Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 5, van het Statuut van de Europese Ombudsman [1]

De achtergrond

1. In juli 2008 hebben de Europese Commissie en IJsland een kaderovereenkomst (de "kaderovereenkomst") ondertekend over de regels voor de toekenning van financiële bijstand van de EU aan IJsland in het kader van het instrument voor pretoetredingssteun (IPA), in het licht van de status van IJsland als kandidaat-lidstaat van de EU.

2. In juni 2012 ondertekende klager, een in IJsland gevestigde niet-gouvernementele organisatie (ngo) die actief is op het gebied van een leven lang leren, een subsidieovereenkomst (het "contract") met de Europese Commissie. Het contract had tot doel een actie uit te voeren om de inzetbaarheid van laaggekwalificeerde werknemers te vergroten, deels gefinancierd via het IPA. De looptijd van het contract bedroeg 36 maanden, te beginnen in september 2012.

3. In december 2013 deelde de Commissie klager mee dat als gevolg van het besluit van IJsland om de toetredingsonderhandelingen met de EU op te schorten, aan dat land geen steun in het kader van het IPA zou worden verleend en het contract dus zou worden beëindigd. De Commissie heeft klager verzocht deel te nemen aan een overlegprocedure overeenkomstig het contract.

4. Klager maakte bezwaar en voerde aan dat het contract een onderhandse overeenkomst was tussen de Commissie en haarzelf, onderworpen aan het Belgische recht en onafhankelijk van de politieke besluiten van de IJslandse regering. Klager was van mening dat hij zijn verplichtingen tot dusver naar behoren was nagekomen en dat de beëindiging onwettig zou zijn. Na een vergadering en verschillende schriftelijke uitwisselingen heeft de Commissie klager in februari 2014 meegedeeld dat zij het contract binnen twee maanden zou opzeggen. Alle tot dan toe gemaakte subsidiabele kosten worden vergoed.

5. Klager is van mening dat dit besluit onwettig, oneerlijk en te kwader trouw is genomen. Zij diende daarom een klacht in bij de Europese Ombudsman, terwijl zij het project ondanks het gebrek aan financiering door de Commissie in stand hield. Aangezien klager niet in de Europese Unie woont, kon de Ombudsman de klacht niet rechtstreeks behandelen. Zij besloot echter de in deze zaak aan de orde gestelde punten van zorg te onderzoeken door middel van een onderzoek op eigen initiatief.

Het onderzoek

6. De Ombudsman heeft op eigen initiatief een onderzoek geopend naar de bewering dat de Commissie het contract ten onrechte heeft beëindigd op basis van het besluit van de IJslandse autoriteiten om de toetredingsonderhandelingen te schorsen, terwijl zij tegelijkertijd geen gebruik heeft gemaakt van de minnelijke schikkingsprocedure waarin het contract voorziet. Deze bewering houdt verband met het argument dat de Commissie de financiële bijdragen die in het kader van het contract aan de klager verschuldigd zijn, moet hervatten.

7. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het advies van de Commissie over de klacht en vervolgens de opmerkingen van klager naar aanleiding van dat advies. In het voorstel voor een minnelijke schikking van de Ombudsman wordt rekening gehouden met de argumenten van de partijen.

Beschuldiging van onjuiste beëindiging en niet-toepassing van de minnelijke schikkingsprocedure, en daarmee verband houdende vordering

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

8. Het standpunt van de Commissie is dat het IPA, zoals bepaald in artikel 1 van de IPA-kaderverordening [2], tot doel heeft "… te helpen bij de geleidelijke aanpassing van de in de bijlagen I en II vermelde landen aan de normen en het beleid van de Europese Unie, in voorkomend geval met inbegrip van het acquis communautaire, met het oog op het lidmaatschap". Het contract werd gegund voor de uitvoering van een project dat werd geselecteerd op basis van de relevantie ervan voor het toetredingsproces in IJsland, zoals bepaald in de financieringsovereenkomst met IJsland. Bijgevolg concludeerde de Commissie, die verantwoordelijk is voor een efficiënt gebruik van de EU-middelen, dat het contract niet langer een "bestaansreden "had. De Commissie voegde daaraan toe dat de IJslandse autoriteiten bij de aankondiging van hun voornemen om de onderhandelingen te schorsen, haar ook formeel hebben meegedeeld dat technische bijstand en samenwerking in het kader van het IPA in dit verband ongepast zouden zijn.

9. Overeenkomstig artikel 12, lid 1, van de algemene voorwaarden van het contract [3] heeft de Commissie vervolgens overleg gepleegd met de klager en vier andere ngo’s in een vergelijkbare situatie. De Commissie was bovendien van mening dat zij de raadpleging naar behoren had uitgevoerd en dat dit duidelijk bleek uit het feit dat zij overeenkomsten had gesloten met de andere NGO's. Klager heeft echter geen overleg gepleegd en dus heeft de Commissie het contract opgezegd met inachtneming van een opzegtermijn van twee maanden, overeenkomstig het contract.

10. Op het bovenstaande antwoordde de klager dat de Commissie een privaatrechtelijke overeenkomst tussen twee partijen niet rechtmatig kon beëindigen op de enkele grond van het gedrag van een derde, indien de overeenkomst niet uitdrukkelijk in deze mogelijkheid voorziet. Het contract bevatte geen clausule op grond waarvan de Commissie het kon beëindigen indien de onderhandelingen tussen IJsland en de EU niet succesvol waren. Bovendien wordt het lidmaatschap van de EU in de IPA-kaderverordening gezien als het doel en niet als de voorwaarde voor het verlenen van bijstand. Volgens klager is de conclusie van de Commissie dat het contract zonder voorwerp is geraakt als gevolg van de opschorting van de onderhandelingen dan ook ongegrond.

11. Klager zei ook dat de IJslandse autoriteiten, in tegenstelling tot de verklaring van de Commissie, de Commissie uitdrukkelijk hebben verzocht de lopende projecten te blijven financieren ondanks de opschorting van de onderhandelingen. Dit is logisch gezien artikel 23 van de kaderovereenkomst tussen de Commissie en IJsland [4]. De IJslandse regering heeft in een officiële brief haar afwijzing uitgesproken van het besluit van de Commissie om de financiering van de lopende projecten op te schorten.

12. Bovendien verklaarde klager bereid te zijn met de Commissie tot een billijke oplossing te komen. Vanaf de eerste vergadering werd echter duidelijk dat de raadpleging van de Commissie ervan uitging dat het contract zou worden beëindigd en dat de raadpleging alleen betrekking had op de uitfasering van het project. Klager kon de tweede vergadering, die slechts één dag van tevoren was gepland, niet bijwonen. In elk geval was klager niet bereid te erkennen dat de Commissie eenzijdig een einde kon maken aan het contract en alleen overleg kon plegen over de geleidelijke beëindiging ervan. De zogenaamde raadpleging van de Commissie was een proces "gedicteerd door één partij".

13. Al met al was klager van mening dat de Commissie misbruik had gemaakt van haar positie als sterkere partij bij het contract en het contract had geschonden. De Commissie blijft misbruik maken van haar standpunt door betalingen in te houden voor projecten die vóór de beëindigingsbrief zijn uitgevoerd; Dit maakt de situatie van de klager uiterst moeilijk.

De voorlopige beoordeling van de Ombudsman die tot het voorstel voor een minnelijke schikking heeft geleid

14. Het is een grondbeginsel van het verbintenissenrecht, nationaal of internationaal, privaat of publiek, dat vrij gesloten overeenkomsten het recht zijn dat de betrekkingen tussen de partijen regelt en te goeder trouw moeten worden uitgevoerd. Kortom, overeenkomsten moeten worden gehandhaafd (pacta sunt servanda). Dit is mogelijk het oudste basisprincipe van het burgerlijk en internationaal recht en naar alle waarschijnlijkheid het meest bekende en geaccepteerde.

15. In het onderzochte geval bestaan er twee contractuele lagen naast elkaar. De eerste laag bestaat uit de overeenkomsten tussen de Commissie en de IJslandse autoriteiten (de kaderovereenkomst en de financieringsovereenkomst); en de tweede, van het contract tussen de Commissie en de klager. Het is duidelijk dat zonder de eerste laag de tweede niet zou bestaan: het contract is juist ondertekend om te voldoen aan de verplichtingen die de EU jegens IJsland is aangegaan, met name de verplichting om IJsland financieel bij te staan bij de "geleidelijke aanpassing aan de normen en het beleid van de Europese Unie" [5].

16. Vanaf de dag dat het contract werd ondertekend, werd het echter de wet die de betrekkingen tussen de Commissie en de klager regelde, onder de daarin bepaalde voorwaarden. In artikel 1, lid 2, van de bijzondere voorwaarden van het contract is bepaald dat de financiële steun van de Commissie wordt verleend " onder de voorwaarden van dit contract, dat bestaat uit deze bijzondere voorwaarden en de bijlagen, waarvan de begunstigde verklaart kennis te hebben genomen en deze te hebben aanvaard" (onderstreping toegevoegd). Het is dus duidelijk dat partijen de bijzondere voorwaarden en de bijlagen als de enige toepasselijke bepalingen op hun bilaterale betrekkingen beschouwden. Dit blijkt nog duidelijker uit artikel 7 van de bijzondere voorwaarden, dat verwijst naar "Andere voorwaarden die van toepassing zijn op de actie" en dat alleen technische bepalingen inzake tussentijdse verslagen en subsidiabele kosten bevat.

17. De Ombudsman begrijpt dat de Commissie wellicht voornemens was de uitvoering van het contract afhankelijk te stellen van de voortzetting of het resultaat van de toetredingsonderhandelingen. Contractuele verplichtingen kunnen echter niet voortvloeien uit intenties, maar uit de bewuste, geïnformeerde en vrijelijk tot uitdrukking gebrachte wil van beide partijen bij de overeenkomst. Na alle in artikel 1, lid 2, van de bijzondere voorwaarden genoemde documenten zorgvuldig te hebben geanalyseerd, heeft de Ombudsman niets gevonden dat erop wijst dat klager ooit een dergelijk voornemen heeft opgemerkt en aanvaard, dat wil zeggen dat de partijen ooit met die voorwaarde hebben ingestemd.

18. Rekening houdend met het feit dat door de EU gefinancierde subsidies voor extern optreden in de praktijk gebaseerd zijn op de algemene standaardvoorwaarden van de Commissie, dat de bijzondere voorwaarden door haar diensten op elk specifiek geval zijn toegesneden en dat de Commissie hoe dan ook de sterkste partij in dergelijke overeenkomsten is, had de Commissie het contract zeer gemakkelijk kunnen opstellen om ervoor te zorgen dat de duur van haar verplichtingen uit hoofde van het contract niet langer zou zijn dan de duur van de verplichtingen die voortvloeien uit de kaderovereenkomst met IJsland.

19. Integendeel, alles in het contract lijkt erop te wijzen dat het contract, althans door de klager, is ondertekend als een op zichzelf staande overeenkomst, die tot doel heeft de actie met als titel: "Verhoging van de inzetbaarheid van laaggekwalificeerde werknemers door de ontwikkeling van een systeem voor de erkenning van vaardigheden in het volwassenenonderwijs"[6]. Bijlage I bij het contract beschrijft die actie in detail en vermeldt uitdrukkelijk dat de algemene doelstelling van de actie erin bestaat de inzetbaarheid van laaggekwalificeerde arbeidskrachten in IJsland te verbeteren, terwijl het specifieke doel ervan is de efficiëntie van de volwasseneneducatie voor deze categorie werknemers te vergroten. Nergens wordt gesteld dat dit doel alleen geldig of de moeite waard is zolang de IJslandse regering en de Commissie de toetredingsonderhandelingen (actief) voortzetten.

20. Zelfs indien het contract moet worden uitgelegd in het licht van de ruimere context waarin het is ondertekend en waarvan beide partijen op de hoogte waren, is het standpunt van de Commissie nog steeds niet gerechtvaardigd.

21. In de eerste plaats is het doel van de IPA-bijstand, zoals beschreven in de preambule van de IPA-kaderverordening, kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten te helpen met het oog op het lidmaatschap [7]. In de kaderovereenkomst tussen de Commissie en IJsland wordt ook verwezen naar samenwerking en bijstand met het oog op de toetreding van IJsland tot de EU [8]. Deze formulering, samen met het feit dat de steun ook aan potentiële kandidaat-lidstaten kan worden verleend, toont aan dat de doelstelling om daadwerkelijk lid te worden van de EU niet onmiddellijk of volledig zeker hoeft te zijn. Zoals het IJslandse ministerie van Buitenlandse Zaken in zijn protestbrief aan de Commissie met betrekking tot de beëindiging van het contract terecht heeft opgemerkt, heeft IJsland de toetredingsonderhandelingen niet beëindigd, maar slechts opgeschort. Toen de feiten zich voordeden, bleef IJsland een kandidaat-lidstaat die onder de bepalingen van de IPA-kaderverordening viel.

22. Het is dan ook duidelijk dat de bewering van de Commissie dat het contract niet langer doeltreffend kon worden uitgevoerd en haar daaropvolgende besluit om het op grond van artikel 12 op te zeggen, volgens het IJslandse ministerie van Buitenlandse Zaken "ontijdig en feitelijk ongegrond" zijn. Zij zou haar in punt 19 hierboven beschreven doelstellingen nog steeds kunnen verwezenlijken. Het kan nog steeds bijdragen tot de algemene doelstelling van de context waarin het is ondertekend, namelijk IJsland meer in overeenstemming brengen met het EU-recht "met het oog op het lidmaatschap".

23. Ten tweede waren de Commissie en de IJslandse autoriteiten het al eens geworden over wat er zou gebeuren als hun kaderovereenkomst om welke reden dan ook zou worden beëindigd. In dat geval zou de eventueel verleende bijstand worden voortgezet tot de voltooiing van het betrokken project [9]. De Commissie voerde aan dat dit een irrelevante overweging is, aangezien deze bepaling niet van toepassing is omdat de kaderovereenkomst nog steeds van kracht is. Een dergelijk argument is onoprecht en gaat voorbij aan het essentiële punt dat de Commissie juist vanwege de vigerende raamovereenkomst des te meer verplicht is om de verstrekte financiële bijstand te handhaven. Het zou inderdaad ironisch zijn indien een partij bij een overeenkomst zich ertoe zou verbinden haar verplichtingen alleen na te komen in geval van opzegging van de overeenkomst, maar niet zolang de overeenkomst loopt of wordt opgeschort.

24. Uit de correspondentie tussen de Commissie en de IJslandse autoriteiten over de opschorting van de onderhandelingen blijkt namelijk dat IJsland ervan overtuigd was dat de financiering van bestaande projecten zou worden voortgezet. Het lijkt er ook op dat dit al geruime tijd het standpunt van de Commissie was; De IJslandse autoriteiten bedankten het land in een brief voor zijn "bereidheid om reeds lopende projecten hun gang te laten gaan".

25. De Ombudsman is van mening dat de juridische en contractuele context waarin de Commissie en klager met elkaar in contact kwamen, de Commissie niet in staat stelde eenzijdig af te zien van haar financieringsverplichtingen jegens klager.

26. De Ombudsman deelt evenmin het standpunt van de Commissie dat klager niet te goeder trouw met haar heeft samengewerkt bij het zoeken naar een oplossing voor de impasse door middel van overleg. Uit het dossier blijkt duidelijk dat de enige oplossing die de Commissie ooit in de raadplegingsgesprekken heeft overwogen, erin bestond de lopende projecten in IJsland, met inbegrip van die van klager, geleidelijk af te schaffen. Voor zover de Commissie geen echte ruimte liet voor discussies over de mogelijkheid om "het contract daadwerkelijk uit te voeren", en dus over de noodzaak om de projecten te beëindigen, en aangezien er voor de Commissie geen rechtsgrondslag was om ze te beëindigen, betwijfelt de Ombudsman of dat proces als "raadpleging" in de zin van artikel 12, lid 1, van het contract kan worden beschouwd. Het feit dat andere NGO's in vergelijkbare situaties een overeenkomst met de Commissie hebben bereikt, is een kwestie van hun vrije wil en keuze, en kan de klager zeker niet binden of worden gebruikt om de redenen voor zijn standpunt aan te vechten.

27. Het is hoe dan ook niet alleen de juridische context die de Commissie heeft belet om te handelen zoals zij deed. Contracten creëren niet alleen wettelijke verplichtingen, maar ook morele en sociale verplichtingen, vooral wanneer ze door overheidsinstanties worden aangegaan. Tegen de tijd dat klager ervan op de hoogte werd gesteld dat het contract wegens de opschorting van de onderhandelingen zou worden beëindigd, was bijna de helft van de looptijd van het contract verstreken. Het is volkomen redelijk om aan te nemen dat er in die tijd legitieme hoop werd gewekt – bij de sociale partners van klager, zijn werknemers en, belangrijker nog, de eindbegunstigden – dat het beoogde project zou worden voltooid.

28. De Commissie is zich er terdege van bewust dat de toetredingsonderhandelingen geen lineair, soepel en voorspelbaar proces zijn. Dit proces is afhankelijk van talloze politieke, sociale en democratische variabelen en wordt als gevolg daarvan bijna nooit in korte tijd voltooid. Het lijkt op zijn minst onbillijk, zo niet zelfs misbruik, om de totale last van de onzekerheid van een dergelijk proces, dat wordt gevoerd tussen de Commissie en de nationale autoriteiten, op de schouders te leggen van een kleine NGO die geen zeggenschap heeft in dat proces. Het is ook oneerlijk om te verwachten dat de financiële kosten van de politieke impasse in de onderhandelingen moeten worden gedragen door de beoogde eindbegunstigden, dat wil zeggen enkele van de meest kansarme personen in IJsland. In dit geval is het, los van juridische of juridische overwegingen, eenvoudigweg niet voldoende dat de Commissie alleen de op de datum van beëindiging gemaakte kosten dekt en de resterende verliezen wegneemt.

29. In het licht van het bovenstaande komt de Ombudsman tot de voorlopige bevinding dat het gedrag van de Commissie in dit geval in strijd was met het contract en oneerlijk was, waardoor de klager, andere belanghebbenden en de eigen reputatie van de Commissie in een kandidaat-lidstaat schade werd berokkend. Dit was een geval van wanbeheer. Daarom doet zij hieronder een overeenkomstig voorstel voor een minnelijke schikking, overeenkomstig artikel 3, lid 5, van het Statuut van de Europese Ombudsman.

30. Daarnaast neemt de Ombudsman nota van de verklaring van klager tijdens dit onderzoek dat de Commissie haar de bedragen die verschuldigd zijn voor acties die vóór de vermeende beëindiging van het contract zijn uitgevoerd, niet heeft betaald. De Ombudsman verwacht van de Commissie dat zij een standpunt inneemt over deze verklaring en, indien deze juist is, onmiddellijk actie onderneemt om de uitstaande bedragen te vereffenen.

Het voorstel voor een minnelijke schikking

Rekening houdend met bovenstaande bevindingen stelt de Ombudsman voor dat de Commissie haar standpunt heroverweegt met het oog op het leveren van alle financiële bijdragen die op grond van de voorwaarden van het contract verschuldigd zijn tot de voltooiing ervan.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman
4/11/2014

[1] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (94/262/EGKS, EG, Euratom), PB L 113, blz. 15.

[2] Verordening (EG) nr. 1085/2006 van de Raad tot invoering van een instrument voor pretoetredingssteun (PB 2006, L 210, blz. 82), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 540/2010 en verordening (EU) nr. 153/2012.

[3] "Indien een partij van mening is dat de overeenkomst niet meer doeltreffend of op passende wijze kan worden uitgevoerd, raadpleegt zij de andere partij. Indien geen overeenstemming over een oplossing wordt bereikt, kan elke partij het contract opzeggen met inachtneming van een opzegtermijn van twee maanden, zonder dat zij een schadevergoeding hoeft te betalen.

[4] Lid 2: "Bij beëindiging van deze kaderovereenkomst wordt alle bijstand die nog in uitvoering is, tot de voltooiing ervan verleend ..."

[5] Artikel 3, lid 1, van de raamovereenkomst.

[6] Artikel 1, lid 1, van de bijzondere voorwaarden van het contract.

[7] Punten 12 en 13 van de preambule en artikel 1 van de IPA-kaderverordening.

[8] Artikel 3, lid 1, van de raamovereenkomst.

[9] Artikel 23, lid 2, van de kaderovereenkomst.