Inleiding

In ons dagelijkse werk als ombudsmannen worden we vaak geconfronteerd met vragen als “had er meer moeten worden gedaan om de klager te helpen?” of “moet de klager een vergoeding ontvangen?”

Onze antwoorden op dergelijke praktische vragen hangen ten minste gedeeltelijk af van ideeën over de relatie tussen legaliteit en goed bestuur. Zelfs de vragen zelf weerspiegelen dergelijke ideeën: sommige hier aanwezige collega's zouden bijvoorbeeld de vraag over compensatie niet stellen; Althans, niet zoals ik het ingelijst heb.

Ideeën over de relatie tussen wettigheid en behoorlijk bestuur weerspiegelen op hun beurt meestal de verscheidenheid aan historische contexten waarin de ombudsinstelling zich heeft ontwikkeld.

Ik begin dan ook met een historische benadering. Terugkijken naar waar we vandaan kwamen, helpt ons om betere variaties in de praktijk van ombudsmanschap te begrijpen die anders misschien raadselachtig lijken.

Na de historische analyse zal ik onderscheid maken tussen enge en ruime rechtsopvattingen.

Dan zal ik het hebben over goed bestuur en de verhouding daarvan tot legaliteit. Ik zal twee modellen identificeren, die op het eerste gezicht heel verschillend lijken. De ruime opvatting van de wettigheid neigt er echter toe dat zij convergeren, althans wat de praktische implicaties ervan betreft.

Tot slot zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat er, zelfs vanuit de ruime opvatting van legaliteit, ook sprake zou kunnen zijn van “leven voorbij legaliteit”.

1 Een historische benadering

Zoals het nu in Europa bestaat, is de ombudsman het resultaat van drie soorten historische en sociale ontwikkelingen. Zonder al te veel risico op vervorming kunnen we denken dat ombudsmannen in drie golven zijn gevestigd, waarbij de tweede golf voortduurt naast, misschien zelfs fuseert met, de derde.

Zweden richtte in 1809 de eerste ombudsman ter wereld op, als onderdeel van een constitutionele regeling die een einde maakte aan een periode van absolute monarchie. De nieuwe instelling moest onafhankelijk zijn van de regering, toezicht houden op de toepassing van de wetten door rechters en andere overheidsfunctionarissen en vervolging instellen in gevallen van onwettig gedrag (1).

Tot het midden van de 20e eeuw had slechts één ander land, Finland, een ombudsman opgericht. De Finse ombudsman was gebaseerd op het Zweedse model en had de bevoegdheid om toezicht te houden op de rechtbanken en ambtenaren te vervolgen.

De kenmerken van de twee instellingen die tijdens deze lange eerste golf werden gecreëerd, vormden een blijvende en essentiële band tussen de ombudsman en de rechtsstaat, het fundamentele constitutionele beginsel dat de relatie tussen het individu en de staat regelt.

Elders in Europa werd de rechtsstaat in deze periode in de eerste plaats, of zelfs uitsluitend, geïdentificeerd met de rechtbanken.

De tweede golf van ombudsmanontwikkeling begon toen Denemarken halverwege de jaren vijftig het derde ombudsmanbureau ter wereld oprichtte. Tijdens deze golf werden ombudsmannen opgericht om problemen aan te pakken die voortvloeien uit de uitbreiding van het openbaar bestuur in de twintigste eeuw, vooral na de Tweede Wereldoorlog, toen de sociale welzijns- en regelgevende functies van de staat exponentieel groeiden.

Zelfs in landen waar de democratie en de rechtsstaat diep verankerd waren, vormden de omvang en complexiteit van de nieuwe administratieve activiteiten een moeilijke uitdaging.

Onze collega Hans Gammeltoft-Hansen heeft dit duidelijk uitgelegd in relatie tot zijn land:

“De relatie tussen burger en bestuur … is zowel kwantitatief als kwalitatief veranderd. Het werd voor de burgers moeilijk om hun stem te laten horen in het systeem van regels, de politieke controle op de administratie werd verminderd en de gevestigde mechanismen voor rechterlijke controle … bleken ontoereikend te zijn."(2)

De vermeende ontoereikendheid van de bestaande rechterlijke controles was een belangrijke reden voor de daaropvolgende verspreiding van de ombudsinstelling naar vele andere landen. Dat was bijvoorbeeld het geval in het Verenigd Koninkrijk, waar de ontwikkeling van de rechterlijke toetsing van administratieve handelingen nog in de kinderschoenen stond, toen in 1967 een ombudsman werd opgericht.

Dit was ook het geval in Frankrijk, waar de Médiateur de la République in 1973 werd opgericht, ondanks het bestaan van een reeds lang bestaand systeem van administratieve rechtbanken, die een zeer geavanceerd en alom bewonderd bestuursrecht toepassen.

In grote lijnen zijn er twee soorten redenen waarom de rechterlijke controle op het bestuur, hoewel essentieel om de rechtsstaat te waarborgen, in de “tweede golf”-landen ontoereikend werd geacht.

Ten eerste wordt de toegang tot de rechter beperkt, zowel door praktische overwegingen, zoals de duur en de kosten van de procedure, als door juridische belemmeringen, zoals regels over wie een procedure kan instellen of over de soorten handelingen die kunnen worden aangevochten.

Ten tweede werden de door de rechterlijke instanties toegepaste criteria voor rechterlijke toetsing niet toereikend geacht om alle problemen op te lossen die een oplossing verdienden.

In Nieuw-Zeeland bijvoorbeeld, dat cultureel, maar niet geografisch, deel uitmaakt van het Europese erfgoed, was de Ombudsman bevoegd om aanbevelingen te doen met betrekking tot administratieve handelingen of nalatigheden, niet alleen als deze “in strijd waren met de wet”, maar ook als ze “onredelijk, onrechtvaardig, onderdrukkend of ten onrechte discriminerend” waren; “geheel of gedeeltelijk gebaseerd op een onjuiste rechtsopvatting of een onjuiste rechtsopvatting”, of gewoon “verkeerd”.

Andere “tweede golf”-landen specificeerden het mandaat van de ombudsman op verschillende manieren, zoals wanbeheer of dysfonctionnement. Het onderliggende idee is echter hetzelfde: Goed bestuur houdt meer in dan het vermijden van onwettigheid.

De derde golf van ombudsinstellingen werd in gang gezet door sociale en politieke veranderingen van een andere aard dan de tweede golf: Dat wil zeggen, de overgang van autoritair of totalitair bestuur naar democratie. In Griekenland, Portugal en Spanje zijn bijvoorbeeld ombudsmannen opgericht na de overgang van autoritaire naar democratische bestuurssystemen (3). Meer recentelijk, na de val van het communisme, werden ombudsmannen opgericht in veel van de nieuwe democratieën van Midden- en Oost-Europa (4).

Gezien de historische ervaringen die de achtergrond en impuls vormden voor deze nieuwe ombudsinstellingen, is het niet verwonderlijk dat veel van hen mandaten kregen die gericht waren op rechten en, in het bijzonder, mensenrechten. Om dezelfde reden is de rechtsstaat vaak een belangrijk punt van zorg en heeft de Raad van Europa zowel de mensenrechten als de rechtsstaat benadrukt in zijn werkzaamheden ter bevordering van de ombudsmaninstelling in Europa.

Naar mijn mening zou het een grote vergissing zijn om te denken dat de drie golven die ik heb beschreven, resulteren in verschillende typen of modellen van de ombudsman. Integendeel, alle ombudsmannen in Europa die ik ken, zouden zich identificeren met de zorgen van alle drie de golven.

Maar ik geloof wel dat de verschillende golven hebben geleid tot voortdurende meningsverschillen die een obstakel kunnen vormen voor wederzijds begrip binnen de ombudsmangemeenschap, tenzij ze expliciet worden erkend en besproken.

2 Wat verstaan we onder "wettigheid"?

De term legaliteit illustreert deze verschillen. Ik zal uitleggen wat ik bedoel door twee opvattingen over wettigheid, die ik als “smal” bestempel, te contrasteren met wat ik een “brede” opvatting noem.

In het eerste enge standpunt wordt de wettigheid uitsluitend vastgesteld in termen van overeenstemming met rechtsgeldig vastgestelde wetsteksten. Het is eng omdat het de hoeveelheid materiaal beperkt die als relevant wordt beschouwd.

In de tweede enge opvatting wordt legaliteit in overeenstemming gebracht met regels die idealiter op zijn minst zelf van toepassing zouden zijn, zonder dat er een debat of discussie nodig is. De bekrompenheid van deze opvatting heeft betrekking op de aard van de juridische redenering.

Een brede opvatting van de wettigheid breidt het scala van relevant materiaal uit met algemene rechtsbeginselen zoals gelijkheid, evenredigheid en eerlijke procedure.

Uitbreiding van het scala van relevant materiaal impliceert ook een bredere kijk op de juridische redenering, omdat het begrijpen en toepassen van beginselen noodzakelijkerwijs de uitoefening van oordeelsvorming en, in veel gevallen, een afweging van verschillende beginselen vereist.

Bovendien is een van de meest opvallende kenmerken van de Europese rechtsorde dat mensenrechten ook wettelijke rechten zijn, zowel in het kader van het recht van de Europese Unie als in het bredere systeem van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Over het algemeen impliceert legaliteit dus ook eerbiediging van de mensenrechten.

Ik wil hier nog een ander belangrijk punt benadrukken.

In het EU-kader is het niet mogelijk algemene beginselen te begrijpen en toe te passen zonder rekening te houden met de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Het is evenmin mogelijk het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens te begrijpen en te eerbiedigen zonder rekening te houden met de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

De ruime opvatting omvat derhalve de rechtsbeginselen, de mensenrechten en de jurisprudentie van de twee Europese rechtbanken als relevant materiaal voor de beoordeling van de wettigheid. Tegelijkertijd impliceert het een rijke vorm van juridische redenering om de beoordeling uit te voeren.

Ik wil hier nog aan toevoegen dat de ruime opvatting van de wettigheid niet uitsluit dat er duidelijke regels bestaan die correct moeten worden toegepast. Het betekent echter wel dat een ambtenaar die gelooft dat een tekst mechanisch kan worden toegepast, of dat een onrechtvaardige, oneerlijke of onredelijke administratieve handeling legaal is, de wet meestal verkeerd heeft begrepen.

3 Goed bestuur

De vermelding van een ambtenaar brengt me bij goed bestuur en bij de relatie tussen goed bestuur en legaliteit.

Met het risico een complex onderwerp te simplificeren, schets ik twee modellen van goed bestuur. Ik wil er meteen op wijzen dat de modellen zeer schematisch en onvolledig zijn en dat ik ze alleen aanbied als een eerste bijdrage aan reflectie en discussie en zonder op enigerlei wijze richtlijn te willen zijn, laat staan normatief.

In beide modellen wordt erkend dat het bij het openbaar bestuur gaat om besluiten die niet volledig worden bepaald door vooraf vastgestelde regels. Waar de modellen verschillen, is de manier waarop ze de beslissingen en keuzes van de administratie karakteriseren.

In het eerste model wordt het bestuursproces opgevat als de toepassing van het recht op specifieke gevallen. De noodzaak van een administratief oordeel en een administratieve keuze vloeit voort uit de onvolledigheid van de rechtsregels. In beginsel is er in elk geval slechts één correct rechtsresultaat en het is de taak van de beheerder om dat resultaat te definiëren en uit te voeren door de regel concreet te formuleren.

Dit model erkent en beschermt ook de vrijheid van de overheid om het algemeen belang te identificeren en na te streven bij het maken van beleidskeuzes. In deze beperkte mate biedt het model ruimte voor administratieve discretie (5).

In het tweede model is het begrip discretie veel uitgebreider. Discretie wordt gezien als een alomtegenwoordig en noodzakelijk kenmerk van het moderne openbaar bestuur en beslissingen en keuzes, zelfs in individuele gevallen, worden geconceptualiseerd als de uitoefening van discretie. Het kernprobleem, gezien vanuit het perspectief van dit model, is hoe ervoor kan worden gezorgd dat discretie correct en verstandig wordt gebruikt, door middel van passende verantwoordingsmechanismen.

Met een grote mate van benadering associeer ik het eerste model met de administratieve theorie die in veel continentale Europese landen van invloed is geweest. Sterker nog, ik associeer het tweede model met de “tweede golf” van ombudsmannen die ik eerder heb beschreven, zij het met een grote reserve met betrekking tot de Franse zaak, die misschien wel een apart model verdient. Ik laat het over aan de collega's die de eerste golf van ombudsmannen vertegenwoordigen om te bepalen welk van de twee modellen, indien van toepassing, hun praktijken en tradities het dichtst benadert.

Hoewel de twee modellen verschillen wat de omvang van de wettelijke verplichtingen van de overheid betreft, beschouwen beide modellen de naleving van deze verplichtingen als een essentieel aspect van de rechtsstaat. Dat betekent dat het nooit goed bestuur kan zijn om onrechtmatig te handelen.

De twee modellen zijn het er ook over eens dat de administratie verantwoording moet afleggen. In het eerste model wordt verantwoording echter in de eerste plaats als wettelijk beschouwd, terwijl in het tweede model ook een belangrijke rol is weggelegd voor wat wordt geconceptualiseerd als niet-juridische vormen van verantwoordingsplicht.

Ik heb uw tijd met de twee modellen opgenomen, vooral in de hoop dat ze ons kunnen helpen een zinvolle dialoog aan te gaan, in plaats van langs elkaar te praten of te concluderen dat onze uitgangspunten zo verschillend zijn dat we niet van elkaar kunnen leren.

Twee redenen om convergentie te verwachten

Ik wil echter ook benadrukken wat ik als redenen zie om ten minste een zekere mate van convergentie van de twee modellen te verwachten.

De eerste reden vloeit voort uit wat ik heb gezegd over legaliteit. De nadruk op beginselen en mensenrechten in de Europese rechtsorde versterkt voortdurend de ruime opvatting van wettigheid ten koste van de beperkte opvatting.

Dit heeft duidelijke gevolgen voor het eerste model, omdat beheerders, om het recht correct toe te passen, een ruime rechtsopvatting moeten hanteren.

Het heeft ook gevolgen voor de beoordelingsvrijheid van het tweede model. Bij de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid moet nu rekening worden gehouden met de mensenrechten. Bovendien zorgt de ontwikkeling van rechtsbeginselen voor een toenemende mate van potentiële overlapping tussen de rechterlijke toetsing van de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid en het werk van een ombudsman.

In de praktijk neigen de twee modellen dus naar convergentie wat betreft de controle van de administratie, in de richting van een focus op rechten en beginselen die in wezen grotendeels hetzelfde zijn, of ze nu door een ombudsman of door de rechter worden toegepast. Het heeft dan ook weinig zin om de juridische kwaliteit ervan niet te erkennen.

De tweede reden is dat er in veel Europese landen, maar ook op het niveau van de instellingen en organen van de Unie, sterke druk bestaat om concreet te erkennen dat het openbaar bestuur bestaat om de burgers te dienen.

Individuen zijn niet langer tevreden met passieve onderwerpen of slechts “les administrés”, die geduldig wachten tot het openbaar bestuur de juiste uitkomst bepaalt (6). Het zijn burgers die begrijpen dat zij rechten hebben en dat bij het openbaar bestuur een evenwicht moet worden gevonden tussen tegenstrijdige belangen en tegenstrijdige beginselen.

Om het vertrouwen en de acceptatie van het publiek te winnen, moet het openbaar bestuur niet alleen respectvol en hoffelijk zijn tegenover de burgers, maar ook aantonen dat het verantwoordelijk en responsief is. Dat houdt onder meer in dat zij bereid moet zijn om haar gedrag uit te leggen en te rechtvaardigen door middel van een echte en zinvolle dialoog met de burgers, zowel over zaken die hen persoonlijk aangaan als over de wijze waarop het algemeen belang wordt geïdentificeerd en nagestreefd.

Ik ben er steeds meer van overtuigd dat, om aan de verwachtingen van de Europese burgers van de EU-instellingen en -organen te voldoen, een cultuur van dienstverlening moet worden gecreëerd en zorgvuldig moet worden gevoed, waarin de EU-administratie

• openlijk, billijk, redelijk, zorgvuldig en consequent handelt;
• houdt rekening met alle betrokken belangen en brengt deze in evenwicht;
• vermijdt onnodige vertraging;
• hoffelijk en behulpzaam is, maar ook gevoelig is voor individuele omstandigheden, behoeften en voorkeuren;
• erkent fouten en biedt waar nodig excuses aan; en
• streeft naar voortdurende verbetering van de prestaties.

Om redenen die ik in een oogwenk zal ontwikkelen, betwijfel ik of een exclusieve focus op legaliteit, zelfs de ruime opvatting van legaliteit, voldoende is om een cultuur van dienstverlening in deze zin tot stand te brengen en in stand te houden. Er moet ook ruimte zijn voor een “leven dat verder gaat dan legaliteit”.

Het is aan u, collega’s, om te zeggen of u ook behoefte hebt aan een cultuur van dienstverlening en een “leven dat verder gaat dan de legaliteit” op het niveau van de overheidsdiensten waarvoor u verantwoordelijk bent. Voor zover u dat doet, zou er nog meer reden zijn om enige convergentie tussen de twee bestuursmodellen te verwachten.

4 Leven voorbij de legaliteit

Laat me nu uitleggen wat ik bedoel met “leven voorbij de legaliteit” en waarom ik denk dat het belangrijk is voor de EU-instellingen en -organen waarop ik me nu wil concentreren.

Bij de huidige stand van het EU-recht zijn twee van de belangrijkste documenten waarop ik als Europese Ombudsman een beroep doe, niet juridisch bindend.

Dat geldt voor het Handvest van de grondrechten, dat onder meer het recht op behoorlijk bestuur omvat. Dit geldt ook voor de “Europese code van goed administratief gedrag”, die het Europees Parlement heeft goedgekeurd en de Europese Ombudsman heeft verzocht toe te passen.

De besprekingen tijdens de Top van Lissabon later deze week kunnen in de toekomst tot veranderingen leiden. Zoals ik het begrijp, is het de bedoeling dat het Handvest juridisch bindend wordt. Voorts bevat het ontwerp-hervormingsverdrag een bepaling die de rechtsgrondslag zou kunnen vormen voor de vaststelling, in de toekomst, van een “Europees bestuursrecht” dat van toepassing zou zijn op alle instellingen en organen van de EU.

Zelfs als deze ontwikkelingen zouden plaatsvinden, zijn er echter twee overwegingen die mij doen denken dat het voortbestaan van conceptuele ruimte voor het leven voorbij de legaliteit positief zou zijn voor de Europese burgers.

De eerste overweging is dat recht en legaliteit nauw verbonden blijven met schuld en sancties. Ik heb dit niet naar voren gebracht als een conceptueel punt over de aard van het recht, maar als een observatie, gebaseerd op mijn ervaring als ombudsman, over de manier waarop veel bestuurders de wereld zien. Ik voeg hieraan toe dat het ook een standpunt is dat door een aanzienlijk aantal klagers wordt gedeeld.

Schuld en sancties zijn natuurlijk in sommige gevallen noodzakelijk. Corrupte ambtenaren moeten gestraft worden. Lazy of incompetente ambtenaren moeten worden gedisciplineerd. Maar een cultuur van dienstbaarheid is geen cultuur van schuld. Als we ambtenaren vertellen dat goed bestuur een wettelijke verplichting is en dat slechte dienstverlening illegaal is, kunnen we een defensieve cultuur versterken.

Een ander gevaar dat de vereisten van behoorlijk bestuur alleen als wettelijke verplichtingen worden gedefinieerd, is dat de werkelijke betekenis van dienstverlening aan burgers verloren kan gaan in de poging om de nauwkeurigheid en zekerheid te bereiken waarnaar advocaten en bewindvoerders terecht streven. Hoe lang moet men precies bereid zijn om aan de telefoon te besteden om nuttig te zijn? Welke precieze zinnen woorden en zinnen vormen onbeleefdheid?

Hier is een echt voorbeeld om mijn zorgen te illustreren. Er is een Europese instelling die een code van goed administratief gedrag heeft die vereist dat brieven binnen 15 dagen worden beantwoord. In mijn ervaring nemen de beheerders dat serieus, zoals ze zouden moeten. De precieze regel is passend en effectief. Of het nog doeltreffender zou worden gemaakt door het als een wettelijke verplichting te definiëren, is twijfelachtig, maar dat is niet mijn punt.

De code voorziet in uitzonderingen, waarvan er één is dat correspondentie niet hoeft te worden beantwoord indien “zij redelijkerwijs als ongepast kan worden beschouwd, bijvoorbeeld omdat zij repetitief, beledigend en/of zinloos is”. Dit beginsel moet mijns inziens zelden worden ingeroepen en wanneer dat het geval is, moet op overtuigende wijze worden uitgelegd waarom het in het concrete geval moet worden toegepast. Ik vond het echter verontrustend om bewijs te vinden dat sommige beheerders het woord “repetitief” in beslag hadden genomen en probeerden het beginsel om te zetten in een regel dat een tweede brief over hetzelfde onderwerp gewoon kan worden genegeerd.

In een administratieve cultuur waarin dergelijke attitudes bestaan, zou de poging om een dienstencultuur door middel van de wet te bevorderen alleen maar een enge en legalistische benadering kunnen versterken.

Tegelijkertijd kan het ook de neiging van sommige klagers aanmoedigen om hun klacht te beschouwen als een opzegging, in plaats van als een instrument om praktische verhaalsmogelijkheden of een constructieve oplossing voor een probleem te zoeken.

De tweede overweging betreft de verhouding tussen het werk van de ombudsmannen en het werk van de rechtbanken. Als Europese Ombudsman beschouw ik mezelf als de partner van de communautaire rechtbanken op het gebied van behoorlijk bestuur, die ertoe bijdraagt dat de communautaire administratie rechten serieus neemt en een cultuur van dienstverlening aan de burgers belichaamt, zowel wat betreft haar begrip en toepassing van de wet als wat betreft de uitoefening van discretionaire bevoegdheden.

De logica van gerechtelijke procedures leidt tot een uitspraak, waarbij de rechter gezaghebbend de wettelijke rechten van de partijen vaststelt.

De logica van mijn procedures is daarentegen anders en vereist flexibiliteit tussen twee werkingswijzen. Aan de ene kant is er een geschillenbeslechtingsmodus, die zich richt op probleemoplossing, conflictvermindering, mogelijkheden voor compromissen en win-winresultaten. Aan de andere kant is er een berechtingswijze, waarbij ik ofwel constateer dat er sprake is van wanbeheer, ofwel dat er geen sprake is van wanbeheer. Deze modus wordt beheerst door een logica die analoog is aan die van het Hof, waarin de ene partij zichzelf gewoonlijk ziet als de winnaar en de andere als de verliezer.

Het juiste evenwicht tussen de twee modi hangt af van het geval en in sommige gevallen kan het nodig zijn om er meer dan eens tussen te schakelen.

Naar mijn mening worden de Europese instellingen aangemoedigd om met mij samen te werken op het gebied van geschillenbeslechting, in de wetenschap dat mijn onderzoek niet uitsluitend gericht is op de vraag “wat zijn de wettelijke rechten van de partijen?” Om hetzelfde punt formeler te formuleren, zou een n-administratie die wordt gekenmerkt door een cultuur van dienstverlening aan de burgers een klacht moeten beschouwen als een kans om het beginsel van dienstverlening in de praktijk te brengen. De bereidheid om met de Ombudsman samen te werken om tot een bevredigende oplossing van de klacht te komen, is een belangrijke uitdrukking van de gehechtheid aan dat beginsel.

Als er geen leven voorbij de wettigheid zou zijn, zouden zowel instellingen als klagers worden aangemoedigd om mijn onderzoeken niet te beschouwen als een kans om een win-winoplossing te zoeken, maar als een surrogaat, of zelfs een repetitie, voor een gerechtelijke procedure waarin de enige relevante vraag zou zijn: “heeft de instelling zich legaal gedragen?” Een dergelijk resultaat zou mijns inziens de bijdrage die de Europese Ombudsman kan leveren aan het verbeteren van de betrekkingen tussen de Europese instellingen en de Europese burgers aanzienlijk verminderen.

Ik wil er echter nogmaals op aandringen dat het aan de collega's is om te bepalen of de bestaande culturen in de administraties waarvoor zij verantwoordelijk zijn en de kenmerken van hun eigen procedures hen ertoe brengen mijn analyse van de risico's van een exclusieve focus op legaliteit en van de overeenkomstige voordelen van “leven voorbij legaliteit” te delen.

5 Conclusie

Vrienden en collega's, laat ik mijn opmerkingen afronden door te benadrukken dat een succesvol ombudsmanschap onder meer inhoudt dat de instelling voorzichtig moet worden aangepast aan de constitutionele, juridische en bestuurlijke culturen waarin zij functioneert. Flexibiliteit en diversiteit zijn sterke punten.

Daarom is er zowel ruimte als de noodzaak voor ombudsmannen in verschillende landen om verschillende opvattingen over de relatie tussen legaliteit en goed bestuur toe te passen.

Ik ben er echter van overtuigd dat de drie golven die ik eerder heb beschreven allemaal hun eigen onderscheidende en blijvende bijdragen hebben geleverd aan de praktijk van ombudsmanschap; en dat zij zullen blijven convergeren, aangezien de rechtsstaat, de mensenrechten en een cultuur van dienstverlening in het openbaar bestuur waarden en aspiraties vertegenwoordigen die we allemaal delen.

Dank u voor uw aandacht.

---

(1) Zie Bengt Wieslander, The Parliamentary Ombudsman in Sweden, The Bank of Sweden Tercentenary Foundation, 1994.

(2) Hans Gammeltoft-Hansen, “Trends die leiden tot de instelling van een Europese ombudsman”, in P. Nikiforos Diamandouros (red.), The European Ombudsman: Herkomst, vestiging, evolutie (Luxemburg: Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen: 2005) blz. 13-26 op 17-18.

(3) De Portugese ombudsman werd in 1975 opgericht (wetsbesluit nr. º212/75, 21 april) en vervolgens opgenomen in de Portugese grondwet van 1976 (artikel 23). De Spaanse grondwet van 1978 voorzag in het ambt van ombudsman (artikel 54) en de eerste ombudsman werd in 1982 benoemd. In Griekenland werd de Ombudsman in 1997 opgericht (artikel 1 van Wet nr. 2477/97 - zie nu Wet nr. 3094/2003) en vervolgens opgenomen in de Griekse grondwet van 2001, in artikel 103, lid 9. De eerste Griekse ombudsman trad in 1998 aan.

(4) De Poolse ombudsman is een uitzondering, die in 1987 werd opgericht, kort voor de val van het communisme in dat land.

(5) Voor een overzicht van nationale discretionaire begrippen, zie Jürgen Schwarze, European Administrative Law, Revised 1st Edition, (Office for Official Publications and Sweet and Maxwell: 2006) blz. 261-295.

(6) Zie in het algemeen Jocelyne Bourgon, “Responsive, responsible and respected government: naar een nieuwe theorie van het openbaar bestuur, International Review of Administrative Sciences, Vol. 73 No 1 (2007) 7-26.