(Groeten)

Het burgerschap van de Unie is vastgelegd in het Verdrag van Maastricht. Het burgerschap van de Unie komt niet in de plaats van, maar vormt een aanvulling op, het nationale burgerschap.

Het Verdrag van Amsterdam draagt bij tot de verdere ontwikkeling van het burgerschap van de Unie met een herformulering van de grondwettelijke beginselen waarop de Unie is gegrondvest. Artikel A van het Verdrag betreffende de Europese Unie, zoals gewijzigd, verwijst naar:

een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen.

En zoals de Zweedse minister van Justitie Laila FREIVALDS ons in de openingszitting van dit Congres eraan herinnerde, staat in artikel F:

De Unie is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden en de rechtsstaat.

De werksessies over het thema "de burger, het bestuur en het Gemeenschapsrecht" werden vakkundig voorgezeten door mevrouw Elizabeth PALM, voorzitter van het administratief hof van beroep van Göteborg, en dr. Hans RAGNEMALM, rechter bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Ik wil ook alle nationale rapporteurs en de communautaire rapporteur, de heer GARZÓN CLARIANA, bedanken voor hun uitstekende verslagen.

Tijdens de werksessies werd onderzocht hoe het idee van burgerschap tot leven kan worden gebracht door middel van een meer verantwoordelijke, meer open, meer menselijke en meer dienstverlenende toepassing van het Gemeenschapsrecht op alle niveaus in de Unie.

Uiteraard hebben wij ten volle rekening gehouden met het feit dat het beheer van het Gemeenschapsrecht deels direct - door de communautaire instellingen en organen - en deels indirect - door de administratieve autoriteiten in de lidstaten wordt uitgevoerd.

Elk van de vier werksessies was gewijd aan een specifiek onderwerp.

Het eerste onderwerp was de normen voor goed bestuur op communautair niveau.

Het tweede onderwerp was de rol van de Commissie als "hoedster van het Verdrag". Wij hebben met name de administratieve procedures onderzocht die de Commissie gebruikt om klachten van burgers over inbreuken op het Gemeenschapsrecht door de lidstaten te behandelen.

Tijdens de derde werksessie hebben we gekeken naar de toegang van burgers tot documenten die in het bezit zijn van communautaire instellingen en organen.

In de laatste werksessie hebben we de gerechtelijke en buitengerechtelijke rechtsmiddelen onderzocht die burgers kunnen gebruiken om hun rechten te beschermen.

Ik zal in elk van de vier werksessies afzonderlijk verslag uitbrengen over de debatten.

1 Normen voor goed bestuur op communautair niveau.

Tijdens de eerste werkvergadering zijn over het algemeen twee beginselen inzake bestuursnormen overeengekomen. Ten eerste moeten alle overheidsinstanties onderworpen zijn aan de rechtsstaat: Het kan nooit goed bestuur zijn om niet te handelen in overeenstemming met de wet. De tweede is dat het bestuur bestaat om de burgers te dienen en niet omgekeerd: De administratie moet daarom servicegericht zijn.

Er was ook algemene overeenstemming over het feit dat een code van goede administratieve praktijken een waardevolle rol kan spelen bij het verbeteren van de kwaliteit van het bestuur, door zowel burgers als ambtenaren bewust te maken van het niveau van dienstverlening dat moet worden verleend.

In het algemeen verslag werd de aandacht gevestigd op het voornemen van de Commissie om een code van goed administratief gedrag vast te stellen om het gedrag van haar ambtenaren te regelen. Sommige deelnemers aan de werksessie vonden het onwenselijk dat een instelling dergelijke regels zelf zou vaststellen. Zij waren van mening dat de Europese Ombudsman verantwoordelijk moet zijn voor de ontwikkeling van een code. Indien de Commissie echter zelf een gedragscode zou vaststellen in plaats van deze van buitenaf op te leggen, zou zij haar inzet voor een dienstverlenend bestuur onderstrepen.

Over het algemeen werd overeengekomen dat de bepalingen van een wetboek juridisch bindend zouden worden, ongeacht of het als "harde" of "zachte" wet werd aangenomen. Sommige mensen vreesden dat "harde" wetgeving minder open zou staan voor de geleidelijke ontwikkeling van nieuwe en verbeterde normen. Aan de wensen van de burgers inzake duidelijke en afdwingbare rechten kan echter het best worden voldaan als de Commissie haar gedragscode in de vorm van een besluit goedkeurt.

2 De Commissie als "hoedster van het Verdrag".

De tweede zitting besprak de rol van de Commissie op grond van artikel 155 als "hoedster van het Verdrag" en de procedure van artikel 169 om inbreuken op het Gemeenschapsrecht door de lidstaten aan te pakken.

Er werd benadrukt dat het stelsel van rechtsmiddelen in de Unie, net als het stelsel van bestuur, gebaseerd is op het beginsel van nabijheid tot de burger. In het kader van de ontwikkeling van de Unie is er echter een tendens om meer gebruik te maken van de procedure van artikel 169.

Voorts heeft de Commissie erkend dat burgers die bij haar een klacht indienen over inbreuken op het Gemeenschapsrecht door de lidstaten, niet alleen een waardevolle bron van informatie zijn, maar ook recht hebben op procedurele waarborgen, die zij verder zal ontwikkelen en verbeteren.

In de discussie is een duidelijk onderscheid gemaakt tussen, enerzijds, de administratieve procedures van de Commissie bij de behandeling van een klacht en, anderzijds, haar discretionaire beslissing om al dan niet een inbreuk bij het Hof van Justitie aanhangig te maken.

Verscheidene nationale rapporteurs bekritiseerden de huidige administratieve procedures van de Commissie. Er werd aangevoerd dat er meer transparantie nodig was en dat verdere stappen moesten worden ondernomen om klagers te behandelen alsof zij partij waren bij de procedure. Er werd gesuggereerd dat het uitgangspunt een vergelijking zou moeten zijn met de procedurele rechten van klagers in bijvoorbeeld mededingingszaken en dat mindere rechten voor klagers uit hoofde van artikel 169 uitdrukkelijk zouden moeten worden gerechtvaardigd. Het valt niet uit te sluiten dat de procedurele rechten van klagers rechterlijke bescherming kunnen genieten.

Algemeen werd erkend dat de Commissie over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt om al dan niet een inbreuk bij het Hof aanhangig te maken. Er werd echter voorgesteld dat de Commissie een besluit om geen beroep in te stellen zou motiveren. Een ander standpunt was dat er geldige politieke redenen kunnen zijn om geen beroep in te stellen, maar dat het soms te gênant kan zijn om die redenen openbaar te maken. Er is niet duidelijk gemaakt hoe dit kan worden verzoend met het idee van het burgerschap van een Unie die gebaseerd is op het beginsel van de rechtsstaat.

3 Toegang van burgers tot documenten

Het algemene verslag heeft een hoofdstuk over transparantie, maar bevat een gedetailleerde bespreking van slechts één aspect van het onderwerp: toegang van het publiek tot documenten. In de werksessies varieerde de discussie breder. Veel deelnemers benadrukten dat de wetgevingsprocedures transparanter moeten zijn. Er is met name veel gesproken over de comitologie. Er werden uiteenlopende standpunten ingenomen over het verband tussen de comitologie en de grotere rol van het Europees Parlement in de wetgevingsprocedure na het Verdrag van Maastricht en het Verdrag van Amsterdam.

De kwestie van de toegang tot comitologiedocumenten bracht de discussie terug naar het hoofdthema van de zitting. Het debat spitste zich toe op de huidige communautaire regels. Deze bestaan uit de besluiten van de Commissie en de Raad ter uitvoering van hun gezamenlijke gedragscode inzake de toegang tot documenten. Andere communautaire instellingen en organen hebben ook regels vastgesteld op basis van die van de Commissie en de Raad.

Er werd kritiek geuit op de huidige regels inzake de toegang van het publiek tot documenten. In het bijzonder: zij zijn niet van toepassing op binnenkomende documenten; zij vereisen niet dat er documentenregisters worden aangelegd; de termijnen voor het nemen van een besluit over de toegang te lang zijn; De uitzonderingen zijn te restrictief.

Wat de registers betreft, werd uitgelegd dat de Raad over een register van documenten beschikt en dat hij het register in de loop van 1998 zal publiceren: Het is te hopen dat andere communautaire instellingen en organen dit goede voorbeeld zullen volgen.

De meningen over termijnen liepen uiteen. Sommige mensen steunden het idee dat de toegang in principe onmiddellijk moet zijn - vooral om het werk van journalisten bij het informeren van het publiek te vergemakkelijken.

Anderen benadrukten dat de besluitvormingsprocedures van met name de Raad het moeilijk maakten om snel toegang te verlenen. Ook werd aangevoerd dat de rechtspraak van het Hof die een belangenafweging bij de toepassing van bepaalde uitzonderingen voorschrijft, tijd zou moeten inhouden voor een passende bezinning.

Er is een groot aantal andere interessante punten naar voren gebracht, waarvan ik er slechts drie kan noemen.

Ten eerste werd benadrukt dat een instelling altijd moet overwegen of zij toegang tot een document kan verlenen, ook al is zij daartoe volgens haar regels niet verplicht. Vanzelfsprekend vereist het gelijkheidsbeginsel echter dat wanneer de ene burger toegang wordt verleend, dit niet aan de andere burger mag worden ontzegd.

In de tweede plaats is de vraag opgeworpen hoe kan worden opgekomen tegen een weigering van toegang tot documenten door een agentschap of een ander communautair orgaan dat in artikel 173 EG niet als potentiële verweerder wordt genoemd. Het bleek dat via een of andere procedure een voorziening in rechte beschikbaar zou zijn, naast de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij de Ombudsman.

Ten derde werd een belangrijk punt gemaakt over de toekomst: hoewel het nieuwe artikel 191 A van het EG-Verdrag betreffende het recht op toegang tot documenten alleen betrekking heeft op het Europees Parlement, de Commissie en de Raad, moet het daarin vervatte transparantiebeginsel van toepassing zijn op het gehele communautaire bestuur.

4 Toegang van burgers tot gerechtelijke en buitengerechtelijke rechtsmiddelen

Tijdens de slotzitting werden de gerechtelijke en buitengerechtelijke rechtsmiddelen besproken die burgers kunnen gebruiken om hun rechten te beschermen. Uitgangspunt voor de discussie was de algemene overeenstemming dat burgers over doeltreffende verhaalmechanismen moeten beschikken als hun rechten uit hoofde van het Gemeenschapsrecht niet worden geëerbiedigd en dat deze mechanismen zo dicht mogelijk bij de burger moeten liggen.

Er werd melding gemaakt van het waardevolle werk dat is verricht door het Euro-Jus-systeem van deeltijdadvocaten die advies geven aan burgers in de kantoren van de Commissie in de lidstaten.

Er was algemene overeenstemming over het feit dat de nationale ombudsmannen klachten over het Gemeenschapsrecht konden behandelen en dat zij de burgers over dit recht moesten informeren. Zij moeten ook het nodige advies over het Gemeenschapsrecht krijgen om de burgers te kunnen helpen, met name wat betreft het vrije verkeer en - bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam - asiel-, immigratie- en visumkwesties.

Er werd echter benadrukt dat ombudsmannen een aanvulling vormen op en geen alternatief vormen voor de rechterlijke bescherming van de rechten van het gemeenschapsrecht, die volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie altijd beschikbaar moet zijn. Samenwerking tussen de Europese Ombudsman en de nationale ombudsmannen om een doeltreffend systeem van buitengerechtelijke bescherming tot stand te brengen, zou echter kunnen bijdragen tot verlichting van de lasten voor zowel de rechterlijke instanties als de Commissie in haar rol als hoedster van het Verdrag.

Tot slot wil ik professor Ulf BERNITZ, voorzitter van de FIDE, en al zijn medewerkers bij de organisatie van het Congres bedanken voor hun harde werk om de gelegenheid tot een succes te maken en voor hun vriendelijke gastvrijheid.

Dank u voor uw aandacht.

De Europese Ombudsman, Jacob Söderman, was de algemeen rapporteur voor het thema "De burger, het bestuur en het Gemeenschapsrecht" op het XVIII Congres van de FIDE (Fédération internationale de droit européen) dat van 3 tot en met 6 juni 1998 in Stockholm werd gehouden. Zijn algemeen verslag is beschikbaar in het Engels en het Frans.