1 Inleiding

Ik ben verheugd en vereerd dat ik deze 4e Internationale Conferentie van commissarissen voor informatie mag toespreken.

Laat ik beginnen met enkele inleidende opmerkingen over de titel die ik kreeg voor mijn presentatie: “FOI: een Europees perspectief"

De term “vrijheid van informatie” – kortweg FoI – wordt in de instellingen van de Europese Unie niet veel gebruikt. In plaats daarvan spreken we van transparantie, of openheid. Eerder deze maand was ik bijvoorbeeld ingenomen met het “Europees transparantie-initiatief” van de Commissie.

Hoewel er pogingen zijn gedaan om ze van elkaar te onderscheiden, worden , “transparantie” en “openheid” vaak door elkaar gebruikt. (De beste verklaring die ik heb gehoord over waarom er twee termen zijn in plaats van één, is dat transparantie werd gebruikt om het Franse “transparence” te vertalen, omdat de vertalers in dit verband niet bekend waren met het Engelse woord “openness”.)

Een andere veelgebruikte uitdrukking is de toegang van het publiek, met name tot documenten. Dit weerspiegelt de sterke Noordse invloed op de wijze waarop het beginsel van openheid op EU-niveau ten uitvoer is gelegd.

Dus hoewel de titel “FoI” vermeldt, zal ik het hebben over transparantie, openheid en toegang van het publiek.

Ik zou ook een eerste waarschuwing willen geven over het andere element van de titel: “een Europees perspectief”. Het is inderdaad een Europees perspectief, niet het Europese perspectief, om drie redenen.

Ten eerste behoren 46 landen nu tot de Raad van Europa, die nuttige aanbevelingen heeft gedaan over de toegang van het publiek tot officiële informatie en documenten (1). Ik zal me echter concentreren op de Europese Unie, die 25 lidstaten telt, met nog twee lidstaten – Bulgarije en Roemenië – die zullen toetreden en andere die aan de deur kloppen.

Ten tweede zal ik het – om redenen die ik later zal toelichten – hebben over openheid en publieke toegang op het niveau van de instellingen van de Unie, in plaats van op het niveau van de lidstaten.

Ten slotte is de Europese Ombudsman slechts een van de Europese instellingen en kunt u een ander perspectief krijgen dan andere instellingen, zoals de Raad of de Commissie.

Ik ben van plan om niet langer dan een half uur te spreken, zodat er voldoende tijd overblijft voor vragen en discussies.

In het eerste deel van mijn presentatie zal ik uitleggen wat het belang is van openheid voor de Europese Unie en hoe deze zich in de twaalf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht heeft ontwikkeld.

Vervolgens zal ik een overzicht geven van het rechtskader voor de toegang van het publiek tot documenten die in het bezit zijn van de EU-instellingen. Dit zal niet alomvattend zijn, aangezien ik me alleen op bepaalde belangrijke kwesties zal concentreren.

Tot slot zal ik het stelsel van rechtsmiddelen toelichten, dat verzoekers een uitdrukkelijke keuze biedt tussen rechterlijke toetsing door het Hof en buitengerechtelijke toetsing door de Europese Ombudsman.

2 Waarom openheid belangrijk is voor de EU en hoe zij zich heeft ontwikkeld

De aard van de Europese Unie en haar instellingen

Om het belang van openheid voor de Europese Unie uit te leggen, moet kort worden uitgelegd wat de Unie is, of beter gezegd wat zij niet is.

De Europese Unie is geen staat. Het is misschien het best te omschrijven als een meerlagig bestuurssysteem. Administraties in de lidstaten, op nationaal, regionaal en lokaal niveau, spelen de primaire rol bij de uitvoering van veel aspecten van het EU-recht en -beleid.

De Commissie wordt vaak omschreven als het Europees “uitvoerend orgaan”, maar is geen regering. Hoewel de Commissie in veel opzichten een klassieke bureaucratie is, verloopt een groot deel van haar betrekkingen met de externe wereld via netwerken waarbij verschillende publieke en private organisaties op verschillende niveaus betrokken zijn.

De Raad heeft van zijn kant niet één, maar twee dubbele identiteiten.

Ten eerste is het zowel supranationaal als intergouvernementeel. Dat wil zeggen, het is een instelling van de Unie, maar de structuur ervan maakt dat het ook functioneert als een soort permanent proces van diplomatieke onderhandelingen tussen de lidstaten, via een dichte structuur van comités.

Ten tweede is de Raad een wetgevingsorgaan, maar heeft hij ook een uitvoerende rol, met name op het gebied van politiële en justitiële samenwerking en het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid.

Het Europees Parlement wordt rechtstreeks verkozen, maar er bestaat brede overeenstemming over het feit dat de Europese Unie als geheel te kampen heeft met een “democratisch tekort”, dat wordt gezien als technocratisch, elitair en los van de gewone burgers.

Hoewel de diagnose van democratisch tekort breed wordt gedeeld, is er minder overeenstemming over de remedie.

Het idee van een federaal Europa heeft nog steeds zijn voorstanders. Critici wijzen erop dat de voorwaarden voor de legitimiteit van een federale structuur, met name een Europese publieke ruimte en een breed gedeelde Europese identiteit, momenteel ontbreken. In het uiterste geval wordt dit idee zo ver geduwd dat het zegt dat Europese democratie onmogelijk is omdat er geen Europese demo's of mensen zijn.

De Grondwet voor Europa is een poging om het meerlagige bestuurssysteem dat de afgelopen vijftig jaar in de Europese Unie is opgezet, expliciet te erkennen en te rationaliseren. Om het karikatuur te vereenvoudigen, vertegenwoordigt de Grondwet niet meer Europa, of minder Europa, maar een erkenning van het Europa dat we nu hebben. Het is echter nog niet mogelijk gebleken hierover overeenstemming te bereiken.

Openheid en democratie

De problemen waarmee de Europese Unie nu wordt geconfronteerd - samengevat in de uitdrukking "democratisch tekort" - waren al in grote lijnen zichtbaar toen begin jaren negentig over het Verdrag van Maastricht werd onderhandeld.

Een deel van de reactie op dat moment was een verbintenis tot openheid; het idee is dat openheid van het besluitvormingsproces het democratische karakter van de EU-instellingen versterkt en dat toegang tot informatie een geïnformeerde publieke opinie bevordert door burgers in staat te stellen de uitoefening van de aan de EU-instellingen verleende bevoegdheden te monitoren en te controleren (2).

De tijd laat mij niet toe om een gedetailleerde discussie aan te gaan over het begrip democratie. Ik wil alleen maar zeggen dat openheid en publieke toegang tot informatie een essentiële rol spelen in een pluralistische versie van de democratie, die wordt gekenmerkt door institutionele checks-and-balances die de uitoefening van de publieke macht bemiddelen en haar verantwoordingsplicht tegenover de burgers bevorderen, niet alleen bij periodieke verkiezingen, maar ook tussen hen.

De pluralistische opvatting handhaaft ook een evenwicht tussen egalitaire en libertaire beginselen en biedt optimale voorwaarden voor de eerbiediging van de rechtsstaat en de eerbiediging van het genot van de daaraan verbonden rechten en verplichtingen.

De kwaliteit van een pluralistische democratie hangt grotendeels af van haar vermogen om politieke en persoonlijke keuzes te maken. Het is, of zou moeten zijn, duidelijk dat keuze het meest zinvol is wanneer degenen die deze uitoefenen toegang hebben tot de informatie die zij relevant achten voor hun keuze.

Toegang van het publiek als wettelijk recht

Hoewel er op EU-niveau weinig of geen openlijk verzet is tegen het idee dat openheid op de door mij beschreven wijze verbonden is met democratie, is er discussie over de precieze juridische aard van het recht op toegang tot documenten en informatie.

Enkele argumenten die worden aangevoerd ten gunste van de toegang van het publiek zijn van groot belang: bijvoorbeeld dat corruptie wordt teruggedrongen en de efficiëntie en doeltreffendheid van overheidsinstanties worden vergroot, zoals de Raad van Europa in zijn aanbeveling van 2002 over de toegang tot officiële documenten (3) stelt.

Hoewel het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de rol van de pers bij het verstrekken van informatie en ideeën aan het publiek sterk beschermt (4), erkent het bovendien geen algemene verplichting voor overheidsinstanties om toegang te verlenen tot officiële informatie, noch enig recht om dergelijke informatie te verkrijgen (5).

Het feit dat er instrumentele redenen zijn om de toegang van het publiek te bevorderen en het gebrek aan erkenning van de toegang van het publiek als een mensenrecht in het kader van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens hebben ertoe geleid dat sommigen in wezen betogen dat de toegang van het publiek slechts een beleidskeuze van de wetgever is en geen grondrecht.

Anderzijds voeren sommige commentatoren aan dat de jurisprudentie van het Hof van Justitie logischerwijs impliceert dat de toegang van het publiek inderdaad een grondrecht is op grond van het EU-recht. Het Hof heeft het echter nog niet, of althans nog niet, uitdrukkelijk als zodanig gedefinieerd.

Dit is meer dan semantiek. Indien de toegang van het publiek een grondrecht van het Unierecht zou zijn, zou dit recht niet alleen bindend zijn voor de instellingen van de Unie, maar ook voor de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen.

Momenteel zijn de verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van het EU-recht om het publiek toegang te verlenen echter beperkt tot specifieke gebieden. Het belangrijkste gebied is het milieu, waarvoor de desbetreffende richtlijn in 2003 is bijgewerkt om rekening te houden met het Verdrag van Aarhus (6).

In haar recente transparantie-initiatief vraagt de Commissie zich ook af of de lidstaten wettelijk verplicht moeten zijn de begunstigden van bepaalde EU-middelen bekend te maken.

In het algemeen is het EU-rechtskader voor de toegang van het publiek echter niet van toepassing op de lidstaten en de nationale wetgevingen en praktijken op dit gebied lopen sterk uiteen.

De ontwikkeling van het recht op toegang op EU-niveau

Zoals ik een paar minuten geleden al zei, gaat de inzet van de Europese Unie voor openheid terug tot het Verdrag van Maastricht. Het eerste Deense referendum waarin dat verdrag werd verworpen, gaf een extra impuls aan het streven naar meer openheid als een manier om de legitimiteit van de Unie te vergroten.

Kort na de definitieve inwerkingtreding van het Verdrag in november 1993 keurden de Raad en de Commissie een gemeenschappelijke gedragscode inzake de toegang van het publiek tot documenten goed (7). Hoewel de code een belangrijke stap voorwaarts was, had deze drie belangrijke beperkingen:

1. Ten eerste was het alleen van toepassing op de Raad en de Commissie, niet op de andere instellingen en organen van de Unie;
2. In de tweede plaats had het alleen betrekking op documenten waarvan de Commissie of de Raad de auteur was. Van buitenaf ontvangen documenten - bijvoorbeeld van particuliere partijen, andere instellingen of lidstaten - werden uitgesloten (8);
3. Ten slotte was er geen verplichting om openbare documentenregisters over te leggen. Dit heeft het nut van de regels ernstig beperkt, met name in een governancesysteem dat gekenmerkt wordt door een grote afhankelijkheid van netwerken en comités die van buitenaf – of zelfs van binnenuit – moeilijk in kaart te brengen zijn.

De Europese Ombudsman heeft de eerste van deze beperkingen aangepakt door middel van twee onderzoeken op eigen initiatief in 1996 en 1999. Dit heeft ertoe geleid dat bijna alle andere EU-instellingen en -organen (waaronder bijvoorbeeld de Rekenkamer en de Europese Centrale Bank) regels inzake de toegang van het publiek hebben vastgesteld.

De Ombudsman behandelde ook klachten tegen zowel de Raad als de Commissie over het ontbreken van registers (9).

Het antwoord van de Raad was de Ombudsman ervan in kennis te stellen dat hij ermee had ingestemd om vanaf begin 1999 een register op te zetten.

De Commissie reageerde op een ontwerpaanbeveling om een register op te zetten door het beginsel te aanvaarden, maar vroeg om meer tijd. In antwoord daarop stelde de Ombudsman voor dat openbare registers deels zouden kunnen voortvloeien uit de tenuitvoerlegging door de Commissie van artikel 255 van het EG-Verdrag, dat bij het Verdrag van Amsterdam werd ingevoerd.

Dat artikel bepaalt dat iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat recht heeft op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, met inachtneming van de in het afgeleide recht vast te stellen algemene beginselen.

Te zijner tijd heeft de Commissie inderdaad een vereiste voor openbare registers opgenomen in haar voorstel voor een verordening tot uitvoering van artikel 255 en de uiteindelijk vastgestelde maatregel - Verordening 1049/2001 (10) - bevat dat vereiste.

3 De belangrijkste kenmerken van het rechtskader

Verordening (EG) nr. 1049/2001 vormt nu het basisrechtskader voor de analyse van het recht van toegang van het publiek tot documenten die in het bezit zijn van de instellingen en organen van de EU.

De verordening is rechtstreeks van toepassing op de Raad, de Commissie en het Europees Parlement en is ad hoc uitgebreid tot bepaalde EU-agentschappen. Veel van de andere instellingen en organen die naar aanleiding van de onderzoeken op eigen initiatief van de Ombudsman regels inzake de toegang van het publiek hebben vastgesteld, hebben deze vervolgens herzien in overeenstemming met de beginselen van de verordening.

In tegenstelling tot de eerdere gedragscode is Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing op alle documenten die in het bezit zijn van de betrokken instelling of het betrokken orgaan, met inbegrip van documenten die van buitenaf zijn ontvangen.

Artikel 4 van de verordening voorziet in uitzonderingen op het recht van toegang. De meeste uitzonderingen omvatten een “schadetest”: dat wil zeggen dat de uitzondering van toepassing is indien openbaarmaking de bescherming van het betrokken belang zou ondermijnen.

Sommige uitzonderingen zijn bovendien onderworpen aan de mogelijkheid van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt. Dit is het geval voor de bescherming van: commerciële belangen; gerechtelijke procedures en juridisch advies; en het doel van inspecties, onderzoeken en audits. Als er sprake is van een hoger openbaar belang, is er sprake van een “uitzondering op de uitzondering” en moet het publiek toegang worden verleend.

Er bestaat echter geen mogelijkheid van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt met betrekking tot de uitzonderingen voor: openbare veiligheid; defensie- en militaire aangelegenheden; internationale betrekkingen; financieel, monetair of economisch beleid; en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu.

Een sterkere versie van de schadetoets is van toepassing op de uitzondering die bedoeld is om de instellingen een zogenaamde “ruimte om na te denken” te bieden. De uitzondering geldt alleen indien openbaarmaking het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen. Er bestaat ook de mogelijkheid van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt.

In de verordening wordt een onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de instelling haar denken nog niet heeft voltooid; dat wil zeggen wanneer het nog geen besluit heeft genomen over de kwestie waarop het document betrekking heeft en wanneer de denkperiode voorbij is omdat het besluit al is genomen.

Indien het besluit nog niet is genomen, geldt de uitzondering voor documenten die door de instelling zijn opgesteld voor intern gebruik en voor alle binnenkomende documenten.

Indien het besluit is genomen, geldt de uitzondering alleen voor documenten die (citaat) “adviezen voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de instelling” bevatten (eindcitaat)

Problematische gebieden bij de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001

Gezien de aard van de Europese Unie is het niet verwonderlijk dat het raakvlak tussen het nationale recht inzake toegang en het EU-recht een van de conflictpunten met betrekking tot Verordening (EG) nr. 1049/2001 had moeten zijn.

Het Gerecht van eerste aanleg heeft de belangrijkste controverse opgelost door elke lidstaat het recht te verlenen om een veto uit te spreken over de toegang van het publiek tot elk document waarvan hij de auteur is, hetzij op het moment van toezending van het document aan een instelling van de Unie, hetzij daarna, zonder opgaaf van redenen(11).

Dit recht geldt niet alleen voor bijdragen aan de beleidsvorming, maar ook voor documenten die de lidstaat bij de Commissie indient wanneer de Commissie een mogelijke schending van het EU-recht onderzoekt in het kader van het zogenaamde “artikel 226”-proces.

Een andere kwestie die controversieel is gebleken, maar waarover nu een gerechtelijke uitspraak is gedaan, betreft de adviezen van de juridische diensten van de instellingen.

In een speciaal verslag aan het Europees Parlement was de Ombudsman van mening dat de uitzondering voor “gerechtelijke procedures en juridisch advies” alleen van toepassing moet zijn op adviezen die door de juridische dienst van een instelling worden gegeven in het kader van mogelijke toekomstige gerechtelijke procedures.

Adviezen van een juridische dienst die tijdens het opstellen van wetgeving zijn opgesteld, mogen daarentegen volgens de Ombudsman alleen van openbaarmaking worden vrijgesteld indien zij vallen onder de uitzondering ter bescherming van de “ruimte om na te denken” van de instelling. Dit zou hebben betekend dat, zodra de wetgeving is aangenomen, de toegang van het publiek tot adviezen van juridische diensten onderworpen zou zijn aan de “ernstig ondermijnende” versie van de schadetoets, met de mogelijkheid van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking.

Het Gerecht van eerste aanleg heeft in een arrest in een andere zaak echter een andere interpretatie gegeven door te oordelen dat de uitzondering “gerechtelijke procedures en juridisch advies” van toepassing is op alle adviezen van de juridische dienst. De Ombudsman stelde het Europees Parlement derhalve voor geen verder gevolg te geven aan het speciaal verslag en sloot, overeenkomstig de interpretatie van de Rekenkamer, het onderzoek af naar een andere klacht waarin een ontwerpaanbeveling was gebaseerd op dezelfde redenering als het speciaal verslag (12).

Tot slot blijven vragen over openbare documentenregisters aanleiding geven tot geschillen. Dit is geen verrassing, omdat de dichtheid van de netwerken en de complexiteit van de verschillende comitéstructuren het aanbieden van uitgebreide registers tot een aanzienlijke administratieve uitdaging maken, maar tegelijkertijd ook betekent dat openbare registers essentieel zijn voor een doeltreffend gebruik van het recht van toegang van het publiek.

Zoals ik al zei, bevat Verordening (EG) nr. 1049/2001 een verplichting voor elke instelling om het publiek toegang te verlenen tot een register van documenten.

In een zaak die ik begin dit jaar heb beslecht, beweerde klager dat het documentenregister van de Commissie onvolledig is. In haar advies heeft de Commissie in feite erkend dat zij nog niet over een volledig register beschikt. Het zei dat het was begonnen met het opstellen van een lijst van documenten die betrekking hebben op zijn wetgevingsactiviteiten en dat het bereik van het register geleidelijk zou worden uitgebreid. Zij voegde daaraan toe dat er nooit een uitputtend register van de Commissie zou kunnen bestaan, aangezien de definitie van een document in de verordening zeer ruim is. Ik constateerde dat deze algemene opmerkingen de door klager genoemde tekortkomingen met betrekking tot de bij de klacht betrokken documenten niet rechtvaardigden en maakte een kritische opmerking over dit punt (13).

Ten slotte zou de relatie tussen openbare toegang en gegevensbescherming naar verwachting tot controverse leiden. In de praktijk doen zich echter weinig problemen voor. Vorig jaar heeft de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming, de heer Hustinx, een uitstekend document over de relatie opgesteld (14). Aangezien we het voorrecht hebben om vanmiddag naar hem te luisteren, zal ik het onderwerp in mijn presentatie niet verder uitwerken.

4 Remedies

Wat de procedures voor het indienen van een verzoek om toegang en de rechtsmiddelen tegen een weigering betreft, behoudt Verordening (EG) nr. 1049/2001 het bij de gedragscode ingestelde systeem.

Er is een administratieve procedure in twee fasen voor het indienen van aanvragen: een eerste verzoek, gevolgd door een confirmatief verzoek indien geen toegang tot de gevraagde documenten wordt verleend. De termijnen voor zowel initiële als confirmatieve verzoeken bedragen 15 werkdagen, met een mogelijke verlenging van nog eens 15 werkdagen voor een verzoek met betrekking tot een zeer lang document of een zeer groot aantal documenten.

Indien een confirmatief verzoek geheel of gedeeltelijk wordt afgewezen, kan de verzoeker een rechtsmiddel kiezen. Hij of zij kan verzoeken om rechterlijke toetsing van het besluit of een klacht indienen bij de Europese Ombudsman.

In de praktijk ontvangen de Ombudsman en het Hof ongeveer een vergelijkbaar aantal zaken. De meest recente vergelijkende statistieken die beschikbaar zijn, dateren van 2004, toen negen zaken bij het Hof werden ingediend, terwijl de Ombudsman besluiten nam over elf klachten.

Vorig jaar heb ik 14 besluiten genomen in het kader van Verordening 1049/2001, waarvan er 11 betrekking hadden op de Commissie, twee op de Raad en één op het Europees Parlement. Twee andere zaken betroffen de toepassing door de Europese Centrale Bank en de Europese Investeringsbank van hun eigen regels inzake toegang tot documenten.

Wat betreft de vraag wie ervoor kiest een klacht in te dienen bij de Ombudsman, waarbij de cijfers voor 2004 en 2005 samen worden genomen, waren er 14 klachten van NGO's, 10 van particulieren, één van een brancheorganisatie en twee van bedrijven.

De onderscheidende kenmerken van de remedie van de Ombudsman

De beschikbaarheid van een alternatieve remedie met verschillende kenmerken stelt verzoekers in staat de meest geschikte remedie voor hun zaak te kiezen.

Twee voor de hand liggende voordelen van het kiezen van de Ombudsman zijn dat de dienst relatief snel en gratis is voor de klager. Het meest voor de hand liggende voordeel van rechterlijke toetsing is dat de beslissingen van het Hof juridisch bindend zijn. Het kan dus gezaghebbende uitspraken doen over kwesties van juridische interpretatie, terwijl de interpretatie van de wet door de Ombudsman niet bindend is, zoals bijvoorbeeld in de eerder genoemde zaak over adviezen van de juridische diensten.

Aangezien de Ombudsman niet de bevoegdheid heeft om juridisch bindende besluiten te nemen, is zijn doeltreffendheid uiteindelijk gebaseerd op moreel gezag en het vermogen om de publieke opinie te overtuigen. Aangezien de Europese instellingen gevoelig zijn voor de noodzaak om hun betrekkingen met de burgers te verbeteren, vind ik het vooruitzicht van negatieve publiciteit zeer doeltreffend om hen aan te moedigen mijn aanbevelingen op te volgen.

Er zijn ook bepaalde positieve voordelen voor klagers die voortvloeien uit het feit dat mijn beslissingen niet juridisch bindend zijn. Deze voordelen hebben zowel betrekking op de toetsingscriteria als op de procedures. Ik zal beide aspecten nader uitwerken, te beginnen met de criteria.

Wettigheid en wanbeheer

Het mandaat van de Europese Ombudsman is om onderzoek te doen naar wanbeheer.

De Europese instellingen en organen moeten de rechtsstaat eerbiedigen, dus als zij onrechtmatig handelen, is dat wanbeheer. Het omgekeerde is echter niet noodzakelijk waar, omdat de beginselen van behoorlijk bestuur meer van de instellingen vereisen dan alleen het voorkomen van onrechtmatig gedrag. Zoals ik graag zeg, is er een leven dat verder gaat dan legaliteit. Ik zal u twee voorbeelden geven om te illustreren wat ik bedoel.

De eerste betreft de toegang tot informatie in plaats van documenten. Verordening 1049/2001 heeft betrekking op de toegang van het publiek tot bestaande documenten. Het vereist niet dat de instellingen nieuwe documenten maken met informatie die iemand zou willen hebben. Enkele jaren geleden heeft de Ombudsman echter een code van goed administratief gedrag opgesteld, die onder meer de verplichting bevat om leden van het publiek op verzoek informatie te verstrekken (15).

Een dergelijke verplichting kan uiteraard niet absoluut zijn. Als beginsel van behoorlijk bestuur komt dit in wezen neer op het vermoeden dat informatie moet worden verstrekt, tenzij er een goede reden is om dit niet te doen.

Vorig jaar heb ik dit beginsel toegepast in een zaak waarin klager de Europese Centrale Bank had gevraagd of zij had ingegrepen om de daling van de waarde van de Amerikaanse dollar en de stijging van de waarde van de euro te verzachten. Ik was van mening dat als de Bank niet bereid zou zijn deze informatie vrij te geven, zij de burger voldoende specifieke redenen zou moeten geven om duidelijk en ondubbelzinnig haar redenen voor de weigering aan te tonen. De Bank heeft inderdaad dergelijke redenen opgegeven en ik heb geen wanbeheer vastgesteld (16).

Het tweede voorbeeld waaruit blijkt dat onwettigheid en wanbeheer niet noodzakelijkerwijs identiek zijn, is een klacht tegen de Raad over het feit dat hij niet altijd in het openbaar bijeenkomt wanneer hij wetgeving vaststelt.

Ik was van mening dat het beginsel in artikel 1, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie dat besluiten “zo open mogelijk” moeten worden genomen, van toepassing is op de Raad en dat uit het eigen optreden van de Raad in het verleden duidelijk is geworden dat stappen om de transparantie van zijn wetgevingsactiviteiten te vergroten, moeten en kunnen worden genomen in het kader van het huidige EU-recht. Aangezien de Raad geen geldige redenen heeft gegeven waarom hij niet in het openbaar zou moeten bijeenkomen wanneer hij wetgeving vaststelt, heb ik wanbeheer vastgesteld en een speciaal verslag opgesteld voor het Europees Parlement, dat een resolutie heeft aangenomen waarin mijn aanbeveling wordt goedgekeurd dat de Raad zijn standpunt moet herzien (17).

Flexibele procedures

Wat de procedures betreft, heb ik al gewezen op de bevoegdheid van de Ombudsman om op eigen initiatief onderzoeken in te stellen, die ertoe hebben geleid dat veel EU-instellingen en -organen regels inzake toegang tot documenten hebben vastgesteld. De procedurele flexibiliteit van de Ombudsman kan ook waardevol zijn voor individuele klagers.

In één geval heeft bijvoorbeeld een NGO bij de Commissie een vrij algemeen geformuleerd verzoek ingediend om toegang tot documenten betreffende bepaalde onderhandelingen in het kader van de Wereldhandelsorganisatie. Het resultaat van de klacht was een minnelijke schikking waarbij de Commissie klager een volledige lijst van de relevante documenten verstrekte, waardoor een preciezere toepassing werd vergemakkelijkt (18).

Twee andere voorbeelden zijn gevallen waarin de Commissie weigerde de klager toegang te verlenen tot een document van een lidstaat. In een van de gevallen was het betrokken document het antwoord van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk op de verzoeken om inlichtingen van de Commissie in het kader van een onderzoek op grond van artikel 226. De andere zaak betrof een brief van de Portugese minister van Financiën aan de Commissie in het kader van de buitensporigtekortprocedure.

Bij de behandeling van deze zaken vorig jaar heb ik een nieuwe aanpak gekozen. Ik heb de Commissie niet alleen om advies gevraagd, maar ook de autoriteiten van de betrokken lidstaten om hun mening gevraagd. In beide gevallen heeft de Commissie haar standpunt gewijzigd en ermee ingestemd toegang te verlenen tot de betrokken documenten (19).

5 Conclusie

Tot slot wil ik benadrukken dat, hoewel ik mij bij de bespreking van rechtsmiddelen op de Ombudsman heb gericht, het recht op een voorziening in rechte de fundamentele waarborg van de rechtsstaat is.

De beschikbaarheid van rechterlijke toetsing als rechtsmiddel is dus van essentieel belang voor de status van toegang van het publiek als afdwingbaar recht op het niveau van de Europese Unie.

De rol van de Ombudsman is complementair aan die van het Hof en biedt verzoekers een alternatief rechtsmiddel dat zij kunnen kiezen indien zij dit passend achten voor hun zaak.

Zoals gezegd, hangt de doeltreffendheid van de Ombudsman af van het morele gezag en het vermogen om de publieke opinie te overtuigen. Dit betekent dat de instelling het beste werkt in een democratische omgeving.

Bovendien bevordert de Ombudsman niet alleen de eerbiediging van de wettelijke rechten en dus van de rechtsstaat, maar ontwikkelt en past hij ook beginselen van behoorlijk bestuur toe.

Deze beginselen bieden, in de korte zin die ik al heb gebruikt, een soort “leven voorbij de legaliteit”. Naar mijn mening zijn zij nauw verbonden met, of komen zij misschien zelfs voort uit, de democratische gedachte dat openbare instellingen bestaan om de burger te dienen en niet omgekeerd. (Ik heb nu geen tijd om dit argument te ontwikkelen, maar zou dat graag doen in de tijd voor vragen en discussie.)

De Ombudsman buigt zich dus over de rechtsstaat en de democratie in institutionele zin, terwijl het beginsel van openheid hen op conceptueel niveau met elkaar verbindt.

Ik vind het dan ook bijzonder passend dat personen die een weigering van toegang tot documenten of informatie op EU-niveau willen betwisten, een rechtsmiddel kunnen kiezen. Ik ben ook van mening dat ik als Europese Ombudsman een bijzondere verantwoordelijkheid heb om het democratisch tekort te helpen aanpakken door waar mogelijk meer openheid aan te moedigen.

Dank u voor uw aandacht.

---

(1) Aanbeveling nr. 854 (1979) van de Vergadering van 1 februari 1979; Aanbeveling nr. R (81) 19 van het Comité van Ministers van 25 november 1981 betreffende de toegang tot informatie die in het bezit is van overheidsinstanties; Aanbeveling Rec(2002)2 aan de lidstaten inzake toegang tot officiële documenten, aangenomen door het Comité van Ministers van de Raad van Europa op 21 februari 2002.

(2) Dit lid is met name gebaseerd op: Verklaring 17 gehecht aan het Verdrag van Maastricht; de conclusie van advocaat-generaal Tesauro in zaak C-58/94, Nederland/Raad, Jurispr. 1996, blz. I-2169, en zaak T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Commissie ("Interporc II"), Jurispr. 1999, blz. II-3521.

(3) Aanbeveling Rec(2002)2 aan de lidstaten inzake toegang tot officiële documenten, aangenomen door het Comité van Ministers van de Raad van Europa op 21 februari 2002.

(4) The Observer and the Guardian tegen Verenigd Koninkrijk, 14 EHRR 153.

(5) Leander tegen Zweden 9 EHRR 433: Het Hof merkt op dat het recht op vrijheid om informatie te ontvangen in wezen een regering verbiedt om een persoon te beperken in het ontvangen van informatie die anderen hem willen of willen meedelen.

(6) Zie Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB L 041, blz. 26).

(7) Gedragscode van de Raad en de Commissie inzake de toegang van het publiek (PB 1993, L 340, blz. 41); Besluit 93/731 van de Raad van 20 december 1993 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad (PB 1993, L 340, blz. 43); De code is ten uitvoer gelegd door middel van besluiten die de twee instellingen afzonderlijk hebben genomen: Beschikking 94/90/EG van de Commissie van 8 februari 1994 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Commissie (PB 1994, L 46, blz. 58).

(8) De geldigheid van de auteursregel is door het Gerecht bevestigd in zaak T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Commissie, Jurispr. 1999, blz. II-3521.

(9) Zaken 633/97/PD en 634/97/PD.

(10) Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).

(11) Zaak T-187/03, Isabella Scippacercola/Commissie, arrest van 17 maart 2005, punten 57-58. Artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 luidt als volgt: "Een lidstaat kan de instelling verzoeken een van die lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken."

(12) Het speciaal verslag van de Ombudsman werd op 18 oktober 2001 opgesteld in zaak 1542/2000/(PB)SM en de ontwerpaanbeveling in zaak 2371/2003/GG op 14 april 2004. Het arrest van het Gerecht van eerste aanleg is gewezen op 23 november 2004 in zaak T-84/03, Turco/Raad.

(13) Zaak 1764/2003/ELB, beschikking van 12 januari 2006.

(14) Achtergrondnota nr. 1, Toegang van het publiek tot documenten en gegevensbescherming, juli 2005.

(15) Artikel 22 van de Europese Code van goed administratief gedrag.

(16) Zaak 3054/2004/TN, beschikking van 1 juli 2005.

(17) Zaak 2395/2003/GG, speciaal verslag van 4 oktober 2005.

(18) Zaak 415/2003/TN, beschikking van 27 februari 2004.

(19) Zaak 3381/2004/TN, beschikking van 6 september 2005 en zaak 116/2005/MHZ, beschikking van 20 december 2005.