(opgesteld overeenkomstig artikel 3, lid 7, van het Statuut van de Europese Ombudsman[1])

 

Klacht

Klager, de heer R., is directeur van Bavarian Lager Company Ltd., een bedrijf dat Duits bier in het Verenigd Koninkrijk invoert. Hij had problemen met het verkopen van zijn product wegens exclusieve inkoopovereenkomsten, waardoor veel pubs in het VK verplicht zijn hun bier van bepaalde Britse brouwerijen af te nemen. Deze overeenkomsten worden geregeld bij de zogenaamde "Guest Beer Provision", een Britse wet die pubs ook toestaat bepaalde bieren bij andere leveranciers te kopen.

Klager was van oordeel dat de Guest Beer Provision een inbreuk is op artikel 30 (nu artikel 28) van het EG-Verdrag omdat ze ingevoerde bieren discrimineert. In april 1993 diende klager hierover een klacht bij de Europese Commissie in. De Commissie registreerde de klacht onder nr. P/93/4490/UK en stelde overeenkomstig artikel 169 (nu artikel 226) van het EG-Verdrag een onderzoek in.

In augustus 1996 las klager in een perscommuniqué van het Britse Ministerie van Handel en Industrie dat er in oktober 1996 een tripartiete vergadering van de Commissie, de Britse autoriteiten en een handelsorganisatie, de Confédération des Brasseurs du Marché commun (CBMC), zou plaatsvinden waarop de Guest Beer Provision besproken zou worden. Hij vroeg de Commissie om deze vergadering te mogen bijwonen, wat hem werd geweigerd.

Begin maart 1997 deden de Britse autoriteiten een voorstel tot wijziging van de Guest Beer Provision. De Commissie vond de voorgestelde wijziging bevredigend en staakte haar overeenkomstig artikel 169 ingestelde onderzoek.

In mei 1998 diende klager overeenkomstig besluit 94/90 van de Commissie inzake de toegang van het publiek tot documenten, een verzoek in om toegang te krijgen tot bijdragen die onder dossiernummer P/93/4490/UK door elf bij naam genoemde bedrijven en organisaties en drie nader genoemde categorieën personen of bedrijven waren ingediend. De Commissie weigerde op dit verzoek en een later confirmatief verzoek in te gaan. Op 8 juli 1998 diende de heer R. bij de Ombudsman een klacht tegen deze weigering in.

In februari 1999 maakte klager tijdens het onderzoek van de Ombudsman duidelijk dat het hem er in de eerste plaats om te doen is informatie te krijgen. Hij wil weten wie tijdens het door de Commissie overeenkomstig artikel 169 ingestelde onderzoek met betrekking tot de Guest Beer Provision documenten hebben ingediend en welke vertegenwoordigers van CBMC in oktober 1996 aan de tripartiete vergadering hebben deelgenomen. Klager probeerde die informatie rechtstreeks van CBMC te krijgen, die hem adviseerde bij de Commissie te proberen, omdat het betrokken personeel CBMC had verlaten en de dossiers vernietigd waren.

De heer R. wenst deze informatie te krijgen, omdat hij bepaalde personen die in de betrokken periode in het VK bij de ambtenaren en politici hoorden die verantwoordelijk waren voor de brouwerijsector, ervan verdenkt zich niet correct te hebben gedragen.

De Ombudsman heeft klager overeenkomstig de gewone procedure, schriftelijk op de hoogte gehouden van de voortgang van het onderzoek.

Onderzoek

Het onderzoek van de Ombudsman was oorspronkelijk toegespitst op de kwestie van het recht op toegang tot documenten uit hoofde van besluit 94/90 van de Commissie. Toen evenwel duidelijk werd dat de eigenlijke bedoeling van klager was informatie te krijgen, achtte de Ombudsman het opportuun een minnelijke schikking voor te stellen. Overeenkomstig artikel 3, lid 5 van het Statuut van de Ombudsman, schreef hij de Commissie op 3 maart 1999 een brief waarin hij de Commissie voorstelde klager de gevraagde informatie te verstrekken.

Antwoord Commissie

In haar antwoord d.d. 7 juni 1999 zei de Commissie dat de richtlijn betreffende gegevensbescherming[2] haar belet de identiteit van de betrokken personen bekend te maken zonder de uitdrukkelijke toestemming van dezen. De Commissie zei dat ze bereid was een ad hoc oplossing voor de klacht te zoeken en daartoe de betrokken personen toestemming zou vragen om hun namen aan klager mee te delen. De Commissie voegde daaraan toe dat ze de Ombudsman op de hoogte zou houden van hun antwoord en de namen zou doorgeven als zij daar toelating voor kreeg.

Antwoord Ombudsman

Op 30 juli 1999 schreef de Ombudsman aan de Commissie dat hij het er niet mee eens was dat de gegevensbeschermingsrichtlijn de Commissie belette de gevraagde informatie te verstrekken zonder eerst de toestemming van de betrokken personen te hebben gevraagd. In het licht van de door de Commissie voorgestelde ad hoc oplossing bleek een minnelijke schikking evenwel nog tot de mogelijkheden te behoren. De Ombudsman verzocht de Commissie derhalve hem uiterlijk op 30 september 1999 op de hoogte te brengen van het aantal personen aan wie de Commissie toestemming had gevraagd om hun namen bekend te maken, en van het aantal positieve en negatieve antwoorden.

In oktober en november 1999 bracht de Commissie de Ombudsman ervan op de hoogte dat zij de betrokkenen schriftelijk om toestemming had gevraagd om hun identiteit aan klager bekend te maken, dat zij in totaal 45 brieven had gestuurd en 20 antwoorden had ontvangen, waarvan 14 positieve en 6 negatieve. De Commissie gaf ook de namen en de adressen door van de personen die een positief antwoord hadden gegeven.

Het antwoord van de Commissie werd doorgezonden naar klager. Uit de opmerkingen van klager bleek dat deze geen genoegen nam met de onvolledige informatie die de Commissie had verstrekt. De Ombudsman bracht de Commissie er in december 1999 derhalve van op de hoogte dat een minnelijke schikking met betrekking tot de klacht niet mogelijk was. Hij vroeg de Commissie tevens uitleg te geven over haar standpunt dat de gegevensbeschermingsrichtlijn haar belette de identiteit van de betrokken personen zonder hun uitdrukkelijke toestemming vrij te geven, met inbegrip van een verwijzing naar de specifieke bepalingen van de richtlijn uit hoofde waarvan de Commissie dacht dat zij in deze zaak wettelijk tot geheimhoudingsplicht was gehouden.

In januari 2000 antwoordde de Commissie het volgende:

"Krachtens artikel 286 van het EG-Verdrag is richtlijn 95/46/EG ook op de Commissie van toepassing.

Wat betreft de interpretatie van deze richtlijn, zij erop gewezen dat de door de heer R. gevraagde gegevens overeenkomstig artikel 2 van de richtlijn persoonsgegevens zoals bedoeld in de richtlijn zijn. Deze gegevens aan de heer R. mededelen is een verwerking van persoonsgegevens zoals bedoeld in de richtlijn.

Krachtens artikel 7 van de richtlijn is verwerking van persoonsgegevens slechts toegestaan indien ze valt onder een van de zes mogelijkheden die in deze bepaling worden opgesomd. Bekendmaking van de betrokken namen aan de heer R. is derhalve alleen toegestaan indien één van de in artikel 7 genoemde opties van toepassing is. Volgens de Commissie kan de verwerking van persoonsgegevens in dit geval slechts worden toegestaan uit hoofde van artikel 7, onder a). De andere mogelijkheden die in deze bepaling worden vermeld zijn in de zaak  van de heer R. niet van toepassing. Het is derhalve vereist dat de betrokkene "zijn ondubbelzinnige toestemming heeft verleend". Als hij weigert zijn toestemming te geven mogen de persoonsgegevens niet worden verwerkt." (verwijzing voetnoot weggelaten)

Ontwerpaanbeveling van de Ombudsman

Op 17 mei 2000 richtte de Ombudsman, overeenkomstig artikel 3, lid 6 van het Statuut van de Europese Ombudsman, de volgende ontwerpaanbeveling tot de Commissie:

"De Commissie dient klager de namen mee te delen van de afgevaardigden van de Confédération des brasseurs du marché commun die aan de door de Commissie op 11 oktober 1996 georganiseerde vergadering deelnamen, alsook van de in het oorspronkelijke verzoek van klager om toegang te krijgen tot documenten vermelde bedrijven en personen (14 categorieën) die bij de Commissie onder dossiernummer P/93/4490/YK bijdragen indienden."[3]

De Europese Ombudsman motiveerde de ontwerpaanbeveling als volgt:

1   De verplichting informatie te verstrekken

1.1       Klager verzocht de Commissie hem de namen mee te delen van de personen die met betrekking tot zijn klacht tegen de Britse Guest Beer Provision bijdragen hadden gestuurd, alsook van de vertegenwoordigers van een handelsorganisatie (Confédération des brasseurs du marché commun) die deelnamen aan een vergadering die de Commissie had georganiseerd in het kader van haar onderzoek naar de bewering van klager dat een lidstaat mogelijk inbreuk op de communautaire wetgeving had gemaakt.

1.2       Overeenkomstig de beginselen van goed administratief gedrag moet de ambtenaar die voor het betrokken dossier verantwoordelijk is desgevraagd informatie aan de leden van het publiek verstrekken.[4] Aan klager moeten derhalve de namen worden meegedeeld waar hij om heeft verzocht, tenzij de Commissie wettelijk verplicht is deze informatie vertrouwelijk te houden.

1.3       De enige rechtsgrond voor een dergelijke verplichting waarnaar de Commissie verwees, is de richtlijn betreffende gegevensbescherming[5]. De Commissie is van oordeel dat de richtlijn haar belet klager de namen van de betrokken personen te geven zonder dat hij daarvoor de toestemming van dezen heeft gekregen. Deze bewering wordt onder het volgende punt behandeld.

2   Richtlijn betreffende databescherming

2.1       Artikel 286 van het EG-Verdrag bepaalt dat de besluiten van de Gemeenschap inzake de bescherming van personen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens en het vrije verkeer van die gegevens van toepassing zijn op de instellingen en organen die bij of op grond van dit Verdrag zijn opgericht. De gegevensbeschermingsrichtlijn[6] is dientengevolge van toepassing op de communautaire instellingen en organen, met inbegrip van de Commissie[7].

2.2       De richtlijn legt een aantal beginselen vast die door gedetailleerde wetgeving in de lidstaten ten uitvoer moeten worden gelegd. Wat betreft de toepassing van de richtlijn op de Commissie, zij in herinnering gebracht dat er nog geen gedetailleerde uitvoeringswetgeving bestaat die de communautaire instellingen en organen bindt.

2.3       Wat de beginselen betreft, wijst de Ombudsman erop dat volgens artikel 1 van de richtlijn het onderwerp van de richtlijn is in verband met de verwerking van persoonsgegevens de bescherming te waarborgen van "de fundamentele rechten en vrijheden van natuurlijke personen, inzonderheid van het recht op persoonlijke levenssfeer".

2.4       Bij informatie die aan een administratieve autoriteit is verstrekt door een persoon die aan een administratieve procedure deelneemt, lijkt het niet te gaan om "persoonsgegevens" betreffende die persoon, alleen al gelet op het feit dat hij ze heeft verstrekt. Wie het tegenovergestelde standpunt inneemt, stelt eigenlijk impliciet dat er een fundamenteel recht bestaat om in het geheim informatie aan een administratieve autoriteit te verstrekken, wat niet het geval is.

2.5       Bij de interpretatie en toepassing van de richtlijn is het bovendien belangrijk dat er ook rekening wordt gehouden met het beginsel dat besluiten in zo groot mogelijke openheid moeten worden genomen. Dit beginsel is bevestigd door de verklaring betreffende het recht op toegang tot informatie bij de slotakte van het Verdrag van Maastricht[8], door de jurisprudentie van de gerechtelijke instanties van de Gemeenschap[9] en door artikel 1[10] van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

2.6       Artikel 7[11] van de richtlijn bepaalt dat de verwerking (waaronder ook het doorgeven) van persoonsgegevens is toegestaan voor zes categorieën verwerkingen. Drie van deze categorieën blijken van toepassing te zijn op openbaarmaking door de Commissie van informatie die haar is verstrekt in het kader van de uitoefening van een van haar taken. Deze openbaarmaking zou noodzakelijk kunnen worden geacht om:

- een wettelijke verplichting na te komen, aangezien het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt dat openheid een verplichting van de Europese instellingen is;

- een taak van algemeen belang of die deel uitmaakt van de uitoefening van het openbaar gezag te vervullen, aangezien openbaarmaking van informatie gewoon een onderdeel is van de vervulling van een taak die deel uitmaakt van de uitoefening van het openbaar gezag;

-  het gerechtvaardigde belang van de voor de verwerking verantwoordelijke of van de derde(n) aan wie de gegevens worden verstrekt te behartigen, aangezien het verlenen en het krijgen van toegang tot officiële informatie een gerechtvaardigd belang is van respectievelijk de voor de verwerking verantwoordelijke en de derde(n).

2.7      Om de bovenvermelde redenen is de Ombudsman van mening dat het recht op persoonlijke levenssfeer in verband met de verwerking van persoonsgegevens uit hoofde van de gegevensverwerkingsrichtlijn niet vereist dat de Commissie de aan haar in het kader van de uitoefening van haar taken meegedeelde standpunten of informatie, of de namen van de personen die haar deze standpunten of informatie meedeelden als vertrouwelijk behandelt.

2.8      De Ombudsman is derhalve van oordeel dat de Commissie haar uit de gegevensbeschermingsrichtlijn voortvloeiende verplichtingen verkeerd heeft geïnterpreteerd en bijgevolg het beginsel van openheid heeft overtreden. Dit is een geval van wanbeheer. Aangezien een minnelijke schikking niet mogelijk is, doet de Ombudsman overeenkomstig artikel 3, lid 6 van het Statuut van de Ombudsman een ontwerpaanbeveling aan de Commissie.

Omstandig advies Commissie

Na de ontwerpaanbeveling te hebben ontvangen, stuurde de Commissie op 3 juli 1999 overeenkomstig artikel 3, lid 6 van het Statuut van de Europese Ombudsman een omstandig advies.

In haar omstandig advies bracht de Commissie, ten eerste, in herinnering dat de gegevensbeschermingsrichtlijn uit hoofde van artikel 286 van het EG-Verdrag ook op de Commissie van toepassing is.

Ten tweede, handhaafde Commissie haar standpunt dat de toestemming van de betrokkene noodzakelijk is om de mededeling van persoonsgegevens in een dergelijk geval te rechtvaardigen. Zij stelde voorts:

"Overeenkomstig artikel 7, onder a) van Richtlijn 95/46/EG is de ondubbelzinnige toestemming van de betrokkene vereist.

Krachtens artikel 7, onder f) van Richtlijn 95/46/EG prevaleren het belang of de fundamentele rechten en vrijheden van de betrokkene, inzonderheid zijn privé-leven, boven het gerechtvaardigde belang van de voor de verwerking verantwoordelijke of van de derde(n) aan wie de gegevens worden verstrekt, indien van de betrokkene geen toestemming wordt verkregen.

De Commissie is niettemin van mening dat, in dit geval, het belang van de betrokkenen aan wie een brief is gestuurd om hun toestemming te vragen, niet prevaleert als zij de brief niet hebben beantwoord, en wel om de volgende redenen. Enerzijds had de Commissie voordat ze de brief verstuurde al contact gehad met de betrokkenen en anderzijds had de Commissie de betrokkenen die brief als overheidsinstantie gestuurd. De Commissie is met andere woorden van oordeel dat, bij gebrek aan een antwoord op de brief en gelet op de bijzondere omstandigheden in dezen, het belang of de fundamentele rechten en vrijheden van de betrokkenen niet prevaleren."

De Commissie voegde een bijgewerkte lijst toe, waarop ook de namen voorkwamen van de 25 personen die niet hadden gereageerd op de brief van de Commissie waarin dezen om toestemming tot bekendmaking van hun naam aan klager werden verzocht.

Beoordeling van omstandig advies Commissie door Ombudsman

Samengevat wordt in het omstandig advies van de Commissie:

- niets ingebracht tegen het standpunt van de Ombudsman dat zij overeenkomstig de beginselen van goed administratief gedrag verplicht is de namen van de betrokken personen door te geven, tenzij zij wettelijk verplicht is deze informatie als vertrouwelijk te behandelen;

- het standpunt gehandhaafd dat de gegevensbeschermingsrichtlijn de Commissie verbiedt de namen van de betrokkenen zonder hun ondubbelzinnige toestemming vrij te geven, met name rekening houdend met hun recht op hun privé-leven;

- gezegd dat in het onderhavige geval de namen van alle betrokkenen moeten worden meegedeeld, behalve van dezen die hun toestemming uitdrukkelijk hebben geweigerd.

Het omstandig advies van de Commissie geeft geen rechtstreeks antwoord op de juridische argumenten in de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman, maar verwijst naar "het belang of de fundamentele rechten en vrijheden van de betrokkene, inzonderheid zijn privé-leven". Hoewel de Ombudsman erkent dat dit een fundamenteel belang is, is hij om de in zijn ontwerpaanbeveling van 17 mei 2000 aangevoerde redenen van oordeel dat er geen fundamenteel recht bestaat om aan een administratieve autoriteit in het geheim informatie te verstrekken en dat de gegevensbeschermingsrichtlijn de Commissie niet verplicht de namen geheim te houden van personen die haar in het kader van de uitoefening van haar taken standpunten of informatie meedelen.

AANBEVELING OMBUDSMAN

Volgens de Ombudsman geeft de Commissie in haar omstandig advies geen geldige reden op waarom zij de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman van 17 mei 2000 niet volledig heeft opgevolgd. De Ombudsman richt zijn ontwerpaanbeveling nu derhalve als aanbeveling tot de Commissie:

De Commissie dient klager de namen mee te delen van de afgevaardigden van de Confédération des brasseurs du marché commun die aan de door de Commissie op 11 oktober 1996 georganiseerde vergadering deelnamen, alsook van de in het oorspronkelijke verzoek van klager om toegang te krijgen tot documenten vermelde bedrijven en personen (14 categorieën) die bij de Commissie onder dossiernummer P/93/4490/YK bijdragen indienden.

Het Europees Parlement kan overwegen de aanbeveling als resolutie aan te nemen.

Straatsburg,

Jacob Söderman

---

[1] Besluit 94/262 van 9 maart 1994 van het Europees Parlement inzake het Statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt, PB L 113 van 04.05.1994, blz. 15.

[2] Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, PB L 281 van 23.11.1995, blz. 31.

[3] Een eerdere versie van de ontwerpaanbeveling werd op 6 april 2000 uitgebracht. Omdat er een fout in stond, werd ze - met verontschuldigingen aan klager en de Commissie - ingetrokken.

[4] Zie artikel 22 van de Code van goed administratief gedrag van de Europese Ombudsman van 19 juli 1999.

[5] Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, PB L 281 van 23.11. 1995, blz. 31.

[6] ibid.

[7] De richtlijn is ook op de Europese Ombudsman van toepassing. Zie het besluit van de Ombudsman van 30 november 1999 betreffende de aanwijzing van een met gegevensbescherming belaste functionaris, dat beschikbaar is op de website van de Ombudsman: http://www.euro-ombudsman.eu.int/lbasis/nl/dataprot.htm

[8] Verklaring 17: "De conferentie is van oordeel dat de doorzichtigheid van het besluitvormingsproces het democratische karakter van de instellingen en het vertrouwen van het publiek in het bestuur versterkt. Dientengevolge beveelt de conferentie de Commissie aan de Raad uiterlijk in 1993 verslag uit te brengen over maatregelen om de toegang van het publiek tot informatie waarover de instellingen beschikken, te vergroten."

[9] Zie bijvoorbeeld zaak C-58/94, Nederland tegen Raad, Jurispr. 1996, blz. I-2169.

[10] Waarvan de tweede alinea luidt: "Dit Verdrag markeert een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen" (cursief toegevoegd).

[11] "De Lid-Staten bepalen dat de verwerking van persoonsgegevens slechts mag geschieden indien:

a) de betrokkene daarvoor zijn ondubbelzinnig toestemming heeft verleend, of

b) de verwerking noodzakelijk is voor de uitvoering van een overeenkomst waarbij de betrokkene partij is of voor het nemen van precontractuele maatregelen naar aanleiding van een verzoek van de betrokkene, of

c) de verwerking noodzakelijk is om een wettelijke verplichting na te komen waaraan de voor de verwerking verantwoordelijke onderworpen is, of

d) de verwerking noodzakelijk is ter vrijwaring van een vitaal belang van de betrokkene, of

e) de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of die deel uitmaakt van de uitoefening van het openbaar gezag die aan de voor de verwerking verantwoordelijke of de derde aan wie de gegevens worden verstrekt, is opgedragen, of

f) de verwerking noodzakelijk is voor de behartiging van het gerechtvaardigde belang van de voor de verwerking verantwoordelijke of van de derde(n) aan wie de gegevens worden verstrekt, mits het belang of de fundamentele rechten en vrijheden van de betrokkene die aanspraak maakt op bescherming uit hoofde van artikel 1, lid 1, van deze richtlijn, niet prevaleren."