1 Inleiding

Het verheugt mij dat de laatste plenaire vergadering van deze conferentie gewijd is aan de rol van de Europese Ombudsman. Ik ben Ann Abraham en Gordon Adams dankbaar dat zij mij deze gelegenheid hebben gegeven om met zo'n groot en gevarieerd publiek van beoefenaars en ombudsmanstudenten uit de Republiek Ierland en het Verenigd Koninkrijk te spreken.

Het VK zal in de tweede helft van dit jaar het voorzitterschap van de Europese Unie bekleden en ik ben van plan om tijdens zijn voorzitterschap een informatiebezoek aan het VK te brengen.

Dergelijke bezoeken zijn normaal gesproken een gelegenheid voor mij om burgers en potentiële klagers te ontmoeten om de rol van de ombudsman uit te leggen, van gedachten te wisselen met ambtenaren om het belang van buitengerechtelijke rechtsmiddelen te onderstrepen en met mijn collega's van de ombudsman te bespreken hoe de rechten van burgers het best kunnen worden verdedigd en bevorderd. In vergaderingen met regeringsvertegenwoordigers en hoge ambtenaren word ik normaal gesproken vergezeld door de nationale ombudsman van de betrokken lidstaat, zodat onze respectieve bevoegdheden en het belang van onze samenwerking kunnen worden onderstreept.

Het bijwonen van deze goed georganiseerde conferentie, waar het debat zeer hoog is geweest, zal voor mij van grote waarde zijn bij de voorbereiding van mijn informatiebezoek aan het Verenigd Koninkrijk.

In deze plenaire vergadering ben ik van plan om ongeveer 20-25 minuten te spreken, om tijd vrij te maken voor vragen en discussies.

Ik zal beginnen met een kort overzicht van wat mijn kantoor is en wat het doet.

Vervolgens zal ik enkele belangrijke elementen van mijn filosofie van ombudsmanschap toelichten, met bijzondere aandacht voor de reikwijdte van mijn onderzoeken naar wanbeheer en de relatie tussen de Ombudsman en de Europese rechtbanken.

Ik sluit af met een blik op de toekomst en in het bijzonder op de verdere ontwikkeling van de samenwerking via het Europees netwerk van ombudsmannen.

2 De Europese Ombudsman

Het bureau van de Europese Ombudsman is opgericht bij het Verdrag van Maastricht om de betrekkingen tussen de burgers en het bestuursniveau van de Europese Unie te verbeteren.

De eerste ombudsman werd in 1995 door het Europees Parlement gekozen en begon in september van dat jaar met zijn werkzaamheden. Dus we zijn nu in de aanloop naar onze 10-jarig jubileumviering.

We zijn nog steeds een relatief kleine onderneming. In 2004 ontvingen we iets meer dan 3.700 klachten, wat neerkomt op een stijging van 53% ten opzichte van 2003. In de eerste tweeënhalve maand van dit jaar was er een verdere stijging van 30% ten opzichte van dezelfde periode in 2004, dus klachten lopen nu op een jaarlijks percentage van bijna 5000.

Het mandaat was oorspronkelijk beperkt tot de instellingen en organen van de Europese Gemeenschap, maar in 1997 omvatte het Verdrag van Amsterdam ook de zogenaamde "derde pijler" van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Op dit moment kan ik dus klachten tegen Europol en Eurojust onderzoeken.

In het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, waarover naar ik begrijp referenda zullen worden gehouden in zowel Ierland als het VK, wordt het mandaat omschreven als de “Unie, instellingen, organen en instanties”. Dit zal het Europees Defensieagentschap, dat is opgericht in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, en - misschien verrassend - de Europese Raad, die bestaat uit de staatshoofden en regeringsleiders, in het mandaat van de Europese Ombudsman opnemen.

2.1 De belangrijkste soorten ontvankelijke klachten

In de praktijk is ongeveer 70 % van de ontvankelijke klachten gericht tegen de Europese Commissie. Dit is begrijpelijk, aangezien de Commissie het belangrijkste EU-orgaan is dat directe betrekkingen onderhoudt met burgers en inwoners van de Unie, die het recht hebben om bij mij een klacht in te dienen.

Zoals u later zult ontdekken, lijkt 70% een magisch cijfer voor de Ombudsman.

De ontvankelijke klachten hebben hoofdzakelijk betrekking op vijf soorten onderwerpen:

1. Ten eerste zijn er geschillen over aanbestedingen en contracten. Deze categorie omvat alle soorten aanbestedingscontracten, alsmede contracten in het kader waarvan de Commissie subsidies of subsidies verstrekt;
2. Een tweede categorie betreft de rol van de Commissie als “hoedster van het Verdrag”, wat betekent dat het Europees recht moet worden gehandhaafd tegen een lidstaat die de wet niet naleeft. We noemen deze “klachten uit hoofde van artikel 226”, naar het nummer van het Verdragsartikel dat de handhavingsbevoegdheden van de Commissie ten aanzien van de lidstaten bevat.
3. Ten derde zijn er klachten over personeelszaken: aanwerving en klachten van bestaand personeel.
4. De vierde categorie betreft het gebrek aan openheid, met name de weigering van toegang tot documenten.
5. De vijfde categorie omvat ten slotte klachten die onder het algemene begrip wanbeheer vallen (administratieve onregelmatigheden, oneerlijkheid, discriminatie, machtsmisbruik, uitblijven van antwoord, weigering van informatie, onnodige vertraging enz.).

We krijgen ook steeds meer klachten over de onderzoeksactiviteiten van het Bureau voor fraudebestrijding van de EU, OLAF. Volgende maand zal het EU-grensagentschap (of, om het zijn volledige titel te geven, het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie) aan de slag gaan. Het zou me verbazen als dat niet te zijner tijd ook een aanzienlijk aantal klachten oplevert.

2.2 Niet-ontvankelijke klachten

We krijgen ook een groot deel van de klachten die we niet kunnen onderzoeken, vooral omdat ze gericht zijn tegen nationale, regionale of lokale overheden in de lidstaten. Ik heb u gewaarschuwd, dus u zult niet verbaasd zijn als ik u vertel dat deze niet-ontvankelijke zaken ongeveer 70% van het totale aantal klachten vertegenwoordigen.

In ongeveer 70% van de 70% (ik zei je dat het een magisch cijfer was) zijn we in staat om de klager advies te geven over de juiste instantie om de zaak te behandelen. Indien mogelijk dragen wij de zaak direct over. Zo heeft de Franse Médiateur de la République in zijn wet een specifieke bepaling opgenomen op grond waarvan hij klachten van de Europese Ombudsman kan ontvangen. Dit is een geval waarin de parlementaire filter op bij de Franse ombudsman ingediende klachten niet van toepassing is. Veel andere nationale, regionale en lokale ombudsmannen in de Unie kunnen ook klachten van de Europese Ombudsman ontvangen, zelfs zonder een specifieke wettelijke bepaling.

Vorig jaar adviseerden we Britse klagers bijvoorbeeld om contact op te nemen met onder meer de parlementaire ombudsman, de ombudsman van de gezondheidsdienst (een van de andere hoeden van Ann Abraham natuurlijk) de financiële ombudsman en de ombudsman van de lokale overheid. We adviseerden klagers ook over verschillende soorten klachtenprocedures, zoals die van de Legal Services Commission en het Department for Work and Pensions.

3 Maladministratie

Het toetsingscriterium dat in het Verdrag voor mijn onderzoeken is vastgelegd, is "wanbeheer". Dat is natuurlijk alleen in de Engelse versie, die een van de 21 gelijkelijk authentieke taalversies van het Verdrag is.

"Malbestuur", zoals de equivalente termen in de andere 20 talen, wordt in het Verdrag niet gedefinieerd. Ik hoef collega-ombudsmannen niet te vertellen dat elke definitie van wanbeheer van beperkte waarde is en dat een uitleg van het soort zaken dat wanbeheer omvat veel nuttiger is.

Sinds het eerste jaarverslag in 1995 heeft de Europese Ombudsman zich steeds op het standpunt gesteld dat drie soorten tekortkomingen aanleiding kunnen geven tot de vaststelling van wanbeheer:
- niet-naleving van een rechtsregel of -beginsel
- niet-naleving van de beginselen van behoorlijk bestuur, of
- niet-naleving van de mensenrechten of de grondrechten.

Deze drie categorieën overlappen elkaar. Het Hof van Justitie heeft bijvoorbeeld vastgesteld dat de mensenrechten, zoals gewaarborgd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, ook algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht zijn.

Anderzijds is het Handvest van de grondrechten nog niet juridisch bindend, maar ik ben van mening dat het geen goed bestuur zou zijn als de instellingen van de Unie die het Handvest in december 2000 plechtig hebben afgekondigd, de bepalingen ervan niet zouden naleven.

Er is ook enige overlapping tussen rechtsregels en -beginselen en de beginselen van behoorlijk bestuur. Zo verwijzen het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen in hun beslissingen (die uiteraard juridisch bindend zijn) soms naar een begrip “goed” of “goed” bestuur.

Deze opmerking brengt mij bij het algemene onderwerp van de relatie tussen de Ombudsman en de rechtbanken.

4 De relatie tussen de Ombudsman en de rechtbanken

Het eerste punt dat ik over dit onderwerp wil opmerken, is dat het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg in hun gerechtelijke rol niet tot mijn mandaat behoren. Zo kan ik bijvoorbeeld klachten over aanwerving bij de rechtbanken of contracten die zij gunnen onderzoeken, maar geen klachten over hun behandeling van zaken.

Het Verdrag belet mij ook om te onderzoeken “waartegen de vermeende feiten in rechte zijn of zijn aangevochten”. De beslissende woorden in deze bepaling zijn niet "hadden kunnen of kunnen zijn", maar "zijn of zijn geweest". Dit betekent dat burgers in veel gevallen de keuze hebben om een rechtsmiddel aan te wenden: zij kunnen zich wenden tot het Hof of tot de Ombudsman.

4.1 De Ombudsman als alternatief voor de rechtbanken

Bij het maken van hun keuze zullen burgers er ongetwijfeld rekening mee houden dat het geen kosten met zich meebrengt om naar de Ombudsman te gaan en dat we normaal gesproken sneller zijn dan het Hof. Ondanks de beperkingen die worden opgelegd door de noodzaak van vertaling, streven we ernaar om onderzoeken binnen een jaar af te ronden en we bereiken dat doel in ongeveer 95% van de gevallen.

Er zijn ook twee andere factoren die helpen om van de Europese Ombudsman een echt alternatief voor het Hof te maken.

In de eerste plaats overlappen de door mij gehanteerde toetsingscriteria, maar zijn zij niet identiek aan die van het Hof. Zoals het Gerecht onlangs heeft erkend, is wanbeheer niet noodzakelijkerwijs onrechtmatig (zie beschikking van 28 oktober 2004, gevoegde zaken T-219/02 en T-337/02, punt 101). Het overtreden van de wet is een vorm van wanbeheer, maar de beginselen van goed bestuur vereisen meer van instellingen dan alleen het niet overtreden van de wet.

Ten tweede is onze werkwijze veel flexibeler dan die van de rechtbanken. Wat bijvoorbeeld de ontvankelijkheid betreft, is er geen vereiste dat de klager persoonlijk door het wanbeheer wordt getroffen of dat er een officiële handeling is waartegen beroep kan worden ingesteld. Daarom kan ik klachten op grond van artikel 226 onderzoeken, ondanks het feit dat het voor een klager niet mogelijk zou zijn om zich tot het Hof te wenden.

Ik kan de bevoegdheid om op eigen initiatief onderzoek te doen ook gebruiken om klachten te behandelen van mensen die geen burger of ingezetene zijn, als ik van mening ben dat er sprake is van wanbeheer door een communautaire instelling of een communautair orgaan dat moet worden onderzocht.

Bovendien, wanneer ik wanbeheer vind, zoek ik indien mogelijk een vriendelijke oplossing. De overgang naar de vriendelijke oplossingsmodus creëert ruimte voor manoeuvreerruimte die ik kan gebruiken om te proberen een win-winsituatie te garanderen, die zowel de burger als de betrokken instelling tevreden stelt.

Het feit dat mijn beslissingen niet juridisch bindend zijn, is van fundamenteel belang voor deze kenmerken van ombudsmanschap. Daarom zie ik niet-bindendheid als een kracht, niet als een zwakte. De burger die een juridisch bindende beslissing wil over zijn of haar rechten en plichten kan zich wenden tot de rechtbank. Niet-bindendheid stelt de Ombudsman in staat een echt alternatief voor het Hof te zijn.

De beschikbaarheid van dit alternatief vergroot de keuze voor de burgers. De burger kan beslissen wat de juiste vorm van geschillenbeslechting is - rechtbank of ombudsman - in zijn of haar omstandigheden.

De beschikbaarheid van keuzemogelijkheden voor de burgers verhoogt de kwaliteit van de democratie.

4.2 De Ombudsman als aanvulling op de rechtbanken

We vullen ook de rechtbanken aan door proactief te werken aan het verhogen van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Mijn bureau heeft bijvoorbeeld de Europese code van goed administratief gedrag opgesteld en aanbevolen deze door alle instellingen en organen van de Unie aan te nemen als leidraad voor zowel burgers als ambtenaren.

Het Europees netwerk van ombudsmannen heeft een belangrijke rol gespeeld bij het verstrekken van informatie en middelen om de code te helpen opstellen: Zo stelde de toenmalige Ierse ombudsman Kevin Murphy zijn Guide to Standards of Best Practice for Public Servants beschikbaar als inspiratiebron, waaruit mijn kantoor uitgebreid putte.

Verschillende ombudsmannen in het netwerk hebben de code ook gebruikt als hulpmiddel om de kwaliteit van het openbaar bestuur in hun eigen land te verbeteren, met name in staten die onlangs tot de Unie zijn toegetreden of daarover onderhandelen. We zijn van plan de code vóór de zomer van dit jaar in 13 nieuwe talen te publiceren, waardoor het totaal op 24 komt (de 20 officiële EU-talen en de vier talen van de kandidaat-lidstaten).

5 Kijken naar de toekomst

Ik wil deze presentatie afsluiten met een paar opmerkingen over hoe ik de toekomst van mijn kantoor zie en in het bijzonder over de samenwerking in het Europese netwerk van ombudsmannen, dat zowel informeel als gelaagd is.

Zowel Ierland als het Verenigd Koninkrijk zijn van plan een referendum te houden over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Persoonlijk ben ik een groot voorstander van de Grondwet, omdat ik van mening ben dat deze echte voordelen kan hebben voor de burgers, zowel wat betreft het verbeteren van de bescherming van hun rechten als het vergemakkelijken van het begrijpen van wat de Unie is en hoe zij functioneert.

Maar wat het lot van de Grondwet ook moge zijn, ik geloof dat de samenwerking van de nationale overheden met de EU-instellingen en de samenwerking tussen de nationale overheden via de EU-instellingen zich zullen blijven ontwikkelen.

5.1 Nauwere samenwerking en eventueel gezamenlijke onderzoeken

Om burgers tegen wanbeheer te beschermen, moet samenwerking tussen nationale overheden gepaard gaan met samenwerking tussen ombudsmannen.

Ik zal u slechts één voorbeeld geven. Ik heb veel klachten tegen de Europese Commissie ontvangen van Spaanse burgers die van mening zijn dat de Commissie de Spaanse autoriteiten probeert te dwingen een einde te maken aan de gratis uitlening uit openbare bibliotheken.

Ik heb van de Spaanse ombudsman vernomen dat hij klachten behandelt met het argument dat de Spaanse autoriteiten ervoor kiezen een EU-richtlijn ten uitvoer te leggen door kosten op te leggen aan leningen van openbare bibliotheken, in plaats van andere mogelijke oplossingen aan te nemen.

De Spaanse Ombudsman en ik zijn overeengekomen informatie over onze respectieve onderzoeken te delen en ik heb andere nationale ombudsmannen in het netwerk om informatie verzocht over de situatie in hun land.

Ik hoop dat we op deze manier in ieder geval duidelijk kunnen maken wie waarvoor precies verantwoordelijk is en, indien nodig, onze bevoegdheden kunnen gebruiken om ervoor te zorgen dat het volledige scala aan juridisch mogelijke oplossingen adequaat en naar behoren wordt onderzocht.

In de toekomst zou ik met nationale collega's willen onderzoeken of het haalbaar en nuttig is om dit soort informele samenwerking in sommige situaties uit te breiden tot gezamenlijke onderzoeken.

Om een voorbeeld te geven: het nieuwe EU-grensagentschap dat ik eerder heb genoemd, zal samenwerken met de nationale overheden. Als men zich mogelijke scenario's voorstelt die aanleiding kunnen geven tot klachten met betrekking tot dit EU-orgaan, kan het heel goed zijn dat alleen een onderzoek kan helpen verduidelijken wie verantwoordelijk is voor wat er is gebeurd: het Agentschap, de nationale autoriteiten of beide.

In een dergelijk geval zou het zeker in het belang van de klager zijn als de betrokken ombudsmannen de zaak zouden behandelen, eventueel door middel van een gezamenlijk onderzoek, in plaats van tijd te verspillen aan het bespreken van bevoegdheidskwesties met het Agentschap en de betrokken nationale autoriteiten.

5.2 Een gemeenschappelijk belang bij de bevordering en bescherming van het idee van ombudsmanschap

Ik ben ook van mening dat we in de toekomst samen moeten overwegen hoe we het idee van ombudsmanschap het best kunnen bevorderen en beschermen.

Ik heb een sterke afkeer van het gebruik van de taal van de markt wanneer ik het heb over burgerschap of de rechten van burgers. Maar we moeten ook erkennen dat de term “ombudsman” een soort merk is. Het is een impliciete belofte aan burgers, met inbegrip van burgers die het recht van vrij verkeer van de ene lidstaat naar de andere uitoefenen, over de aard van de instelling. De positieve connotaties van het woord “ombudsman” zijn ook een belangrijke politieke en culturele troef voor ons allemaal als beroepsbeoefenaars.

We hebben daarom een gemeenschappelijk belang bij het verdedigen van de integriteit van het ombudsmanmerk.

In dit verband zou kunnen worden getracht de belangen van de burgers en het bredere publieke belang te beschermen door het recht op het gebruik van de term “ombudsman” en het equivalent daarvan in andere talen te reguleren, zoals bijvoorbeeld al het geval is in Denemarken, Malta, mijn eigen land Griekenland en Nieuw-Zeeland.

We moeten ook voorkomen dat we ombudsmannen overbelasten, waardoor het risico ontstaat dat ze falen, wat overloopeffecten kan hebben op de geloofwaardigheid van de ombudsman als institutionele formule.

Ik heb twee soorten potentiële overbelasting in gedachten.

De eerste is in sommige landen waar de rechtsstaat en democratie (die natuurlijk niet hetzelfde zijn) oppervlakkige wortels hebben, of helemaal geen wortels. Het opzetten van ombudsinstellingen in dergelijke landen kan hen helpen de goede richting op te gaan en het aantal burgers te verbeteren. Het is dus een waardevolle onderneming.

Het is echter belangrijk om geen overdreven verwachtingen te wekken van wat de instelling kan bereiken. In het bijzonder betwijfel ik of het realistisch is om te denken dat een ombudsman effectief kan dienen als een remedie voor systemische tekortkomingen in het rechtsstelsel.

Anders gezegd, het is onwaarschijnlijk dat de ombudsinstelling in staat is om in haar eentje de rechtsstaat vast te stellen waar deze niet bestaat.

De tweede soort overbelasting is misschien bekender: Het volume van de klachten. Ik denk niet dat dit alleen een kwestie is van voldoende middelen, hoewel ombudsmannen inderdaad over voldoende middelen moeten beschikken om het aantal klachten dat zij ontvangen te behandelen.

Wat ik in gedachten heb, is dat terwijl de ombudsman in vergelijking met de rechtbanken als eerste redmiddel moet fungeren, burgers zich pas tot de ombudsman moeten wenden nadat alle interne procedures voor geschillenbeslechting zijn uitgeput. Vanuit dit oogpunt is het een deel van de rol van de ombudsman om, zowel met wortel als met stok, de invoering van doeltreffende klachtenprocedures in de frontlinie aan te moedigen, in plaats van als zodanig te dienen.

6 Conclusie

Tot slot wil ik benadrukken dat "Europa" slechts in beperkte mate gaat over wat er in Brussel of Straatsburg gebeurt.

Sinds het Verdrag van Maastricht, dat onder meer de Europese Ombudsman in het leven heeft geroepen, heeft het Europese bedrijfsleven in toenemende mate te maken met zogenaamde intergouvernementele samenwerking, wat ook samenwerking tussen nationale overheden betekent. Zelfs op het gebied van de traditionele communautaire methode is de uitvoering grotendeels een zaak van de nationale autoriteiten.

De bijdrage van nationale, regionale en gespecialiseerde ombudsmannen, uw bijdrage, is daarom net zo belangrijk als de mijne om ervoor te zorgen dat burgers goed bestuur genieten met betrekking tot “Europese” aangelegenheden. Ik ben bereid om op elke mogelijke manier met u samen te werken om dit te helpen bereiken.

Dank u voor uw aandacht.