Emily O'Reilly
Europese Ombudsman
Toespraak bij Edelman Trust Barometer Event
Trust in Government - Uitdagingen
25 februari 2015, The Marker, Dublin 2

Ik ben erg blij om hier te zijn voor de lancering door Edelman van de Ierse bevindingen van zijn Trust Barometer 2015. Ik ben van plan mij vooral te richten op de kwestie van vertrouwen in de regering, een aspect van de algemene vertrouwenskwestie die in de Edelman-enquête aan de orde komt.

Vlak voordat ik op 1 oktober 2013 Europees Ombudsman werd, richtte de beweging "Wij zijn Europa" een open brief aan mij om te zeggen wat zij verwachtte van de nieuwe "Stem van de burgers in Brussel". De uitdaging van mijn kantoor is om de steeds groter wordende kloof tussen overheid en bestuur weer te verkleinen.

Dat is natuurlijk de taak en plicht van alle ombudsmannen. Een ombudsman maakt deel uit van het systeem van checks-and-balances bij de overheid; haar taak is de regering “eerlijk” te houden en haar te ondersteunen bij het winnen en behouden van het vertrouwen van haar burgers. In het licht van de Edelman-enquête en verschillende andere soortgelijke enquêtes in de afgelopen tijd is het duidelijk dat de uitdaging inderdaad groot is. Vertrouwen is belangrijk omdat vertrouwen legitimiteit verleent en zonder legitimiteit kan geen enkele instelling of staat functioneren zoals het zou moeten.

Context

Maar eerst is het belangrijk om de context te begrijpen waarin de regering in Ierland opereert.

In Ierland, net als in een groot deel van Europa, leven we door wat president Michael D. Higgins onlangs "een kwetsbaar moment voor democratie" noemde. Het traditionele politieke model, gebaseerd op een klein aantal politieke partijen, versplintert. Geen enkele partij is momenteel in staat om zelfstandig te regeren en we hebben een aanzienlijke groei gezien in het aantal onafhankelijke TD's en de vorming van enkele nieuwe partijen.

Er is een toename van de directe actiepolitiek - bijvoorbeeld met betrekking tot de waterheffingen - en een afname van de waargenomen relevantie van het Parlement. Er is een toenemende polarisatie van de politieke opinie en dit gaat gepaard met een verscherping van het politieke discours, getuige de recente verbale aanvallen op ons staatshoofd, president Higgins, en het incident waarbij minister Joan Burton betrokken was toen ze effectief gevangen werd gehouden in haar auto door mensen die protesteerden tegen de waterheffingen. Wat tien jaar geleden ondenkbaar was, is in toenemende mate een kenmerk van ons openbare leven geworden, zo niet nog gemeengoed.

Is het zo dat mensen zo gedesillusioneerd zijn geraakt met de officiële staat en met de regering, dat de normale vereisten van beschaafd gedrag niet langer van toepassing zijn of dat er iets anders in het spel is?

Het is aannemelijk dat deze veranderingen eenvoudigweg de manifestatie zijn van een gevestigd patroon van schommelingen in het vertrouwen in de regering die de economische cycli weerspiegelen. Bezuinigingen brengen desillusie en wantrouwen met zich mee; en vertrouwen keert terug wanneer de economie verbetert en mensen beter af zijn, maar ik denk dat we naïef zouden zijn om aan te nemen dat dit het geval is.

De vraag is: Zijn we getuige van een onomkeerbare verandering in de manier waarop politiek en bestuur worden gevoerd? Of is dit een tijdelijke situatie die kan worden teruggedraaid, mits de regering en de rest van ons de uitdagingen het hoofd bieden en oplossingen vinden die op zijn minst het vertrouwen in de regering herstellen?

Voor EU-lidstaten, waaronder Ierland, vindt belangrijke politieke besluitvorming voornamelijk plaats in Brussel in plaats van in Dublin, Madrid of Vilnius.

Dit feit is onlangs onder de aandacht gebracht van de Griekse bevolking, die in een uiterst linkse regering heeft gestemd, het heeft ingepakt in Brussel, waar pogingen werden en worden gedaan om het om te pakken in de centrumrechtse kledij van de dominante economische consensus daar. Dit is een spel met veel handelingen, maar wat nu al duidelijk is, is dat het verband tussen de verkiezingsuitslag van een lidstaat en het daaropvolgende beleid steeds zwakker wordt. We herinneren ons allemaal in dit land de weg van Frankfurt of Labour en ik denk dat de resultaten van die strijd nu al lang op zich laten wachten.

Dit is niet noodzakelijkerwijs de schuld van de binnenlandse regering en met name die met een beperkt kaartspel om van te spelen, maar het verklaart misschien wel de toenemende vervreemding van burgers, niet alleen van hun eigen parlementen, maar ook, in sommige lidstaten, van de EU zelf. Hoe kunnen zij hun eigen regeringen ter verantwoording roepen wanneer blijkt dat die regeringen zich niet moeten verantwoorden tegenover de mensen die hen hebben gekozen, maar in toenemende mate tegenover transnationale organen zoals de trojka of afzonderlijke instellingen zoals de ECB, die niet rechtstreeks verantwoording verschuldigd zijn aan de leden van de lidstaten?

Zo heeft de ECB tot nu toe geweigerd deel te nemen aan het bankonderzoek. Het is niet mijn taak om te suggereren wat ze moeten doen. Ik wijs er alleen op dat een belangrijke speler in ons economisch drama wettelijk gezien niet verplicht is om ons – althans niet rechtstreeks aan ons parlement – uit te leggen waarom het heeft gedaan wat het heeft gedaan. Ja, het is verantwoording verschuldigd aan het Europees Parlement, maar dat verband tussen de burgers van de lidstaten en het parlement wordt door de meeste mensen nog niet voldoende gevoeld om een significante weerklank te hebben. De veelbesproken Europese publieke ruimte staat nog in de kinderschoenen. Deze schijnbare machteloosheid voedt dan natuurlijk niet alleen wantrouwen tegenover nationale regeringen, maar ook steeds meer Eurosceptisme.

Globalisering heeft ook de neiging om het machtsevenwicht te verschuiven van nationale regeringen naar mondiale bedrijven. Dit betekent dat zelfs grote politieke blokken, zoals de EU of de VS, moeten kampen met de macht van geglobaliseerde bedrijven.

We hebben ook het equivalent van een ontwrichtende industriële revolutie met de fenomenale groei en verspreiding van sociale media en de verwijdering van de ingewanden van de oude modellen en inderdaad de oude industrie. Zoals blijkt uit het Edelman-onderzoek, verandert het algemene medialandschap snel en dramatisch. En deze verstoring van de media-industrie weerspiegelt wat er politiek is gebeurd, in die zin dat in toenemende mate de traditionele controllers van zowel de mediaboodschap als de politieke boodschap nu worden omzeild als gewone mensen, via sociale media en andere kanalen rechtstreeks hun eigen boodschappen kunnen uitzenden of de boodschappen van anderen rechtstreeks kunnen uitdagen. We zijn gegaan van een tijdperk waarin de Valera ooit de verslaggevers van de Irish Press opriep om hun verhalen voor de volgende dag te dicteren, naar een tijdperk waarin zijn opvolgers rechtstreeks tweeten naar hun kiezers en andere burgers en de laatste tweet meteen terug.

In mijn tijd als politiek correspondent hingen we aan de woorden van PJ Mara toen hij voor zijn nachtelijke showtijd in de pol corrs' room in Leinster House klom. We overleefden anders op stukjes en stukjes geruimd van onze vaste telefoongesprekken of kansen vergaderingen op gangen. Mijn equivalent van vandaag bestaat in een 24 7 informatie-overload hel, terwijl de PJ Maras van vandaag niet te maken hebben met een paar beleefde vragen van informatie uitgehongerde verslaggevers, maar een wereld waar berichtcontrole bijna onmogelijk is en waar een achteloze tweet of smartphone waargenomen commentaar de politieke wereld oncontroleerbaar kan laten draaien.

De andere kant van deze technologische explosie is dat we nu allemaal leven in een wereld van massasurveillance, een wereld waarin echte persoonlijke privacy nauwelijks meer bestaat en de realiteit van vandaag is dan ook dat we niet langer leven in de wereld waarvoor onze politieke en overheidsinstellingen zijn ontworpen.

Kiezer opkomst wordt soms genomen als een proxy meting van politieke betrokkenheid. Op dit front vertegenwoordigt Ierland iets van een gemengde zak. De opkomst bij de Dáil-verkiezingen van 2011 bedroeg 70% van de stemgerechtigden, maar slechts 64% van de bevolking in de kiesgerechtigde leeftijd. Voor de verkiezingen voor het Europees Parlement van 2014 was de Ierse opkomst 52 % van de geregistreerde kiezers, maar slechts 47 % van die van de kiesgerechtigde leeftijd. Voor de presidentsverkiezingen van 2011 was de opkomst 56% van de geregistreerde kiezers, maar slechts 51% van die van de kiesgerechtigde leeftijd.

Waarschijnlijk moeten we ons niet te veel zorgen maken over verkiezingsuitslagen tussen de 50 en 70 procent. Er kan echter reden zijn tot bezorgdheid over het stemniveau van jongeren in de leeftijdsgroep van 18-24 jaar. Bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in mei vorig jaar stemde slechts 21% van de jongeren in Ierland tegen een totale opkomst van 52 procent. Paradoxaal genoeg is in Ierland, net als in de hele EU, de leeftijdsgroep van 18-24 jaar het meest positief in zijn visie op de EU. Zij zijn natuurlijk de generatie die niets anders heeft geweten, zij zijn de Erasmus-generatie die de mogelijkheid om zich vrij door de EU te verplaatsen als absoluut vanzelfsprekend beschouwen, gebruikmakend van haar banen en diensten en die het daarom zo accepteren als onderdeel van hun landschap dat ze natuurlijk meer geneigd zijn om het te ondersteunen dan hun ouderen.

Het wereldwijde patroon dat in de enquête wordt geïdentificeerd, is een van de aanzienlijke niveaus van wantrouwen van het publiek in de vier instellingen in kwestie - overheid, bedrijfsleven, media, NGO's.

Op nationaal niveau blijkt uit de enquête dat het vertrouwen van het publiek in het bedrijfsleven, de media en ngo's tussen 2014 en 2015 telkens is afgenomen.

Het vertrouwen in de regering in Ierland is zelfs toegenomen - van slechts 21% in 2014 tot 26% in 2015 - maar is nog steeds gevaarlijk laag.

Wat sommigen misschien zal verbazen, is dat in het geval van Ierland de burgers een aanzienlijk groter vertrouwen in de instellingen van de Europese Unie lijken te hebben dan in de nationale regering. Ik kan onmogelijk weten wat deze cijfers op de een of andere manier heeft veroorzaakt. Het Ierse volk heeft over het algemeen een positieve houding ten opzichte van de EU en hoewel de trojka op sommige niveaus misschien een onwelkome inbreuk was, was er ook een gevoel van tegenstrijdige dankbaarheid voor de Europeanen die binnenkwamen om de puinhoop op te lossen die onze eigen mensen hadden gecreëerd.

Gebrek aan vertrouwen in de overheid

OTA - openheid, transparantie en verantwoordingsplicht - dit waren de buzzwoorden van bestuur die in het Ierland van de jaren negentig naar voren kwamen en om eerlijk te zijn is er in dit opzicht veel bereikt in de afgelopen 20 of 25 jaar. Vrijheid van informatie, ethiek in de wetgeving inzake openbare ambten, controles en verantwoordingsplicht bij verkiezingsuitgaven, bescherming van klokkenluiders, uitbreiding van het mandaat van de nationale ombudsman, oprichting van de Ombudsmancommissie van Garda Síochána - er is op elk van deze gebieden belangrijke vooruitgang geboekt en minister Brendan Howlin en zijn team verdienen lof voor het doordrukken van deze agenda. Maar we kunnen ook gerust zeggen dat er op elk van deze gebieden nog belangrijke vooruitgang moet worden geboekt.

Op EU-niveau, met een bevolking van meer dan 500 miljoen mensen, is de taak om de kloof tussen regering en bestuur te overbruggen verhoudingsgewijs zo veel groter dan het geval is in een kleine lidstaat zoals Ierland. De EU heeft erkend dat er maatregelen nodig zijn die het ontstaan van een dergelijke kloof in de weg staan en, waar nodig, die kloof kunnen dichten.

In de EU-Verdragen wordt uitdrukkelijk erkend dat goed bestuur gebaseerd is op raadpleging, op het luisteren naar verschillende standpunten en op transparantie over de wijze waarop besluiten worden genomen. Er is een specifieke erkenning van de rol van het "maatschappelijk middenveld", dat weliswaar niet neerkomt op machtsdeling, maar toch erkent dat politieke en administratieve actoren ten minste open moeten staan voor dialoog met andere belangen.

De oprichting van een onafhankelijk bureau van de Europese Ombudsman is vastgelegd in de Verdragen, evenals het recht op toegang tot documenten van de instellingen van de EU en het recht van elke burger om een verzoekschrift naar het Europees Parlement te sturen over elke aangelegenheid die onder de bevoegdheid van de EU en haar instellingen valt.

Het Handvest van de grondrechten van de EU, waarvan de bepalingen nu juridisch bindend zijn, schept voor de burger een recht op behoorlijk bestuur van de EU-instellingen.

Ik suggereer niet dat al deze bepalingen soepel en zonder problemen werken. Verre van dat! In feite is het mijn taak als Europese Ombudsman om klachten te behandelen van burgers en anderen die van mening zijn dat deze bepalingen in hun zaken niet werken.

In de afgelopen 18 maanden heb ik mij beziggehouden met verschillende gebieden van openbaar belang die rechtstreeks van invloed zijn op het vertrouwen in de regering op EU-niveau. Het gaat onder meer om:

• De Europese Commissie moet haar onderhandelingen met de VS over het trans-Atlantisch partnerschap voor handel en investeringen zo transparant mogelijk maken.
• De behoefte aan meer transparantie van het Europees Geneesmiddelenbureau met betrekking tot de toegang van het publiek tot de klinische gegevens die het bij de toelating van geneesmiddelen en geneesmiddelen in overweging neemt.
• De noodzaak van een striktere toepassing en meer transparantie met betrekking tot de regels voor het verkeer van hoge EU-ambtenaren in en uit het bedrijfsleven - de zogenaamde "draaideur"-kwestie.
• De noodzaak ervoor te zorgen dat de EU-instellingen over passende procedures beschikken voor de behandeling van meldingen van klokkenluiders van wangedrag of wanpraktijken.
• De noodzaak om het transparantieregister van de EU uit te breiden en verplicht te stellen in het geval van lobbyen door bedrijven en andere belangengroepen.
• De noodzaak om ervoor te zorgen dat de EU-regelingen voor toegang tot documenten - de Europese FOI - correct en maximaal worden toegepast in het belang van de transparantie.

Transparantie

Er is geen magische kogel die het probleem van het vertrouwen in de overheid oplost. In plaats daarvan hebben we een systeem van checks and balances dat is ontworpen om een omgeving te creëren en in stand te houden waarin de overheid zich ethisch en integer zal gedragen. Deze checks-and-balances omvatten het Parlement, de rechtbanken, de Ombudsman en andere sectorale regelgevers zoals auditors.

Het publiek moet echter weten wat er wordt gedaan, zowel door de regering als door de actoren die deel uitmaken van het systeem van checks-and-balances. Daarom is transparantie het belangrijkste element in het algemene vertrouwenskader.

Maar zelfs transparantie heeft zijn eigen problemen. Een probleem is de enorme hoeveelheid data die wordt gegenereerd en het feit dat zoveel ervan complex en technisch is.

De gewone persoon kan deze informatie niet echt begrijpen en we vertrouwen steeds meer op wat we hopen dat neutrale experts zijn om uit te leggen wat er bij betrokken is. De Amerikaanse academische en transparantie pleitbezorger, Alasdair Roberts, spreekt over de noodzaak van "vertrouwde tussenpersonen", organen die informatie voor het gewone publiek zullen extraheren en interpreteren. Dit roept natuurlijk de vraag op naar de betrouwbaarheid van dergelijke tussenpersonen.

Een tweede probleem met transparantie is dat het niet noodzakelijkerwijs leidt tot actie of politieke betrokkenheid, zelfs niet wanneer ernstig onaanvaardbare praktijken worden onthuld. Soms zijn burgers zo ontkoppeld geraakt dat ze geen verantwoordelijkheid voelen voor wat de overheid in hun naam doet. Of ze kunnen het zelfs stilzwijgend onderschrijven als bewijs dat hun regering hun belangen beschermt, zij het door onethische praktijken. De onthullingen van WikiLeaks bijvoorbeeld slaagden er niet in om het niveau van publieke en politieke reactie uit te lokken dat de oprichters blijkbaar hadden verwacht.

Niettemin blijft transparantie een essentieel mechanisme in onze inspanningen om het vertrouwen in de regering te bevorderen. Om Alasdair Roberts te citeren:

"Transparantie is een kritische techniek om willekeurig gebruik van publieke en private macht te voorkomen. Het is ook van essentieel belang dat de capaciteit van samenlevingen om de prestaties van overheidsinstellingen te beoordelen en te beslissen wanneer die instellingen moeten worden gewijzigd, behouden blijft."

Regulering van het bedrijfsleven

Een van de kwesties die Edelman aan de orde stelt, is de bijzondere uitdaging die wordt gesteld wanneer van de regering wordt verwacht dat zij het bedrijfsleven reguleert in omstandigheden waarin de regering zelf fundamenteel wordt gewantrouwd. Deze uitdaging is acuter gezien het feit dat, zoals de Edelman-enquête suggereert, het bedrijfsleven in Ierland een hoger niveau van publiek vertrouwen geniet dan de regering. Dus hoe kan er dan op de overheid worden vertrouwd om het werk goed te doen?

In onze West-Europese democratische traditie zijn we het er allemaal over eens dat de regering in principe het algemeen belang of het algemeen belang moet dienen.

Hoewel veel bedrijven zich inzetten voor ethisch handelen en voor het algemeen belang, is het een feit dat voor de meeste bedrijven het maximaliseren van de winst en het rendement van de aandeelhouders de bottom line is. Dit geldt evenzeer voor inheemse Ierse bedrijven als voor multinationals. We zijn ons de afgelopen decennia allemaal bewust van schandalige en onethische praktijken op het gebied van financiën en bankieren, tabak, voedsel, farmaceutische producten, kleding, de media en vele anderen. De concurrentiedruk en het streven naar marktaandeel en winst leiden tot werkgelegenheidspraktijken, zoals nulurencontracten, die in twijfel kunnen worden getrokken.

Als we het hebben over de regering die het bedrijfsleven reguleert, hebben we het over het algemeen niet over de centrale regering - ministers en hun departementen - die dagelijks rechtstreeks betrokken is bij de regelgeving. Voor het grootste deel hebben we het over regelgevende instanties die gescheiden zijn van de overheid. Voor zover er scepsis is over deze toezichthouders, stel ik me voor dat dit voortkomt uit een wijdverbreide perceptie van een falende regulering in het bank-financiële gebied tijdens de Keltische Tijgerjaren.

Om dit soort regelgeving echt effectief te laten zijn, zijn er echter enkele fundamentele criteria waaraan moet worden voldaan. In veel opzichten zijn deze criteria een afspiegeling van de criteria die nodig zijn om een ombudsman van de openbare dienst doeltreffend te laten zijn. Het gaat om:

• De toezichthouder moet een wettelijke status hebben en onafhankelijk zijn in de uitvoering van zijn taken.
• De toezichthouder moet worden gezien als onafhankelijk van de regering en van de politiek.
• De toezichthouder moet over voldoende wettelijke bevoegdheden beschikken om het werk te kunnen doen.
• De regelgever moet beschikken over realistische handhavingsmechanismen wanneer niet wordt meegewerkt aan een onderzoek of wanneer niet wordt gehandeld zoals voorgeschreven.
• De toezichthouder moet verslag uitbrengen aan het parlement en niet aan een minister of aan de regering.

Ik vind het rapporteringsvraagstuk belangrijk. Tot op zekere hoogte kan het een kwestie van optica zijn; Maar er staat een belangrijk principe op het spel. Regelgevers die verslag uitbrengen aan een minister of aan de regering, kunnen niet als echt onafhankelijk worden beschouwd - zelfs niet als zichzelf. Een klein, maar desalniettemin veelzeggend probleem is dat van de vrijheid om zijn jaarverslag te publiceren. Wanneer een toezichthouder rapporteert aan een minister, is het vaak de minister en niet de toezichthouder die beslist wanneer dat rapport in het publieke domein wordt gebracht. We weten allemaal genoeg over mediamanagement om te beseffen dat lastige rapporten kunnen worden gepubliceerd op momenten dat ze het minst waarschijnlijk de aandacht van de media trekken.

Het is misschien eerlijk om te zeggen dat er in Ierland vaak regeringsverzet is tegen het idee dat regelgevers rechtstreeks rapporteren aan de Oireachtas. Hoewel ik niet heb geprobeerd zoiets als een enquête onder Ierse regelgevers, zijn de volgende belangrijke regelgevers (niet allemaal strikt op het gebied van het bedrijfsleven, maar niettemin relevant) krachtens hun oprichtingsstatuut verplicht om verslag uit te brengen aan een minister in plaats van aan de Oireachtas:

• De Ierse regelgevende autoriteit voor centrale banken en financiële diensten
• De Health Products Regulatory Authority (voorheen de Irish Medicines Board)
• De Commissie voor Mededinging en Consumentenbescherming
• De Ombudscommissie Garda Síochána
• De normen in de Public Office Commission

Ik suggereer natuurlijk niet dat deze regelgevers het niet goed doen - ik was zelf een aantal jaren lid van de Standards in Public Office Commission. Integendeel, ik stel voor dat hun onafhankelijkheid zou worden versterkt, als zij in staat zouden zijn rechtstreeks verslag uit te brengen aan het Parlement.

Conclusie

Ik heb verwezen naar de Ombudsman als onderdeel van het systeem van checks-and-balances in ons regeringssysteem. Uiteindelijk is het echter het Parlement dat de hoofdrol speelt. Zolang het Parlement niet wordt gerespecteerd, zullen we een ernstig probleem van gebrek aan vertrouwen in de regering blijven hebben.

Voorzitter Higgins heeft deze kwestie op 27 januari jongstleden behandeld in een toespraak tot de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa in Straatsburg. Hij merkte het volgende op:

Vandaag de dag wordt aangenomen dat de mondiale financiële markten zelfregulerend zijn en nemen niet-verantwoorde organen zoals ratingbureaus een veel grotere plaats in in de hedendaagse media en het discours dan parlementen die debatteren over de angsten en het welzijn van burgers.

Hij vroeg hoe we het hebben laten gebeuren, dat "beoordelingsbureaus ... niet gebonden aan enige democratische eis, zo'n invloed krijgen op de levenswereld en vooruitzichten van onze burgers".

Voorzitter Higgins heeft vervolgens een bemoedigend pleidooi gehouden dat parlementen, zowel op nationaal als op Europees niveau, hun bevoegdheid en legitimiteit moeten terugvorderen. Als iemand met tientallen jaren ervaring in Seanad Éireann en in Dáil Éireann, kunnen we aannemen dat president Higgins geen starry-eyed noties van het parlement heeft. Om deze reden denk ik dat we moeten vertrouwen op zijn optimistische conclusie dat parlementen - inclusief onze eigen parlementen in Ierland - "een centrale rol kunnen terugwinnen bij het behoud van de publieke wereld die de kern vormt van de Europese democratie ...".

Maar om dat te doen, zullen parlementen moeten leren omgaan met de krachten waarover ik eerder sprak, globalisering, een volledig veranderd medialandschap, het doorbreken van de traditionele verantwoordingsbanden tussen binnenlandse regeringen en het volk, de geleefde realiteit van gebundelde soevereiniteit als het gaat om de EU in het bijzonder, en een wereld waarin de traditionele hefbomen van politieke controle en politieke spin volledig zijn getransformeerd.

Hartelijk dank