De rol van de Ombudsman in moderne parlementaire democratieën
Keynote introductie - 18 november 2015
Emily O'Reilly

Goedemiddag,

Het verheugt mij dat ik dit seminar over een zeer belangrijk onderwerp mag openen, en wel in een week waarin ombudsmannen en andere verdedigers van universele menselijke waarden worden opgeroepen om onze rol te spelen bij het aanpakken van de vele uitdagingen waarmee Europa vandaag wordt geconfronteerd.

Om te beginnen wil ik mijn medeleven betuigen aan de slachtoffers en families van degenen die zijn omgekomen bij de aanslagen in Parijs en mijn diepe wens uitspreken dat al onze leiders de moed, de wijsheid en de menselijkheid zullen vinden om een weg te vinden door deze crises en niet alleen degenen onder ons in Europa te helpen, maar ook de vele mensen buiten onze grenzen wier leven wordt verwoest door geweld, armoede en terreur.

Ik ben het Europees Parlement, en met name zijn eenheid voor pretoetredingsacties, zeer dankbaar voor het organiseren van de belangrijke bijeenkomst van vandaag in samenwerking met mijn bureau. De ombudsmannen van de toetredingslanden zijn lid van het netwerk van Europese ombudsmannen en het is mij een bijzonder genoegen u, ombudsmannen en leden van het Parlement, bij deze gelegenheid te ontmoeten en u te verwelkomen.

Ik ben mij ook bewust van de uitdagingen waarmee velen van u de afgelopen tijd geconfronteerd zijn met de aanhoudende migrantencrisis. U hebt terecht erkend dat de oplossing niet binnen de grenzen van een bepaald land ligt, maar u hebt ook moedig uw rol gespeeld in een poging ervoor te zorgen dat de mensenrechten van degenen die proberen uw land binnen te komen en te blijven, of die op weg zijn naar een ander land, worden geëerbiedigd. Het is geen gemakkelijke taak en ik erken de specifieke uitdagingen waarmee u bent geconfronteerd. Deze crisis heeft in al onze democratieën scheuren aan het licht gebracht en als we verstandig zijn, kunnen we deze ervaringen gebruiken om lessen te trekken voor onze toekomstige praktijken.

Wat is de rol van een ombudsman in een parlementaire democratie? Er zijn veel antwoorden, maar voor mij is het eenvoudigste dat een Ombudsman een rol speelt die vergelijkbaar is met die van een kleine zingende vogel, een kanarie, lang geleden in kolenmijnen. De kanarie werd de mijn ingestuurd om te controleren of het veilig was, om te zien of de lucht die de mijnwerkers inademden gezonde lucht was.

En dat is wat ombudsmannen doen. Ze controleren de gezondheid van een democratie door de lucht van de administratie te controleren. Ze controleren om te zien, dat de wetten worden gevolgd, maar ook dat de mensen eerlijk worden behandeld, dat de administratie rechtvaardig, ethisch en verantwoordelijk is. En sinds het idee van een ombudsman meer dan 200 jaar geleden in Zweden voor het eerst werd ontwikkeld, is het zo'n essentiële indicator van een goed functionerende democratie geworden dat de Europese Unie het bestaan van een instelling van het type ombudsman tot een van de criteria voor lidmaatschap maakt.

Op grond van de criteria van Kopenhagen en in het kader van de EU-programma's ter ondersteuning van de uitbreiding wordt de Ombudsman beschouwd als een essentiële instelling die de democratie, de rechtsstaat en de bescherming van de mensenrechten waarborgt. Dat op zich is een diepe erkenning van de waarde ervan in een moderne democratie.

Een democratie, zoals u weet, is geen statisch iets en kan nooit als vanzelfsprekend worden beschouwd. Het moet voortdurend worden gevoed en beschermd en dit is waar, of we nu op Europees of nationaal niveau praten, over EU-lidstaten of die landen die nog lid moeten worden.

Gezonde democratieën hebben een systeem van checks-and-balances, op uitvoerend, wetgevend en gerechtelijk niveau, en elk van deze democratieën speelt zijn eigen unieke en vitale rol in dit democratische evenwicht.

Naast dit systeem is er de Ombudsman, een extra, maar niet-concurrerende verantwoordingslaag die controleert of het systeem in het voordeel van de burgers werkt. De rol van een ombudsman is om degenen die de wetten maken, en degenen die de wetten beheren, te laten weten hoe die wetten zich in de praktijk voor het volk voelen.

Door onze klachten kunnen we eventuele gebreken en onrechtvaardigheden ontdekken en door ze te benadrukken en aanbevelingen te doen hoe ze kunnen worden opgelost, verbeteren we in wezen de kwaliteit van het democratische leven van de staat.

Onze belangrijkste en onmisbare kracht ligt in het feit dat we onafhankelijk zijn en afgescheiden van de andere takken van de staat. Maar het volstaat niet dat onze onafhankelijkheid in de statuten of in de grondwet is vastgelegd. De mensen moeten zelf het gevoel hebben dat we onafhankelijk zijn, dat de beslissingen die we nemen niet worden beïnvloed door druk van de overheid, en dat ze erop kunnen vertrouwen dat we eerlijk en onpartijdig zijn, zelfs als anderen dat niet zijn geweest.

Een ombudsman is waardeloos als hij geen werkelijk onafhankelijke ombudsman is. En dat betekent dat ombudsmannen niet alleen onpartijdige beslissingen moeten nemen, maar dat ze ook de middelen moeten krijgen om een efficiënt en effectief kantoor te leiden, en niet mogen vrezen voor represailles of ontslag als een beslissing of een reeks beslissingen de machthebbers ontevreden maakt.

In goed functionerende democratieën moeten de ombudsman, het volk, het parlement en de administratie een essentiële vertrouwenscirkel vormen. De burgers moeten vertrouwen hebben in de Ombudsman en de administratie moet vertrouwen hebben in de Ombudsman. Op zijn beurt moet de Ombudsman erop vertrouwen dat de administratie in de meeste gevallen haar aanbevelingen aanvaardt en zo niet, dan moet hij het parlement om steun vragen. Indien dat vertrouwen in enig deel van die kring wordt geschaad, kan de Ombudsman niet naar behoren functioneren.

En een goed functionerende ombudsman laat de mensen ook weten wat ze van een democratische staat mogen verwachten. Zij moeten weten dat zij recht hebben op een open en eerlijk openbaar bestuur, weten hoe beleidsbeslissingen worden genomen en waarom. Ze hebben het recht om te weten wie de besluitvorming probeert te beïnvloeden. Zij hebben recht op schadevergoeding. Een openbaar bestuur dat niet op deze beginselen is gebaseerd, is geen goed openbaar bestuur.

Maar hoewel we als Ombudsman misschien een heel sterk gevoel hebben van wat het betekent om eerlijk te zijn, wat het betekent om open te zijn, wat het betekent om echt verantwoording af te leggen, kan het een zeer moeilijke taak zijn om ervoor te zorgen dat de administratie dit begrip deelt. De vertaling van die mooie woorden in echte administratieve handelingen verloopt niet altijd soepel, maar het is juist de taak van de Ombudsman om bij te dragen aan de ontwikkeling van dat gedeelde bewustzijn en om een administratie in staat te stellen dingen te doen, niet omdat de rechtbanken of de Ombudsman haar dat hebben opgedragen, maar omdat zij instinctief, zonder aarzelen, weet dat dit het juiste is om te doen. En daarom is de ontwikkeling van gedragscodes door ombudsmannen zo belangrijk voor het succes van ons werk.

Maar dat kan niet van de ene op de andere dag gebeuren. Het kan vele, vele jaren duren om een cultuur te veranderen en een mentaliteit te veranderen en velen van jullie hier in deze kamer zullen de waarheid daarvan waarderen. Ja, we kunnen individuele aanbevelingen geaccepteerd krijgen, maar tenzij we culturele verandering teweegbrengen, zullen we er nooit in slagen een echt burgergerichte en verantwoordelijke administratie te creëren.

Als EU-ombudsman sta ik elke dag voor deze uitdaging. Ik ben dankbaar dat het openbaar bestuur in de EU over het algemeen van een zeer hoog niveau is, maar dat betekent niet dat er tussen de instellingen of tussen de lidstaten een gedeeld begrip bestaat over kwesties als transparantie, ethiek, openheid, gegevensbescherming en verantwoordingsplicht.

Er zijn – vaak om historische redenen – verschillende gevoeligheden tussen de lidstaten over de voordelen van transparantie en open wetgeving, wat betekent dat het bereiken van een hoge en gedeelde norm een uitdaging kan zijn. Maar niet onmogelijk.

De zaken evolueren naarmate de tijd verstrijkt en het niveau van transparantie binnen de grote EU-instellingen op dit moment, zou 20 jaar geleden, of zelfs tien jaar geleden, ondenkbaar zijn geweest. Zo heeft het meest recente document over het handelsbeleid van de EU nu transparantie als kernwaarde, terwijl in het laatste document er nauwelijks naar werd verwezen.

Ik werd vorige week herinnerd aan de aanzienlijke oppositie die er twee decennia geleden was, zelfs tegen de oprichting van het Bureau van de Europese Ombudsman, maar nu wordt het gezien als gewoon een normaal, standaard onderdeel van een goed functionerend bestuur en hoewel we soms meningsverschillen met de instellingen ervaren, geloof ik dat de vertrouwenscirkel waar ik eerder over sprak er is en dat het Europees Parlement een enorme rol heeft gespeeld om dat te waarborgen.

Dus degenen onder u die misschien worstelen met uw eigen administraties, soms zelfs wanhopen of de waarde van het werk dat u doet in twijfel trekken, neem alstublieft een positieve boodschap over van wat ik zojuist heb gezegd. Gericht, ethisch en ijverig werk zal het verschil maken, misschien niet vandaag of morgen, maar na verloop van tijd zult u de grote bijdrage zien die een bureau van de Ombudsman kan leveren en de macht die u als individuele ombudsmannen hebt om grote en positieve veranderingen in uw landen teweeg te brengen.

Ik stel me voor dat de afgelopen maanden, aangezien u hebt geprobeerd om bepaalde gedragingen van sommige agentschappen die onder uw bevoegdheid vallen met betrekking tot de behandeling van vluchtelingen en migranten te controleren, sommigen van u misschien het gevoel hebben gehad dat uw interventie beperkt of klein was. Maar geloof me als ik zeg, dat wat je hebt gedaan er toe doet, want het zal voortbouwen op andere interventies en andere veranderingen in de loop van de tijd totdat je uiteindelijk, hopelijk, niet langer bepaalde aanbevelingen hoeft te doen omdat het goede gedrag automatisch zal zijn.

En in moeilijke tijden is het altijd nuttig om naar uw collega's van de Ombudsman in het netwerk of elders te kijken voor advies of gewoon om te luisteren. Als Ierse Ombudsman kreeg ik veel steun en nuttig advies van mijn collega's van de Ombudsman in heel Europa en ik zou u willen aanmoedigen contact op te nemen en contact te leggen.

Dat doen we al lang samen in het netwerk, maar ik probeer nu ons gezamenlijke werk nog nuttiger en dynamischer te maken en elkaar op nog concretere manieren te ondersteunen.

De reikwijdte van de werkzaamheden van de Europese Ombudsman en de nationale ombudsman verschilt, maar de onderliggende beginselen van dienstverlening aan de burgers blijven dezelfde.

Dat betekent dat waar we samen kunnen werken, we dat ook moeten doen. Er zijn tal van brede kwesties die zowel de EU als de nationale overheden aangaan en die op beide niveaus door de Ombudsman moeten worden onderzocht.

Mijn bureau en het Europees netwerk van ombudsmannen hebben al samengewerkt om een parallel onderzoek uit te voeren naar de voorwaarden waaronder migranten die niet voor EU-asiel worden aanvaard, naar hun land van herkomst worden teruggestuurd.

Het netwerk heeft onderzocht of de grondrechten van deze volkeren op nationaal niveau worden geëerbiedigd. Mijn kantoor onderzocht hoe Frontex, het EU-grensagentschap, deze rechten in zijn dagelijkse werkzaamheden handhaafde en verschillende collega’s onderzochten de situatie in hun eigen land.

Het succes van deze eerste samenwerkingsinspanning heeft me ertoe aangezet op zoek te gaan naar andere gebieden waarop we op EU-niveau zouden kunnen samenwerken en geeft zo nog meer gewicht aan ons individuele werk ten behoeve van alle burgers die we dienen.

We willen dat mensen zeggen: “Welnu, zij werken in dit land volgens deze hoge normen, waarom is dit in mijn land niet het geval?”.

Dit is ook een goed moment om op te merken dat het werk van een ombudsman nooit voorbij is.

Er is nooit een punt waarop we achterover kunnen leunen en kunnen ontspannen en zeggen dat we het hoogtepunt hebben bereikt van wat we kunnen bereiken. Niet alleen omdat de democratie fragiel is, maar ook omdat de administratieve achtergrond waartegen we werken voortdurend verandert.

Om een voorbeeld te geven: Ik ben momenteel bezig met informele onderhandelingen over EU-wetgeving. Deze gaan onder de naam "trialogen". Het zijn in wezen onderhandelingen tussen de Europese Commissie, het Europees Parlement en de lidstaten om het wetgevingsproces te versnellen, zodat wetgeving vroegtijdig wordt goedgekeurd, bijvoorbeeld na één parlementaire lezing.

Dit betekent dat de wetgevingsmachine sneller en efficiënter is. We hoeven alleen maar te kijken naar de grote hoeveelheid wetten die tijdens het hoogtepunt van de financiële crisis uit de EU komen om dit als positief te zien.

Maar deze snelheid heeft vragen doen rijzen over de vraag of het proces voldoende transparant is en is dit precies de vraag die ik aan het onderzoeken ben. Maar dit is een recente kwestie. De snelle tracering is pas de afgelopen jaren gebeurd en voor mijn voorgangers was dit eenvoudigweg helemaal geen probleem of begon het in het beste geval pas de echte aandacht van het maatschappelijk middenveld te trekken.

Mijn onderzoek naar de transparantie van de onderhandelingen over de voorgestelde handelsovereenkomst tussen de EU en de VS, TTIP, was uiteraard ook een product van de huidige politieke en economische omstandigheden. Er was een reden tot bezorgdheid over de manier waarop de onderhandelingen tussen Washington en Brussel werden gevoerd. Dit, samen met wat mijn kantoor al van verschillende belanghebbenden had gehoord, heeft me ertoe aangezet het onderzoek te openen.

Na dit onderzoek en veel werk van het Europees Parlement en het maatschappelijk middenveld is het resultaat dat de Europese Commissie veel proactiever is geworden bij het publiceren van TTIP-gerelateerde documenten. Ik denk dat er nog meer openheid zou kunnen zijn over lobbyen rond TTIP, maar het is de moeite waard erop te wijzen dat er echte vooruitgang is geboekt. Vorige maand bijvoorbeeld, zoals ik al eerder zei, noemde het nieuwe handelsdocument van de Commissie transparantie als een van de drie pijlers van de strategie. Dat was een primeur.

Voordat ik klaar ben, wil ik enkele opmerkingen maken op basis van mijn twaalf jaar als ombudsman, in Ierland en in de EU. Het belangrijkste is dat om effectief te zijn, omdat de Ombudsman nooit mag geloven dat hij of zij beperkte bevoegdheden heeft, simpelweg omdat de aanbevelingen in het algemeen per definitie niet bindend zijn.

Een ombudsman heeft veeleer grote bevoegdheden tot zijn beschikking. De macht van hun eigen persoonlijkheid, de macht van de kwaliteit van het personeel in hun instelling, de macht van hun onderzoeksinstrumenten, de macht van het morele gezag van de rol zelf, de macht van haar allianties met het parlement en met de civiele samenleving, de macht van de publieke opinie en de macht van de media.

Een succesvolle ombudsman is, zoals ik al vaak heb gezegd, als de dirigent van een orkest. Ze weten welke instrumenten ze moeten spelen en wanneer ze moeten spelen. Ze weten wanneer ze de trommels moeten uitrollen, of alleen de zachte kleine fluit. En af en toe weten ze wanneer ze moeten pauzeren en nadenken.

Als ombudsman testen we voortdurend de gezondheid van onze democratieën. Het is een essentiële en belangrijke rol die als zodanig door de Europese Unie wordt erkend. Een democratie en haar burgers worden het best gediend wanneer degenen die de macht ter verantwoording roepen voortdurend vragen: Waarom wordt er zoiets gedaan? Wie heeft er baat bij? Kan het beter?

Een goede ombudsman stelt altijd zulke vragen. Een 'goede' democratie maakt dat mogelijk. Zonder angst. Zonder gunst.

Bedankt voor je tijd. Ik kijk uit naar een zeer succesvolle conferentie.