Inleiding

1. In juli 1995 heeft het Europees Parlement mij als eerste Europese Ombudsman gekozen en in september van datzelfde jaar heb ik mij er plechtig toe verbonden voor het Hof van Justitie mijn taken in absolute onafhankelijkheid en onpartijdigheid uit te voeren. Ik ben dus iets meer dan een jaar in functie.

Mijn presentatie van vandaag bestaat in principe uit drie delen. Ik zal u eerst het standpunt van de Europese Ombudsman uiteenzetten in het stelsel van rechtsbescherming van de rechten die de oprichtingsverdragen aan de Europese burgers verlenen. Daarna zal ik mijn ervaringen van het afgelopen jaar met u delen en tot slot zal ik ingaan op de toekomst van het Europees burgerschap en de positie van de Europese Ombudsman.

De Ombudsman in het stelsel van rechtsbescherming

2. De rechtsbescherming van de door het gemeenschapsrecht aan particulieren verleende rechten wordt in de eerste plaats geboden door het Hof, het Gerecht en de nationale rechterlijke instanties. Artikel 173 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap staat particulieren slechts toe beroep in te stellen tegen handelingen van de gemeenschapsinstellingen, zij het met betrekking tot handelingen van algemene strekking, op de moeilijke voorwaarde dat de verzoeker door de bestreden handeling "rechtstreeks en individueel" wordt geraakt. Voor zover de uitvoering van dergelijke handelingen tot de bevoegdheid van de gemeenschapsinstellingen behoort, zal de justitiabele normaliter de uitvoerbare handeling voor de twee gemeenschapsrechters te Luxemburg kunnen aanvechten en in het kader van een dergelijk beroep de niet-toepasselijkheid van de handeling van algemene strekking kunnen aanvoeren. Voor zover het aan de nationale autoriteiten staat om handelingen van algemene strekking uit te voeren - en ik wil benadrukken dat de meeste communautaire wetgeving door de nationale autoriteiten wordt beheerd - zal , voor de nationale rechter kunnen opkomen tegen de maatregelen waarmee de nationale autoriteiten de communautaire wetgeving ten uitvoer leggen en, in het kader van een dergelijk beroep, kunnen stellen dat de communautaire handeling van algemene strekking die ten grondslag ligt aan de nationale uitvoeringsmaatregel, onwettig is. Bij de behandeling van deze vraag kan de nationale rechter gebruik maken van de procedure van artikel 177 van het Verdrag van Rome om het Hof van Justitie prejudiciële vragen te stellen.

2.1. Indien de particulier meent dat een lidstaat inbreuk maakt op de rechten die hij aan het gemeenschapsrecht ontleent, moet hij zich in beginsel ook tot de nationale rechter of, in voorkomend geval, tot de nationale ombudsman wenden. De particulier kan ook van mening zijn dat zijn belangen worden gevrijwaard door een klacht in te dienen bij de Europese Commissie, die krachtens artikel 155 van het Verdrag verplicht is de toepassing van het Gemeenschapsrecht te waarborgen; om het indienen van klachten te vergemakkelijken, heeft de Commissie een standaardformulier in het Publicatieblad bekendgemaakt (PB 1989, C 26, blz. 6). Klachten van particulieren zijn inderdaad de belangrijkste bron voor de Commissie om gevallen van niet-naleving door de lidstaten op te sporen. Een dergelijke klacht kan er uiteindelijk toe leiden dat de Commissie besluit een beroep krachtens artikel 169 tegen de betrokken lidstaat in te stellen. De vraag of de Commissie verplicht is een ingediende klacht te behandelen, wordt betwist; Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie kan een particulier echter geen beroep tegen de Commissie instellen op grond dat de Commissie geen beroep wegens niet-nakoming van een lidstaat heeft ingesteld (zie onder meer arrest van 13 juli 1990, Sonito, C-87/89, Jurispr. blz. I-1981). Het is gebruikelijk dat de Commissie de klagers meedeelt dat het in de eerste plaats aan de nationale rechterlijke instanties staat om toe te zien op de toepassing van de gemeenschapsregeling door de nationale autoriteiten, mits de betrokken bepalingen rechtstreeks en onmiddellijk van toepassing zijn, en in voorkomend geval de betrokken lidstaat te gelasten de schade te vergoeden die de justitiabele als gevolg van de schending van de betrokken gemeenschapsbepalingen kan hebben geleden.

2.2. Indien de betrokkene van mening is dat zijn of haar rechten zijn geschonden, kan hij of zij er ook voor kiezen een verzoekschrift in te dienen bij het Europees Parlement. Tot het Verdrag van Maastricht was het recht om verzoekschriften in te dienen bij het Europees Parlement alleen vastgelegd in het Reglement van het Parlement. Het recht werd formeel erkend door het Verdrag van Maastricht en is nu opgenomen in de artikelen 8D en 138D van het Verdrag van Rome en maakt daarom integraal deel uit van het begrip Europees burgerschap. Verzoekschriften worden behandeld door een van de vaste parlementaire commissies van het Parlement, die de Europese Commissie heel vaak verzoekt de zaak te onderzoeken. In geval van niet-naleving door een lidstaat kan de betrokkene er belang bij hebben de zaak door te verwijzen naar het Parlement in plaats van rechtstreeks naar de Europese Commissie vanwege enige druk die het Parlement op de Commissie kan uitoefenen om de zaak ten aanzien van de betrokken lidstaat voort te zetten.

2.3. Tot slot komen we bij de functie van Europese Ombudsman, die ook door het Verdrag van Maastricht werd gecreëerd als onderdeel van het begrip Europees burgerschap. In het Verdrag van Rome zijn de artikelen 8 quinquies en 138 sexies ingevoegd, volgens welke iedere burger van de Unie recht heeft op toegang tot de ombudsman in geval van wanbeheer bij het optreden van communautaire organen en instellingen, met uitzondering van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg bij de uitoefening van hun rechterlijke taken.

We zien dus dat de rol die de Ombudsman kan spelen bij het toezicht op de correcte toepassing van het Gemeenschapsrecht ernstig beperkt is in die zin dat de toepassing door de nationale autoriteiten is uitgesloten van de bevoegdheidssfeer. Ik herhaal dat de meeste communautaire wetgeving door de nationale autoriteiten wordt beheerd. De controle met deze administratie moet daarom op nationaal niveau worden uitgeoefend door de bevoegde instantie, zoals de nationale ombudsman, hetgeen wijst op de noodzaak van enige vorm van samenwerking tussen de Europese ombudsman en zijn nationale tegenhangers; Dit is een onderwerp waar ik later in dit artikel op zal terugkomen.

De werkzaamheden van het afgelopen jaar

3. Deze beperking van de bevoegdheid van de Europese Ombudsman, waarnaar we zojuist hebben verwezen, verklaart grotendeels het grote aantal niet-ontvankelijke klachten dat is ontvangen. Het lijkt erop dat veel burgers de beperking niet hebben ervaren en zich daarom tot de Europese Ombudsman wenden wanneer zij geconfronteerd worden met een communautair probleem in handen van de nationale overheid. Om deze situatie te verhelpen, hebben ik en mijn bureau aanzienlijke inspanningen geleverd om het publiek te informeren over de nieuwe instelling en haar bevoegdheidsgebied.

3.1. Tot op heden zijn ongeveer 1000 klachten ontvangen, waarvan er ongeveer 700 zijn afgehandeld. Van deze 700 zijn er ongeveer 150 naar een communautaire instelling gestuurd om een besluit te nemen over het onderwerp van de klacht en bijna al deze 150 hebben betrekking op de Europese Commissie, wat niet verwonderlijk is gezien het feit dat de Commissie de communautaire instelling is die voornamelijk besluiten neemt die rechtstreekse gevolgen hebben voor de burgers. Eind september van dit jaar waren 27 zaken afgerond; in elf gevallen werd een minnelijke schikking bereikt tussen de betrokken instelling en de klager en in slechts één geval achtte ik het passend een kritische opmerking over de instelling te maken. Deze situatie is grotendeels te wijten aan het feit dat de Europese Commissie een zeer positieve houding heeft aangenomen. De reden waarom de verwerking slechts in zo weinig klachten is voltooid, is met name te wijten aan de termijnen die in de procedure van toepassing zijn. De instelling waartegen de klacht is gericht, beschikt over een termijn van drie volledige kalendermaanden (4 maanden met vertaling) om haar eerste opmerkingen over de klacht in te dienen en vervolgens heeft de klager een volledige kalendermaand om zijn opmerkingen over de opmerkingen in te dienen. Deze termijnen hebben tot gevolg gehad dat het pas dit najaar mogelijk is geweest om proeven te beginnen om vriendschappelijke oplossingen te vinden tussen de klager en de instelling in kwestie of om diepgaander onderzoek in te stellen. Het is duidelijk dat pas aan het einde van het jaar het geheel van gevallen waarin de eiser een soort van succes heeft verkregen, kan worden gewaardeerd; Uit nationale ervaringen blijkt dat dit in 10-15 procent van de gevallen gebeurt.

In het materiaal dat aan u is uitgedeeld vindt u meer details over (sommige?) specifieke gevallen en meer statistische elementen.

Wat de meest voorkomende klachten betreft, is het moeilijk om deze informatie uit statistieken te extraheren. Een van de meest voorkomende onderwerpen is volgens mij de vermeende vertraging bij de behandeling van zaken, vermeende weigeringen om informatie te verstrekken en beschuldigingen met betrekking tot onregelmatigheden in de aanwervingsprocedures voor het Europese ambtenarenapparaat.

Wat de geografische spreiding van de vorderingen betreft, kan worden vastgesteld dat de volgende landen naar verhouding meer vorderingen hebben dan hun aandeel in de totale bevolking van de Gemeenschap: Spanje, Portugal, Engeland, Ierland, Oostenrijk, België, Luxemburg, Finland en Denemarken. In het geval van België en Luxemburg is dit waarschijnlijk te verklaren door het feit dat de communautaire instellingen in deze twee landen gevestigd zijn.

3.2. Het Verdrag bepaalt dat de Ombudsman "op eigen initiatief" onderzoeken kan instellen. In de tussenliggende periode ben ik op eigen initiatief drie onderzoeken gestart. Het belangrijkste betreft de doorzichtigheid binnen de Gemeenschap, en niet zozeer de variant van de doorzichtigheid die "openbare toegang" wordt genoemd. In het kader van de ondertekening van het Verdrag van Maastricht hebben de lidstaten een verklaring aangenomen waarin zij blijk geven van hun streven naar transparantie (1). Ter uitvoering van deze verklaring hebben de Raad en de Commissie eind 1993 een gedragscode voor de toegang van het publiek tot hun documenten aangenomen. De andere gemeenschapsinstellingen en -organen bleven echter in duisternis leven. Gezien het bovenstaande en het feit dat veel van de bij mijn bureau ingediende klachten betrekking hadden op weigeringen om informatie te verstrekken, heb ik in de zomer van dit jaar contact opgenomen met de andere communautaire instellingen en organen om hen te vragen of zij voornemens waren regels vast te stellen die vergelijkbaar zijn met die van de Commissie en de Raad. De eerste ontvangen reacties zijn positief en ik hoop dat degenen die nog steeds ontbreken op dezelfde manier kunnen worden gekarakteriseerd.

Ik heb van mijn kant vastgesteld dat het publiek in mijn kantoor toegang kan hebben tot klachten, tenzij de klager om vertrouwelijkheid heeft verzocht. Ik heb ook voorzien in de toegang van het publiek tot de eerste opmerkingen van de betrokken instelling over een klacht. Voor de rest van de procedure totdat ik mijn definitieve beslissing in de zaak neem, is het beginsel van toegang van het publiek echter niet van toepassing om de mogelijkheid van een minnelijke schikking tussen de klager en de instelling te vergemakkelijken. Ik heb deze praktijk beschreven in mijn jaarverslag 1995 dat in het voorjaar van dit jaar aan het Parlement is voorgelegd, en het Parlement heeft geen bezwaar gemaakt; Integendeel, de reacties waren positief. Het Parlement is echter van mening dat vaker gebruik kan worden gemaakt van de bevoegdheid om op eigen initiatief een onderzoek in te stellen.

Van de twee andere initiatieven heeft de ene betrekking op het recht op informatie in het kader van door de communautaire instellingen georganiseerde vergelijkende onderzoeken en de andere op de rechten van de klager in procedures die door de Commissie worden gevoerd om vast te stellen of een lidstaat zijn verplichtingen al dan niet niet is nagekomen wanneer een dergelijke procedure op een klacht is gebaseerd (procedures ex artikel 169).

3.3. Wat de reeds afgeronde zaken betreft, denk ik dat het de moeite waard is om het volgende te vermelden: Zoals ik al zei, heeft de Europese Commissie tot taak toe te zien op de toepassing van de communautaire wetgeving. Wat het waarborgen van de uitvoering door de lidstaten betreft, heeft de Commissie verklaard dat zij over een beoordelingsmarge beschikt om te bepalen of er sprake is van niet-naleving door een lidstaat en dat deze activiteit van de Commissie derhalve niet door mij kon worden onderzocht. Ik heb van mijn kant het standpunt verdedigd dat ondanks een discretionaire bevoegdheid, rechtsbeginselen en goed administratief gedrag moeten worden geëerbiedigd en dat ik de bevoegdheid heb om te onderzoeken of dat in een specifiek geval het geval is geweest. Anderzijds is het duidelijk dat mijn bevoegdheid wegvalt voor zover de discretionaire bevoegdheid van de Commissie elementen van eerder politieke aard weerspiegelt waarmee de Commissie rechtmatig rekening kan houden. Het lijkt erop dat mijn mening de overhand heeft.

3.4. Wat de niet-ontvankelijke grieven betreft, zoals ik al zei, betreft een groot deel ervan de nationale autoriteiten, of wanneer zij handelen op grond van communautaire voorschriften of op gebieden die uitsluitend door het nationale recht worden beheerst. Dit heeft mij geïnspireerd om samen te werken met nationale ombudsmannen of gelijkwaardige instanties. De meeste lidstaten hebben een nationale ombudsman; In Luxemburg en Duitsland is een parlementaire commissie voor verzoekschriften ingesteld. België heeft twee regionale ombudsmannen, één voor Vlaanderen en één voor Wallonië. Er zijn ook regionale ombudsmannen in Italië, hoewel er nationale bureaus worden gepland in zowel Italië als Griekenland.

Tijdens een seminar dat ik eind september in Straatsburg heb georganiseerd en waarin alle nationale ombudsmannen of soortgelijke organen waren vertegenwoordigd, zijn wij overeengekomen een samenwerking aan te gaan om de correcte toepassing van het Gemeenschapsrecht ten behoeve van de Europese burgers te bevorderen. Ook de Europese Commissie en de verzoekschriftencommissie van het Europees Parlement waren aanwezig.

Samenwerking die in volledige gelijkheid en met grote flexibiliteit wordt uitgevoerd, heeft met name tot doel de burger zo snel mogelijk naar de bevoegde instantie te kunnen verwijzen om zijn zaak te behandelen. Voorts zal worden nagegaan of het mogelijk is gezamenlijke seminars te organiseren, wederzijdse bezoeken af te leggen en informatie uit te wisselen om de kennis van het Gemeenschapsrecht op alle niveaus te vergroten. Alle bureaus benoemen een personeelslid dat in het bijzonder verantwoordelijk is voor het bevorderen van de samenwerking met de andere bureaus.

Ik hoop dat deze samenwerking, die volledig is opgezet in de geest van het oorspronkelijke Spaanse initiatief van 1990, zo succesvol mogelijk zal zijn en zal bijdragen tot de correcte toepassing van het Gemeenschapsrecht op alle niveaus, zowel in de communautaire instellingen als in de lidstaten.

Laatste reflecties

4. Ik krijg vaak de vraag of de bevoegdheden van de Europese Ombudsman te beperkt zijn. In deze toespraak hoop ik dat ik op deze vraag een antwoord heb gegeven in die zin dat de beperking geen belemmering vormt voor constructieve samenwerking met de andere organen die de correcte toepassing van de communautaire wetgeving waarborgen, namelijk de verzoekschriftencommissie van het Europees Parlement, de Europese Commissie of de ombudsmannen van de lidstaten. In feite is een van deze organen bijna altijd bevoegd om de burger bij te staan en daarom is het belangrijk om op een flexibele en doeltreffende manier samen te werken om de burger deze hulp te bieden. Ik zal mijn best doen om de samenwerking tot een succes te maken.

Indien de samenwerking mislukt, is het aan de bevoegde autoriteiten om na te gaan of het bevoegdheidsgebied van de Europese Ombudsman moet worden uitgebreid. Zelfs indien daartoe wordt besloten, kan de Ombudsman zijn bevoegdheden alleen uitoefenen in nauwe samenwerking met de nationale organen, in de eerste plaats met de ombudsmannen van de lidstaten; de mogelijkheid zou kunnen worden overwogen om te bepalen dat de Ombudsman de zaak alleen aan hen kan voorleggen indien de inspanningen van de ombudsman geen resultaat opleveren.

Voor zover ik weet is de Intergouvernementele Conferentie niet geïnteresseerd in een mogelijke uitbreiding van de bevoegdheden.

4.1. De Conferentie zal echter kwesties behandelen die van belang kunnen zijn voor de Europese Ombudsman, bijvoorbeeld op het gebied van transparantie. Persoonlijk ben ik van mening dat het beginsel van de toegang van het publiek tot documenten van de instellingen formeel in het Verdrag moet worden erkend. Het valt niet uit te sluiten dat een dergelijke erkenning de communautaire administraties ertoe zou kunnen brengen een positievere houding aan te nemen bij verzoeken om toegang van het publiek.

Tijdens mijn eerste jaar als ombudsman heb ik helaas de indruk gehad dat de daadwerkelijke uitoefening van de door het Verdrag aan de burgers verleende rechten in de praktijk op veel obstakels stuit, bijvoorbeeld bij de erkenning van diploma's en diploma's. Het mag niet worden uitgesloten dat het nuttig zou zijn om nader te onderzoeken hoe de rechten van burgers, bijvoorbeeld op vrij verkeer, ten uitvoer kunnen worden gelegd.

Een andere kwestie die mij persoonlijk interesseert, is de mogelijkheid voor de Unie om toe te treden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, ook al zou een toetreding weinig invloed hebben op de uitoefening van mijn ambt als ombudsman, aangezien de communautaire instellingen volgens de rechtspraak van het Hof - en nu ook volgens artikel F van het Verdrag betreffende de Europese Unie - al jaren verplicht zijn de door het Verdrag gewaarborgde mensenrechten te eerbiedigen. Ik denk echter dat het belangrijk is dat de Unie blijk geeft van haar bereidheid om deel uit te maken van de internationale rechtsgemeenschap.

Dit zijn allemaal voorstellen die mijns inziens moeten slagen omdat ze bedoeld zijn om de Unie menselijker en socialer te maken.

Op mijn niveau zal ik met grieven omgaan en gefundeerde initiatieven nemen om hetzelfde doel te bereiken.

Ik dank u voor uw aandacht.

(1) Verklaring nr. 17 betreffende het recht op toegang tot informatie:
"De Conferentie is van mening dat de transparantie van het besluitvormingsproces het democratische karakter van de instellingen en het vertrouwen van het publiek in het bestuur versterkt. De Conferentie beveelt derhalve aan dat de Commissie uiterlijk in 1993 bij de Raad een verslag indient over maatregelen ter verbetering van de toegang van het publiek tot de informatie waarover de instellingen beschikken."