Dames en heren, vrienden en collega's!

Ik wil de parlementaire ombudsman van Denemarken, Hans Gammeltoft-Hansen, en de commissaris voor de mensenrechten van de Raad van Europa, Alvaro Gil-Robles, bedanken voor het feit dat zij mij in de gelegenheid hebben gesteld u mijn mening te geven over de rol van de ombudsman in het toekomstige Europa en de mandaten van de ombudsmannen in het toekomstige Europa.

De Noordse setting hiervoor, de 9e rondetafelbijeenkomst van Europese ombudsmannen en de commissaris voor de mensenrechten van de Raad van Europa, is bijzonder geschikt voor een dergelijke presentatie. Zoals u allen weet, richtte Zweden in 1809 de eerste parlementaire ombudsman ter wereld op en volgde Finland in 1919. In 1955, geholpen door het historische moment dat werd gedefinieerd door de toenemende bezorgdheid na de Tweede Wereldoorlog over democratie, mensenrechten en de sociale rol van de staat, creëerde Denemarken wat uiteindelijk het internationaal geëmuleerde model van parlementair ombudsmanschap zou worden. In die zin is de 50e verjaardag van de Deense ombudsman niet alleen een belangrijke verjaardag voor Denemarken, maar ook voor ombudsmannen over de hele wereld voor wie het Deense model van de moderne ombudsmaninstelling een inspiratiebron is geweest.

Het succes van het Deense model wordt vaak toegeschreven aan de aantrekkelijke combinatie van gemakkelijk te identificeren basiskenmerken en een zeer aanzienlijke flexibiliteit die het mogelijk maakt zich aan te passen aan de juridische, politieke en institutionele context waarin het wordt ingevoegd. Dit succes houdt verband met het feit dat de omstandigheden die in eerste instantie het ontstaan ervan in de hand werkten, zijn doorgedrongen tot een breed scala van landen in Europa. Momenteel hebben meer dan 100 landen, waaronder op één na alle EU-lidstaten, een parlementaire ombudsman of een soortgelijke instelling, en in veel landen, waaronder zes van de EU-lidstaten, bestaan regionale ombudsmannen.

De recente overgangen naar democratie in Midden- en Oost-Europa hebben geleid tot een sterke toename van het aantal parlementaire ombudsinstellingen. Alle nieuwe EU-lidstaten uit deze regio hebben een dergelijke instelling, en de kandidaat-lidstaten voor het EU-lidmaatschap, met inbegrip van Turkije, zijn van plan een ombudsman in te stellen of hebben dat al gedaan.

Om gekwalificeerde prognoses te kunnen maken over de toekomst van het ombudsmanschap in Europa, moet kort worden onderzocht wat "Europees ombudsmanschap" - als het inderdaad zinvol is om een dergelijke term te gebruiken - momenteel inhoudt en hoe het zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld.

Een gedetailleerde analyse hiervan is hier duidelijk niet mogelijk. De eenvoudige methode die ik voorstel te gebruiken om in ieder geval een indicatief overzicht te krijgen, is de vraag in hoeverre de basiskenmerken van het prototype van het ombudsmanmodel tegenwoordig algemeen herkenbaar zijn in de ombudsmaninstellingen in Europa.

Ik ben er zeker van dat u allen de essentiële kenmerken van ombudsmanschap kent, maar ik zal niettemin kort proberen ze samen te vatten met het oog op deze presentatie. Naar mijn mening zijn de belangrijkste kenmerken:

• de persoonlijke dimensie van het kantoor, opgebouwd rond een door de overheid erkende ambtsdrager;
• de onafhankelijkheid van zijn werkzaamheden;
• gratis en gemakkelijke toegang voor de burger;
• een primaire focus op de behandeling van klachten (d.w.z. de reactieve modus);
• gebruik van proactieve middelen om doelen te bereiken;
• een toetsingsfunctie die rechtsregels en -beginselen omvat; beginselen van behoorlijk bestuur; en grondrechten en mensenrechten;
• een algemeen mandaat om toezicht te houden op het volledige bereik van het openbaar bestuur (maar zelden ook op de rechtbanken); en
• een gebrek aan bevoegdheid om bindende besluiten te nemen; en in plaats daarvan een duidelijke voorkeur voor het werken door middel van overreding, moreel gezag en, in sommige gevallen, het gezag van de regering of vergadering waarbij de ombudsman wordt benoemd.

Mijn bezoeken aan alle EU-lidstaten en aan de kandidaat-lidstaten van de EU hebben mij de sterke indruk gegeven dat ombudsmannen in Europa deze basiskenmerken in zeer aanzienlijke mate gemeen hebben. Er bestaan belangrijke variaties, maar in de meeste gevallen kunnen deze worden toegeschreven aan de specifieke context waarin de ombudsman opereert, of aan pogingen om het prototypemodel te verbeteren.

Ik ben ook getroffen door het grote belang dat in veel landen aan de instelling wordt toegekend. In het licht van de nieuwe ombudsmaninstellingen die in de afgelopen 10-15 jaar in Europa zijn opgericht, denk ik dat het veilig is om te zeggen dat het bureau van de parlementaire ombudsman nog steeds wordt erkend als een centrale en effectieve bron van bescherming voor de individuen in hun omgang met de administratie.

Dit wordt duidelijk geïllustreerd door het feit dat de ombudsmannen in de nieuwe democratieën van Midden- en Oost-Europa bijna allemaal een mandaat hebben gekregen om de mensenrechten te bevorderen. De gevoeligheid van kwesties in verband met de mensenrechten in deze landen kan niet worden overschat. Hun ombudsmannen hebben daarom niet alleen de belangrijke specifieke taak om de eerbiediging van de mensenrechten in individuele gevallen te waarborgen, maar hebben ook een algemene verantwoordelijkheid om bij te dragen tot het herstel van vertrouwen in de regering en het koesteren en versterken van de positie van het maatschappelijk middenveld.

De algemene conclusie van deze korte inleidende opmerkingen is dan ook dat het volkomen logisch is om over "Europees ombudsmanaat" te praten. Ik was dan ook verheugd over het besluit om een verwijzing naar ombudsmanschap op te nemen in het ontwerp van constitutioneel verdrag voor de Europese Unie. In deel 1 van de Grondwet wordt de Europese Ombudsman genoemd in zowel artikel I-10 van de titel over burgerschap en grondrechten als in artikel I-49 van de titel over het democratisch bestel van de Unie. Het ambt van ombudsman wordt derhalve erkend als een essentieel verband tussen de verbintenissen van de Unie op het gebied van de mensenrechten en de grondrechten en haar democratische verbintenissen en aspiraties.

Om in te gaan op de vraag hoe het Europees ombudsmanaat zich in de toekomst zou kunnen ontwikkelen, heb ik ervoor gekozen mij in mijn toespraak van vandaag te concentreren op twee onderwerpen: het proactieve karakter van ombudsmannen en de wijze waarop ombudsmannen resultaten kunnen boeken door middel van partnerschappen met andere instellingen en organen.

Het proactieve werk van ombudsmannen komt zowel tot uiting in de toetsingsfunctie van ombudsmaninstellingen als in de manier waarop ombudsmannen werken.

Wat de inhoud van de evaluatie door de ombudsmannen betreft, wil ik in het bijzonder de frequente toepassing van open beginselen van behoorlijk bestuur onderstrepen. Deze beginselen stellen de ombudsman in het algemeen in staat om kwesties flexibeler en op een meer toekomstgerichte manier te beoordelen dan rechtbanken bijvoorbeeld kunnen. Zoals mijn voorganger, de eerste Europese Ombudsman Jacob Söderman, in zijn Jaarverslag 1997 verklaarde: "...het open karakter van de term [wanbeheer] is een van de dingen die de rol van de Ombudsman onderscheidt van die van een rechter." In feite kan de toepassing van dergelijke open beginselen van behoorlijk bestuur zelfs van invloed zijn op de ontwikkeling en toepassing van herkenbare wettelijke regels en beginselen.

Ik ben mij ervan bewust dat de Deense ervaring een goed voorbeeld is van hoe een ombudsman proactief kan bijdragen aan de ontwikkeling van rechtsregels. Ik heb zelfs vernomen dat een aantal van de rechtsregels in de Deense wet op het openbaar bestuur van 1985 in wezen gecodificeerde regels zijn die waren geformuleerd in besluiten en aanbevelingen van de Deense ombudsman.

In dit verband wil ik herinneren aan een vraag van de voormalige Deense ombudsman, wijlen professor Lars Nordskov Nielsen, ter gelegenheid van het 40-jarig bestaan van de Deense ombudsman, die tien jaar later nog steeds actueel is. Professor Nielsen vroeg "...of de wet openbaar bestuur... de enige basis moet vormen voor de beoordeling door de Ombudsman van de vraag of een zaak correct is behandeld".

Dezelfde vraag zou vandaag kunnen worden gesteld voor Europa in het algemeen, waar we de afgelopen jaren een zeer opmerkelijke tendens hebben gezien om schriftelijke instrumenten te creëren - al dan niet bindend - met regels voor goed bestuur. Het hoogtepunt hiervan was misschien wel de invoering van een recht op behoorlijk bestuur in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (artikel 41).

Dergelijke inspanningen om de beginselen van goed bestuur in schriftelijke instrumenten te verduidelijken en te versterken, kunnen alleen maar goed zijn voor de burgers. Voor ombudsmannen is het echter de vraag of we een fase ingaan waarin we tevreden zijn met alleen het toezicht op de correcte uitvoering van reeds geformuleerde wettelijke regels van goed bestuur, of dat we een breed en flexibel concept van goed bestuur zullen blijven toepassen dat kan bijdragen aan de voortdurende verbetering van administratief gedrag.

Wijlen professor Nielsen pleitte sterk voor het belang van het bewaken van het beginsel van goed bestuur als een flexibele basis voor herziening, en ik van mijn kant volg dat advies zeker op in mijn dagelijkse praktijk als Europese Ombudsman. Ik heb de indruk dat deze aanpak ook wordt toegepast door nationale ombudsmannen in heel Europa, die meestal lijken af te zien van een legalistisch toetsingsmodel. Ik ben voorts aangemoedigd door recente uitspraken van het Gerecht van eerste aanleg van het Europees Hof van Justitie in Luxemburg, waarin het Hof - dat zelf een begrip "goed" of "goed" bestuur toepast - het belang leek te erkennen van de handhaving van een flexibel beginsel van "goed bestuur" zoals toegepast door ombudsmannen.

Persoonlijk verwelkom ik dit, met name gezien het feit dat ombudsmannen fungeren als het verband tussen de hoogste en meest fundamentele beginselen - zoals menselijke waardigheid en gelijkheid voor de wet - en de misschien prozaïsche, maar niettemin cruciaal belangrijke normen van dagelijks bestuurlijk gedrag ten opzichte van burgers (antwoorden op brieven, beleefdheid, dienstbaarheid, enzovoort). Deze combinatie onderscheidt de ombudsman immers van de vele gespecialiseerde organen die we de afgelopen jaren hebben gezien (toezichthouders voor gegevensbescherming en bureaus voor fraudebestrijding, om maar twee voorbeelden te geven).

Het is dus niet alleen mijn verwachting, maar ook mijn hoop dat een belangrijke rol voor het ombudsmanaat in het toekomstige Europa erin zal bestaan bij te dragen tot de ontwikkeling van bestuurlijke culturen die gebaseerd zijn op flexibele beginselen van goed bestuur en in staat zijn de capaciteit van het openbaar bestuur te vergroten om zich aan de beste praktijken te houden en hoogwaardige diensten aan de gebruiker te verlenen.

Wat de werkmethoden van ombudsmannen betreft, is het algemeen bekend dat de meeste ombudsmannen naast hun hoofdverantwoordelijkheid voor de behandeling van klachten ook formele proactieve onderzoeksbevoegdheden hebben. Deze omvatten de bevoegdheid om inspecties uit te voeren en de bevoegdheid om zogenaamde onderzoeken op eigen initiatief te initiëren. Bovendien hebben de meeste ombudsmannen de bevoegdheid om wijzigingen in wetten en administratieve praktijken aan te bevelen. Naast de formele proactieve bevoegdheden hebben ombudsmannen natuurlijk ook de belangrijke rol om ambtenaren richtsnoeren te geven over hoe zij zelf en de overheidsdiensten waarin zij werkzaam zijn, hun betrekkingen met individuen voortdurend kunnen verbeteren. Dit wordt ook wel de 'educatieve' rol van de ombudsman genoemd.

Mijn indruk van bezoekende collega's op nationaal niveau in heel Europa is dat deze proactieve bevoegdheden op grote schaal worden gebruikt in de nieuwere ombudsinstellingen en in toenemende mate ook door de oudere instellingen worden ingezet. Ik ben mij ervan bewust dat een wijziging van 1996 van de uitvoeringswetten voor het bureau van de Deense ombudsman een expliciete bevoegdheid heeft ingevoerd om op eigen initiatief onderzoeken in te stellen, een praktijk die al in 1988 was begonnen.

Van bijzonder belang in dit verband zijn de legitimiteitskwesties, die enigszins onvermijdelijk aan de orde worden gesteld door het gebruik van proactieve werkmethoden die in toenemende mate door ombudsmannen worden gebruikt. Een eerste aspect betreft de perceptie door overheidsfunctionarissen van het gebruik door de ombudsman van zijn of haar proactieve bevoegdheden. In tegenstelling tot klachtenbehandeling - waarbij de ombudsman gewoon reageert op het gebruik van zijn of haar rechten door een individu - brengt het gebruik van proactieve werkmethoden onvermijdelijk het risico met zich mee dat ambtenaren zich afvragen of het optreden van de ombudsman echt noodzakelijk en gerechtvaardigd is. Naar mijn mening suggereert de steeds positievere reactie van overheidsdiensten op dergelijke proactieve activiteiten van ombudsmannen niet alleen dat de feitelijke initiatieven goed worden waargenomen, maar ook dat een brede proactieve rol van ombudsmannen over het algemeen als natuurlijk en legitiem wordt beschouwd.

Een tweede aspect betreft algemene aanbevelingen, d.w.z. aanbevelingen die systemische kwesties aanpakken in plaats van specifieke administratieve besluiten met betrekking tot personen. In de klassieke benadering wordt naleving van de algemene aanbevelingen van de ombudsman, die 100% benadert, als essentieel beschouwd. De zorg die aan een dergelijke opvatting ten grondslag ligt, is dat als de administratie de aanbevelingen van de ombudsman begint af te wijzen, de autoriteit van de instelling onherstelbare schade kan lijden.

De huidige ontwikkelingen wijzen erop dat er een meer risicogeoriënteerde hervormingsaanpak met betrekking tot algemene aanbevelingen lijkt te ontstaan. De reden hiervoor is dat de rol van de ombudsman als katalysator van voortdurende hervormingen de relevantie van een nalevingspercentage van bijna 100 % vermindert. In feite zijn er mensen die beweren dat een ombudsman wiens aanbevelingen altijd worden aanvaard, waarschijnlijk wordt gezien als een ombudsman die zich te veel bezighoudt met het waarborgen dat zijn of haar aanbevelingen binnen de grenzen liggen van wat de administratie zal accepteren.

Ik heb de indruk dat veel nationale ombudsmannen, met name die welke onlangs zijn opgericht, zich in de richting van een risicogerichte aanpak bewegen. Het is dan ook goed mogelijk dat een interessante ontwikkeling in het Europese ombudsmanschap de opkomst is van ombudsmanmodellen die worden gekenmerkt door een grotere bereidheid om meer risico's op te bouwen in de berekening van besluiten met betrekking tot algemene aanbevelingen die bedoeld zijn om problemen in verband met systemisch wanbeheer aan te pakken.

Deze opmerkingen hebben alleen betrekking op algemene aanbevelingen - met betrekking tot aanbevelingen in zaken die betrekking hebben op individuele grieven en claims, blijft het standpunt dat dergelijke aanbevelingen normaal gesproken altijd moeten worden opgevolgd.

Het ligt misschien voor de hand om te stellen dat ombudsmannen niet alleen werken, dat zij afhankelijk zijn van hun institutionele gesprekspartners en dat goede en constructieve betrekkingen met deze gesprekspartners moeten worden onderhouden en ontwikkeld.

Desondanks is de omvang en aard van dergelijke partnerschappen een van de gebieden waarop bijzonder grote verschillen bestaan tussen ombudsinstellingen in Europa. Ik zou daarom kort willen proberen de belangrijkste kwesties in kaart te brengen en een of twee bescheiden doelen voor de toekomst te stellen.

De rechtbanken vormen uiteraard het fundamentele verhaalmechanisme om de eerbiediging van de rechtsstaat te waarborgen. Waar ombudsmannen bestaan, kunnen burgers kiezen voor de buitengerechtelijke voorziening van de ombudsman als alternatief voor een gerechtelijke procedure. Rechtbanken en ombudsmannen zijn of kunnen echter op verschillende directe en indirecte manieren met elkaar verbonden zijn.

Een belangrijke indirecte band tussen rechtbanken en ombudsmannen is het wederzijdse gebruik van beslissingen. Dat wil zeggen, ombudsmannen passen de rechtspraak van de rechtbanken toe en rechtbanken kunnen zich wenden tot de rapporten van de ombudsman om inspiratie op te doen voor hun interpretatie van de wet. Het is uiterst moeilijk te voorspellen of deze indirecte uitwisseling zich in het toekomstige Europa zal ontwikkelen. Het meest kunnen we zeggen dat een ontwikkeling in die richting een plausibele mogelijkheid lijkt, gezien het feit dat de beginselen van goed bestuur steeds meer zijn geformaliseerd in schriftelijke instrumenten.

Een dergelijke ontwikkeling kan in feite ook worden ondersteund door de positieve ervaringen met het directe verband dat in sommige, zij het slechts enkele, Europese landen kan worden gevonden. In Spanje, Portugal en Polen heeft de ombudsman bijvoorbeeld de bevoegdheid om vragen over de geldigheid van wetgeving voor te leggen aan een grondwettelijk hof. Ik heb van mijn collega's in die landen begrepen dat deze macht buitengewoon nuttig is en bijdraagt aan de doeltreffendheid van hun algehele werk. Deze macht vereist natuurlijk de uitoefening van grote zorg en vaardigheid om te voorkomen dat de schijn van het nemen van partij in politieke controverses.

Ik heb de indruk dat de Europese ombudsman, zo u wilt, in een stadium van volwassenheid verkeert, waardoor het passend is de kwestie van de toegang van ombudsmannen tot de rechter opnieuw te bekijken. Als in een dergelijk systeem van rechtstreekse toegang relevante waarborgen worden ingebouwd - bijvoorbeeld door de rechtbanken in staat te stellen het verzoek van de ombudsman om vertolking af te wijzen - zou toegang tot de rechtbanken binnen de meeste Europese rechtsgebieden zowel aanvaardbaar als nuttig kunnen zijn.

Wat de betrekkingen van de ombudsmannen met regeringen en parlementen betreft, zal ik het alleen hebben over wetgeving. In overeenstemming met mijn eerdere opmerkingen over de tendens om meer aandacht te besteden aan proactieve werkmethoden, zoals onderzoeken op eigen initiatief, kan de mogelijkheid worden overwogen om de dialoog tussen ombudsmannen en hun respectieve regeringen en/of parlementen te intensiveren wanneer wetgeving met betrekking tot de brede bezorgdheid van de ombudsman wordt opgesteld en besproken. Ik ben mij ervan bewust dat de Zweedse ombudsman bijvoorbeeld systematisch wordt geraadpleegd over relevante wetgeving en dat de Estse ombudsman het recht heeft om tijdens de zittingen van het parlement en de regering het woord te voeren wanneer zij wetsvoorstellen bespreken.

Nogmaals, in sommige landen kan een dergelijke praktijk worden gezien als een te nauwe betrokkenheid bij het politieke proces en de mogelijke controverses die er vaak mee gepaard gaan. Aan de andere kant heb ik de indruk dat ombudsmannen steeds vaker worden gezien als zeer relevante informatiebronnen bij de uitvoering van wetten. Zo heeft de Europese Commissie herhaaldelijk verslagen van ombudsmannen in kandidaat-lidstaten voor het EU-lidmaatschap gebruikt om informatie te verkrijgen over de stand van zaken met betrekking tot de tenuitvoerlegging van wetgeving inzake rechten.

Het is daarom goed mogelijk dat bij het opstellen van wetten steeds meer rekening wordt gehouden met de cumulatieve kennis en ervaring van de ombudsmannen met betrekking tot de tenuitvoerlegging van wetten.

De laatste gesprekspartners die ik zou willen noemen, worden eigenlijk beter collega's genoemd. Zij vormen de familie van ombudsmannen op Europees, nationaal, regionaal en lokaal niveau, waarvan de samenwerking wordt geïllustreerd door de evenementen van deze week in Kopenhagen. Zoals de meesten van u weten, zijn ombudsmannen in Europa regelmatig bijeengekomen in door de Europese Ombudsman georganiseerde seminars en in door de Raad van Europa georganiseerde rondetafelgesprekken om kwesties van gemeenschappelijk belang te bespreken.

Het Europese netwerk van ombudsmannen, dat is opgericht door mijn voorganger, Jacob Söderman, bestaat vandaag uit bijna 90 kantoren in 29 landen en werkt dagelijks samen bij de behandeling van zaken, en op continue basis bij het delen van ervaringen en beste praktijken door middel van seminars en vergaderingen, een tweejaarlijkse nieuwsbrief, een elektronisch discussieforum en een elektronische dagelijkse nieuwsdienst. De intensiteit van deze samenwerking zal in de toekomst blijven toenemen, zowel op geografisch niveau, naarmate de EU groeit, als op inhoudelijk niveau, aangezien de uitvoering van het EU-recht op nationaal niveau een steeds belangrijker aandachtspunt voor de nationale ombudsmannen wordt. Toekomstige samenwerking tussen ombudsmannen op Europees, nationaal, regionaal en lokaal niveau kan in toenemende mate de vorm aannemen van gezamenlijke onderzoeken, de oprichting van gemeenschappelijke kanalen voor het verstrekken van informatie en advies, en de ontwikkeling van nieuwe manieren om informatie en beste praktijken uit te wisselen.

Bij het afsluiten van deze gedachten over ombudsmanschap in het toekomstige Europa is het belangrijk om ons opnieuw te herinneren aan twee grote verwezenlijkingen die ons allen aangaan: ten eerste de ondubbelzinnige erkenning van het ombudsmanschap in de Grondwet voor Europa en ten tweede de opname in de Grondwet van een Handvest van de grondrechten dat een recht op behoorlijk bestuur bevat. Ik wil hulde brengen aan de onvermoeibare inspanningen van mijn voorganger, Jacob Söderman, om deze twee belangrijke successen te helpen behalen.

Het feit dat Europese beleidsmakers ervoor hebben gekozen om het ombudsmanaat zo aanzienlijk te versterken, is niet alleen gebaseerd op een gedeelde visie op de toekomst. Het is ook een reactie op de zeer hoge geloofwaardigheid die ombudsmannen in Europa de afgelopen decennia hebben gegeven aan het concept van ombudsmanschap door hun effectieve bevordering van de rechtsstaat en goed bestuur.

Naar mijn mening betekent het feit dat we nu kunnen verwijzen naar ombudsmanschap als onderdeel van de Europese juridische en politieke traditie ook dat er inspanningen moeten worden geleverd om ervoor te zorgen dat de rechten van de burgers even goed worden beschermd, ongeacht tot welke ombudsman ze zich wenden. Zeker, ombudsmannen zullen verschillende werkmethoden blijven toepassen en hun individuele bureaus voorzichtig aanpassen aan hun respectieve politiek-institutionele omgevingen en culturen. Het niveau van de rechten van de burgers moet echter over de hele linie hetzelfde zijn. Om ervoor te zorgen dat dit duidelijk niet alleen de taak van de ombudsmannen zelf is, maar ook een voortdurende dialoog met de wetgevers vereist, die uiteindelijk zullen worden opgeroepen om de ombudsmannen de nodige wettelijke bevoegdheden en middelen te verschaffen om dit doel te bereiken.

Ik kijk er van mijn kant naar uit om mijn samenwerking met mijn ombudsmancollega's in heel Europa te intensiveren, zodat we samen kunnen helpen om van rechten een levende realiteit voor alle burgers te maken.

Dank u voor uw aandacht!