# Speciaal verslag van de Europese Ombudsman aan het Europees Parlement naar aanleiding van de ontwerpaanbeveling aan de Raad van de Europese Unie in klacht 917/2000/GG
- Auteur: Europese Ombudsman
- Datum: 2000-08-29T00:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/nl/special-report/nl/382)
---
*(overeenkomstig artikel 3, lid 7, van het Statuut van de Europese Ombudsman[**\[1\]**](#_ftn1){#_ftnref1})*

Klacht
------

De klacht werd in juli 2000 door Statewatch, een particuliere organisatie, ingediend. Volgens klager kunnen de relevante feiten als volgt worden samengevat.

Klager had kopieën ontvangen van agenda's en 'stand van de besprekingen' voor vergaderingen van de Raad van de Europese Unie betreffende justitie en binnenlandse zaken. Hij had vastgesteld dat veel van de documenten die werden opgesomd in de 'stand van de besprekingen' niet waren opgenomen in de agenda's van deze vergaderingen. Voorts had hij opgemerkt dat een aantal documenten, bijvoorbeeld zittingsdocumenten en SN-documenten, doorgaans niet werden vermeld in de agenda's noch in de 'stand van de besprekingen'.

Op 27 januari 1999 schreef klager de Raad een brief waarin hij deze verzocht om "alle officieuze documenten, zittingsdocumenten, SN-documenten \["sans numéro", ongenummerd\] etc." die in januari 1999 werden voorgelegd aan specifieke vergaderingen en niet waren opgenomen in de agenda's voor deze vergaderingen. In zijn antwoord d.d. 24 maart 1999 stelde de Raad zich op het standpunt dat verzoeken om toegang tot documenten overeenkomstig Raadsbesluit 93/731/EG van 20 december 1993 betreffende toegang van het publiek tot documenten[\[2\]](#_ftn2){#_ftnref2} gegevens moeten bevatten waarmee bepaald kan worden om welke documenten het gaat. De Raad beweerde dat hij niet kon bepalen om welke documenten, als zij al bestonden, het ging. Volgens de Raad kon dat alleen worden uitgemaakt aan de hand van de agenda's of de 'stand van de besprekingen' die al naar klager waren gestuurd of die door deze laatste konden worden aangevraagd.

Klager diende vervolgens een confirmatief verzoek in waarin hij erop wees dat niet was gegarandeerd dat toegang zou worden verleend tot de 'stand van de besprekingen' waarnaar de Raad verwees. Hij beklemtoonde tevens dat het goed mogelijk was dat documenten van deze aard niet waren opgenomen in de agenda's of de 'stand van de besprekingen' hoewel zij deel uitmaakten van de besluitvormingsprocedure. Klager kwam dus tot de constatering dat de Raad geen lijst of document bijhoudt waarin aantekening wordt gehouden van alle documenten die van tevoren zijn rondgestuurd of aan de vergadering zijn voorgelegd. In zijn besluit over dit confirmatief verzoek deelde de Raad klager mee dat hij aan de hand van de 'stand van de besprekingen' nog 79 andere documenten had achterhaald die aan de vergaderingen werden voorgelegd en dat met betrekking tot 15 van deze documenten toegang werd geweigerd. In de lijst van deze documenten kwam slechts één SN-document voor.

In een ander, op 25 januari 1999 ingediend, verzoek vroeg klager toegang tot "alle documenten (Restreint, Limité, officieuze documenten, zittingsdocumenten, SN-documenten en welke andere documenten ook)" die op 3 en 4 september 1998 aan een vergadering van de Groep politiële samenwerking (deskundigenvergadering - interceptie van telecommunicatieverkeer) werden voorgelegd. Het antwoord van de Raad was vrijwel gelijk aan dat op het eerdere verzoek. Klager diende een confirmatief verzoek in, waarbij hij erop wees dat volgens de agenda slechts één document van 4 bladzijden (dat de Raad openbaar had gemaakt) was voorgelegd aan deze twee dagen durende vergadering waar vijf belangrijke onderwerpen ter sprake kwamen. In zijn besluit over het confirmatieve verzoek stelde de Raad klager ervan in kennis dat hij aan de hand van de 'stand van de besprekingen' nog twee documenten had achterhaald die beide toegankelijk waren.

Volgens klager gaf de Raad de volgende instructie toen zijn openbaar register van documenten op 1 januari 1999 on line ging:

"Confidential, Restreint, SN- en officieuze documenten worden niet in het openbaar register opgenomen. Om deze reden zullen deze documenten voortaan niet meer worden vermeld in officiële Raadsdocumenten (inzonderheid in voorlopige agenda's en in 'stand van de besprekingen')."

Klager vond de doelbewuste uitsluiting van dergelijke documenten uit agenda's, 'stand van de besprekingen' en het openbaar register ongerechtvaardigd. Hij voerde aan dat de burger geen volledig inzicht kan krijgen in de vergaderingen van de Raad als hij niet beschikt over de volledige lijst van de documenten die door de Raad zijn behandeld. Volgens klager had de Raad in geen van beide gevallen te kennen gegeven dat er verder onderzoek was verricht om na te gaan welke documenten op de respectieve vergaderingen ter tafel waren gelegd. De Raad had evenmin een lijst van documenten verstrekt of daar iets voor gedaan.

De beweringen van klager kwamen in hoofdzaak op het volgende neer:

1. de Raad had verzuimd hem de documenten te verstrekken waarom hij op 27 januari 1999 had verzocht, te weten (1) alle officieuze documenten, zittingsdocumenten, SN-documenten \["sans numéro", ongenummerde\] etc. die in januari aan specifieke vergaderingen werden voorgelegd en (2) alle documenten (Restreint, Limité, officieuze documenten, zittingsdocumenten, SN-documenten en welke andere documenten ook) die op 3 en 4 september 1998 op een vergadering van de Groep politiële samenwerking (deskundigenvergadering - interceptie van telecommunicatieverkeer) ter tafel werden gelegd;
2. de Raad had verzuimd een lijst van al deze documenten te verstrekken of bij te houden.

Onderzoek
---------

De klacht werd voor opmerkingen naar de Raad van de Europese Unie gezonden.

*Standpunt Raad*

In zijn standpunt maakte de Raad de volgende opmerkingen.

In het onderhavige geval was vastgesteld dat het om 85 documenten ging, waarvan er 68 werden vrijgegeven. In feite werd in deze klacht een beginselkwestie in verband met de aanpak van de Raad aan de orde gesteld.

In de regels die de Raad hanteert voor de toegang tot documenten wordt, in tegenstelling tot in die van sommige lidstaten, geen onderscheid gemaakt tussen voorbereidende en definitieve documenten: beide vallen onder Besluit 93/731 indien zij "in het bezit zijn van de Raad", met inbegrip van voorbereidende organen (comités en werkgroepen). Alle voorbereidende documenten zijn echter niet van dezelfde aard.

Enerzijds zijn er documenten die, hoewel het voorbereidende documenten zijn, toch in zekere mate een 'definitief' karakter hebben, omdat ze kunnen worden gezien als het resultaat van een voorafgaand raadplegingsproces en/of een nauwkeurige weergave van de stand van de beraadslagingen van de Raad over een bepaald dossier op een gegeven moment (zoals bijvoorbeeld de definitieve versie van de 'stand van de besprekingen' die de standpunten van de delegaties over een bepaald dossier weerspiegelen). Deze documenten hebben gewoonlijk de vorm van officiële documenten die - met uitzondering van een klein aantal documenten die als vertrouwelijk, geheim of zeer geheim, worden gerubriceerd *en* betrekking hebben op veiligheid en defensie of militaire en niet-militaire crisisbeheersing - in het openbaar register van Raadsdocumenten met hun documentnummer worden vermeld.

Anderzijds zijn er documenten waarin slechts voorafgaande beschouwingen van één persoon of een zeer kleine groep personen als bijdrage aan de beraadslagingen van de Raad zijn opgenomen, die in sommige lidstaten wellicht niet als voor het publiek toegankelijke 'definitieve' of 'officiële' documenten worden beschouwd. Dit is bijvoorbeeld het geval als het secretariaat-generaal een ontwerpnota of -verslag met een samenvatting van de standpunten van de delegaties aan de leden van de betrokken werkgroep of het betrokken comité rondstuurt. In dit stadium weerspiegelt een dergelijk ontwerp slechts de persoonlijke perceptie van één ambtenaar, die misschien onvolledig of onnauwkeurig is. Het is dit soort documenten dat gewoonlijk als officieuze documenten, SN-documenten, zittingsdocumenten of op enige andere informele wijze wordt rondgestuurd. Wat al deze documenten gemeen hebben, is dat zij van zuiver voorbereidende, voorbijgaande aard zijn: indien hun inhoud wordt bevestigd of de erin uiteengezette ideeën worden overgenomen door de werkgroep of het comité waarvoor ze zijn bedoeld, vinden zij uiteindelijk hun neerslag in een document dat in het openbaar register te vinden is.

De Raad was het ermee eens dat volgens de beginselen van behoorlijk bestuur het register verwijzingen moet omvatten naar alle documenten van de eerste categorie, met uitzondering van een zeer klein aantal documenten die wegens hun specifieke aard een bijzondere behandeling moeten krijgen. De Raad was echter niet van mening dat het noodzakelijk of dienstig is volledig, gecentraliseerd aantekening te houden en een register bij te houden van ieder document dat aan de leden of hun vertegenwoordigers wordt rondgestuurd, hoe voorlopig of voorbijgaand van aard het ook is. Dit zou een grote administratieve werklast voor het secretariaat-generaal betekenen. Wat de bewering van klager betreft dat dergelijke documenten in de agenda's of de 'stand van de besprekingen' van de betrokken vergaderingen zouden moeten worden vermeld, zei de Raad dat hij uit hoofde van de regels inzake toegang verplicht was toegang te verlenen tot documenten in hun bestaande vorm, maar niet verplicht was die documenten in welke informatieve gegevens ook op te nemen.

Het voornaamste probleem is dan natuurlijk het punt te bepalen vanaf hetwelk een informeel of ontwerpdocument als een te registreren en te archiveren document moet worden beschouwd. Dit vraagstuk werd nog besproken in het kader van een voorstel van de Commissie voor een verordening uit hoofde van artikel 255, lid 2, van het EG-Verdrag. De Raad kon zich in dat stadium derhalve nog niet uitspreken over de criteria die daarvoor zouden worden gehanteerd.

*Opmerkingen klager*

In zijn opmerkingen handhaafde klager zijn klacht en gaf hij de volgende commentaar.

In tegenstelling met wat de Raad beweerde kunnen de "overwegingen" van "één persoon" van meer of minder belang zijn naargelang het om de secretaris-generaal van de Raad of een andere persoon gaat. En een door een "zeer kleine groep personen" ingediend document kan de standpunten van een of meer regeringen weergeven of een bijna definitief ontwerp van een maatregel zijn. Beweren dat documenten niet hoeven te worden opgetekend, gearchiveerd, geregistreerd of toegankelijk gemaakt voor burgers indien zij door "één persoon" of een "zeer kleine groep personen" zijn opgesteld, is een zeer gevaarlijk idee in een democratie.

Het gaat er niet om of documenten van "zuiver voorbijgaande, voorbereidende aard" hun neerslag hebben gevonden in het definitieve document, maar wel dat de burger het recht heeft te weten welke argumenten ter tafel lagen en welke van die argumenten werden aanvaard en welke verworpen. Burgers hebben het recht te weten welke invloeden bij de vaststelling van het overheidsbeleid hebben gespeeld.

In Besluit 93/731 wordt geen onderscheid gemaakt tussen "officiële documenten" en documenten "van zuiver voorbijgaande, voorbereidende aard". De in het besluit gegeven definitie van een 'document' luidt: "alle documenten die in het bezit zijn van de Raad". Uit het antwoord van de Raad blijkt derhalve dat deze zich niet aan deze definitie houdt.

Het door de Raad aangevoerde argument dat het volledig, gecentraliseerd aantekening houden en registreren van elk document dat aan de leden en vertegenwoordigers van de Raad wordt rondgestuurd een grote administratieve werklast zou betekenen is niet in overeenstemming met de beginselen van goed administratief gedrag, laat staan de democratische basisnormen.

Klager voegde een kopie bij van de 'stand van de besprekingen' voor de vergadering van 3 en 4 september 1998 die hij ondertussen had ontvangen en vestigde er de aandacht op dat in dit document, naast de documenten die door de Raad waren vermeld in zijn besluit over het verzoek van klager om toegang, meerdere andere documenten waren opgenomen die aan de vergadering werden voorgelegd. In het licht van dit document voerde klager aan dat de Raad deze 'stand van de besprekingen', om het voorzichtig uit te drukken, niet volledig had onderzocht.

Klager verzocht de Ombudsman derhalve een aanbeveling tot de Raad te richten.

Ontwerpaanbeveling van de Ombudsman
-----------------------------------

Op 1 maart 2001 richtte de Ombudsman overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman de volgende ontwerpaanbeveling tot de Raad:

"(1) de Raad van de Europese Unie moet de aanvraag van klager opnieuw in overweging nemen en toegang geven tot de aangevraagde documenten, tenzij een of meer van de in artikel 4 van Besluit 93/731 vervatte uitzonderingen van toepassing is/zijn;

(2) de Raad moet een lijst of register bijhouden van alle documenten die aan de Raad worden voorgelegd en deze lijst of dat register toegankelijk maken voor burgers".

De Europese Ombudsman motiveerde zijn ontwerpaanbeveling als volgt.

### 1 Niet-verstrekken van documenten

1.1 Klager beweerde dat de Raad had verzuimd de door hem op 27 januari 1999 aangevraagde documenten te verstrekken, te weten: (1) alle officieuze documenten, zittingsdocumenten, SN-documenten \["sans numéro", ongenummerde\] etc. die in januari aan specifieke vergaderingen werden voorgelegd en (2) alle documenten (Restreint, Limité, officieuze documenten, zittingsdocumenten, SN-documenten en welke andere documenten ook) die op 3 en 4 september 1998 aan de Groep politiële samenwerking (deskundigenvergadering - interceptie van telecommunicatieverkeer) werden voorgelegd.

1.2 De Raad ging niet uitdrukkelijk in op dit aspect van de klacht. Uit de opmerkingen die hij maakte over de tweede bewering van klager bleek evenwel dat de Raad blijkbaar van mening was dat de betrokken documenten niet onder Raadsbesluit 93/731/EG van 20 december 1993 betreffende toegang van het publiek tot documenten[\[3\]](#_ftn3){#_ftnref3} vallen en dat hij dus geen toegang tot deze documenten hoefde te verlenen. De Raad voerde aan dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds documenten die, hoewel het voorbereidende documenten zijn, toch tot op zekere hoogte een 'definitief karakter' hebben en anderzijds documenten van zuiver voorbijgaande, voorbereidende aard. De Raad bleek van mening te zijn dat de regels inzake toegang tot documenten enkel van toepassing zijn op de eerste van deze twee categorieën.

1.3 Artikel 1, lid 1, van Besluit 93/731 bepaalt: "Het publiek heeft toegang tot de documenten van de Raad op de in dit besluit gestelde voorwaarden". De definitie van een 'Raadsdocument' wordt gegeven in artikel 1, lid 2: "Onverminderd artikel 2, lid 2, wordt onder document van de Raad verstaan elk geschrift met bestaande gegevens dat in het bezit is van de Raad, ongeacht de drager waarop het zich bevindt".

1.4 Besluit 93/731 moet worden gezien in de context van de door de Raad en de Commissie op 6 december 1993 vastgestelde gedragscode betreffende de toegang van het publiek tot documenten van de Raad en de Commissie[\[4\]](#_ftn4){#_ftnref4} waarnaar in de overwegingen van Besluit 93/731 wordt verwezen. Deze gedragscode bepaalt onder meer: "Het publiek zal zo ruim mogelijke toegang hebben tot documenten die bij de Commissie en de Raad berusten". Op basis hiervan kwam het Gerecht van eerste aanleg tot de volgende conclusie: "Besluit 93/731 beoogt uitvoering te geven aan het beginsel van zo ruim mogelijke toegang van de burger tot informatie, teneinde het democratische karakter van de instellingen en het vertrouwen van het publiek in het bestuur te versterken".

1.5 In het licht van deze bepalingen zag de Ombudsman nergens een bevestiging van het door de Raad naar voren geschoven onderscheid. Besluit 93/731 betreft de toegang tot alle documenten die in het bezit zijn van de Raad, ongeacht de aard ervan. Dit is in overeenstemming met het beginsel van openheid dat in het Gemeenschapsrecht is neergelegd. De Ombudsman was het eens met het standpunt van klager dat burgers het recht hebben te weten welke documenten aan de Raad zijn voorgelegd, zodat zij kunnen nagaan welke invloeden bij de vaststelling van het overheidsbeleid hebben gespeeld. De Ombudsman meende daar wel aan toe te moeten voegen dat dit niet betekent dat de Raad toegang tot al deze documenten moet geven, aangezien in Besluit 93/731 een aantal uitzonderingen worden genoemd in het geval waarvan toegang op wettige wijze kan worden geweigerd.

1.6 De Ombudsman was zich bewust van het feit dat uit hoofde van artikel 255, lid 2, van het EG-Verdrag binnen twee jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam een verordening betreffende de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie moest zijn vastgesteld. Dat is nog niet gebeurd. Zoals de Ombudsman reeds in zijn ontwerpaanbeveling in klacht 916/2000/GG uiteenzette, is hij van oordeel dat zijn eerste en belangrijkste taak als hij onderzoekt of er al dan niet sprake is van wanbeheer, erin bestaat vast te stellen of de overheid "onrechtmatig heeft gehandeld". De Ombudsman gaat ervan uit dat dit onderzoek noodzakelijkerwijs gebaseerd moet zijn op het recht zoals het op het gegeven moment is.

1.7 Op basis van deze overwegingen was de Ombudsman van oordeel dat de aanpak van de Raad in dit geval geen aanleiding had gegeven tot een geval van wanbeheer.

### 2 Het niet-verstrekken of niet-bijhouden van een lijst van alle betrokken documenten

2.1 Klager beweerde dat de Raad door geen lijst van al de betrokken documenten te verstrekken of door stelselmatig na te laten deze documenten te registreren en in een bestand bij te houden, de beginselen van behoorlijk bestuur had overtreden.

2.2 De Raad voerde aan dat het niet noodzakelijk of dienstig is volledig, gecentraliseerd aantekening te houden en een register bij te houden van ieder document dat wordt rondgezonden aan zijn leden of vertegenwoordigers, hoe voorlopig en voorbijgaand van aard het ook is. Volgens de Raad zou dit een grote administratieve werklast voor het secretariaat-generaal betekenen. De Raad wees er tevens op dat zijn regels inzake toegang voorzien in de toegang tot documenten in hun bestaande vorm, maar de Raad niet verplichten documenten in welke informatieve gegevens ook op te nemen.

2.3 De Ombudsman vond dat deze bewering van klager twee aspecten omvatte waartussen een onderscheid moet worden gemaakt, namelijk enerzijds de vraag of er toegang moet worden gegeven tot een lijst van documenten en anderzijds de vraag of de Raad verplicht is zo'n lijst bij te houden.

2.4 Besluit 93/731 regelt de toegang tot documenten "in het bezit" van de Raad. De Ombudsman maakte uit de opmerkingen van de Raad op dat deze geen volledige lijst bijhoudt van al de aan vergaderingen van de Raad voorgelegde documenten. Aangezien klager er niet in was geslaagd het tegendeel te bewijzen, vond de Ombudsman dat zijn bewering volgens welke de Raad zich schuldig had gemaakt aan wanbeheer door geen *toegang te verlenen*tot zo'n lijst mank liep.

2.5 De Ombudsman vond echter dat er een andere conclusie mogelijk was met betrekking tot het verzuim van de Raad om zo'n lijst *bij te houden* . Uit hoofde van het Gemeenschapsrecht hebben de burgers het recht op toegang tot documenten die in het bezit zijn van de Raad. Zoals hierboven gezegd, heeft dit recht betrekking op alle documenten in het bezit van de Raad, ongeacht de aard ervan. Het spreekt vanzelf dat de uitoefening van dit recht ernstig kan worden bemoeilijkt of zelfs onmogelijk gemaakt als een burger niet eens weet welke documenten in het bezit van de Raad zijn. De onderhavige zaak is een goed voorbeeld van de moeilijkheden die zich in dergelijke gevallen kunnen voordoen. In zijn oorspronkelijke antwoord op het verzoek van klager om toegang tot *alle* documenten die aan de vergadering van 3 en 4 september 1998 werden voorgelegd, had de Raad het standpunt ingenomen dat de betrokken documenten niet nauwkeurig genoeg waren omschreven. In zijn besluit over het confirmatieve verzoek van klager had de Raad een lijst van een aantal documenten opgenomen en uitgelegd dat hij deze aan de hand van de 'stand van de besprekingen' had achterhaald. Uit de tekst van deze 'stand van de besprekingen', die later aan klager was verstrekt, bleek evenwel dat er nog meer documenten aan de betrokken vergadering werden voorgelegd.

2.6 In deze omstandigheden was de Ombudsman van oordeel dat de beginselen van behoorlijk bestuur vereisen dat alle aan de Raad voorgelegde documenten worden opgenomen in een document of register dat toegankelijk is voor de burgers, teneinde dezen in staat te stellen echt gebruik te maken van hun recht op toegang tot documenten. Het extra administratieve werk dat dit voor de Raad meebrengt, is iets waar deze zich bij neer moet leggen omdat het recht van de burger om toegang te krijgen tot documenten die in het bezit zijn van de Raad van wezenlijk belang is voor de waarborging van de openheid en transparantie van de besluitvorming van deze laatste.

2.7 Op basis van deze overwegingen concludeerde de Ombudsman dat het verzuim van de Raad om een lijst of register bij te houden van alle aan de Raad voorgelegde documenten ook een geval van wanbeheer was. Omdat een minnelijke schikking niet mogelijk bleek, deed de Ombudsman overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman een ontwerpaanbeveling aan de Raad.

### Omstandig advies Raad

Nadat hij de ontwerpaanbeveling had ontvangen stuurde de Raad de Ombudsman overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman op 28 mei 2001 een omstandig advies.

In dit omstandig advies maakte de Raad de volgende opmerkingen.

*"1. Wat de tweede ontwerpaanbeveling van de Ombudsman betreft, zou de Raad vooraf willen opmerken dat hij het volledig eens is met de conclusie van de Ombudsman dat Besluit 93/731/EG betrekking heeft op de toegang tot elk document dat in het bezit van de Raad is, ongeacht de aard ervan. De Raad heeft nooit het standpunt ingenomen dat de regels inzake de toegang tot documenten enkel van toepassing zijn op documenten die tot op zekere hoogte een 'definitief' karakter hebben en niet op teksten van voorbijgaande, voorbereidende aard. Wat de Raad in zijn opmerkingen over de klacht wilde zeggen, is dat dit onderscheid wel ter zake doet als men zich de vraag stelt of een goed bestuur volledig aantekening moet houden van alle in een vergadering van de Raad of een van zijn voorbereidende organen rondgedeelde geschriften, hoe efemeer deze ook zijn.*

*2. De Raad geeft toe dat er duidelijk iets te zeggen valt voor het bijhouden van een register van alle documenten - ongeacht soort of vorm, officieel of niet-officieel - die aan de Raad of een van zijn voorbereidende organen worden voorgelegd en die een basis voor hun beraadslagingen en besprekingen vormen, of van invloed zijn op het besluitvormingsproces van de instelling, dan wel een overzicht geven van de 'stand van zaken' in een bepaald dossier.*

*3. (...)*

*4. (...)*

*5. In antwoord op deze aanbeveling is de Raad het ermee eens dat voortaan, in tegenstelling tot de huidige praktijk, ook niet-officiële documenten die aan de bovengenoemde criteria (punt 2) beantwoorden in het openbaar register moeten worden opgenomen. De Raad aanvaardt derhalve de tweede ontwerpaanbeveling van de Ombudsman.*

*6. Om dit in de praktijk te brengen zullen de diensten van het secretariaat-generaal de opdracht krijgen alle aan de Raad of een van zijn voorbereidende organen voorgelegde documenten die een basis voor de beraadslagingen en besprekingen van de Raad in een van zijn voorbereidende organen vormen, of van invloed zijn op het besluitvormingsproces van de instelling, dan wel een overzicht geven van de 'stand van zaken' in een bepaald dossier zoveel mogelijk in de vorm van officiële documenten rond te delen of - indien dit wegens bijzondere omstandigheden niet mogelijk is - zo spoedig mogelijk in officiële documenten om te zetten.*

*7. Dit betekent echter niet dat van ieder stukje papier of van iedere tekst - hoe efemeer ook - dat/die in een vergadering van de Raad of een van zijn voorbereidende organen wordt rondgedeeld in een openbaar register aantekening moet worden gehouden. In de praktijk komt het voor dat, naast de documenten die een basis vormen voor de discussie in een vergadering van een werkgroep, een comité of een andere instantie van de Raad, ook andere teksten - bijvoorbeeld redactionele voorstellen van het voorzitterschap, een afgevaardigde van een lidstaat \[,\] een vertegenwoordiger van de Commissie of een ambtenaar van het secretariaat-generaal - onder de delegaties worden rondgedeeld. Deze documenten zijn vaak niet meer dan een vervanging of een aanvulling van mondelinge interventies en hebben vaak maar een zeer korte 'gebruiksduur': ofwel worden zij in de vergadering waarin zij zijn opgesteld onmiddellijk verworpen - in dit geval worden zij niet bewaard - ofwel wordt hun inhoud opgenomen in een volgend document dat een resumé van de discussies tijdens de vergadering geeft. In dit laatste geval is het, enerzijds, niet duidelijk welke toegevoegde waarde het voor de transparantie zou hebben indien in het register aantekening zou worden gehouden van het oorspronkelijke stukje papier met de getypte of handgeschreven tekst dat in de vergadering werd rondgedeeld, aangezien de inhoud vervolgens hetzij zijn neerslag vindt in een document dat in het openbaar register wordt opgenomen, hetzij van geen enkel nut voor het besluitvormingsproces blijkt te zijn geweest. Anderzijds zou het bijhouden van een volledig register van al deze documenten een grote administratieve werklast voor het secretariaat-generaal van de Raad betekenen en daardoor, rekening houdend met alle gegevens, duidelijk indruisen tegen het beginsel van behoorlijk bestuur \[voetnoot weggelaten\].*

*8. Wat de eerste ontwerpaanbeveling van de Ombudsman betreft, zou de Raad erop willen wijzen dat hij na het verzoek van klager, op basis van de 'stand van de besprekingen', reeds 85 documenten had achterhaald, waarvan er 68 waren vrijgegeven. Bij een nieuwe controle concludeerde het secretariaat-generaal dat het geen andere documenten, zoals door klager gevraagd, kon vinden. De Raad is derhalve van oordeel dat hij de eerste ontwerpaanbeveling van de Ombudsman reeds volledig ten uitvoer heeft gelegd.*

*9. (...)"*

### Beoordeling van omstandig advies van de Raad door de Ombudsman

In zijn eerste ontwerpaanbeveling had de Ombudsman de Raad verzocht het verzoek van klager opnieuw in overweging te nemen en toegang te geven tot de aangevraagde documenten, tenzij een of meer van de uitzonderingen van artikel 4 van Besluit 93/731 van toepassing was/waren. De Raad was van mening dat hij deze aanbeveling reeds volledig ten uitvoer had gelegd, aangezien hij reeds 85 documenten had achterhaald waarvan er 68 waren vrijgegeven aan klager. Deze cijfers waren reeds vermeld in het standpunt van de Raad ten aanzien van de klacht. Klager had de Ombudsman echter, tegelijk met zijn opmerkingen over dit standpunt, een kopie doen toekomen van de 'stand van de besprekingen' voor de vergadering van de Groep politiële samenwerking van 3 en 4 september 1998[\[6\]](#_ftn6){#_ftnref6}. In dit document werd verwezen naar vijf of zes documenten die aan de vergadering werden voorgelegd. Deze documenten werden niet vermeld door de Raad in diens antwoorden op de aanvragen om toegang van klager. De Ombudsman is derhalve van oordeel dat de Raad zijn eerste ontwerpaanbeveling nog niet volledig ten uitvoer heeft gelegd.

De Ombudsman juicht het toe dat de Raad de tweede ontwerpaanbeveling heeft aanvaard en maatregelen zal nemen om ze ten uitvoer te leggen. De overwegingen in de tekst van het standpunt van de Raad, en met name in punt 7 daarvan, doen er evenwel twijfels over rijzen of de ontwerpaanbeveling inderdaad ten uitvoer zal worden gelegd. De Raad aanvaardt dat "*alle documenten die aan de Raad of een van zijn voorbereidende organen worden voorgelegd en die een basis voor de beraadslagingen of besprekingen van de Raad in een van zijn voorbereidende organen vormen, of van invloed zijn op het besluitvormingsproces van de instelling, dan wel een overzicht geven van de 'stand van zaken' in een bepaald dossier* " in de lijst of het register moeten worden opgenomen. Vervolgens sluit hij echter nog van deze documenten uit zekere 'efemere' documenten met slechts een zeer korte 'gebruiksduur'. Deze documenten worden nergens duidelijk omschreven. De Ombudsman sluit niet uit dat bepaalde "redactionele voorstellen" die tijdens een vergadering worden gedaan en rondgedeeld niet hoeven te worden geregistreerd indien de enige bedoeling ervan is een mondelinge interventie te vervangen (of aan te vullen). Maar deze "redactionele voorstellen" worden door de Raad slechts als een voorbeeld genoemd en niets waarborgt dat deze documenten inderdaad niets meer zijn dan een alternatief voor of een aanvulling van een mondelinge interventie[\[7\]](#_ftn7){#_ftnref7}. Het voornaamste criterium dat de Raad voor ogen lijkt te staan als het op de definitie van deze documenten aankomt, blijkt de zeer korte 'gebruiksduur' te zijn. De Ombudsman ziet niet goed in hoe dit criterium objectief kan worden gehanteerd.

Maar zelfs als een voorstel vervolgens zijn neerslag vindt in een document dat is opgenomen in het openbaar register kan het voor de burgers van belang zijn te weten wie het heeft gedaan. Hetzelfde geldt indien een voorstel niet wordt aanvaard en derhalve geen neerslag vindt in een dergelijk document.

De Ombudsman erkent dat de opneming van alle aan de Raad voorgelegde documenten in een voor de burgers toegankelijke lijst of register extra administratief werk zal meebrengen. Hij blijft echter van mening dat dit iets is waar men zich moet bij neerleggen, omdat het recht van de burger om toegang te krijgen tot documenten die in het bezit zijn van de Raad van wezenlijk belang is voor de waarborging van de openheid en transparantie van de besluitvorming van deze laatste.

Voorts is inachtneming geboden van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie[\[8\]](#_ftn8){#_ftnref8}. Artikel 11, lid 1, van deze verordening, die uit hoofde van artikel 255, lid 2, van het EG-Verdrag werd vastgesteld, bepaalt dat ieder van deze drie instellingen in toegang van het publiek tot een documentenregister dient te voorzien. Artikel 11, lid 2, van de verordening bepaalt dat dit register een referentienummer voor "ieder" document bevat. Zoals aangegeven in artikel 11, lid 1, worden de instellingen verplicht een dergelijk register bij te houden "\[t\]eneinde de rechten van de burgers uit deze verordening ten volle hun beslag te geven". In artikel 1 van de verordening wordt evenwel gezegd dat het doel van de verordening is een zo ruim mogelijke toegang tot documenten te waarborgen. Voorts zij erop gewezen dat de verordening overeenkomstig artikel 2, lid 3, van toepassing is op "alle" bij de genoemde instellingen berustende documenten. In de verordening blijkt geen onderscheid te worden gemaakt tussen documenten naargelang de mogelijke beperking van hun 'gebruiksduur'.

Uit het bovenstaande concludeert de Ombudsman dat Verordening 1049/2001 een wettelijke verplichting in het leven heeft geroepen om een openbaar register van alle aan de Raad voorgelegde documenten bij te houden en toegankelijk te maken. Hij vindt voorts dat deze verordening in die zin kan worden geïnterpreteerd dat toegang moet worden verleend tot alle documenten die aan de Raad zijn voorgelegd om door deze te worden behandeld of in aanmerking genomen en die om die reden voor de burgers beschikbaar moeten zijn. De Ombudsman merkt op dat de Raad, de Commissie en het Europees Parlement uit hoofde van artikel 11, lid 3, verplicht zijn onverwijld de nodige maatregelen te nemen om een register op te zetten dat uiterlijk op 3 juni 2002 operationeel is.

In deze omstandigheden oordeelt de Ombudsman het niet nodig noch dienstig zijn tweede ontwerpaanbeveling opnieuw als aanbeveling tot de Raad te richten. De Ombudsman juicht echter de ter zake door het Europees Parlement ingenomen standpunten toe die zeer nuttig kunnen zijn om voor een juiste toepassing van de verordening te zorgen.

Aanbeveling Ombudsman
---------------------

Volgens de Ombudsman geeft de Raad in zijn omstandig advies, hoewel hij de twee ontwerpaanbevelingen aanvaardt, niet de nodige waarborgen in verband met de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de eerste van deze ontwerpaanbevelingen. De Ombudsman herformuleert zijn eerste ontwerpaanbeveling derhalve als aanbeveling aan de Raad:

De Raad van de Europese Unie moet de aanvraag van klager opnieuw in overweging nemen en toegang geven tot de aangevraagde documenten, tenzij een of meer van de in artikel 4 van Besluit 93/731 vervatte uitzonderingen van toepassing is/zijn.

Het Europees Parlement kan overwegen de aanbeveling als resolutie aan te nemen.

Straatsburg, 30.11.2001

Jacob Söderman

*** ** * ** ***

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Besluit 94/262 van 9 maart 1994 van het Europees Parlement inzake het Statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt, PB L 113 van 04.05.1994, blz. 15

[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} PB L 340 van 31.1.1993, blz. 43, gewijzigd bij Raadsbesluit 96/705/EG, EGKS, Euratom van 6 december 1996 (PB L 325/1996, blz. 19)

[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} PB L 340 van 31.12.1993, blz. 43, gewijzigd bij Raadsbesluit 96/705/EG, EGKS, Euratom van 6 december 1996 (PB L 325/1996, blz. 19)

[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} PB L 340 van 31.12.1993, blz. 41

[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Zaak T-174/95, *Svenska Journalistförbundet tegen Raad,* Jurispr. 1998, blz. II-2289, punt 66

[\[6\]](#_ftnref6){#_ftn6} Dit is vermeld in punt 2.5 van de brief d.d. 1 maart 2001 waarin de Ombudsman de Raad de ontwerpaanbevelingen doet.

[\[7\]](#_ftnref7){#_ftn7} Volgens de Raad zijn documenten die naar zijn mening niet in het register hoeven te worden opgenomen "vaak" niets meer dan een vervanging of aanvulling van een mondelinge interventie. Het heeft er dus de schijn van dat volgens de Raad ook documenten die dat niet zijn uit de lijst of het register kunnen worden weggelaten.

[\[8\]](#_ftnref8){#_ftn8} PB L 145 van 31.05.2001, blz. 43