Thematisch document [i]

A. Inleiding

In dit document wordt de rol van onderzoeken op eigen initiatief (OII's) in de werkzaamheden van de Europese Ombudsman (EO) beschreven. De rechtsgrondslag voor OII’s is vastgelegd in artikel 228 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Dit geeft de Ombudsman de bevoegdheid om onderzoeken in te stellen die zij niet alleen op basis van klachten, maar ook op eigen initiatief gegrond acht.

Hoe de Ombudsman haar bevoegdheid om OII's uit te voeren uitoefent, is een belangrijke vraag in de manier waarop zij haar mandaat gebruikt om wanbeheer in de EU-instellingen aan het licht te brengen. Het rechtskader dat de activiteiten van de marktdeelnemer regelt, laat een ruime beoordelingsmarge over de wijze waarop deze bevoegdheid moet worden uitgeoefend. Het VWEU bevat de bepaling voor onbepaalde tijd dat de Ombudsman OII's verricht "waarvoor [zij] redenen vindt". In het statuut van de Europese Ombudsman is bepaald dat de Ombudsman op eigen initiatief of naar aanleiding van een klacht alle onderzoeken verricht die hij gerechtvaardigd acht om elk vermoeden van wanbeheer bij het optreden van de communautaire instellingen en organen op te helderen.

Vanuit procedureel oogpunt bepalen de uitvoeringsbepalingen van de EO dat "[d]e procedures die van toepassing zijn op naar aanleiding van een klacht ingeleide onderzoeken [...], voor zover relevant, van toepassing [zijn] op [AII’s]".

B. Historische context

Traditioneel maakte de EO in twee belangrijke gevallen gebruik van de bevoegdheid om OII’s uit te voeren. Ten eerste, het onderzoeken van beschuldigingen van wanbeheer in klachten die niet aan alle ontvankelijkheidsvoorwaarden voldoen, zoals klachten die zijn ingediend door zogenaamde onbevoegde klagers (niet-burgers of niet-ingezetenen). Dergelijke OII's worden in wezen behandeld alsof het klachten zijn. Ten tweede, het openen van OII's na ontvangst van een aantal klachten over hetzelfde onderwerp. Deze OII's zijn bedoeld om te helpen ontdekken of er systemische problemen zijn die aanleiding geven tot het probleem en, als die er zijn, een algemene oplossing te vinden.

De EO heeft ook, zij het sporadischer, een OII gebruikt om een onderzoek in te stellen op basis van anoniem ingediend materiaal. OII’s zijn ook gebruikt als structuur voor bezoeken aan EU-agentschappen om goed bestuur te bevorderen en beste praktijken uit te wisselen.

C. Meer recentelijk: “strategisch onderzoek”

De aandacht voor OII's in de werkzaamheden van de EO is toegenomen sinds de goedkeuring van de strategie - Op weg naar 2019, onder Emily O'Reilly. Het proactief identificeren van gebieden van strategisch belang door middel van OII’s is een centrale pijler in de strategie van de EO om een groter effect te bereiken door te fungeren als aanjager van verandering op belangrijke gebieden die verband houden met de kwaliteit van het werk van de EU-instellingen.

“Strategische onderzoeken” worden over het algemeen uitgevoerd naar kwesties van aanzienlijk openbaar belang, waar de marktdeelnemer een unieke bijdrage kan leveren en waar we waarschijnlijk verandering teweeg zullen brengen. Ze stellen de EO in staat om te onderzoeken wat systemische problemen in de EU-instellingen lijken te zijn en bevorderen positieve ontwikkelingen op belangrijke gebieden, zoals EU-governance, empowerment van burgers en grondrechten.

Als aanvulling op strategische onderzoeken kan de EO ook “strategische initiatieven” [1] lanceren, waarbij zij belangrijke onderwerpen nastreeft zonder een onderzoek in te stellen. Het doel is de EU-administratie aan te moedigen zo open, verantwoordelijk, ethisch en responsief mogelijk te zijn ten opzichte van de burgers. Strategische initiatieven nemen gewoonlijk de vorm aan van een brief aan het hoofd van de betrokken instelling. Zij stellen de marktdeelnemer in staat belangrijke kwesties aan de orde te stellen zonder een formeel onderzoek in te stellen en/of wanbeheer aan te voeren. De EO kan bij het lanceren van een strategisch initiatief ook opmerken dat zij kan overwegen om in een later stadium een OII in de kwestie te openen als het antwoord van de instelling op haar suggesties niet bevredigend is.

D. Waarom OIIs?

De bevoegdheid om OII's uit te voeren is een van de cruciale verschillen tussen de rol van de EO en die van andere organen die betrokken zijn bij het toezicht op de activiteiten van de EU-instellingen, met name het Hof van Justitie van de EU.

Het grotere gebruik van OII’s door de marktdeelnemer in een markteconomie heeft aantoonbaar aanzienlijke voordelen voor de bevordering van goed bestuur. Bovenal stellen OII's de EO in staat om zich te concentreren op kwesties van strategisch belang in haar werk. Door potentiële systemische problemen in de EU-administratie op te sporen en op te lossen, moeten OII’s in het algemeen voordelen opleveren voor het bredere publiek en de impact van de werkzaamheden van de EO vergroten. OII's stellen de EO ook in staat om zaken van aanzienlijk openbaar belang onder de aandacht van het publiek te brengen en zo administratief beleid en administratieve praktijken aan het publieke debat bloot te stellen. Ze stellen de EO ook in staat om snel te reageren op gebeurtenissen van buitenaf, indien nodig. Aangezien veel van de strategische onderzoeken van de EO veel publieke aandacht hebben gekregen, heeft het grotere gebruik van OII’s ook bijgedragen tot het vergroten van het bewustzijn van de beginselen van goed bestuur en heeft het de EO, als verhaalmechanisme, zichtbaarder gemaakt. Dit alles moet de EO helpen haar mandaat te vervullen om wanbeheer in de EU-instellingen zo doeltreffend mogelijk aan het licht te brengen.

Een belangrijk voordeel van de OII-bevoegdheid is dat het de Ombudsman in staat stelt om onderzoek te doen naar belangrijke problemen die nooit via klachten aan de orde kunnen worden gesteld. Dit kan zijn omdat de betrokken personen moeite hebben om een klacht in te dienen (bv. kwetsbare groepen) of omdat er geen geconcentreerde belangen zijn bij de controle van specifieke activiteiten van de EU-instellingen. OII's moeten enerzijds helpen om toekomstige klachten te voorkomen door potentiële problemen op systemische wijze op te lossen. Ze kunnen echter ook leiden tot meer publieke controle en klachten in de toekomst door het bewustzijn van de marktdeelnemer te vergroten op gebieden waar van oudsher niet veel klachten zijn ontvangen.

Klachten en OII's: Het vinden van de juiste balans

Ombudsmannen worden op hun beurt vaak afgeschilderd als (i) een remedie voor personen die problemen ondervinden met het openbaar bestuur, en (ii) een waakhond die systemische verbetering van de bestuursstandaard bevordert.

Op EU-niveau leidt het grondrecht om een klacht in te dienen bij de Ombudsman, dat is neergelegd in artikel 43 van het Handvest van de grondrechten, in combinatie met het feit dat de EO is opgericht als onderdeel van de afdeling over burgerschap in het kader van het VWEU, ertoe dat veel nadruk wordt gelegd op de rol van individuele rechtsmiddelen.

Het Europees Parlement heeft echter de aanpak van de EO om meer gebruik te maken van OII’s om systemische problemen in de EU-administratie aan te pakken, ten volle toegejuicht en gesteund [2].

Tegelijkertijd is er, bij gebreke van een klacht (die naar haar aard bijdraagt tot de legitimatie van een besluit om een zaak te onderzoeken), een bijzondere inspanning nodig om uit te leggen waarom de marktdeelnemer ervoor kiest een OII na te streven.

De EO moet echter de rechten van de burgers blijven beschermen en een buitengerechtelijk middel bieden om problemen met de EU-administratie op te lossen. De centrale functie van de EO blijft daarom de honderden onderzoeken die elk jaar worden uitgevoerd en waarmee de EO betalingsgeschillen in EU-projecten beslecht, documenten verkrijgt, onrechtvaardige rechten verwerft en onrechtvaardigheden bestrijdt die individuele klagers hebben ondervonden. Het feit dat de EO doorgaans niet meer dan een paar grootschalige OII's per jaar opent, kan worden gezien als een manier om het juiste evenwicht tussen de twee functies te vinden.

Wat de drijvende kracht voor een onderzoek ook is, het blijft een feit dat het, eenmaal geopend, een EO-onderzoek is. Klacht-gebaseerde vragen en OII's moeten niet worden beschouwd als binaire opties. Beide dienen om wanbeheer aan het licht te brengen en het EU-bestuur te verbeteren. Een onderzoek kan ook beginnen op basis van een klacht, maar alleen op eigen initiatief van de Ombudsman worden voortgezet als de klager besluit de oorspronkelijke klacht in te trekken. Het toepassingsgebied van een op klachten gebaseerd onderzoek zou ook kunnen worden uitgebreid met andere elementen die kunnen leiden tot het aan het licht brengen van wanbeheer op eigen initiatief van de Ombudsman. Dit lijkt te worden bevestigd door de bewoordingen van artikel 228 VWEU, waarin wordt verwezen naar de Ombudsman die onderzoeken verricht waarvoor zij niet alleen op basis van klachten, maar ook op eigen initiatief redenen vindt.  

E. Bijlage

Wettelijk kader voor OII's:

Artikel 228 VWEU: "In overeenstemming met zijn taken verricht de Ombudsman onderzoeken die hij gegrond acht, hetzij op eigen initiatief, hetzij op basis van bij hem ingediende klachten […]."

Artikel 3, lid 1, van het Statuut van de Europese Ombudsman: "De Ombudsman verricht op eigen initiatief of naar aanleiding van een klacht alle onderzoeken die hij gerechtvaardigd acht om elk vermoeden van wanbeheer bij het optreden van de communautaire instellingen en organen op te helderen."

Artikel 8 van de uitvoeringsbepalingen van de Europese Ombudsman: “De Ombudsman verricht op eigen initiatief onderzoeken waarvoor de Ombudsman gegronde redenen vindt. De procedures die van toepassing zijn op onderzoeken die naar aanleiding van een klacht worden geopend, zijn, voor zover relevant, van toepassing op onderzoeken op eigen initiatief."

[1] Een lijst van strategische initiatieven is hier beschikbaar: http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Zie bv. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] Dit document is opgesteld door de eenheid Strategische Onderzoeken en op 20 september 2017 afgerond.