Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 5, van het Statuut van de Europese Ombudsman [1]

Achtergrond van de klacht

1. Het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna "de SV" genoemd) bepaalt dat ambtenaren met kinderen ten laste recht hebben op een toelage. Wanneer een ambtenaar wettelijk verantwoordelijk is voor het onderhoud van een persoon en dit onderhoud hoge kosten met zich meebrengt, kan deze persoon bij wijze van uitzondering en altijd op basis van bewijsstukken worden behandeld alsof hij een kind ten laste van de ambtenaar was [2]. In 2004 heeft de Europese Commissie de draagwijdte van de bovengenoemde beginselen verduidelijkt in een beschikking (de "beschikking van de Commissie van 2004")[3]. Het legde uit dat de wettelijke verantwoordelijkheid van de ambtenaar voor het onderhoud van de persoon die hij als ten laste komend kind wil behandelen, uit het nationale recht moet voortvloeien. Het is aan de ambtenaar om die verantwoordelijkheid en uitgaven te bewijzen. De Commissie kan de ambtenaar met dit bewijs bijstaan en, in sommige gevallen, namelijk wanneer de met een kind ten laste te behandelen persoon permanent in het huishouden van de ambtenaar verblijft, de ambtenaar vrijstellen van de verplichting dit te verstrekken [4]. Bij haar besluit van 15 april 2004 heeft de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) de beschikking van de Commissie van 2004 (de "EFSA-beschikking van 2004") [5] omgezet. In 2009 heeft zij interne richtsnoeren uitgevaardigd voor de toekenning van toelagen aan een persoon die wordt behandeld als een ten laste komend kind (de "EFSA-richtsnoeren van 2009")[6].

2. Ten tijde van de gebeurtenissen werkte klager bij EFSA als assistent met een tijdelijk contract. De dochter van klager en haar zoontje woonden sinds 2009 bij klager in Parma. Het hele gezin van klager (de klager heeft ook een zoon, die op dat moment in een andere lidstaat studeerde) leefde uitsluitend van zijn salaris.

3. In januari 2011 vroeg klager de EFSA welke documenten hij moest indienen om kinderbijslag voor zijn kleinzoon aan te vragen. Hij vroeg ook of de EFSA bewijs van zijn huishoudelijke uitgaven kon aanvaarden, namelijk via zijn huurcontract, supermarktrekeningen en gezondheidskosten. EFSA antwoordde dat klager bewijs zou moeten overleggen van zijn wettelijke verantwoordelijkheid voor het onderhoud van het kind en van zijn financiële uitgaven met betrekking tot dat onderhoud.

4. Later dat jaar verzocht klager de EFSA formeel om zijn toen twee jaar oude kleinzoon te behandelen als zijn kind ten laste. Hij voerde aan dat hij als inwoner van Italië naar Italiaans recht verplicht was zijn kleinkind en alle andere familieleden die zijn steun nodig hadden, te onderhouden. Zijn dochter, werkloos en niet in staat om zichzelf te onderhouden, was verplicht om bij klager te wonen. Klager had bij de Italiaanse autoriteiten een verzoek om kinderalimentatie ingediend. Zij hebben zijn aanvraag afgewezen omdat zijn sociale bijdragen niet in Italië, maar op Europees niveau werden betaald. Klager diende bij zijn aanvraag bij de EFSA een aantal documenten in waarvan hij dacht dat deze aan de vereisten van de EFSA zouden voldoen.

5. Klager had ook een ontmoeting met de EFSA om te verduidelijken welke verdere documenten hij moest indienen. Op 2 augustus 2011 deelde de EFSA klager per e-mail mee dat zijn dochter de gevraagde documenten die ochtend had bezorgd.

6. De EFSA weigerde klager echter de kindertoelage toe te kennen. In antwoord op de klacht van klager tegen deze weigering op grond van artikel 90, lid 2, van het Statuut heeft de EFSA haar standpunt niet gewijzigd. Zij voerde aan dat de Italiaanse Cassazione Civile heeft geoordeeld dat de bijstand van de grootouders alleen gerechtvaardigd is in uitzonderlijke omstandigheden [7], waarvan klager geen bewijs kon leveren. Bovendien is de vader van het kind volgens het Italiaanse recht verplicht zijn zoon te erkennen en in zijn onderhoud te voorzien op dezelfde wijze als de moeder van het kind. Volgens de EFSA kon klager dus geen bewijs leveren van zijn wettelijke verantwoordelijkheid voor het onderhoud van zijn kleinzoon. Ook had klager geen bewijs geleverd van hoge uitgaven in verband met dat onderhoud, namelijk het aantonen van regelmatige betalingen voor zijn kleinzoon ter hoogte van meer dan 40 % van het basissalaris van een AST-ambtenaar in salaristrap 1. Ten slotte had hij geen enkel bewijs van de financiële situatie van zijn dochter overgelegd.

7. Op 13 april 2012 wendde klager zich tot de Ombudsman.

Het onderzoek

8. Klager voerde aan dat het besluit van de EFSA om hem de toelage voor een met een ten laste komend kind gelijkgestelde persoon te weigeren, ongerechtvaardigd was.

9. Klager verzocht de EFSA haar besluit in te trekken en hem de vergoeding toe te kennen.

10. Op 31 mei 2012 heeft de Ombudsman de klacht voor advies doorgestuurd naar de EFSA. Op 31 augustus 2012 ontving de Ombudsman het advies van de EFSA, dat aan klager werd toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken. Klager heeft opmerkingen ingediend.

11. Na een zorgvuldige analyse van het bewijsmateriaal in het dossier besloot de Ombudsman dat nader onderzoek naar de klacht noodzakelijk was. Op 24 september 2013 werd de EFSA verzocht opmerkingen te maken over de inhoud van de bijeenkomst die zij met klager had gehouden om de zaken op te helderen en over haar e-mail aan klager van 2 augustus 2011.

12. Op 30 oktober 2013 ontving de Ombudsman het antwoord van de EFSA, dat aan klager werd toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen in te dienen. Klager diende zijn opmerkingen in op 12 november en 31 december 2013, 23 februari en 30 juni 2014.

Bewering dat er geen rechtvaardiging is en het daarmee verband houdende argument

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

13. Tot staving van zijn bewering voerde klager aan dat hij, naast al het bewijsmateriaal dat hij op eigen initiatief had verstrekt, voldeed aan alle eisen die de EFSA hem had meegedeeld.

14. In haar advies benadrukte de EFSA dat de juridische verantwoordelijkheid van klager had moeten worden vastgesteld volgens het Italiaanse recht, dat zowel krachtens de beschikking van de Commissie van 2004 als krachtens de beschikking van de EFSA van 2004 op zijn zaak van toepassing was. Klager had contact met een Italiaanse advocaat voor advies over de toepassing van het Italiaanse recht op zijn specifieke gezinssituatie. EFSA had geprobeerd de situatie met klager op te helderen, maar hij gaf geen follow-up. Het verzoek van klager bevatte geen informatie die hij had kunnen verkrijgen van de "specialisten op het gebied van de rechten van het kind en het arbeidsrecht"waarmee hij naar verluidt contact had opgenomen. Die informatie heeft hij later ook niet toegevoegd.

15. Bovendien heeft de EFSA klager duidelijk gemaakt welk bewijs hij ter staving van zijn verzoek betreffende zijn kleinzoon zou moeten overleggen. Het heeft hem meerdere malen ontmoet. Het heeft hem verder geholpen door contact op te nemen met de Commissie om na te gaan wat er nodig was. Klager was zich er derhalve van bewust dat hij documentatie moest verstrekken over de uitgaven in verband met het onderhoud van en de wettelijke verantwoordelijkheid die hij had voor zijn kleinzoon, maar hij heeft dit niet gedaan. Zonder behoorlijke documentatie waaruit bleek dat klager verantwoordelijk was voor het onderhoud van zijn kleinzoon, kon EFSA niet concluderen dat hij wettelijk verplicht was zijn kleinzoon te onderhouden.

16. De EFSA heeft klager niettemin verzocht om, "gezien de bijzondere omstandigheden van de zaak [en zijn] zorgplicht [...] als minnelijke schikking", de relevante bewijsstukken over te leggen die nodig zijn om te voldoen aan de vereisten voor de toekenning van de kindertoelage.

17. In zijn opmerkingen verklaarde klager dat hij zich ervan bewust was dat de verantwoordelijkheid voor kinderen bij de ouders van de kinderen lag. Uit het "atto di dichiarazione di nascita" van zijn kleinzoon bleek echter duidelijk dat het kind slechts één ouder heeft, zijn dochter.

18. Klager deelde de Ombudsman verder mee dat hij inmiddels een invaliditeitspensioen heeft ontvangen en naar een andere lidstaat is verhuisd. Hij benadrukte dat de situatie van zijn dochter en kleinzoon niet is veranderd en dat beide nu in die lidstaat bij hem blijven wonen. Ten eerste hebben zij dat gedaan met betrekking tot zijn invaliditeitspensioen en sinds maart 2014 met betrekking tot zijn ouderdomspensioen. Klager heeft kopieën bijgevoegd van de weigering van de nationale autoriteiten om hem "kinderbijslag" en "een oudergezinsuitkering" toe te kennen wegens niet-naleving van de voorwaarden inzake "gewone verblijfplaats" in de betrokken lidstaat. Hij neemt nota van het voorstel van de EFSA om de gevraagde documenten in te dienen en vraagt of de EFSA elektronische bankafschriften kan aanvaarden waaruit hun lopende uitgaven blijken om een benaderend cijfer van de gezinsbegroting weer te geven.

Voorlopige beoordeling van de Ombudsman die tot een minnelijke schikking leidt

19. In de beschikking van de EFSA van 2004 wordt erkend dat de EFSA over een ruime beoordelingsmarge beschikt bij de beoordeling van de feiten en omstandigheden waarop haar personeelsleden zich baseren ter ondersteuning van hun verzoek om een persoon als een ten laste komend kind te behandelen. Het voorziet in "bepaalde objectieve criteria" en "factoren waarmee rekening moet worden gehouden" bij de beoordeling van die aanvragen [8]. Behandeling als ten laste komend kind kan worden toegestaan indien aan alle voorwaarden van het EFSA-besluit van 2004 is voldaan [9].

20. De wettelijke verantwoordelijkheid voor levensonderhoud als zodanig is "de verplichting tussen bloedverwanten ... uitdrukkelijk vastgelegd in de wet"[10], die ten tijde van de gebeurtenissen onbetwist Italiaans recht was. EFSA heeft derhalve terecht geëist dat klager "aan de hand van bewijsstukken aantoont dat er sprake is van wettelijke onderhoudsverantwoordelijkheid " overeenkomstig de Italiaanse wetgeving en bewijs levert van "de daaruit voortvloeiende uitgaven en het bedrag van de financiële bijdrage "aan dat onderhoud. Wanneer de met een ten laste komend kind te behandelen persoon "permanent in het huishouden van de ambtenaar verblijft", worden, om hoge uitgaven vast te stellen, de kosten van levensonderhoud van die persoon voor de ambtenaar " slechts in aanmerking genomen tot een bedrag dat gelijk is aan: 40% van het maandelijkse basissalaris van een ambtenaar in de eerste salaristrap van rang 1"[11].

21. In dit verband voerde klager in zijn klacht op grond van artikel 90, lid 2, van het Statuut aan dat grootouders volgens de Italiaanse wetgeving verplicht zijn hun kleinkinderen bij te staan wanneer hun ouders niet in hun levensonderhoud kunnen voorzien. In haar repliek heeft de EFSA tegengeworpen dat deze bijstand overeenkomstig de rechtspraak van de Italiaanse hogere rechterlijke instanties slechts in uitzonderlijke omstandigheden verschuldigd is [12]. EFSA benadrukte, zowel in haar eerdere antwoorden aan klager als in haar antwoorden aan de Ombudsman, wat haar interpretatie leek te zijn van de "uitzonderlijke omstandigheden" zoals uiteengezet in de Italiaanse rechtspraak: de klager moest aantonen dat zijn dochter, ondanks het feit dat zij in het verleden heeft gewerkt, nu niet in staat is haar zoon te onderhouden omdat zij om een bepaalde reden niet kan werken [13].

22. De dochter van klager heeft op 2 augustus 2011 een document overgelegd waaruit blijkt dat zij als werkzoekende in het Italiaanse werkloosheidsstelsel is ingeschreven. Uit het dossier blijkt dat klager een ander attest heeft overgelegd voor de periode van 22 oktober 2010 tot en met 19 april 2011, waaruit blijkt dat zijn dochter werkloos was. Hieruit volgt dat de EFSA voldoende op de hoogte was van het feit dat de dochter van klager tevergeefs werk zocht. Evenzo legde klager aan de EFSA uit dat de vader van het kind, die in een andere lidstaat woont, weigerde een vaderschapstest te ondergaan of zijn zoon te erkennen. Het was dan ook redelijk om te concluderen dat noch hij, noch zijn ouders beschikbaar waren om in het onderhoud van het kind te voorzien.

23. In deze omstandigheden acht de Ombudsman het zowel begrijpelijk als redelijk dat klager de verantwoordelijkheid voor het onderhoud van zijn dochter en zijn kleinzoon op zich heeft genomen. De dochter van klager (die toen midden twintig was) was een alleenstaande moeder die tevergeefs had geprobeerd werk te vinden in Parma, waar zij bij klager woonde omdat zij niet in haar eigen onderhoud en dat van haar kind kon voorzien. In dat verband benadrukt de Ombudsman nog een belangrijk feit: ten tijde van de gebeurtenissen stond Italië bekend als een land dat ernstig werd getroffen door de economische crisis.

24. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van mening dat de EFSA op grond van haar zorgplicht meer aandacht moest besteden aan de specifieke omstandigheden van klager, die volgens haar sinds 2009 voldoende bekend waren bij de EFSA. Door zich in de eerste plaats uitsluitend te baseren op haar discretionaire bevoegdheid en later, toen zij vaststelde dat klager niet had aangetoond dat hij naar Italiaans recht juridisch aansprakelijk was voor zijn kleinzoon, op een al te restrictieve uitlegging van de toepasselijke regels, kan EFSA in strijd met haar zorgplicht jegens een personeelslid hebben gehandeld.

25. Klager heeft herhaaldelijk aangeboden EFSA bewijsmateriaal te verstrekken dat volgens hem voldoende zou kunnen zijn om zijn zware uitgaven met betrekking tot zijn kleinzoon aan te tonen, namelijk huurcontracten, supermarktrekeningen en bewijs van gezondheidskosten. De Ombudsman neemt nota van en is ingenomen met de bereidheid van de EFSA om haar zorgplicht nog steeds na te komen en ermee in te stemmen klager het relevante bewijsmateriaal te laten overleggen dat mogelijk ontbreekt. Zij zal een voorstel doen voor een minnelijke schikking, overeenkomstig artikel 3, lid 5, van het Statuut van de Europese Ombudsman, in dit verband hieronder.

Het voorstel voor een minnelijke schikking

Rekening houdend met de bevindingen van de Ombudsman wordt de EFSA aangespoord gevolg te geven aan haar eigen uitnodiging aan de klager om al het relevante bewijsmateriaal in te dienen [14] door:

i) aan de klager uit te leggen welk bewijsmateriaal hij moet overleggen om aan de toepasselijke regels te voldoen; en

ii) op basis van deze gegevens haar beslissing over de toelage voor een met een ten laste komend kind gelijkgestelde persoon op welwillende wijze te toetsen.

Emily O'Reilly

[1] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (94/262/EGKS, EG, Euratom), PB L 113, blz. 15.

[2] Artikel 2 van bijlage VII bij het Statuut: "1. De ambtenaar die een of meer ten laste komende kinderen heeft, [...] ontvangt voor elk ten laste komend kind een toelage van 328,73 EUR per maand. 2. "Ten laste komend kind": het wettige, natuurlijke of geadopteerde kind van een ambtenaar of van zijn echtgenoot, dat daadwerkelijk door de ambtenaar wordt onderhouden. Hetzelfde geldt voor een kind ten aanzien van wie een adoptieverzoek is ingediend [...]. Elk kind dat krachtens een rechterlijke beslissing op grond van de wetgeving van de lidstaten inzake de bescherming van minderjarigen onder de verantwoordelijkheid van de ambtenaar valt, wordt behandeld als een ten laste komend kind [...] 4. Eenieder op wie de ambtenaar een wettelijke onderhoudsplicht heeft en wiens onderhoud zware uitgaven met zich meebrengt, kan bij wijze van uitzondering worden behandeld als een kind ten laste bij een bijzonder, met redenen omkleed besluit van het tot aanstelling bevoegde gezag, op basis van bewijsstukken."Het nieuwe Statuut, dat sinds januari 2014 van kracht is, heeft het bedrag van de toelage verhoogd tot 372,61 EUR.

[3] Besluit van de Commissie van 15 april 2004 houdende algemene uitvoeringsbepalingen betreffende met kinderen ten laste te behandelen personen (artikel 2, lid 4, van bijlage VII bij het Statuut) COM(2004) 1364.

[4] Beschikking van de Commissie van 2004: "Artikel 2. Wettelijke verantwoordelijkheid voor levensonderhoud: de verplichting tussen bloedverwanten of bloedverwanten uit huwelijken die uitdrukkelijk bij wet is vastgesteld, met uitsluiting van elke verplichting van contractuele, morele of compenserende aard [...] artikel 3, lid 1. Indien er factoren zijn die de zaak met meer dan één recht verbinden, wordt het toepasselijke recht bepaald overeenkomstig de regels inzake wetsconflicten die van toepassing zijn door het bevoegde gerecht [...] artikel 4. Het staat aan de ambtenaar om op basis van bewijsstukken het bestaan van de wettelijke onderhoudsverantwoordelijkheid, de daaruit voortvloeiende uitgaven en het bedrag van de daadwerkelijk betaalde financiële bijdrage vast te stellen. De behandeling als ten laste komend kind kan alleen worden toegestaan indien de uitgaven die voortvloeien uit de wettelijke onderhoudsverantwoordelijkheid ten minste gelijk zijn aan het bedrag dat uit die toestemming voortvloeit. De bevoegde diensten verstrekken de ambtenaar alle in deze afdeling vereiste aanwijzingen, met name met betrekking tot de aard van de vereiste bewijsstukken [...] artikel 12.1. Vanaf het moment dat het gunstige besluit wordt genomen, moet de ambtenaar aantonen dat hij regelmatig bijdraagt aan het onderhoud van de persoon die als een ten laste komend kind wordt behandeld, met een maandelijks bedrag dat ten minste gelijk is aan: 20 % van de maatstaf van heffing van zijn bezoldiging [...] of het extra bedrag dat hij als gevolg van de gunstige beslissing heeft ontvangen, vermeerderd met 20 %; indien dit hoger is [...] 3. De in lid 1 bedoelde bewijsstukken zijn niet vereist wanneer de met een kind ten laste gelijkgestelde persoon permanent in het huishouden van de ambtenaar verblijft. De verantwoordelijke dienst kan met passende middelen controleren of aan deze voorwaarde wordt voldaan."

[5] Besluit van de EFSA van 15 april 2004 inzake algemene uitvoeringsbepalingen betreffende met kinderen ten laste te behandelen personen (artikel 2, lid 4, van bijlage VII bij het Statuut) COM(2004) 1364 50-2004.

[6] "Richtsnoeren voor de toekenning van een uitkering ten laste"van 5 oktober 2009.

[7] EFSA verwees (in het oorspronkelijke Frans) naar "l'arrêt de la Cour de cassation italienne Cassazione civile sez. du 30 Septembre 2010, n. 20509."

[8] Overwegingen 2 en 3 van de EFSA-beschikking van 2004.

[9] Artikel 1 van de EFSA-beschikking van 2004.

[10] Artikel 2 van de EFSA-beschikking van 2004.

[11] Artikel 5, lid 1, van de EFSA-beschikking van 2004.

[12] De beslissing van de Italiaanse rechter waarnaar de EFSA verwijst, voorziet in het volgende (in het oorspronkelijke Italiaans): "L'articolo 147 c.c., impone ai genitori l'obbligo di mantenere i propri figli. Tale obbligo grava su di essi in senso primario ed integrale, il che comporta che se l'uno dei due non voglia o non possa adempiere, l'altro deve farvi fronte con tutte le sue risorse patrimoniali e reddituali e deve sfruttare la sua capacità di lavoro, salva comunque la possibilità di agire contro l'inadempiente per ottenere un contributo proporzionale alle sue condizioni economiche. Solo in via sussidiaria, dunque succedanea, si concretizza l'obbligo degli ascendenti di fornire ai genitori i mezzi necessari per adempiere al loro dovere nei confronti dei figli previsto dall'articolo 148 c.c., che comunque trova ingresso non già perché uno dei due genitori sia rimasto inadempiente al proprio obbligo, ma se se se se ed in quanto l'altro genitore non abbia mezzi per provvedervi - Cass. n. 3402/1995 che s'intende ribadire.

Laddove avesse inquadrato la fattispecie nel paradigma dell'articolo 148 c.c., ammettendo altresì l'ammissibilità dell'azione in via ordinaria anziché in via monitoria secondo il rito ivi prescritto, la decisione impugnata comunque risulterebbe ineccepibile sul piano giuridico ed insindacabile nel merito. La Corte di merito ha verificato se i genitori del minore, ex lege obbligati al suo mantenimento, fossero in condizione di provvedervi. E rilevato, su questa corretta premessa, che potessero entrambi assolvere al loro obbligo, e comunque che l'attrice inspiegabilmente non aveva assunto iniziative nei confronti del padre del minore, omettendo di pretendere che assolvesse al suo obbligo primario di provvedere al mantenimento del figlio, ha escluso che ella potesse chiamare al concorso i nonni paterni, essendo in grado di assolvere ella stessa, in prima persona, al suo personale dovere nei confronti del figlio. Non vi erano perciò i presupposti per l'azione esperita.

La conclusione, argomentata con motivazione esaustiva e puntuale, è immune da errore.

Neppure si presta a critica, ove la motivazione si riferisse al diritto agli alimenti previsto dall'articolo 433 c.c., siccome tale diritto è legato alla prova dello stato di bisogno e dell'impossibilità da parte dell'alimentando di provvedere in tutto o in parte al proprio sostentamento mediante l'esplicazione di attività lavorativa. è in grado di trovare un'occupazione confacente alle proprie attitudini ed alle proprie condizioni sociali, nulla può pretendere dai soggetti indicati nell'articolo 433 c.c. Nell'ordine prescritto sarebbero seguiti gli ascendenti prossimi, ma anche in questo caso, secondo il disposto dell'articolo 433 c.c., komma 1, n. 3, in via succedanea, e sostitutiva solo se i genitori non fossero stati in condizione di adempiere al loro personale e diretto obbligo, circostanza esclusa con valutazione di merito, adeguatamente motivata e perciò insindacabile."

[13] Volgens het antwoord van de EFSA op de verdere onderzoeken van de Ombudsman: de klager moest aantonen dat "[d]e moeder, als volwassene die in het verleden heeft gewerkt, niet in staat is haar zoon te onderhouden, niet alleen omdat zij geen inkomen heeft, maar ook omdat zij om een bepaalde reden niet kan werken. Alleen een dergelijke ongeschiktheid kan een wettelijke verplichting in het leven roepen en dit moet nog worden bewezen. [Een] document van een advocaat of een gerechtelijke autoriteit waarin dit wordt uitgelegd, legt een dergelijke wettelijke verplichting [van de klager om zijn kleinzoon te onderhouden] op."

[14] Zie paragraaf 16 van het voorstel voor een vriendschappelijke oplossing.