Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman [1]

Samenvatting

1. De onderhavige zaak betreft de wijze waarop de Europese Commissie een klacht heeft behandeld die in 2006 bij haar was ingediend in het kader van 27 burgerinitiatieven ter bestrijding van de negatieve gevolgen van de uitbreiding van de luchthaven van Wenen ("de klagers"). De Commissie kwam tot de conclusie dat de desbetreffende werkzaamheden waren uitgevoerd zonder de verplichte milieueffectbeoordeling ("MEB"). Om deze omissie te verhelpen, was zij het met de Oostenrijkse autoriteiten eens dat deze een ex post MEB zouden uitvoeren. Het eindverslag over deze procedure is in februari 2011 bij de Commissie ingediend.

2. De klagers waren ontevreden over de wijze waarop de ex post MEB was uitgevoerd. Zij bekritiseerden onder meer dat i) de met de betrokken procedure belaste autoriteit dezelfde autoriteit was die vergunningen voor de betrokken werken had verleend en zich dus in een kennelijk belangenconflict bevond, en ii) zij geen toegang hadden tot een beroepsprocedure, zoals voorzien in de relevante EU-richtlijn.

3. In 2008 wendden de klagers zich tot de Europese Ombudsman. Na onderzoek van de zaak was de Ombudsman van mening dat de argumenten van klagers met betrekking tot de twee bovengenoemde kwesties op het eerste gezicht gegrond leken en dat hij op dat moment derhalve niet kon concluderen dat de Commissie ervoor had gezorgd dat de ex post MEB naar behoren was uitgevoerd. Aangezien de procedure echter nog liep en de Commissie had verklaard dat zij de inbreukprocedure pas zou afsluiten wanneer zij ervan overtuigd was dat de Oostenrijkse autoriteiten de nodige stappen hadden ondernomen, was de Ombudsman van mening dat er in dat stadium geen verdere actie van zijn kant nodig was. Hij heeft zijn onderzoek daarom in december 2009 afgesloten en daarbij duidelijk gemaakt dat hij erop vertrouwde dat de Commissie met zijn bevindingen rekening zou houden.

4. In november 2010 hebben de klagers zich opnieuw tot de Ombudsman gewend. De Ombudsman opende een tweede onderzoek, waarbij hij het dossier van de Commissie inzag. Uit de inspectie bleek dat het dossier geen andere belangrijke correspondentie tussen de Commissie en de Oostenrijkse autoriteiten bevatte in de periode waarin de ex post MEB werd uitgevoerd. Niets wees er met name op dat de verklaringen die klagers in die periode hadden afgelegd, schriftelijk met de Oostenrijkse autoriteiten waren besproken. Evenmin leek het besluit van de Ombudsman inzake klacht 1532/2008 aanleiding te hebben gegeven tot een dergelijke correspondentie. Deze stand van zaken leidde de Ombudsman tot de conclusie dat de Commissie geen rekening had gehouden met zijn bevindingen uit het eerste onderzoek. Daarom doet hij een ontwerpaanbeveling waarin hij er bij de Commissie op aandringt haar standpunt te heroverwegen. Deze ontwerpaanbeveling is niet geslaagd.

5. De Ombudsman is van mening dat de onderhavige zaak een betreurenswaardig voorbeeld is van een situatie waarin de Commissie i) heeft nagelaten passende corrigerende maatregelen te nemen met betrekking tot een duidelijke schending van het EU-recht in een belangrijke zaak en ii) ervoor heeft gekozen het advies van de Ombudsman te negeren. Hij is dan ook van mening dat de zaak onder de aandacht van het Europees Parlement moet worden gebracht.

Achtergrond van de klacht

6. Sinds 1999 wordt de infrastructuur op de luchthaven van Wenen verbeterd en uitgebreid door middel van een reeks bouwprojecten waarvoor de Oostenrijkse autoriteiten toestemming hebben verleend. Toen klagers in 2006 de aandacht van de Commissie op deze werkzaamheden vestigden, kwam de Commissie tot de conclusie dat een MEB had moeten worden uitgevoerd overeenkomstig Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten [2]. De Commissie was echter van mening dat het doel van Richtlijn 85/337 niet kon worden bereikt wanneer de vergunning was verleend zonder dat een MEB was uitgevoerd en wanneer, zoals in casu, de projecten reeds waren gerealiseerd of de bouw bijna was voltooid. In deze omstandigheden kwam de Commissie in onderhandelingen met Oostenrijk overeen de inbreukprocedure niet voort te zetten, terwijl Oostenrijk op zijn beurt een "ex post MEB" zou opstellen die zo goed mogelijk een ex ante MEB simuleert en een volledige beoordeling van de milieueffecten van de betrokken projecten mogelijk maakt.

7. De klagers bekritiseerden de wijze waarop de Commissie in deze zaak te werk is gegaan. Daarom wendden zij zich tot de Ombudsman (klacht 1532/2008/(WP)GG).

8. In zijn besluit van 2 december 2009 tot afsluiting van zijn onderzoek in deze zaak kwam de Ombudsman onder meer tot de volgende conclusies:

- De autoriteit die met de ex post MEB was belast, was het Oostenrijkse federale ministerie van Vervoer, Innovatie en Technologie ("BMVIT"). De Commissie betwistte niet dat dit ministerie een deel van de vergunningen voor de betrokken projecten had afgegeven. Dit betekende dat de ex post MEB was toevertrouwd aan een instantie die aanvankelijk niet leek na te gaan of richtlijn 85/337 in acht was genomen. In deze omstandigheden leek het argument van de klagers dat de betrokkenheid van de BMVIT op het eerste gezicht tot een duidelijk belangenconflict leidde, gegrond.

- De Commissie had verklaard dat de ex post MEB zou worden uitgevoerd overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 van richtlijn 85/337. Volgens de klagers moest artikel 10 bis echter ook van toepassing zijn. Volgens deze bepaling hebben "leden van het publiek" onder bepaalde voorwaarden "toegang tot een beroepsprocedure bij een rechtbank of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële of formele rechtmatigheid van besluiten, handelingen of nalatigheden die onder de bepalingen inzake inspraak van het publiek van deze richtlijn vallen, aan te vechten". De Commissie heeft uiteengezet dat zij, toen zij aanvaardde dat een ex post MEB moest worden uitgevoerd, geen uitdrukkelijke toezeggingen van Oostenrijk heeft gevraagd met betrekking tot de toepasselijkheid van artikel 10 bis van richtlijn 85/337, aangezien deze bepaling materieel recht vormde en niet het voorwerp kon uitmaken van een overeenkomst met de lidstaten. De Ombudsman had geen begrip voor dit argument. Ongeacht of artikel 10 bis materieel of procedureel recht vormde, was het moeilijk in te zien wat de Commissie ervan had kunnen weerhouden de Oostenrijkse autoriteiten uitdrukkelijk te vragen of deze bepaling in acht zou worden genomen, mits zij in dit geval van toepassing was.

9. Gelet op deze omstandigheden was de Ombudsman van mening dat hij op dat moment niet kon concluderen dat de Commissie ervoor had gezorgd dat de ex post MEB naar behoren was uitgevoerd en dat zij dus haar inbreukprocedure tegen Oostenrijk met betrekking tot de luchthaven van Wenen naar behoren had gevoerd.

10. De Ombudsman merkte echter ook op dat noch de MEB achteraf, noch het onderzoek van de Commissie op dat moment was afgerond. Hij merkte verder op dat de Commissie de klagers had meegedeeld dat zij alleen zou voorstellen de inbreukprocedure te beëindigen nadat zij ervan overtuigd was dat de mogelijke relevante gevolgen van de verschillende uitbreidingen van de luchthaven naar behoren waren beoordeeld en met name dat Oostenrijk de nodige stappen had ondernomen om de bevindingen van de effectbeoordeling een praktisch effect te geven.

11. In deze omstandigheden was de Ombudsman van oordeel dat er op dat moment geen redenen waren om de zaak verder te onderzoeken. In zijn besluit tot afsluiting van zijn onderzoek, dat in december 2009 werd aangenomen, wees de Ombudsman er echter op dat hij erop vertrouwde dat de Commissie terdege rekening zou houden met zijn bevindingen.

12. Op 30 november 2010 wendden de klagers zich opnieuw tot de Ombudsman (klacht 2591/2010/GG). In hun nieuwe klacht wezen zij erop dat de Commissie, voor zover zij wisten, sinds de vaststelling van het besluit van de Ombudsman geen verdere stappen had ondernomen om de inbreukprocedure tegen Oostenrijk voort te zetten.

Onderwerp van het onderzoek

13. De Ombudsman besloot derhalve een tweede onderzoek in te stellen naar de volgende bewering en bewering:

Bewering:

De Commissie heeft haar inbreukprocedure tegen Oostenrijk met betrekking tot de luchthaven van Wenen niet naar behoren gevoerd, met name door er niet voor te zorgen dat de MEB naar behoren werd uitgevoerd.

Vordering:

De Commissie moet ervoor zorgen dat er een behoorlijke ex-post MEB wordt uitgevoerd, met inbegrip van een monitoringmechanisme waarbij de klagers het recht hebben betrokken te zijn, of, indien dit niet mogelijk is, de zaak aanhangig maken bij het Hof van Justitie.

Het onderzoek

14. Na het advies van de Commissie en de opmerkingen van de klagers te hebben ingewonnen, besloot de Ombudsman het dossier van de Commissie in te zien.

15. Op 29 juli 2011 heeft de Ombudsman een ontwerpaanbeveling tot de Commissie gericht.

16. Op 17 november 2011 heeft de Commissie haar omstandig advies over de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman uitgebracht.

17. De klagers deelden de Ombudsman vervolgens mee dat zij geen commentaar meer wensten te geven op de houding van de Commissie. Zij wezen erop dat zij hun argumenten keer op keer bij de Commissie hadden ingediend en vroegen zich af of de Ombudsman in staat zou zijn iets voor hen te doen of dat de luchtvaartlobby een definitieve overwinning op de wet en de rechten van de burgers zou behalen.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

A. Vermeend verzuim om inbreukprocedures en daarmee verband houdende vorderingen naar behoren in te leiden

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

18. De klagers herhaalden hun standpunt dat de Commissie hun inbreukklacht niet naar behoren heeft behandeld. Zij bekritiseerden met name de schending van hun recht van beroep op grond van artikel 10 bis van richtlijn 85/337.

19. In haar advies herhaalde de Commissie haar standpunt dat het evenredig en redelijk was om de inbreukprocedure niet voort te zetten terwijl Oostenrijk een ex-post-MER uitvoerde die zo goed mogelijk een ex-ante-MER simuleerde. De Commissie beschreef ook de stappen die de Oostenrijkse autoriteiten in dit verband hadden ondernomen.

20. De Commissie wees erop dat de Oostenrijkse autoriteiten het eindverslag over de ex post MEB op 15 februari 2011 hebben ingediend. Zij herhaalde dat de inbreukprocedure pas zou worden afgesloten wanneer zij ervan overtuigd was dat de mogelijke relevante gevolgen van de verschillende uitbreidingen van de luchthaven naar behoren waren beoordeeld en met name dat Oostenrijk de nodige maatregelen had genomen om de bevindingen van de effectbeoordeling in de praktijk te brengen, dat wil zeggen nadat eventuele uit de MEB voortvloeiende compensatiemaatregelen waren uitgevoerd.

21. In hun opmerkingen waren de klagers van mening dat de Commissie nog steeds van mening was dat het achteraf ingediende milieueffectrapport aanvaardbaar was, ook al kwam het niet eens op afstand overeen met een milieueffectbeoordeling achteraf. De klagers voerden aan dat de Commissie alle aan haar voorgelegde argumenten naast zich neerlegde en dat zij ook de verwijzingen van de Ombudsman naar de tekortkomingen van de desbetreffende procedure naast zich neerlegde.

22. De klagers voerden aan dat de Commissie geen rekening had gehouden met het feit dat de Oostenrijkse Rekenkamer in een verslag over de luchthaven van Wenen tot de volgende conclusie was gekomen met betrekking tot de in deze zaak uitgevoerde ex-post MEB: "Wat betreft de mogelijkheden voor burgers om deel te nemen en de mogelijkheden van rechtsbescherming, voldoet deze procedure niet aan de norm van een MEB-procedure".

23. De klagers voerden aan dat de Commissie optrad als dienaar van de luchtvaartsector. Vier jaar lang stond het Oostenrijk illegaal toe om de luchthaven van Wenen uit te breiden. De investeringskosten bedroegen inmiddels ongeveer 1,5 miljard EUR. Alle relevante werkzaamheden waren uitgevoerd zonder MEB.

24. Volgens de klagers was er sprake van kennelijk wanbeheer.

25. Na bovenstaande opmerkingen te hebben onderzocht, was de Ombudsman van oordeel dat het dossier van de Commissie moest worden onderzocht.

26. Uit de inspectie, die in juni 2011 werd uitgevoerd, bleek dat het concept voor de ex post MEB in maart 2008 bij de Commissie was ingediend en dat de Oostenrijkse autoriteiten in september 2008, juni 2009, november 2009 en juli 2010 aan de Commissie verslag hadden uitgebracht over de voortgang van de ex post MEB.

27. Uit de inspectie bleek verder dat het dossier geen andere belangrijke correspondentie tussen de Commissie en de Oostenrijkse autoriteiten bevatte in de periode waarin de ex post MEB werd uitgevoerd. Niets wees er met name op dat de verklaringen die klagers in die periode hadden afgelegd, schriftelijk met de Oostenrijkse autoriteiten waren besproken. Evenmin leek het besluit van de Ombudsman van 2 december 2009 over klacht 1532/2008/(WP)GG aanleiding te hebben gegeven tot dergelijke correspondentie.

28. In hun opmerkingen over het inspectieverslag verklaarden de klagers dat de inspectie bevestigde dat hun argumenten überhaupt niet of niet naar behoren waren behandeld.

29. Op 25 juli 2011 hebben klagers de Ombudsman het antwoord toegezonden dat mevrouw B., de Oostenrijkse federale minister van Vervoer, Innovatie en Technologie, op 8 juli 2011 had verstrekt op een aantal vragen die haar door leden van het Oostenrijkse parlement waren gesteld. In dit antwoord bevestigde mevrouw B. dat, gezien de juridische aard van het milieubeoordelingsverslag achteraf, het Oostenrijkse recht met betrekking tot dit verslag niet voorziet in rechtsmiddelen.

Beoordeling van de Ombudsman die tot een ontwerpaanbeveling heeft geleid

30. De Ombudsman merkte op dat de Commissie had herhaald dat zij de inbreukprocedure pas zou afsluiten wanneer zij ervan overtuigd was dat de mogelijke relevante gevolgen van de verschillende uitbreidingen van de luchthaven naar behoren waren beoordeeld en met name dat Oostenrijk de nodige stappen had ondernomen om de bevindingen van de effectbeoordeling in de praktijk te brengen. Het was deze geruststelling die de Ombudsman ertoe bracht zijn eerste onderzoek naar deze kwestie in december 2009 af te sluiten.

31. Toen dit besluit werd genomen, was de door de Oostenrijkse autoriteiten uitgevoerde ex-post-MER echter nog gaande. In dat stadium had de Commissie dus gemakkelijk kunnen interveniëren met de Oostenrijkse autoriteiten om de kwesties aan te pakken die de Ombudsman in zijn besluit van 2 december 2009 aan de orde had gesteld.

32. Uit de in juni 2011 verrichte inspectie van het dossier van de Commissie bleek echter dat de Commissie geen verdere maatregelen had genomen, maar gewoon had gewacht op de indiening van het eindverslag door de Oostenrijkse autoriteiten.

33. De Ombudsman benadrukte dat sommige van de door hem aan de orde gestelde kwesties betrekking hadden op de grondslag zelf van de ex post MEB. De Ombudsman had er met name op gewezen dat, in het licht van de omstandigheden van de zaak, het argument van klagers dat de betrokkenheid van het BMVIT tot een duidelijk belangenconflict leidde, op het eerste gezicht gegrond leek. Bovendien had de Ombudsman het belang van artikel 10 bis van richtlijn 85/337 benadrukt en benadrukt dat het verre van zeker was dat burgers gebruik zouden kunnen maken van een toetsingsprocedure naar Oostenrijks recht met betrekking tot de ex-post MEB.

34. De Ombudsman achtte het daarom passend dat de Commissie de kwesties beoordeelde die hij in zijn besluit over klacht 1532/2008 aan de orde had gesteld. Hij begreep niet waarom de Commissie in dit verband geen actie leek te hebben ondernomen. Het was juist dat de Ombudsman in zijn genoemde besluit had verklaard dat hij erop vertrouwde dat de Commissie naar behoren rekening zou houden met dit besluit bij de vaststelling van haar definitieve besluit over de inbreukklacht van klager. Gezien de aard van de door de Ombudsman aan de orde gestelde kwesties kon de Commissie dit echter nauwelijks zo interpreteren dat zij de behandeling van deze kwesties tot het einde zou moeten uitstellen.

35. De Ombudsman voegde daaraan toe dat, wat artikel 10 bis van richtlijn 85/337 betreft, de twijfels die de Ombudsman in zijn besluit van 2 december 2009 had geuit over de beschikbaarheid van controlemiddelen in de onderhavige zaak, inmiddels waren versterkt door de bovengenoemde verklaringen van de Oostenrijkse Rekenkamer en de Oostenrijkse federale minister van Vervoer, Innovatie en Technologie.

36. Gezien het bovenstaande was de Ombudsman van oordeel dat de bewering van de klagers dat de Commissie haar inbreukprocedure tegen Oostenrijk met betrekking tot de luchthaven van Wenen kennelijk niet naar behoren heeft gevoerd, inderdaad gegrond was.

37. De Ombudsman deed derhalve de volgende ontwerpaanbeveling aan de Commissie:

De Commissie moet haar aanpak met betrekking tot de behandeling van de inbreukprocedure van de klagers betreffende de luchthaven van Wenen corrigeren, de tekortkomingen die de Ombudsman in zijn besluit van 2 december 2009 over klacht 1532/2008 aan het licht heeft gebracht, verhelpen en haar beoordeling zo snel mogelijk afronden.

De argumenten die na zijn ontwerpaanbeveling aan de Ombudsman zijn voorgelegd

38. In haar uitvoerig gemotiveerde mening over de ontwerpaanbeveling herinnerde de Commissie eraan dat, toen zij van de inbreuk op de hoogte werd gesteld, de meeste relevante projecten op de luchthaven van Wenen waren voltooid of in de eindfase verkeerden. De Commissie heeft gebruikgemaakt van haar discretionaire bevoegdheid om af te zien van verdere procedurele stappen tegen Oostenrijk, op voorwaarde dat de Oostenrijkse autoriteiten achteraf een MEB van deze projecten uitvoeren. De primaire overweging was dat effecten die zich mogelijk tijdens de betrokken projecten hadden voorgedaan, niet langer het voorwerp van corrigerende maatregelen konden zijn, maar dat effecten die werden veroorzaakt door het gebruik van de gebouwde luchthaveninfrastructuur nog steeds konden worden geïdentificeerd en aangepakt door middel van corrigerende maatregelen. Een MEB achteraf kan dus helpen bij het identificeren van mogelijke maatregelen die geschikt zijn om dergelijke waarschijnlijke aanzienlijke effecten te voorkomen, tot een minimum te beperken of te compenseren.

39. De Commissie voerde aan dat de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman kan worden geïnterpreteerd als een verzoek om de volledige ex-post MEB-procedure opnieuw te starten. Volgens de Commissie zou dit niet haalbaar en onevenredig zijn. De Commissie voerde verder aan dat de cumulatieve milieueffecten van de relevante projecten werden geïntegreerd in de reguliere MEB-procedure voor de nieuwe derde start- en landingsbaan, die momenteel volledig in overeenstemming met de MEB-richtlijn, met inbegrip van artikel 10 bis, wordt uitgevoerd.

40. De Commissie verklaarde dat zij inmiddels haar beoordeling van het door de Oostenrijkse autoriteiten ingediende verslag had afgerond en de Oostenrijkse autoriteiten om nadere informatie en verduidelijking had verzocht. De Commissie had de Oostenrijkse autoriteiten met name verzocht te bevestigen dat het publiek naar behoren was geïnformeerd en dat de resultaten van de procedure officieel voor het publiek beschikbaar zouden worden gesteld. In dit verband merkte de Commissie op dat zij het eindverslag van de BMVIT niet beschouwde als een formeel besluit over de resultaten van de ex-post MEB en de compenserende maatregelen. Ter verduidelijking en rekening houdend met de opmerkingen van de Ombudsman had de Commissie Oostenrijk ook verzocht uit te leggen of het besluit van de autoriteiten over de resultaten van de ex post MEB, met name over de compenserende maatregelen, aan een juridische toetsing kon worden onderworpen. Ten slotte had de Commissie Oostenrijk verzocht om bevestiging dat de bevoegde milieuautoriteiten betrokken waren geweest bij de MEB-procedure achteraf, zoals bepaald in artikel 6, lid 1, van de MEB-richtlijn voor een MEB vooraf, en wees zij erop dat het eindverslag hierover niet duidelijk was.

41. In hun antwoord hebben de Oostenrijkse autoriteiten uitgelegd dat de exploitant van de luchthaven van Wenen, wat de mogelijkheden van rechtsmiddelen in het kader van de ex-post-MER betreft, zich ertoe had verbonden alle tijdens het proces vastgestelde maatregelen uit te voeren en dat de uitvoering door de BMVIT zou worden gemonitord. Indien de risicobeperkende maatregelen niet naar behoren werden uitgevoerd, konden de autoriteiten deze handhaven op basis van artikel 141 van de Oostenrijkse luchtverkeerswet ("Luftfahrtgesetz"). Bovendien hadden de Oostenrijkse autoriteiten verwezen naar de overeenkomst die was gesloten naar aanleiding van de bemiddelingsprocedure in het kader van de uitbreiding van de luchthaven. De in dit proces overeengekomen risicobeperkende maatregelen kunnen op basis van het burgerlijk recht worden gehandhaafd door de burgers die zich bij de overeenkomst hebben aangesloten. Ten slotte hadden de Oostenrijkse autoriteiten gewezen op de MEB voor de geplande derde start- en landingsbaan van de luchthaven van Wenen, waarin ook rekening zou worden gehouden met de effecten van de projecten waarop de MEB achteraf betrekking had. Deze procedure zou worden afgesloten met een beschikking die juridisch kan worden getoetst overeenkomstig de vereisten van artikel 10 bis van richtlijn 85/337.

42. De Commissie verklaarde dat zij het besluit van de Ombudsman van 2 december 2009 zorgvuldig opnieuw had beoordeeld in het licht van het door de Oostenrijkse autoriteiten ingediende eindverslag over de MEB achteraf en de door hen verstrekte nadere informatie.

43. De Commissie erkende dat de door de Oostenrijkse autoriteiten gebruikte formulering voor de met de Commissie overeengekomen procedure - "ex post MEB-verslag " in plaats van "ex post MEB-beoordeling " - in eerste instantie inderdaad misleidend had kunnen zijn. Hij benadrukte echter dat het gemeenschappelijk standpunt was dat de uitgevoerde ex-postevaluatie een ex-postbeoordelingsprocedure ("ex-post Umweltprüfung") betrof en niet beperkt was tot het louter opstellen van een beoordelingsverslag.

44. Wat betreft de betrokkenheid van de BMVIT bij de ex-post MEB-procedure als de autoriteit die sommige van de betrokken projecten heeft goedgekeurd, was de Commissie van mening dat het ministerie, als administratief orgaan, handelde op basis van het legaliteitsbeginsel en de rechtsstaat. Het enkele feit dat de BMVIT een deel van de vergunningen voor de luchthaven van Wenen had afgegeven, kon volgens haar geen rechtvaardiging vormen voor de bewering dat er sprake was van een kennelijk belangenconflict.

45. Wat de toepasselijkheid van artikel 10 bis van richtlijn 85/337 betreft, heeft de Commissie aangegeven dat zij de kwestie opnieuw had onderzocht en ervan overtuigd was gebleven dat er geen rechtsgrondslag in het Unierecht was die de Oostenrijkse autoriteiten had kunnen verplichten deze bepaling toe te passen bij de onderhandelingen over het begrip ex post MEB, dat tot doel had, voor zover mogelijk, een ex ante MEB te simuleren. Daarom had de toepassing van artikel 10 bis alleen kunnen worden overwogen en uiteindelijk vereist als die bepaling van toepassing was geweest in het geval van een ex-ante-MER voor de betrokken uitbreidingswerkzaamheden. Artikel 10 bis is echter ingevoerd bij Richtlijn 2003/35/EG, die uiterlijk op 25 juni 2005 ten uitvoer moet worden gelegd. Volgens de informatie in het concept van een ex post MEB zijn de aanvragen voor de betrokken projecten vóór die datum bij de Oostenrijkse autoriteiten ingediend en waren de meeste ervan zelfs in juni 2005 afgerond. De Commissie was echter van mening dat deze tekortkoming kon worden verholpen door de lopende MEB voor de nieuwe derde start- en landingsbaan op de luchthaven van Wenen. Bij deze nieuwe beoordeling moest rekening worden gehouden met de cumulatieve effecten van reeds bestaande gebouwen en faciliteiten, met inbegrip van de gebouwen en faciliteiten waarop de MEB achteraf betrekking had. Voor deze reguliere MEB is artikel 10 bis volledig toegepast.

46. De Commissie voegde daaraan toe dat zij de Oostenrijkse autoriteiten niet opnieuw over deze kwesties benaderde voordat zij het eindverslag over de MER achteraf ontving, aangezien zij haar standpunten over deze voornamelijk juridische kwesties reeds had meegedeeld in het kader van het onderzoek van de Ombudsman naar klacht 1532/2008/(WP)GG. De Commissie achtte het daarom redelijk om pas na analyse van het eindverslag een eindbeoordeling van de relevante kwesties uit te voeren, rekening houdend met de opmerkingen in het besluit van de Ombudsman.

47. De Commissie kwam tot de conclusie dat zij van mening was dat, zoals blijkt uit de hierboven gegeven verduidelijkingen, haar benadering van de onderhavige zaak correct was.

48. Zoals hierboven vermeld, hebben de klagers geen inhoudelijke opmerkingen over het omstandig advies van de Commissie ingediend.

Beoordeling van de Ombudsman na zijn ontwerpaanbeveling

49. De Ombudsman acht het nuttig eraan te herinneren dat hij in zijn besluit inzake klacht 1532/2008/(WP)GG heeft erkend dat in de omstandigheden van de zaak het besluit van de Commissie om Oostenrijk te verzoeken een milieueffectbeoordeling achteraf uit te voeren die de milieueffecten van het project objectief zou beoordelen aan de hand van de criteria van richtlijn 85/337 en het mogelijk zou maken om op wetenschappelijke basis te bepalen of compenserende maatregelen moesten worden genomen, in beginsel passend en redelijk was. Wat hier dus moet worden onderzocht, is of de Commissie ervoor heeft gezorgd dat deze ex post MEB inderdaad naar behoren is uitgevoerd.

50. In dit verband herinnert de Ombudsman er voorts aan dat de twijfels die hij in dit verband heeft geuit, zowel in zijn besluit over klacht 1532/2008/(WP)GG als in zijn ontwerpaanbeveling in de onderhavige zaak, in het bijzonder betrekking hadden op twee kwesties, namelijk i) de toepasselijkheid van artikel 10 bis van richtlijn 85/337 en ii) het belangenconflict waarin de instantie die de ex post MEB uitvoerde, zich bevond.

51. De Ombudsman betreurt het dat hij moet concluderen dat de uitvoerig gemotiveerde mening van de Commissie deze twijfels niet heeft weggenomen.

52. Wat de eerste van de bovenstaande vragen betreft, heeft de Commissie aangevoerd dat artikel 10 bis van richtlijn 85/337 ratione temporis niet van toepassing zou zijn geweest indien de betrokken werken vóór de uitvoering ervan aan een MEB waren onderworpen. De Ombudsman is van mening dat dit argument aannemelijk is.

53. De Ombudsman is echter niet overtuigd door het verdere argument van de Commissie dat artikel 10 bis van richtlijn 85/337 dus ook niet van toepassing kon zijn op de ex post MEB, aangezien deze laatste zo dicht mogelijk op een ex ante MEB moest lijken. De relevante bepaling heeft geen betrekking op de beoordeling die moet worden uitgevoerd, maar op de rechtsmiddelen die in dit verband ter beschikking van de burgers moeten worden gesteld. Volgens de Ombudsman is er geen dwingende reden waarom deze bepaling niet van toepassing zou moeten zijn op een ex post MEB zoals die welke in de onderhavige zaak is uitgevoerd. Het waren de autoriteiten van de betrokken lidstaat die hebben nagelaten een MEB uit te voeren toen deze had moeten worden uitgevoerd. Aangezien de wet sindsdien is geëvolueerd, lijkt het alleen maar billijk om ervan uit te gaan dat deze wijzigingen in het belang van de betrokken burgers in aanmerking moeten worden genomen bij een ex-post MEB.

54. Bovendien kan de Ombudsman niet anders dan opmerken dat dit standpunt aanvankelijk door de Commissie lijkt te zijn gedeeld. De in de uitvoerig gemotiveerde mening gebruikte formulering, volgens welke de Commissie "ervan overtuigd bleef" dat artikel 10 bis in casu niet van toepassing was, wijst op een continuïteit van de aanpak die eenvoudigweg niet bestond. Tijdens zijn onderzoek naar klacht 1532/2008/(WP)GG heeft de Ombudsman de Commissie specifiek om haar standpunt over deze kwestie gevraagd. In haar antwoord verklaarde de Commissie dat zij van mening was "dat de kwesties die onder de MER achteraf vallen, kunnen worden onderworpen aan juridische toetsing als bedoeld in artikel 10 bis van de richtlijn". Toen de Ombudsman de Commissie om nadere uitleg over deze kwestie vroeg, voegde zij eraan toe dat artikel 10 bis van de MEB-richtlijn "mogelijk moet worden uitgelegd, zelfs in het kader van een MEB achteraf, als toegang tot de rechter met betrekking tot het administratieve besluit betreffende mogelijke verdere maatregelen naar aanleiding van de bevindingen van de MEB achteraf." [3] [90]

55. In haar advies over de onderhavige klacht, waarin klaagsters bijzondere nadruk legden op de toepasselijkheid van artikel 10 bis van richtlijn 85/337, heeft de Commissie deze kwestie helemaal niet behandeld. De Ombudsman merkt op dat de Commissie pas in haar omstandig advies over de ontwerpaanbeveling voor het eerst heeft betoogd dat deze bepaling in casu niet van toepassing was. De Commissie lijkt dus een volledig nieuw argument aan de orde te hebben gesteld, bijna drieënhalf jaar nadat zij voor het eerst door de Ombudsman met de zaak was geconfronteerd.

56. Volgens de Ombudsman wijst een vergelijking van de opmerkingen van de Commissie erop dat de Commissie het ofwel niet nodig achtte grondig te onderzoeken of artikel 10 bis van richtlijn 85/337 al dan niet van toepassing was op de ex post MEB, ofwel verklaringen aflegde die de klagers en de Ombudsman ertoe moesten brengen te geloven dat de genoemde bepaling van toepassing was, ook al dacht de Commissie dat dit niet het geval was. De Ombudsman is van mening dat een van deze mogelijke interpretaties zou wijzen op een ernstige niet-naleving van de beginselen van behoorlijk bestuur. Hij is daarom van mening dat het Parlement de mogelijkheid moet krijgen om de zaak te bestuderen.

57. In haar omstandig advies suggereerde de Commissie dat het feit dat de in artikel 10 bis bedoelde corrigerende maatregelen met betrekking tot de ex-post-MER niet beschikbaar waren, kon worden verholpen door de lopende MEB voor de nieuwe derde start- en landingsbaan op de luchthaven van Wenen [4]. De Ombudsman begrijpt niet hoe een MEB voor een specifiek nieuw project de tekortkomingen van een MEB met betrekking tot een ander project kan verhelpen. In feite is de MEB voor de nieuwe start- en landingsbaan op de luchthaven van Wenen bedoeld om de impact van dit nieuwe project te beoordelen, en niet die van eerdere projecten.

58. Wat het tweede van de in punt 50 hierboven genoemde kwesties betreft, kan de Ombudsman niet anders dan zijn standpunt herhalen dat een autoriteit die, bij gebreke van de noodzakelijke MEB, vergunningen voor de uitvoering van werken heeft verleend, noodzakelijkerwijs in een belangenconflict zal verkeren indien zij vervolgens wordt verzocht om een MEB achteraf uit te voeren.

59. In haar omstandig advies heeft de Commissie met betrekking tot deze kwestie in wezen betoogd dat het bevoegde ministerie handelde op basis van het legaliteitsbeginsel en de rechtsstaat. De Ombudsman acht het nuttig er nogmaals aan te herinneren dat genoemd ministerie een deel van de vergunningen voor uit te voeren werkzaamheden heeft verleend, ook al was de noodzakelijke MEB niet uitgevoerd. Het argument van de Commissie is dus duidelijk niet overtuigend.

60. De Ombudsman komt derhalve tot de conclusie dat de Commissie kennelijk niet naar behoren is ingegaan op het argument van klagers dat het betrokken ministerie zich in de onderhavige zaak in een kennelijk belangenconflict bevond. Gezien het belang van deze kwestie is de Ombudsman van mening dat ook deze kwestie aan het Parlement moet worden voorgelegd.

B. Aanbeveling van de Ombudsman

De Ombudsman doet derhalve de volgende aanbeveling aan de Commissie:

De Commissie moet haar aanpak met betrekking tot de behandeling van de inbreukprocedure van de klagers met betrekking tot de luchthaven van Wenen heroverwegen en de door de Ombudsman aan de orde gestelde tekortkomingen verhelpen. Dit betekent dat bij de verdere stappen van de Commissie in de inbreukprocedure rekening moet worden gehouden met de verplichting van de nationale autoriteiten om ervoor te zorgen dat i) de klagers toegang hebben tot een beroepsprocedure en ii) stappen worden ondernomen om een kennelijk belangenconflict bij de toepassing van richtlijn 85/337 aan te pakken.

Het Europees Parlement zou kunnen overwegen dienovereenkomstig een resolutie aan te nemen.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 14 mei 2012

---

[1] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (94/262/EGKS, EG, Euratom), PB L 113, blz. 15; laatstelijk gewijzigd bij besluit van het Europees Parlement van 18 juni 2008 (PB 2008, L 189, blz. 25).

[2] PB L 175, blz. 40. Deze richtlijn is gewijzigd bij richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 (PB L 156, blz. 17) en richtlijn 2009/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 (PB L 140, blz. 114).

[3] Zie punt 90 van het besluit van de Ombudsman inzake klacht 1532/2008/(WP)GG.

[4] Het is interessant op te merken dat de Commissie in dit verband naar een "tekortkoming" verwijst. De door de Commissie gebruikte formulering zou erop kunnen wijzen dat de Commissie zelf twijfels heeft over de gegrondheid van haar standpunt dat artikel 10 bis van richtlijn 85/337 niet van toepassing was op de ex post MEB.