuczynienie, zamknięcie sprawy uwagą krytyczną oznacza niepowodzenie na trzech poziomach. Skarżący nie uzyskał zadośćuczynienia; zainteresowana instytucja nie naprawiła przypadku niewłaściwego administrowania; a Rzecznik Praw Obywatelskich nie przekonał zainteresowanej instytucji do zmiany jej stanowiska[2].

W przypadkach wymagających zadośćuczynienia najlepszym rozwiązaniem jest, aby zainteresowana instytucja po otrzymaniu skargi podjęła inicjatywę i uznała, że miał miejsce przypadek niewłaściwego administrowania, a także zaproponowała odpowiednie zadośćuczynienie. W niektórych przypadkach wystarczają przeprosiny.

Przez takie działanie instytucja pokazuje zaangażowanie w poprawę stosunków z obywatelami. Stanowi to także potwierdzenie, że instytucja jest świadoma popełnionego błędu i zamierza w przyszłości unikać podobnych przypadków niewłaściwego administrowania. W takich przypadkach Rzecznik Praw Obywatelskich nie musi wystosowywać uwagi krytycznej. Jeżeli natomiast istnieje podejrzenie, że konkretny przypadek jest spowodowany ukrytym problemem systemowym, Rzecznik Praw Obywatelskich może zdecydować o wszczęciu z własnej inicjatywy dochodzenia, nawet gdy dana sprawa została rozwiązana w sposób zadowalający skarżącego.

3. Uwagi krytyczne w przypadkach, kiedy rozwiązanie polubowne lub projekt zalecenia nie są odpowiednie

Z powyższego wynika, że wiele uwag krytycznych wynika z niezrealizowanych możliwości. Najlepszym rozwiązaniem byłoby przyznanie przez zainteresowaną instytucję, że zaszedł przypadek niewłaściwego administrowania i zaproponowanie odpowiedniego zadośćuczynienia, którym w niektórych przypadkach mogłyby być po prostu przeprosiny. Gdyby podjęto takie działanie, uwaga krytyczna nie byłaby konieczna.

Skarżący jednakże nie zawsze ma rację, a zainteresowana instytucja ma prawo bronić swojego stanowiska. Około połowa spraw, które nie zostały rozstrzygnięte przez instytucję na wczesnym etapie, kończy się stwierdzeniem, że nie doszło do przypadku niewłaściwego administrowania. W tych przypadkach instytucji udaje się wyjaśnić Rzecznikowi Praw Obywatelskich (a w niektórych przypadkach również skarżącemu), dlaczego miała prawo podjąć przedmiotowe działania i dlaczego nie zmieni swojego stanowiska.

Jeśli Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgadza się z instytucją i stwierdza, że zaszedł przypadek niewłaściwego administrowania, w odniesieniu do którego skarżącemu przysługuje zadośćuczynienie, typową procedurą jest zaproponowanie rozwiązania polubownego. Jeżeli instytucja odrzuca zaproponowane rozwiązanie bez podania odpowiedniego powodu, kolejnym krokiem jest zazwyczaj sporządzenie projektu zalecenia.

W przypadkach, w których Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje, że instytucja prawdopodobnie nie zaakceptuje rozwiązania polubownego lub że rozwiązanie polubowne nie będzie stosowne, może niezwłocznie przystąpić do przygotowywania projektu zalecenia. Proponując zalecenie polubowne Rzecznik Praw Obywatelskich ma na celu osiągnięcie porozumienia pomiędzy zainteresowaną instytucją a skarżącym, który często oczekuje osobistego zadośćuczynienia. Jeśli przypadek niewłaściwego administrowania, wymagający odpowiedniego działania, ma wpływ przede wszystkim na interes publiczny, Rzecznik może uznać, że bardziej stosownym rozwiązaniem niż próba osiągnięcia rozwiązania polubownego będzie sporządzenie projektu zalecenia.

Szczególną uwagę należy zwrócić w tym kontekście na przeprosiny jako formę zadośćuczynienia. Aby przeprosiny były skuteczne, muszą być szczere. Jeśli zostaną odebrane jako nieszczere, mogą jedynie pogorszyć sytuację. Jest bardziej prawdopodobne, że skarżący uzna przeprosiny za szczere, jeśli zostaną wystosowane przez instytucję z własnej inicjatywy, a nie w odpowiedzi na formalne zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich. Z tego względu Rzecznik często stwierdza, że sugestia rozwiązania polubownego polegającego na przeprosinach nie jest odpowiednia. Projekt zalecenia wystosowania przeprosin jest prawdopodobnie jeszcze mniej odpowiedni.

Jeśli niemożliwe jest podjęcie jakichkolwiek działań korygujących przypadek niewłaściwego administrowania, uwaga krytyczna jest uczciwym i efektywnym sposobem zamknięcia sprawy.

Uwaga krytyczna jest w takich okolicznościach uczciwa zarówno wobec skarżącego, jak i zainteresowanej instytucji. Wobec skarżącego jest ona uczciwa, ponieważ potwierdza, że skarga jest uzasadniona, choć niemożliwe jest zadośćuczynienie. Rozwiązanie to jest również uczciwe wobec zainteresowanej instytucji, ponieważ jest wynikiem zastosowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich procedur mających na celu zagwarantowanie, że zainteresowana instytucja jest informowana o zarzutach, roszczeniach, dowodach i argumentach ze strony skarżącego. Procedura ta umożliwia również instytucji przedstawienie swojego stanowiska w oparciu o pełną wiedzę na temat sprawy prowadzonej przeciw niej przed wydaniem uwagi krytycznej.

Uwaga krytyczna jest rozwiązaniem efektywnym, ponieważ pozwala uniknąć wydłużania dochodzenia, które nie może zostać zakończone żadnym zadośćuczynieniem wobec skarżącego.

W odniesieniu do interesu publicznego sama uwaga posiada niezbędny wymiar edukacyjny. Instytucja, do której skierowana jest uwaga krytyczna, powinna wyciągnąć z niej właściwe wnioski na przyszłość. Konkretne działania, które trzeba będzie podjąć, zależą od danego przypadku niewłaściwego administrowania. Przykładowo, pojedynczy incydent może nie wymagać żadnych działań następczych.

4. Uwagi krytyczne w następstwie odrzucenia rozwiązania polubownego lub projektu zalecenia

Przyjęcie przez instytucję propozycji rozwiązania polubownego lub projektu zalecenia prowadzi zwykle do zamknięcia sprawy na tej podstawie.

Jeżeli skarżący odrzuca zaproponowane rozwiązanie polubowne bez podania odpowiedniego powodu, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza zazwyczaj, ze dalsze dochodzenie w danej sprawie jest nieuzasadnione.

Odrzucenie przez instytucję propozycji rozwiązania polubownego lub projektu zalecenia może mieć szereg możliwych następstw.

Po pierwsze, Rzecznik Praw Obywatelskich może uznać, po rozpatrzeniu odpowiedzi instytucji, że jego wcześniejsze stwierdzenie przypadku niewłaściwego administrowania wymaga ponownego rozważenia.

Po drugie, jeżeli szczegółowa opinia instytucji w sprawie projektu zalecenia jest niezadowalająca, Rzecznik Praw Obywatelskich może przedłożyć Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie specjalne. Jak zauważono już w „Sprawozdaniu rocznym” Rzecznika Praw Obywatelskich za 1998 r., możliwość przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu sprawozdania specjalnego ma nieocenioną wartość dla pracy Rzecznika. Sprawozdania specjalne nie powinny zatem być przedstawiane zbyt często, lecz tylko w odniesieniu do ważnych kwestii, w przypadku których Parlament może podjąć działania, aby udzielić wsparcia Rzecznikowi Praw Obywatelskich.

Co więcej, Rzecznik Praw Obywatelskich może zdecydować o zamknięciu sprawy wystosowaniem uwagi krytycznej – na etapie odrzucenia przez instytucję rozwiązania polubownego lub jeżeli szczegółowa opinia instytucji w sprawie projektu zalecenia jest niezadowalająca.

W niektórych przypadkach sprawa może zostać zamknięta uwagą krytyczną, ponieważ Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza, że instytucja w przekonujący sposób wykazała, że chociaż występuje przypadek niewłaściwego administrowania, środek prawny zaproponowany w rozwiązaniu polubownym lub projekcie zalecenia jest nieodpowiedni i nie jest możliwe żadne inne rozwiązanie lub zadośćuczynienie. W takich przypadkach uwaga krytyczna zasadniczo odpowiada pod względem charakteru uwadze, którą wystosowano by, gdyby sprawa została zamknięta bez rozwiązania polubownego lub projektu zalecenia.

Niestety występują również przypadki, w których instytucja odrzuca propozycje Rzecznika Praw Obywatelskich, podając nieprzekonujące powody. Należy zauważyć, że istnieje nawet szereg przypadków, w których instytucja odmawia przyjęcia decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich, w której stwierdza on niewłaściwe administrowanie.

Istnieje ryzyko, że takie przypadki spowodują podważenie moralnego autorytetu Rzecznika Praw Obywatelskich oraz osłabienie zaufania obywateli Unii Europejskiej oraz unijnych instytucji. Z doświadczeń międzynarodowych wynika, że instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich funkcjonuje w bardziej skuteczny sposób, jeżeli praworządność jest dobrze ugruntowana oraz jeżeli są obecne sprawnie działające demokratyczne instytucje. W takich sytuacjach organy publiczne stosują się zwykle do zaleceń Rzecznika Praw Obywatelskich – mimo tego, że nie są one wiążące prawnie – nawet jeżeli się z nimi nie zgadzają.



[1] Art. 228 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nadaje Rzecznikowi prawo do badania przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach „instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, z wyłączeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wykonującego swoje funkcje sądowe”. Dla zachowania zwięzłości termin „instytucje” stosuje się tutaj w odniesieniu do wszystkich instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE. 

[2] Sprawozdania roczne Rzecznika Praw Obywatelskich zawierają wiele przykładów przypadków, w których instytucje zapewniły skarżącym zadośćuczynienie.

2015

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2015

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2015

2014

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2014

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2014

2013

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2013

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2013

2012

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2012

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2012

2011

Report on responses to proposals for friendly solutions and draft recommendations - How the EU institutions complied with the Ombudsman’s suggestions in 2011

Follow-up to critical and further remarks - How the EU institutions responded to the Ombudsman’s recommendations in 2011

2010

Follow-up to critical and further remarks- How the EU institutions responded to the Ombudsman’s recommendations in 2010

2009

Follow-up to critical and further remarks- How the EU institutions responded to the Ombudsman’s recommendations in 2009

2008

Follow-up to critical and further remarks - How the EU institutions responded to the Ombudsman's recommendations in 2008

2007

Follow-up to critical and further remarks - How the EU institutions responded to the Ombudsman's recommendations in 2007

2006

Study of follow-up given by institutions to critical remarks and further remarks made by the Ombudsman in 2006